Helsinki-Vantaa-selvityksen seurantaryhmä 10.12.2010 ASIA 2/LIITE1 Kuntatalous 1 (9) Helsingin ja Vantaan yhdistämisen taloudellisia vaikutuksia 1. Kaupunkien taloudelliset lähtökohdat nykytilanteessa Helsingin verorahoitus ilman liikelaitoksia ei ole riittänyt kattamaan vuonna 2002 toteutetun yhteisöverojen jako-osuuden muutoksen jälkeen peruspalveluista syntyneitä kuluja. Helsinki on joutunut rahoittamaan peruspalveluitaan paljolti Helsingin Energialta saatavilla tuloutuksilla. Liikelaitokset huomioon ottaen Helsingin vuosikate on riittänyt kattamaan poistot useimpina vuosina (ilman liikelaitoksia vuosikate on kattanut poistot vain vuosituhannen vaihteessa). Vuosikate ei kuitenkaan ole riittänyt täysimääräisesti kattamaan investointien kustannuksia, minkä seurauksena Helsinki ei ole rahoituksellisesti tasapainossa. Vantaalla verorahoitus on riittänyt kattamaan vuotta 2003 lukuun ottamatta peruspalveluista syntyneet kulut. Liikelaitosten osuus Vantaan tulorahoituksessa on vähämerkityksellinen erityisesti Vantaan Veden siirryttyä osaksi Helsingin Seudun Ympäristöpalvelut -kuntayhtymää vuoden 2010 alusta lukien. Vantaa on 2000-luvun aikana korottanut kaksi kertaa kunnallisveroprosenttiaan samoin kuin kaupunki on korottanut kiinteistöveroprosenttejaan. Vantaan vuosikate on riittänyt ainoastaan muutamana vuotena kattamaan poistot. Koska investointien taso on Vantaallakin poistoja suurempi, kaupunki on velkaantunut voimakkaasti viimeisen kymmenen vuoden aikana. Vuonna 2011 kaupunkien kunnallisveroprosentit ovat melko lähellä toisiaan. Helsingin kunnallisveroprosentti vuodelle 2011 nousee 18,5 %:iin ja Vantaan kunnallisveroprosentti pysyy ennallaan 19,0 %:ssa. Yleinen kiinteistöveroprosentti on Helsingissä 0,8 % ja Vantaalla 1,00 %. Vakituisen asuinrakennuksen kiinteistöveroprosentti on kummassakin kaupungissa 0,32 %. Muiden teemaryhmien tekemien selvitysten perusteella voidaan todeta, että Vantaan peruspalvelujen kustannukset ovat toimialakohtaiset tarvevakioinnitkin huomioon ottaen selvästi Helsinkiä alhaisemmat. Helsingin palvelutaso on Vantaata korkeampi, mikä selittää osan kustannuseroista. Vuoden 2009 lopussa Helsingillä oli lainaa 1 527 euroa/asukas ja Vantaalla 3 666 euroa/asukas. Helsingin lainakanta on koko 2000-luvun pysynyt pääosin samalla tasolla, kun taas Vantaan lainakanta on noussut voimakkaasti. Helsingin suhteellinen velkaantuneisuus on vaihdellut 34-39 %:n välillä. Vastaava tunnusluku Vantaalla on vaihdellut 68-83 %:n välillä. 2. Teemaryhmien arviota palvelutuotannossa saavutettavista säästöistä yhdistymisen seurauksena Luottamushenkilöorganisaatiot Demokratia-teemaryhmän mukaan päällekkäisten luottamushenkilöorganisaatioiden purkamisesta aiheutuisi kustannussäästöjä. Kustannussäästö yhden kaupunginvaltuuston ja yhden kaupunginhallituksen poistumisesta arvioidaan 1,2-1,3 miljoonaksi euroksi. Tässä on oletuksena kuntalain nykyinen lähtökohta valtuuston enimmäiskoosta, joka on maksimikoossaan 85 jäsentä. Mikäli lautakuntien osalta otetaan perustaksi helsinkiläinen lautakuntamalli (oletuksena että lauta- ja johtokuntiin tulisi Helsingin nykyistä tasoa 25 % enemmän jäseniä ja että kokouksia olisi keskimäärin 2 per kuukausi), niin tällöin yhdistymisessä lauta-
Kuntatalous 2 (9) kunta- ja johtokuntatason säästöt ja kustannuslisäykset kumoaisivat toisensa. Laskelmat on tehty Helsingin luottamushenkilöiden palkkiosäännön mukaisen tason pohjalta. Sosiaali- ja terveystoimi Sosiaali- ja terveyspalveluiden teemaryhmä on laskenut yhdistymisen kustannusvaikutuksia sekä Helsingin että Vantaan kustannustasolla. Kustannuseroja on tarkasteltava palveluiden tarvevakiointien kautta, sillä vain näin tarkasteltaessa laskelmaan huomioituu mm. väestötekijöiden erot palvelujen tarpeessa. Ottaen huomioon palveluiden tarvevakioinnin, tulisi yhdistyneen kaupungin palveluntuotannon (ml. erikoissairaanhoito) kustannukset olemaan Helsingin kustannustasolla 59,1 milj. euroa kahden nykyisen kaupungin yhteenlaskettuja kustannuksia korkeammat. Vastaavasti Vantaan kustannustasolla olisivat kustannukset 173,8 milj. euroa nykyisen kaupungin yhteenlaskettuja kustannuksia alhaisemmat. Sosiaali- ja terveystoimen teemaryhmä ei ole suosittanut yhtä kustannustasoa, vaan on esittänyt ainoastaan laskelman joko Helsingin tai Vantaan kustannustasolla. Selvittämättä on siis jäänyt se, kuinka ja millä palvelutasolla tehtävät ja palvelut hoidettaisiin yhdistyneen kaupungin tilanteessa. Tarkat selvitykset palvelutasosta, toimipisteiden määristä, sijainnista, investointisuunnitelmista ja saavutettavista kustannusvaikutuksista tulee sosiaali- ja terveystoimen teemaryhmän mukaan tehdä vasta mahdollisen kaupunkien yhdistymisen jatkoselvityksen yhteydessä. Sosiaali- ja terveystoimen teemaryhmä on listannut kriittisiä tulevaisuuden kustannuskehitykseen vaikuttavia tekijöitä ja arvioinut kaupunkien yhdistämisen vaikutuksia näiden tekijöiden näkökulmasta: Palveluprosessien digitalisoitumista ja sähköisten palvelujen käyttöönottoa sekä oma/itsehoidon mahdollisuuksia edistetään nopeasti ja laajasti. Yhdistyminen parantaa merkittävästi edellytyksiä kehittää sähköisiä palveluja Vantaan näkökulmasta, kun Vantaa pääsee hyödyntämään Helsingissä toteutettuja sähköisen asioinnin teknisiä ratkaisuja. Väestön ikääntymiseen ja sen aiheuttamaan palvelutarpeeseen varaudutaan. Yhdistymisellä ei ole merkittävää vaikutusta varautumiseen, mutta se lisää jonkin verran mahdollisuuksia palvelutuotannossa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen palvelurakenteita kevennetään. Yhdistyminen nopeuttaa palvelurakennemuutoksia Helsingissä. Markkinavoima hyödynnetään ostopalvelumarkkinoilla. Yhdistyneellä kaupungilla on enemmän markkinavoimaa ja siten mahdollisuus kilpailun lisääntymiseen ja markkinoiden tehostumiseen, mutta markkinahäiriöiden riski kasvaa ja markkinareaktioiden ennakointi on vaikeaa. Tehdään poliittiset päätökset palveluverkosta, palvelutasosta ja palveluun pääsyn kriteereistä. Kaupunkien yhdistyessä palvelutasopäätöksillä on suora vaikutus kustannuksiin ja prosessien uudistaminen edellyttää muutosvalmiutta ja rohkeutta uusiin toimintamalleihin. Sosiaali- ja terveystoimen teemaryhmän mukaan säästöjä voidaan saavuttaa palveluverkkoa tiivistämällä mm. sosiaali- ja terveysasematoiminnassa sekä suun terveydenhuollossa. Tämä tarkoittaa terveysasemien yhdistymismahdollisuuksia useilla alueilla: Myllypuro - Kontula - Länsimäki - Kivikko, Tikkurila - Puistola ja Kuninkaankolmion alueella.
Kuntatalous 3 (9) Pitkällä aikavälillä voidaan sosiaali- ja terveystoimen teemaryhmän mukaan saavuttaa hallinnollisten toimintojen yhdistämisellä noin 2 3 milj. euron kustannusten väheneminen. Sosiaali- ja terveystoimen teemaryhmä ei ole arvioinut varsinaisen palvelutuotannon tehostumisen euromääräisiä vaikutuksia, jotka kuntatalousryhmän näkemyksen mukaan ovat huomattavasti hallinnollisista kuluista saatavia säästöjä suuremmat. Sivistystoimi Sivistystoimen palvelujen yhteensovittamisessa on sivistystoimen palvelujen teemaryhmällä ollut lähtökohtana yhdistyneen kaupungin palvelujen taso pääsääntöisesti samoin kustannuksin, jonka kaupungit tällä hetkellä käyttävät yhteensä sivistystoimen palveluihin. Tämä kustannusneutraalisuus toteutetaan tasaamalla resursseja eri palveluntuotantosektoreiden sisällä. Tältä pohjalta tehdyt laskelmat eivät toisi säästöjä tai lisäkustannuksia yhdistyneen kaupungin tilanteessa verrattuna nykytilanteeseen. Sivistystoimen teemaryhmän esitys tarkoittaa sitä, että Vantaan palvelutaso paranee ja että se saavutetaan Helsingin palveluverkkoa ja erityisesti tilatehokkuutta parantamalla. Tilatehokkuuden parantamisesta seuraavien säästöjen enimmäismääräksi on sivistystoimen teemaryhmä arvioinut vuositasolla vajaat 10 miljoonaa euroa. Kuntatalousryhmä pitää säästönäkemystä teoreettisena ja sen toteutumisen olevan pitkän aikavälin tavoite. Alla olevassa taulukossa on esitetty halvimpien ja kalleimpien palvelupisteiden sekä laskennallisesti keskikokoisten palvelupisteiden vuosikustannukset kiinteistökustannusten osalta (vuoden 2009 taso). Vantaalla toimipisteiden keskimääräinen koko on suurempi ja palveluverkko harvempi. Helsinki Vantaa Halvin Keskim. Kallein Halvin Keskim. Kallein Keskimääräisen tilan kapasiteetti 2009 lopussa Päiväkoti 101 000 188 000 256 000 78 000 140 000 315 000 Hki: 61 lasta / Van: 74 lasta Peruskoulu, ala-aste sk 199 000 654 000 1 160 000 250 000 627 000 1 390 000 Hki: 277 opp / Van: 358 opp Peruskoulu, yläaste/yht pk sk 620 000 856 000 2 738 000 680 000 843 000 1 050 000 Hki: 374 opp / Van 481 opp Lukio sk 271 000 839 000 1 444 000 481 000 536 000 1 655 000 Hki: 557 op / Van 699 op Nuorisotalo (sis. henkmenot) 140 000 220 000 1 800 000 145 000 500 000 Sivistystoimen teemaryhmän mukaan lukiokoulutuksessa ja ammatillisessa koulutuksessa säästöjä olisi mahdollista saada aikaan lukiokoulutuksessa palveluverkkoa tarkistamalla ja ammatillisessa koulutuksessa kehittämällä ammatillisten oppilaitosten eri yksiköiden työnjakoa. Ammatillisen koulutuksen oppilaitosjakoa ja koulutusalojen sijoittumista alueella tulisi tarkastella yhdistyneen kaupungin näkökulmasta. Perustarjontaa tulisi olla eri puolilla kaupunkia, mutta erityisaloja ja kallista koulutusta tulisi keskittää. Kuntataloustyöryhmä toteaa, ettei teemaryhmä ole esittänyt tästä taloudellista arviota. Perusopetuksen osalta oppilaskohtaisten kustannusten eroa selittää oppilasrakenteen eroavuuksien lisäksi kaupunkien välillä olevat koulujen erilaiset budjetointiperiaatteet ml. tilojen käyttö. Oppilasrakenteen erojen vaikutusta kustannuseroihin voidaan analysoida vertaamalla perusopetuksen valtionosuusperusteena olevaa yksikköhintaa Helsingin ja Vantaan kaupunkien välillä kaupunkien tuottamissa palveluissa. Valtionosuusperusteena olevan yksikköhinnan ero on noin 1 % (vuoden 2009 tietojen mukaan). Lisäksi kustannusvertailuja vaikeuttaa se, että Helsingissä kolmannes (noin 5 000) peruskouluikäisistä helsinkiläisistä 7-9 vuosiluokan oppilaista käy koulua yksityisissä sopimuskouluissa. Yksityisten sopimuskoulujen kustannukset oppilasta kohden laskettuna ovat pienemmät kuin näiden koulujen valtion kautta saama kotikuntakorvausrahoitus. Tämän sopimuskoulujen oppilasaineksen huomioiminen vertailulukuihin alentaa edelleen vertailussa olevaa yksikköhintaa Helsingin osalta. Pitkällä aikavälillä voidaan sivistystoimen teemaryhmän mukaan saavuttaa varsinaisen palvelutuotannon tehostumisen lisäksi hallinnollisten toimintojen yhdistämisellä noin 1,2 1,5 milj. euron kustannusten väheneminen. Sivistystoimen teemaryhmä ei ole arvioinut varsinaisen palvelutuotannon tehostumisen euromääräisiä vaikutuksia, jotka kuntatalousryhmän näkemyksen mukaan ovat huomattavasti hallinnollisista kuluista saatavia säästöjä suuremmat.
Kuntatalous 4 (9) Maankäyttö, asuminen, liikenne ja ympäristö (maly) Maly-teemaryhmän mukaan kaupunkien yhdistyminen vaikuttaisi suotuisasti ennen kaikkea kaupunkirakenteen pitkän tähtäimen kehitysmahdollisuuksiin ja ekotehokkuuteen. Vaikutukset näkyisivät aluksi verraten vähän, mutta määrätietoisella suunnittelulla ja toteutuksella sillä voisi jo 2030 luvulla olla erilliskaupunkiratkaisua selvästi positiivisempi vaikutus Helsingin seudun kehitysmahdollisuuksiin ja vetovoimaan. Lyhyemmällä aikavälillä muutos näkyisi etenkin asuntorakentamisen toteutusohjelmoinnin priorisointimuutoksina. Yhdistyminen mahdollistaisi asukkaiden ja yritysten kannalta saavutettavuudeltaan entistä parempien suuraluekeskusten sekä niiden julkisten ja yksityisten palvelujen vahvistamista, ilman nykyisen kaupunkirajan tuomia kuntatalouksiin liittyviä turhia rajoitteita. Tällaisia luontevia suuraluekeskuksia ovat Helsingin keskustan ohella Myyrmäki, Tikkurila ja Itäkeskus sekä pitkällä tähtäimellä myös Pasila ja Aviapolis. Työpaikkarakentamisen osalta Vuosaaren sataman ja Aviapoliksen rahtitoimintojen tehokas yhteismarkkinointi ja asiakasyhteistyö (vrt. Schiphol-Rotterdam) voisi tuoda nykyistä merkittävämpiä työpaikkamahdollisuuksia itäisiin kaupunginosiin. Kymmenen vuoden tähtäimellä yhdistäminen näkyisi etenkin kunnallisten palvelupisteiden sijoittamisen järkevöittämisenä sekä talouden että asukkaiden kannalta. Eko- ja palvelutehokkuuden kannalta kaupunkirakenteen tiivistäminen olisi myös aloitettavissa nykyistä seutumaisemmista lähtökohdista. Tämä voisi muuttaa rakentamisen painopisteitä enemmän nykyisiä asuin- ja työpaikka-alueita tiivistävään ja yhteen nivovaan suuntaan. Kaupunkien yhdistymisen maankäytölliset vaikutukset näkyvät viiveellä. Infrainvestoinnit ovat lähivuosikymmenen osalta jo pitkälle sidotut pitkään valmisteltujen maankäyttöhankkeiden kautta. Jätkäsaaren, Kalasataman, Marja-Vantaan ja muiden Kehäradan vartta hyödyntävien uusien taajamien keskeyttäminen tai merkittävä viivästyttäminen ei liene taloudellisesti järkevää. Useiden rinnakkaisten suurhankkeiden koordinointi ja harkittu ajoitus toisi kuitenkin selkeät hyödyt kummankin kaupungin osalta. Helsingin Vantaata korkeammat infrakustannukset kaavoitettava k-m 2 :ä kohti johtuvat suurelta osin kynnyskustannuksiltaan suurten ranta-alueiden (sillat, heikko maaperä) ja saastuneen teollisuusmaan käyttöön oton sekä tiiviisti rakennettuun kaupunkirakenteeseen sovittautumisen suuresta osuudesta Helsingissä. Helsingin kantakaupungissa korkeat materiaalitasokriteerit selittävät myös osan investointitason eroista. Seutumaisempi ja kuntarajoista riippumattomampi julkisen liikenteen linjaston suunnittelu on keskitetty Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymään (HSL). Joukkoliikenneinfralla on seudun väestönkasvusta johtuen edessään merkittävät ja kiireelliset investointitarpeet Helsingin seudun raide- ja poikittaisliikenteeseen riippumatta siitä, yhdistyvätkö kaupungit vai eivät. HLJ -suunnitelmalla ja aiesopimuksilla luodaan koko liikennepoliittinen kehittämislinjaus, jossa uudet investoinnit ovat osa kokonaisuutta. Kaupunkien lähivuosien asuntotuotantotavoite on yhteensä 7 000 asuntoa/vuosi, josta kaupunkien omaa asuntotuotantoa on noin 1 650 asuntoa/vuosi. Tavoite on 50 % korkeampi kuin 2000-luvun toteutunut keskimääräinen tuotantotaso. Kaupunkien yhdistäminen voisi uusin investointipainotuksin avata Vantaalla jonkin verran uusia rakentamismahdollisuuksin etenkin kun monet Helsingin asuntohankkeista liittyvät kaavoituksellisesti ja taloudellisesti haasteelliseen täydennysrakentamiseen. Jos uudet avattavat alueet muodostaisivat samalle suunnalle sijoittuessaan kiinteämmän kokonaisuuden, voitaisiin uusia palveluja rakentaa tiiviimpinä kokonaisuuksina. Näin ollen palveluja ei tarvitse rakentaa eri suunnille useiden uusien alueiden avaamisen myötä ja siten investointipaineet vähenevät. Kaupunkien maanmyyntitulot ovat 2000-luvulla yhteensä keskimäärin olleet tasolla 78 + 24 = noin 100 milj. euroa vuodessa ja maanvuokratulot yhteensä tasolla 130 + 4 = noin 135 milj. euroa vuodessa. Mikäli Helsinki päätyisi Vantaan tavoin myymään kaikki uudet tonttinsa, maanmyyntitulojen kokonaisnettokertymä (myyntitulot - kunnallistekniikka ja esirakentaminen) nousisi kaupunkien maille lähivuosina toteutettavaksi ennakoidun asemakaavavarannon perusteella tasolle 135 + 38 = noin 170 milj. euroa vuodessa, ja maanvuokratulot kasvaisivat samaan aikaan indeksin verran. Vastaavasti, mikäli Helsinki ja Vantaa päätyisivät
Kuntatalous 5 (9) vuokraamaan kaikki uudet tonttinsa, maanmyyntitulot jäisivät kokonaan saamatta, mutta maanvuokratulojen kokonaismäärä nousisi vuosittain noin 8,6 + 2,2 = noin 11 milj. euroa. Keskushallinnon toiminnot Taloushallinnon, taloussuunnittelun, rahoituksen, konsernihallinnon, viestinnän, tarkastustoimen sekä muun keskushallinnon toiminnoissa toimii n. 750 henkilöä ja niiden yhteenlaskettu budjetti vuonna 2010 oli n. 59 milj. euroa. On oletettavaa, että keskushallinnon toimintojen yhdistämisestä syntyy alussa jonkin verran lisäkustannuksia mm. taloushallinnon järjestelmien yhdistämisestä sekä mahdollisista päällekkäisistä ja epäoptimaalisista tiloista. Myös sekä sisäiseen että ulkoiseen viestintään on tarkoituksenmukaista panostaa yhdistämistilanteessa. Jatkossa säästöjä syntyy mm. taloushallinnossa ulkoisten laskujen määrän vähentyessä sekä koko keskushallinnon organisaatiossa, kun päällekkäisiä toimenkuvia karsitaan ja henkilöstön määrä sopeutetaan eläköitymisen myötä vastaamaan uutta tilannetta. Vuositasolla säästöpotentiaali arvioidaan olevan noin 4 milj. euroa. Yhdistyneen kaupungin tietotekniikan ja -järjestelmien yhdistäminen synnyttää siirtymävaiheessa karkean arvion mukaan noin 30-50 milj. euron kertakustannukset, jotka jakautuvat kolmelle - viidelle vuodelle. Tämän jälkeen tietotekniikan ja -järjestelmien kohdalta on odotettavissa synergiahyötyjä ja siitä seuraavia kustannussäästöjä. Yhdistyneen kaupungin hankintatoimeen sisältyy merkittäviä kustannushyötyjä nykyisten päällekkäisten hankintaorganisaatioiden sekä logistiikkavarastojen yhdistyessä. Teemaryhmän laskelmien mukaan synergiahyödyt ovat 4-8 milj. euroa vuodessa. Toimitilojen omistaminen, hallinnointi ja ylläpito (ruokapalvelut, kiinteistönpalvelut ja siivous) Kaupunkien yhdistyessä on perusteltua yhdistää toisaalta omistajahallinnon ja tilaajan tehtävät ja toisaalta tuottajan tehtävät (ateria-, siivous-, vahtimestari- ja kiinteistöpalvelut). Omistajahallinnon tehtävien yhdistäminen keskenään ja tuotantotehtävien keskenään on toteutettavissa helposti. Tilojen rakennuttaminen on mahdollista keskittää yhteen yksikköön. Tämä merkitsisi Helsingin tämänhetkisen neljän rakennuttajayksikön sekä Vantaan nykyisen tilakeskuksen rakennuttajayksikön yhdistämistä. Lisäksi rakentamistoiminta on tarkoituksenmukaista keskittää rakennuttamistehtäviä hoitavaan kokonaisuuteen. Tilapalvelujen (ruokapalvelut, siivous, kiinteistöpalvelut ja vahtimestaripalvelut) yhdistämisellä on mahdollista saavuttaa 2-5 miljoonan euron säästöt vuodessa. Pelastustoimi Pelastusasemaverkon sekä pelastusyksiköiden määrän ja sijoittumisen tavoitetila määritellään pelastusalueiden palvelutasopäätöksissä. Kriteerit määrille ja sijoituksille tulevat lainsäädännöstä ja ne pohjaavat pääasiassa alueiden väestömääriin ja alueilla sijaitsevien rakennusten kerrosneliömetreihin, eli niin sanottuun riskianalyysiin. Tämän seurauksena Helsingin pelastusasemaverkko on Vantaata tiheämpi. Lakisääteinen pelastusyksikön miehitysvahvuus niin Helsingissä kuin Vantaallakin on 1+5 ja savusukellukseen kykenevän yksikön koko on 1+3. Helsingissä pelastusyksiköt miehitetään vahvuudella 1+5. Keski-Uudenmaan Pelastuslaitos on käyttänyt miehitysvahvuutena 1+3, minkä vähimmäismäärän aluehallintoviranomainen on hyväksynyt. Operatiivista yhteistyötä pelastuslaitosten välillä on pääkaupunkiseudulla tehty jo vuosikymmeniä ja toimintatavat ovat sen seurauksena hyvin lähellä toisiaan. Tämän myötä pelkästä organisaatioiden yhdistämisestä ei ole odotettavissa säästöjä, vaan mahdolliset säästöt olisi saatavissa mitoitettaessa palvelutasoa yhdistyneen kaupungin tilanteeseen. Säästöpotentiaalia lisää yhdistyneen kaupungin tilanteessa asemaverkkojen yhteensovittaminen.
Kuntatalous 6 (9) Energialaitokset Välittömästi hyötyjä saavutettaisiin energianhankinnan tehostumisessa (mm. polttoaineiden hankinta ja tuotantokoneiston optimointi). Taloudelliset vaikutukset vuositasolla ovat noin 4 8 milj. euroa. Energiaorganisaatioiden yhdistyessä markkina-asema ja asema edunvalvonnassa vahvistuvat, riskinsietokyky vahvistuu ja investointikyky paranee. Käytettävissä olisivat nykyistä monipuolisemmat keinot ilmastohaasteeseen vastaamiseen. Muutaman vuoden jälkeen saavutettaisiin hyötyjä, kun sähköverkkoja voidaan rakentaa vanhojen kaupunkirajojen yli. Kaukolämpöverkot voidaan yhdistää yhdeksi toimivaksi kokonaisuudeksi, mikä tehostaa tuotantokoneiston käyttöä ja vähentää verkkojen rakentamistarvetta. Taloudelliset vaikutukset olisivat vuositasolla noin 3 5 milj. euroa. Tuotantosalkkujen yhdistäminen ja optimointi parantaisi katetta arviolta 2 5 milj. euroa vuositasolla. Tietojärjestelmien ja organisaatioiden yhdistäminen tehostaisi toimintaa ja lisäisi asiantuntemusta. Pitemmällä aikajänteellä saavutettaisiin tuotantorakenteeseen ja investointiohjelmiin liittyviä hyötyjä. Taloudelliset vaikutukset vuositasolla olisivat yli 10 milj. euroa. Kokonaissäästö on noin 20 30 milj. euroa vuodessa. Edellä mainitun lisäksi energiayhtiöiden fuusioinnin yhteydessä olisi mahdollista toteuttaa pääomien vapauttamista omistajille ja/tai investointeihin. 3. Yhdistyneen kaupungin taloudellinen tasapaino Palveluntuotanto-teemaryhmät ovat selvityksissään kuvanneet yhdistyneen kaupungin palveluntuotantoa sekä Helsingin että Vantaan nykyisten palveluntuotantomallien ja kustannustason mukaisesti. Sitä kustannustasoa ja palvelurakennetta, jossa palvelut tuotettaisiin yhdistyneen kaupungin tilanteeseen luodulla palveluntuotantomallilla, eivät palveluntuotanto-teemaryhmät ole lisäselvityksissäkään arvioineet. Luottamushenkilöorganisaatioiden, keskushallinnon toimintojen ja energialaitosten yhdistämisestä saatavista säästöistä on esitetty yllä arvioita. Yhteensä kuntatalousteemaryhmä on saamiensa lisäselvitysten pohjalta arvioinut näiden toimintojen osalta säästöjä koituvan noin 30 milj. euroa. Tähän laskelmaan eivät sisälly palvelutuotannossa toiminnan tehostamisesta saatavat säästöt eivätkä yhdistymisestä seuraavat palvelutasojen uudelleenmäärittelyt. Teemaryhmien tekemät lisäselvitykset eivät ole merkittävällä tavalla muuttaneet arviota yhdistyneen kaupungin talouden tasapainosta. Kuntatalous-teemaryhmä on palveluntuotanto-teemaryhmien kokoamien tarkastelujen pohjalta arvioinut seuraavaa: o Jos peruspalvelut tuotetaan koko yhdistyneen kaupungin alueella Helsingin kustannustason mukaisesti, niin käyttötalous jää epätasapainoiseksi, vaikka kunnallis- ja kiinteistöveroprosentit olisivat Vantaan tämänhetkisellä tasolla (kunnallisveroprosentti 19,00 %). Tässä tilanteessa vuosikate ei riittäisi kattamaan poistoja. Tämä tarkoittaisi kestämättömällä tasolla (noin 300 milj. euroa vuodessa) olevaa vuosittaista lainanottoa yhdistyneessä kaupungissa. o Jos keskeisimmät peruspalvelut tuotetaan yhdistyneen kaupungin alueella Vantaan kustannustason mukaisesti, niin käyttötalous on tasapainossa, vaikka kunnallis- ja kiinteistöveroprosentit olisivat Helsingin vuoden 2011 tasolla (kunnallisveroprosentti 18,5 %). Tässä tilanteessa vuosikate ylittäisi poistot ja kattaisi investointimenot 70 %:sesti, jolloin lainanottotarve vähenee merkittävästi.
Kuntatalous 7 (9) o Jos keskeisimmät peruspalvelut tuotettaisiin nykyisten kaupunkien yhteenlasketulla kustannustasolla, tuottaisi kunnallis- ja kiinteistöveroprosenttien Vantaan taso (kunnallisveroprosentti 19,00 %) lähes tasapainoisen käyttötalouden tason eli vuosikate ylittäisi poistot ja kattaisi investointimenot 50 %:sti. Yhdistynyt kaupunki joutuisi kuitenkin tässäkin tilanteessa ottamaan vuosittain lainaa. Tämä on teoreettinen malli, koska palvelutasot eivät voi olla erilaisia Kuntataloustyöryhmä toteaa, että jos Helsinki päätyisi Vantaan tavoin myymään kaikki uudet tonttinsa, maanmyyntitulojen kokonaisnettokertymä (myyntitulot - kunnallistekniikka ja esirakentaminen) nousisi ennakoidun asemakaavavarannon perusteella tasolle 135 + 38 = noin 170 milj. euroa vuodessa (nykytasolla 100 milj. euroa), ja maanvuokratulot kasvavat samanaikaisesti indeksin verran. Mikäli Helsinki ja Vantaa päätyisivät vuokraamaan kaikki uudet tonttinsa, maanmyyntitulot jäisivät kokonaan saamatta, mutta maanvuokratulojen kokonaismäärä nousisi vuosittain noin 8,6 + 2,2 = noin 11 milj. eurolla. Jos yhdistynyt kaupunki päätyisi myymään kaikki uudet tonttinsa, Helsingin palvelutuotannon kustannustasolla ja veroprosentilla 19,0 % toimittaessa lainanotto on edelleen merkittävää. Uusien tonttien myynti vähentäisi vuosittaista lainanottoa ainoastaan 70 milj. euroa (300 milj. eurosta 230 milj. euroon). Sen sijaan toimittaessa Vantaan palvelutuotannon kustannustasolla ja veroprosentilla 18,5 % sekä myytäessä kaikki uudet tontit, ei lainaottoa juurikaan tarvittaisi. Vantaan kustannustasolla ja veroprosentilla 19,0 % lainakantaa voidaan jopa alentaa nykytasosta. Kuntataloustyöryhmä katsoo, että yhdistyneen kaupungin palveluntuotantomalli on rakennettava vanhoista rasitteista ja toimintatavoista riippumattomasti. Tavoitteena on palveluntuotantomalli, jossa tuotettaisiin Helsingin nykyinen palvelutaso Vantaan kustannustasolla. Edellä esitettyjen taloudellista tasapainoa kuvaavien arvioiden taustalla olevien laskelmien lähtöoletukset on kuvattu kuntatalous-teemaryhmän loppuraportissa. 4. Yhdistymiseen liittyviä erityiskysymyksiä Asukkaiden yhdenvertaisuus edellyttää yhdistyvässä kaupungissa palvelutarjonnan ja -tason harmonisointia. Välittömästi harmonisoitavia asioita olisivat veroprosentit, erilaiset maksut, taksat ja tariffit sekä mm. taloudelliset tuet. Palvelutarjonnan kriittinen tarkastelu toisi merkittävimmän osan mahdollisesta yhdistymisestä seuraavista säästöistä. Nykytilanteessa palvelujen järjestämistapa eroaa kaupunkien välillä joidenkin palvelujen osalta. Palvelujen järjestämistavan valinnalla (esim. tuottaminen omana toimintana tai tuottaminen ostopalveluna) on suora vaikutus yhdistyneen kaupungin henkilöstömäärän kehitykseen. On kuitenkin huomioitavaa, että kumpikin kaupunki noudattaa periaatetta, että kaupunkien omaa vakinaista henkilöstöä ei irtisanota. Yhdistymistilanteessa henkilöstön palvelussuhteiden ehdot sekä palkkatasot olisi harmonisoitava. Toisaalta eläköityminen antaa mahdollisuuden tehtävien uudelleenjärjestelyyn ja henkilöstömäärän vähentymiseen. Yhdistyneen kaupungin yhteenlaskettu omistusosuus merkittävissä kuntayhtymissä ja osakkuusyhtiöissä ylittää 50 prosentin rajan. Tämä johtaa useiden kuntayhtymien perussopimusten ja yhtiöiden osakassopimusten läpikäyntiin. Yhdistyneen kaupungin omistajaohjausta tulee tehostaa. 5. Kaupunkien taloustilanteet 2010-luvulla niiden jatkaessa itsenäisinä kaupunkeina sekä yhdistymisestä saatavat hyödyt Helsinki Helsinki on viimeisen viiden vuoden aikana joutunut rahoittamaan osan peruspalveluistaan Helsingin Energian tuloksista tehdyillä ylimääräisillä tuloutuksilla, koska kaupungin verorahoitus ei ole ollut riittävä. Toisaalta Hel-
Kuntatalous 8 (9) singin Energian tuloksentekokyky huomioiden Helsingin talous on ollut pääosin koko 2000-luvun ajan käyttötalouden osalta tasapainossa, sillä vuosikate on vuosia 2002 ja 2009 lukuun ottamatta kattanut poistot. 2010- luvulla Helsingin Energialta ei ole sen omien investointitarpeiden kasvaessa enää kuitenkaan mahdollisuutta tulouttaa samoja määriä ylimääräisiä tuloutuksia kuin mitä viimeisen viiden vuoden aikana on tehty. Energialaitoksen tuloksentekokyvystä huolimatta Helsinki joutuu tällä hetkellä ottamaan vuosittain merkittävissä määrin lainaa rahoittaakseen investointejaan. Tällainen lainanotto ei voi jatkua kovin pitkään 2010-luvulle. Helsinki ei ole pystynyt vuosina 2009 ja 2010 hillitsemään menokasvuaan yhtä voimakkaasti kuin muu kuntasektori. Helsingin palvelutuotannossa ei ole löydetty sellaisia toimintatapoja, joilla mm. henkilöstömäärän kasvu olisi saatu pysäytettyä. Helsingin palvelutuotantomallien uudistaminen tuottavuuden kasvun aikaansaamiseksi tulee olemaan lähivuosina selkeä haaste Helsingille. 2010-luvulla Helsinki joutuu läpikäymään joko yksin tai yhdessä Vantaan kanssa omia palvelutuotannon toimintatapojaan sekä myös palvelutasoaan, jotta veroprosenttia ei tarvitse korottaa. Helsingin kaupungin kannalta eräs keskeinen hyöty kaupunkien mahdollisessa yhdistymisessä saavutetaan siinä, että Helsingin palvelutuotannon toimintatapoja pystyttäisiin uudistamaan kustannustehokkaampaan suuntaan yhdistymisen myötä. Vantaa Vantaan kaupunki on pystynyt kattamaan verorahoituksellaan peruspalvelujensa tuotannon aiheuttamat kulut viimeisen kymmenen vuoden aikana vuotta 2003 lukuun ottamatta. Vuosikate ei kuitenkaan ole riittänyt poistojen kattamiseen. Vantaan kaupungin pitkäaikaisen velan määrä on viimeisen kymmenen vuoden aikana kolminkertaistunut. Vuoden 2010 lopussa velan määrä on noin 750 milj. euroa ja sen arvioidaan ylittävän miljardin euron rajan vuonna 2012. Ennusteen mukaan Vantaan kaupungin pitkäaikaisen velan määrä kasvaa edelleen vuoteen 2015, jolloin sen määrä on noin 1,2-1,3 miljardia euroa. Velan kasvu on suoraan verrannollinen kaupungin investointitasoon, joka säilyy korkeana erityisesti uusien asuntoalueiden rakentamisen sekä niille toteutettavien peruspalveluiden toteuttamisen vuoksi. Vantaan kaupungin mahdollisuudet hillitä omin toimenpitein velkaantumistaan ovat rajalliset kaupungin omaisuuden myynnin kautta, koska omaisuus on pääsääntöisesti kiinni kaupungin peruspalveluja tuottavissa kohteissa. Mahdollisesti yhdistyvä kaupunki kykenee rahoittamaan toimintansa Vantaan kaupungin nykyisillä veroprosenteilla, jolloin kaupunkien yhdistäminen ei lisää vantaalaisten maksurasitusta nykytilaan nähden. Kaupunkien mahdollinen yhdistäminen merkitsisi Vantaan kaupungin osalta eräissä tapauksissa myös palvelujen saatavuuden ja palveluvalikkojen parantumista nykytilanteeseen nähden. Kuntatalousryhmän laskelmien perusteella ei ole mahdollista kuitenkaan ulottaa Helsingin nykyistä palvelutasoa mahdollisesti yhdistyvään kaupunkiin. Vantaan kaupungin kannalta suurin hyöty kaupunkien mahdollisessa yhdistymisessä saavutetaan velkaantumisen pysähtymisen kautta. Mikäli kaupungin nykyinen velkamäärä lähes kaksinkertaistuu seuraavan viiden vuoden aikana, velkaantumiseen sisältyy erittäin suuri rahoitus- ja korkoriski mm. uusien pankkitoimintaa säätelevien direktiivi- ja lakimuutosten kautta. Tähän pääomatalouden rakenteelliseen korjaamiseen Vantaan kaupunki joutuu joka tapauksessa etsimään erikseen keinot 2010-luvun aikana. Tähän kaupunkien mahdollinen yhdistäminen toisi kuitenkin ratkaisun. Yhdistynyt kaupunki Helsingin ja Vantaan yhdistäminen antaa mahdollisuuden kaupunkien nykyisten palvelujen tuotantotapojen uudistamiseen sekä tuottavuuden paranemiseen. Kaupunkien yhdistäminen mahdollistaa palveluntuotantomallin, jossa Helsingin nykyinen palvelutaso tuotettaisiin Vantaan kustannustasolla. Kuntatalousryhmän laskelmien mukaan Vantaan kaupungin nykyisellä veroprosentilla (19,0 %) sekä Vantaan kaupungin palvelukustannustasolla mahdollisesti yhdistyvän kaupungin talous saadaan tasapainotettua niin, että velkaantuminen pysähtyy ja että velan määrää kyetään vähentämään 2010-luvulla.
Kuntatalous 9 (9) Helsingillä ja Vantaalla on joka tapauksessa edessään merkittävä sopeutuminen koko kuntasektoria koskeviin rahoituksen riittävyyden haasteisiin. Valtion vuoden 2011 talousarviossa on ennakoitu kuntasektorin merkittävä velkaantuminen 2010-luvulla. Yhdistyneen kaupungin talous olisi itsenäisiä kaupunkeja selkeästi kestävämmällä pohjalla ja se pystyisi estämään velkaantumisen. Lisäksi yhdistynyt kaupunki kykenisi vahvistamaan veropohjaansa itsenäisiä kaupunkeja paremmin. Yhdistynyt kaupunki muodostaisi itsenäisiä kaupunkeja elinvoimaisemman kokonaisuuden.