Myrskyihinvarautuminenja vahinkojentorjunta Sisäasiainministeriönpelastusosastonselvitys 14.3.2012 Sisäasiainministeriö
Sisällys 1 Johdanto... 2 2 Selvityksen tausta-aineisto... 3 3 Aiheutuneet vahingot, ilmoitukset ja tehtävät 26.12.-28.12.2011... 3 4 Varoitukset ja varautuminen... 5 5 Toiminta tilanteen aikana... 5 6 Kehittämisehdotukset... 6 6.1 Sähköjakelun turvaaminen... 6 6.2 Hätäkeskuksen toimintakyvyn parantaminen ja väestölle suunnatut viestintä- ja neuvontapalvelut... 6 6.3 Omatoimisen varautumisen parantaminen... 7 6.4 Viranomaisradioverkon toiminnan varmistaminen... 7 6.5 Toimintavastuut ja yhteistyö myrskytilanteissa... 7 6.6 Kuntien varautumisen koordinointi... 8 6.7 Tilannekuvajärjestelyt... 8 1
1 Johdanto Suomessa yleisiä poikkeuksellisia sääilmiöitä ovat myrskyt, lumen, jään ja pakkasten aiheuttamat ongelmat sekä tulvat. Viime vuosina erityisesti myrskyt ovat aiheuttaneet useita laajoja ongelmia elintärkeille toiminnoille. Luonnononnettomuudet tapahtuvat usein laajalla alueella, jolloin kiireellisiä ja kiireettömiä tehtäväilmoituksia tulee jopa useita tuhansia samanaikaisesti. Jos jonkin toimijan informaatiopalvelu ei toimi, ihmiset kääntyvät myös kiireettömien tehtävien osalta hätäkeskuksien puoleen. Kiireettömät ja siten hätäkeskukseen kuulumattomat ilmoitukset kuormittavat hätäkeskuksia, jolloin todelliset kiireelliset tehtävät ovat vaarassa jäädä jonoon aiheuttaen viiveitä hätäilmoituksen vastaanottamisessa. Myrskyt aiheuttavat tavallisesti puiden kaatumisia sähkölinjoille, liikenneväylille sekä rakennelmien ja ajoneuvojen päälle aiheuttaen vaaratilanteita ihmisille ja omaisuudelle. Myrskyt aiheuttavat aina myös metsävahinkoja metsänomistajille. Myrskyjen aiheuttamat vahingot voidaan karkeasti jakaa kahteen luokkaan: toisaalta välittömän vaaran aiheuttaviin kiireellistä toimintaa edellyttäviin onnettomuuksiin ja toisaalta vahinkoihin, jotka eivät sinänsä suoranaisesti uhkaa kenenkään henkeä eivätkä ole vaarassa laajeta välittömästi edelleen mutta aiheuttavat vaikeuksia normaalitoiminnalle. Olennaista onkin havaita, että myrskyjen aiheuttamien vahinkojen korjaamiseksi ja niihin varautumiseksi tarvitaan hyvin monen tahon toimintaa, jotta tilanne pystytään normalisoimaan mahdollisimman nopeasti. Onnettomuustutkintakeskuksen tutkintaselostus heinä-elokuun 2010 myrskyistä valmistui syyskuussa 2011. Tutkintaselostuksessa on 14 suositusta: 1. Sähköverkkoyhtiöiden varautuminen 2. Sähköverkkojen käyttövarmuuden parantaminen 3. Viestintäverkkojen ja teleyritysten varautuminen 4. Vesihuoltolaitosten varautuminen 5. VAARA-tiedotteiden kehittäminen 6. Hätäkeskusten menettelyt tehtäväruuhkatilanteissa 7. Pelastustoiminnan johtaminen laajoissa onnettomuustilanteissa 8. Kuntien avainhenkilöiden hälyttäminen ja onnettomuusviestintä 9. Sähkö- ja viestintäverkkojen sekä liikenneväylien raivaus 10. Pelastustoimen toimintavastuu 11. Valtakunnallisen tilannekuvan muodostaminen ja jakelu 12. Sähköenergiajärjestelmän häiriötilannekuva 13. Elinkeinoelämän häiriötilannekuva 14. Järjestöjen hyödyntäminen vakavissa häiriötilanteissa Nämä suositukset ovat jo osittain vaikuttaneet eri tahojen toimintaan, joka nähtiin käytännössä 26.12.-28.12.2011 myrskyjen aikana. Sisäasiainministeriön pelastuslaitoksille suunnatun kyselyn vastausten perusteella 19 pelastuslaitosta oli hyödyntänyt 2010 myrskyjen kokemuksia. Konkreettisina muutoksina mainittiin mm. ruuhkatilanneohjeen laatiminen ja päivittäminen (sovittu esim. hätäkeskuksen kanssa menettelystä hätäilmoitusten ruuhkautuessa), valmiuden 2
2 Selvityksen tausta-aineisto kohottaminen (esim. Ilmatieteen laitoksen sääpalveluiden seuraamisen tuloksena), johto- tilannekeskuksen nopea käyttöönottovalmius (varustelu valmiina ja koulutusta annettu), johtamisjärjestelmän tarkentaminen (mm. pelastustoimen päällystöpäivystys aloitettu), valmiussuunnitelmien päivittäminen, pelastuslaitosten välisen yhteistyön lisääminen, kuntien informoiminen etukäteen (seminaareja järjestetty), metsuritaitojen kouluttaminen palomiehille, yhteistoiminnan lisääminen viranomaisten ja muiden toimijoiden (esim. kuntien eri toimialat, puolustusvoimat ja metsäkeskukset) kanssa. Voidaan kuitenkin todeta, että paljon työtä on vielä tehtävä, jotta yhteiskunnan kriisinkestävyyttä saataisiin parannettua nykyisestä eri tahojen toimenpiteillä. Tämän selvityksen tausta-aineistona on käytetty pelastuslaitoksille, Hätäkeskuslaitokselle ja aluehallintovirastoille lähetettyä kyselyä sekä keskusteluja eri tahojen kanssa (mm. työ- ja elinkeinoministeriö, Energiateollisuus ry, tilannekuvajärjestelmien toimittajat sekä teleoperaattorit). Tausta-aineiston pohjalta tässä selvityksessä on keskitytty pelastustoimen näkökulmasta olennaisiin kehittämisehdotuksiin. 3 Aiheutuneet vahingot, ilmoitukset ja tehtävät 26.12.-28.12.2011 Myrskyt alkoivat Tapaninpäivän yönä Lounais-Suomesta leviten itään. Suurimmat vahingot aiheutuivat sähköverkolle. Pahimmillaan 26.12.2011 klo 10.30 oli n. 200 000 taloutta ilman sähköä, joista 100 000 taloutta oli Lounais-Suomen alueella ja 50 000 Etelä-Suomen alueella. Tämän lisäksi kaatuneita puita ja niiden aiheuttamia vahinkoja oli suuria määriä. Kuva 1: Sähköverkon tila 26.12.2011 klo 10.30 Lounais- ja Etelä-Suomessa. Valkoisella merkityillä linjoilla ei ole sähköä. 3
Sähkönjakelun häiriöt aiheuttivat nopeasti muita ongelmia. Kotitalouksien ja joillakin alueilla mm. hoitolaitosten sisälämpötilat laskivat ja joissakin kunnissa varauduttiin potilaiden evakuointiin ja hätämajoitukseen. Vedenjakelussa esiintyi häiriöitä, koska vettä ei saatu pumpattua vesitorneihin ja vedenjakelussa jouduttiin turvautumaan poikkeusjärjestelyihin. Viranomaisradioverkon toiminnassa esiintyi häiriöitä, koska tukiasemille ei saatu sähköä tai tietoliikenneyhteys tukiaseman ja keskuksen välillä oli katkennut. Myrskystä aiheutuvia hätäpuheluja tuli hätäkeskuksiin vilkkaimman tunnin aikana n. 3600 eli n. seitsemänkertainen määrä normaaliin verrattuna. Valtaosa hätäpuheluista sisälsi kiireettömiä ilmoituksia. Hätäkeskuksissa osa hätäpuheluista ohjautui tilanteen aikana jonoon ja pisin rekisteröity jonotusaika Länsi-Uudellamaalla oli 19 minuuttia 7 sekuntia. Hätäkeskusten kuormittumisen takia pelastuslaitokset sopivat useilla alueilla järjestelystä, jossa hätäkeskus siirsi kiireettömät tehtävät suoraan pelastuslaitosten hoidettavaksi. Kuva 2. Hätäkeskusten vastaanottamat hätäpuhelut tunneittain myrskyjen aikana ja vastaavana ajankohtana vuonna 2010. Myrskystä aiheutui pelastuslaitoksille kahden ensimmäisen vuorokauden aikana yli 9 000 tehtävää, joka vastaa yhden normaalikuukauden tehtävämäärää. 4
4 Varoitukset ja varautuminen 5 Toiminta tilanteen aikana Ilmatieteen laitos ylläpitää viranomaisten vaaraa aiheuttavan sään tiedotepalvelua. Ilmatieteen laitos antoi ensimmäisen varoituksen lähestyvästä myrskystä pelastuslaitoksille 23.12.2011 klo 14.14. Tämän jälkeen Ilmatieteen laitos antoi useita tilannetta tarkentavia tiedotteita. Tiedotteissa tilanne nostettiin vaaralliseksi Länsi-Suomessa 25.12.2011 klo 13.50 ja vaara-aluetta laajennettiin koko Etelä-Suomeen 26.12.2011 klo 2.18. Väestöä varoitettiin lähestyvästä myrskystä myös säätiedotuksissa julkisen median kautta. Väestölle ei kuitenkaan annettu etukäteen toimintaohjeita myrskyn varalta ennen myrskyn saapumista. Pelastuslaitokset hyödynsivät Ilmatieteen laitoksen varoituksia ja ennusteita myrskyihin varautumisessa. Varoitusten seurauksena pelastuslaitosten valmiutta nostettiin mm. varautumalla johtokeskusten perustamiseen, hälyttämällä sopimuspalokuntia valmiuteen ja informoimalla kuntia saapuvasta myrskystä. Tarvittavien voimavarojen hälyttämisessä ei ollut merkittäviä ongelmia. Yhden pelastuslaitoksen alueella hälytykset eivät menneet perille VIRVE-tukiasemien akkujen tyhjenemisen takia. Pelastuslaitosten sisäasiainministeriön kyselyyn antamien vastausten mukaan sopimuspalokuntien pääasiassa GSM-verkkopohjainen hälytysjärjestelmä toimi. Vaikka häiriöt viranomaisradioverkon toiminnassa vaikeuttivat pelastustoiminnan johtamista jonkin verran, VIRVE-tukiasemien akkujen tyhjenemisen viestiliikenteelle aiheuttamia ongelmia kyettiin kuitenkin korvaamaan VIRVEn suorakanavatoiminnalla, paloasemien päivystysjärjestelyillä, matka- ja lankapuhelimilla, VHFradiopuhelimilla, sähköposti- ja telefaksiyhteyksillä. Mainittujen menetelmien käyttö aiheutti viiveitä normaaliin verrattuna mutta pelastuslaitosten vastausten mukaan ei kuitenkaan tiettävästi ongelmia kiireellisten tehtävien hoitamisessa. Kahdeksan pelastuslaitoksen alueella oli paikallisia kuuluvuusongelmia VIRVEssä. Varsinais- Suomen alueella tukiasemista oli pahimmillaan poissa toiminnasta noin 50 prosenttia. VIRVE-verkon kuuluvuus oli kuitenkin koko ajan suurempi kuin 50 prosenttia. 19 pelastuslaitosta perusti tilanteenaikaisen johtoelimen (johtokeskus, tilannekeskus tai vastaava) tukemaan pelastustoiminnan johtamista. Johtokeskuksia käytettiin tehtävissä siten, että hätäkeskus välitti tehtävät johtokeskukseen, joka priorisoi tehtävät ja jakoi ne edelleen ao. toimijoille. Näin muodostettiin ja ylläpidettiin tilannekuvaa, jota myös jaettiin eteenpäin. Lisäksi johtokeskuksia käytettiin voimavarojen resursoinnissa, evakuointeihin valmistautumisessa ja sieltä hoidettiin myös tiedottamista. Pelastuslaitokset laativat tilanteen aikana mediatiedotteita ja paikoin myös viranomaistiedotteita. Viestiminä käytettiin YLE:n kanavia ja sanomalehtiä. Yksi pelastuslaitos ilmoitti hyödyntäneensä nettisivuja ja Facebookia ulkoisessa tiedottamisessaan. Pelastuslain mukaan pelastuslaitos vastaa pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien hoitamisesta, kun tulipalo, muu onnettomuus tai niiden uhka vaatii kiireellisiä toimenpiteitä ihmisen hengen tai terveyden, omaisuuden tai ympäristön suojaamiseksi tai pelastamiseksi eivätkä toimenpiteet ole onnettomuuden tai sen uhan kohteeksi 5
6 Kehittämisehdotukset 6.1 Sähköjakelun turvaaminen joutuneen omin toimin hoidettavissa tai kuulu muun viranomaisen tai organisaation hoidettavaksi. Maanteille, rautateille, talojen tai tele- ja sähkölinjojen päälle kaatuneet tai kaatumisvaarassa olevat puut aiheuttivat valtaosan pelastuslaitosten tehtävistä. Pelastuslaitokset priorisoivat jonossa olevat tehtävät kiireellisyyden mukaan ja kiireettömistä tehtävistä pidettiin jatkuva valmius irrottautua mahdollisiin päällekkäisiin pelastuslain mukaisiin kiireellisiin tehtäviin. Joissain pelastuslaitoksissa kaikkia resursseja ei lähetetty kentälle kiireettömiin tehtäviin vaan yksiköitä pidettiin reservissä kiireellisien tehtävien varalle. Pelastuslaitokset tekivät yhteistyötä etenkin poliisin, kuntien, puolustusvoimien, metsäkeskusten, tieliikennekeskusten, VR:n ja sähköyhtiöiden kanssa. Yhteistyö sähköyhtiöiden kanssa toimi alueittain vaihtelevasti ja pelastuslaitosten vastausten perusteella enintään kohtalaisesti. Joissakin kunnissa kuntien johtoryhmät kokoontuivat mutta joissakin toimintaa hoidettiin toimialakohtaisilla organisaatioilla (tekninen toimi, vesihuolto, sosiaali- ja terveystoimi) eli niissä lisättiin mm. päivystyshenkilökuntaa ja hälytettiin eri toimialojen vastuuhenkilöitä töihin. Kuitenkin ainakin pelastuslaitosten vastausten perusteella on nähtävissä, että kunnilla olisi voinut olla aktiivisempi rooli esim. varavoimakoneiden hankinnassa tärkeisiin kohteisiin. Aluehallintovirastojen rooli ei ollut tilanteessa riittävän selkeä. Toimenpiteet käynnistettiin sattumanvaraisesti. Lounais-Suomen aluehallintovirastoa lukuun ottamatta aluehallintovirastot alkoivat tuottaa alueellista tilannekuvaa vasta erikseen pyydettäessä. Myrskyt aiheuttivat laajoja ja pitkäaikaisia sähkökatkoja. On selvitettävä, millaisilla toimenpiteillä ja miten nopeasti on mahdollista parantaa sähköverkkojen myrskynkestävyyttä ja siten ennalta ehkäistä laajat sähkökatkot. Työ- ja elinkeinoministeriö on käynnistänyt toimenpiteiden linjaukset sähkönjakelun varmuuden parantamiseksi sekä sähkökatkojen vaikutusten lievittämiseksi. 6.2 Hätäkeskuksen toimintakyvyn parantaminen ja väestölle suunnatut viestintä- ja neuvontapalvelut Myrskyt ja muut luonnononnettomuudet aiheuttavat vahinkoa ja haittaa laajasti väestölle lähes samanaikaisesti. Kaikille viime aikoina tapahtuneille myrskyille on ollut ominaista se, että palveluntuottajan palvelunumeroihin tai muihin palvelukanaviin ei saa tarvittaessa yhteyttä, jonka jälkeen palvelun tarvitsija soittaa hätäkeskukseen. Tämä johtaa hätänumeron ruuhkautumiseen, jolloin kiireelliset hätäpuhelut jäävät jonoon. Pelkästään hätäkeskusten toimintaa parantamalla tätä asiaa ei pystytä ratkaisemaan vaan se edellyttää useita toimenpiteitä. Väestölle tiedotetaan jo säävaroitusten yhteydessä siitä, että palveluntuottajien toimitushäiriöistä tulee ilmoittaa palveluntuottajan palvelukanaviin. Samalla 6
väestölle tiedotetaan siitä, että kiireettömistä tehtävistä ei tule ilmoittaa hätäkeskukseen eikä soittaa hätäkeskukseen tilannetta koskevia tilannetiedusteluja. Kiireettömiä tehtäviä varten perustetaan uusia palvelukanavia. Tässä tulee ottaa huomioon mm. palveluntuottajien omien palvelukanavien parantaminen, valmisteilla olevien Kansalaisen yleisneuvontapalvelun ja kriisiviestintäportaalin hyödyntäminen sekä muut mahdolliset kanavat. Hätäkeskuslaitos kehittää ja siirtyy lähivuosina verkottuneeseen toimintamalliin, jossa hätäkeskuksen ruuhkautuessa hätäpuhelut ohjautuvat toisen hätäkeskuksen hoidettavaksi. 6.3 Omatoimisen varautumisen parantaminen Sähkönjakelun häiriöitä on odotettavissa eri syistä myös tulevaisuudessa. Jokaisen tulee varautua sähkönjakelun häiriöihin myös omatoimisesti. Kiinteistöjen omistajien, haltijoiden ja toiminnanharjoittajien on määriteltävä tarpeet varavoiman hankkimiseksi ja tehtävä tarpeelliset hankinnat etukäteen. Asuntojen omistajat ja haltijat varautuvat usean päivän sähkökatkokseen riittävällä kotivaralla varsinkin harvaan asutuilla alueilla. 6.4 Viranomaisradioverkon toiminnan varmistaminen Viranomaisten toiminta edellyttää kaikissa tilanteissa toimivaa viestintäverkkoa. Viranomaisradioverkon tukiasemien akkuvarmistus riittää lyhytaikaisten sähkökatkojen varalle. Tämän lisäksi on varauduttava pitkäaikaisiin sähkönjakelun häiriöihin. Erillisverkot Oy määrittelee yhdessä käyttäjien kanssa toiminnan kannalta kriittiset tukiasemat ja niiden toiminnan varmistamisen sekä muut toimenpiteet koko VIRVE-viestintäverkon toiminnan varmistamiseksi kaikissa oloissa. Huoltovarmuuskeskus on päättänyt 2,8 miljoonan euron rahoituksesta varautumisen parantamiseksi tarpeellisia pikatoimenpiteitä varten. Pikatoimenpiteet pitävät sisällään mm. kiinteän varavoiman lisäämisen, tukiasemien olosuhdevalvonnan kehittämisen ja pilottihankkeen siirrettävistä tukiasemista. Tämän lisäksi on löydettävä rahoitus VIRVEn pitkän ajan kehittämisohjelmalle. 6.5 Toimintavastuut ja yhteistyö myrskytilanteissa Toimintavastuut on lainsäädännössä suhteellisen selvästi määritelty, mutta käytännössä toiminnan rahoittaminen on epäselvää. Esim. pelastuslaitokset tekivät myrskyjen aikana valtaosin kiireettömiä ja muille kuin pelastustoimelle lakisääteisesti kuuluvia tehtäviä. Pelastustoimi toimii pelastuslain mukaan tilanteen yleisjohtajana ja nopeasti toimintakykyisenä organisaationa merkittävänä toimintaorganisaationa myös kiireettömissä tehtävissä. On kuitenkin korostettava sitä, että esim. teiden raivaaminen kuuluu tien omistajalle samoin kuin sähkölinjojen raivaaminen sähkö- ja verkkoyhtiöille. Pelastuslaitokset määrittelevät yhdessä tienpitäjien, kuntien, sähköyhtiöiden ja teleoperaattorien kanssa toimintamallit ja työnjaon periaatteet. 7
Pelastuslaitosten kumppanuusverkoston pelastustoimintapalvelualue on perustanut yhdessä sisäasiainministeriön, LNI-verkko Oy:n ja Fortumin kanssa työryhmän, jonka tehtävänä on valmistella ohjeistus yhteistyöstä. 6.6 Kuntien varautumisen koordinointi 6.7 Tilannekuvajärjestelyt Kunnat ovat varautuneet vaihtelevasti laajoihin normaali- ja poikkeusolojen häiriötilanteisiin. Toimintamallit eivät ole yhteneväisiä. Suurissa onnettomuustilanteissa tämä vaikeuttaa pelastustoiminnan tehokasta organisointia. Kunnille tulee antaa keskitetyt ohjeet varautumisen kehittämiseksi kaikille hallintokunnille esim. Kuntaliiton koordinoimana. Olennaisia ovat kuntien johtoorganisaation hälyttämisjärjestelyt ja toiminnan käynnistäminen sekä väestölle tiedottaminen. Aluehallintovirastojen roolia varautumisen koordinoinnissa tulee tarkentaa. Pelastuslaitosten roolille ja osallistumiselle kuntien varautumiseen tulee olla yhtenäiset perusteet koko maassa. Pelastuslaitokset yhdessä Suomen Kuntaliiton kanssa päättivät perustaa työryhmän, jonka tehtävänä on Kuntien valmiussuunnittelun tukeminen, kuntien kriisijohtamisen tukeminen ja pelastuslaitosten valmiussuunnittelun tukeminen. Aluehallinnon varautumisen kehittämiseksi sisäasiainministeriö on asettanut aluehallinnon varautumisen yhteistyöryhmän. Näin laajoissa tilanteissa on tarpeellista muodostaa paikallinen, alueellinen ja valtakunnallinen tilannekuva. Tilannekuvajärjestelmiä eri tasoilla on olemassa mutta niiden välinen tietojen vaihto ei toimi saumattomasti. Lisäksi teleoperaattorien ja sähköverkkoyhtiöiden tilannekuvien ja viranomaisten tilannekuvien välillä tulisi olla toimiva yhteys. Pelastuslaitokset muodostavat tilannekuvaa omalta alueeltaan, aluehallintovirastot koko aluehallintoviraston alueelta ottaen huomioon elinkeino- ja ympäristökeskukset ja sisäasiainministeriö valtakunnan alueelta. Tilannekuvan tuottaminen ja välittäminen tulee ohjeistaa nykyistä tarkemmin ja toimintaa tulee harjoitella säännöllisesti. Tulee selvittää, miten sähköverkkoyhtiöiden ja teleoperaattoreiden ja viranomaisten tilannekuvat voidaan yhdistää. Pelastusylitarkastaja Taito Vainio 8