Aluehallintovirasto Peruspalvelut, oikeusturva ja luvat 2.12.2014 LSAVI/2423/06.06.01 /2012 HALLINTOKANTELU 04.12.2014 l5z?/o[ọl. a3 ASIA Hallintokantelu Salon kaupungin perusopetuksen henkilöstön lomautusten vaikutuksesta oppilaiden oikeuksiin KANTELUN TEKIJÄ KANTELUKIRJOITUS OAJ:n Salon seudun paikallisyhdistys ry/riina Virtanen (pj) Lomautusten aikaiset opetusjärjestelyt rikkovat perusopetuslakia ja -asetusta, perustuslakia ja YK:N lapsenoikeuksia koskevaa yleissopimusta. Lisäksi lomautukset vaarantavat lukion opiskelijoiden oikeuden opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen ja turvalliseen opiskeluympäristöön. Päivähoitoa koskevat lomautukset tulevat rikkomaan päivähoitoa koskevaa lainsäädäntöä ja tulevat vaarantamaan lasten turvallisuuden. Kun opettajat lomautetaan, oppilaat eivät saa lomautusten aikana perusopetuslain 30 :n tarkoittamaa opetussuunnitelman mukaista opetusta perusopetusasetuksen 1 :n mukaisen henkilökunnan antamana, eivätkä lukion opiskelijat lukiolain 22 :n tarkoittamaa opetussuunnitelman mukaista opetusta ja opinto-ohjausta. Oppilaat ja opiskelijat joutuvat lomautusten aikana työskentelemään omatoimisesti. Itsenäinen työskentely usean työpäivän ajan estää opetussuunnitelman toteutumisen, kun oppilas/opiskelja jää vaille opettajan ohjausta ja opetusta. Salon kaupungin perusopetuksen rehtorit lähettivät opetuslautakunnan 28.8.2012 kokoukseen kannanoton(liite 2), jossa he totesivat, etteivät pysty takaamaan opetussuunnitelman toteutumiseen ja oppilaiden turvallisuuteen liittyviä lain edellyttämiä asioita. Kirjettä ei kokouksessa käsitelty. Konkreettisina esimerkkeinä lomautusten seurauksista kantelussa kerrotaan seuraavaa: Erityisoppilaiden tarpeet eivät toteudu, ja laissa mainitut ryhmäkoot esim. 11-vuotisen oppivelvollisuuden piirissä olevien oppilaiden osalta tullaan ylittämään. Ollikkalan koulussa toimiva sopeutumattomien luokka jää ilman opettajaa. Hermannin yläkoulussa laaja-alaisen erityisopettajan lomautuksen aikana oppilailla ei ole mahdollisuutta saada erityisopettajan antamaa tukea. Moision yläkoulussa erityisopettajien lomau- LOUNAIS-SUOMEN ALUEHALLINTOVIRASTO puh. 020 636 1050 Turun päätoimipaikka fax 02 251 1820 Itsenäisyydenaukio 2 kirjaamo.lounais @avi.fi PL 22, 20801 Turku www.avi.fi
2 tusten aikana erityisen tuen piirissä olevat oppilaat opiskelevat yleisopetuksen ryhmässä, jolloin he eivät saa tarvitsemaansa tukea opiskeluun. Armfeltin koulussa 7. luokan erityisluokanopettajan ollessa lomautettuna, tunnit on suunniteltu hoidettavaksi otona, jolloin pienryhmän oppilaiden opetus vaarantuu, ja yksilölliset opetussuunnitelmat jäävät toteutumatta. Mustamäen koululla pienryhmien oppilaat on tarkoitus integroida koko lomautuksen eli 8 viikon ajaksi oman luokkatasonsa luokkiin. Tilanne on kestämätön, sillä he eivät ole pystyneet tähän mennessä edes yhden tunnin integroitumiseen. Myös muissa kouluissa erityisen tuen oppilaita on tarkoitus integroida perusopetusryhmiin, jolloin (luokan )opettajalla ei ole isossa opetusryhmässä mahdollisuutta toteuttaa yksilöllistettyä opetussuunnitelmaa lainmukaisesti. Meritalon koulussa mielenterveysongelmaisten oppilaiden perusturvallisuus järkkyy pitkäksi aikaa lomautusten jälkeenkin. Erityisoppilaat vaativat paljon rutiineja. Samoin erityisoppilailla on usein sosiaalisia vaikeuksia, kyvyttömyyttä ottaa toisen tunteet huomioon, mikä johtaa helposti suuriin konflikteihin, kun oma opettaja on poissa. Tukiopetuksen tarvetta ei pystytä seuraamaan eikä näin ollen tukiopetusta pystytä antamaan. Arvioinnin suorittaminen vaikeutuu, kun opettaja joissakin kouluissa(esim. Kaivolan, Hajalan ja Mustamäen koulut) näillä näkymin vaihtuu kahden viikon välein 1.10 alkaen. Kiertävien kieltenopettajien tunteja jää alakoulussa pitämättä heidän ollessaan lomautettuna. Yläkouluissa taito- ja taideaineissa (käsityöt, kotitalous, musiikki, kuvataide) ei opiskella käytännön kädentaitoja aineluokissa, vaan aineenopettajan ollessa lomautettuna ryhmät opiskelevat teoriaa itsenäisesti ilman käytännön harjoituksia. Fysiikan ja kemian oppilastyöt jäävät tekemättä. Liikuntatunneilla yhdessä ryhmässä voi olla 40 oppilasta, tytöt ja pojat sekaisin. Esimerkiksi Kuusjoen alakoulussa liikuntaryhmän ikähaitari on 3. luokkalaisista 6. luokkalaisiin. Sekä liikuntataitojen oppiminen että turvallisuus liikunnan tunneilla ovat kyseenalaisia lomatusten aikana. Tupurin koulussa teknisen ja tekstiilityön sekä liikunnan tunteja jää pitämättä, koska turvallisuuden takia ryhmäkoot täytyy pitää alhaisina. Lukiolaisten valmistautuminen ylioppilaskirjoituksiin jää puutteelliseksi. Lomautusjärjestelyjen vuoksi kursseista jää oppitunteja pitämättä. Kahdessa koulussa(ollikkalan ja Laurin koulut) opiskellaan väistötiloissa, mikä jo sinällään vaikeuttaa opetusjärjestelyjä ja asettaa opettajille ja rehtorille lisähaasteita. Laurin koulussa lomautusten aikana monien aineiden tunteja valvoo joku muu kuin kyseisen aineen opettaja. Kun opettaja valvoo jopa 48 oppilasta kahdessa eri tilassa, hän ei pysty vastaamaan oppilaiden turvallisuudesta eikä antamaan opetussuunnitelman mukaista opetusta omassa eikä toisen opettajan luokassa. Lähes joka luokassa on erityistä tukea tarvitsevia oppilaita. Koska luokkatiloja ei ole suunniteltu suurille opetusryhmille, on osa ala- ja yläkoulujen oppilaista jatkuvasti ilman valvontaa silloin, kun yksi opettaja on vastuussa kahdesta ryhmästä. Koulujen liikuntasaleja ei kaikissa kouluissa voida käyttää valvonnan helpottamiseksi opetustiloina, koska liikuntatoimen kautta varattujen salivuorojen takia sali pitäisi tyhjentää pulpeteista. Kymmenien pulpettien ja tuolien edestakaisin kan-
3 taminen päivittäin ei kuulu opettajan tehtäviin eikä sitä voi antaa oppilaiden tehtäväksi turvallisuussyistä. Kiusaamisen huomaaminen ja selvittely kouluissa vaikeutuu. Kun useita opettajia on pois, mahdollisuus kiusaamiseen kasvaa. Missään koulussa pelastussuunnitelma ei ole lomautusten aikana ajan tasalla, jos sitä ei ole päivitetty. Oppilaiden turvallisuutta ei voida taata esimerkiksi mahdollisessa poistumistilanteessa, koska lomautusten aikana ohjaavaa henkilökuntaa on liian vähän. Myös päivähoidossa toteutettavat lomautukset tulevat vaarantamaan lasten turvallisuuden. Kantelija toivoo, että aluehallintovirasto sakon uhalla määrää Salon kaupungin perumaan lomautukset niiltä osin kuin ne ovat Iainvastaisia. Lisäksi kantelija toivoo, että aluehallintovirasto vierailee Salon kaupungissa lomautusten aikana pitämässä katselmuksen ja ilmoittaa vierailustaan, jotta kantelun tekijä voi ottaa siihen osaa. Aluehallintoviraston tulee lisäksi edellyttää selvitystä Salon kaupungilta syyslukukaudelta 2012. Siitä on käytävä ilmi, että oppilaat ovat saaneet opetussuunnitelman mukaista opetusta turvallisessa oppimisympäristössä lomautuksesta huolimatta ja että he ovat saaneet opiskella tuntijakoasetuksen mukaisen määrän kutakin oppiainetta. ASIAN KÄSITTELY JA SELVITTÄMINEN Aluehallintovirasto lähetti Salon kaupunginhallitukselle 3.7.2012 kirjeen, jolla virastolle pyydettiin toimittamaan opetustoimen yksityiskohtaiset lomautussuunnitelmat. Salon kaupunginhallitus vastasi asiakirjapyyntöön 12.9.2012. Aluehallintovirasto ilmaisi 24.9.2012 toimittamallaan kirjeellä näkemyksensä Salon kaupunginhallitukselle lomautusjärjestelyjen lainvastaisuudesta. Salon kaupunginhallitus antoi 25.9.2012 selvityksen toimenpiteistä, joihin kaupunki ryhtyi aluehallintoviraston kirjeen johdosta. Aluehallintovirasto oli lisäksi 5.11.2012 asian selvittämiseksi puhelimitse yhteydessä Salon koulutoimeen. Opetustoimen ylitarkastaja Lea Karjomaa ja lakimies Esko Lukkarinen kävivät selvittämässä asiaa ja seuraamassa opetusta Salon Keskuskoululla, Meritalon koululla, Moision koululla ja Laurin koululla 19.9 ja 19.11.2012. ALUEHALLINTOVIRASTON RATKAISU Aluehallintovirasto on tutkinut asian. ARVIOINTI JA JOHTOPÄÄTÖKSET Tutustuttuaan toimitettuihin lomautussuunnitelmiin aluehallintovirasto totesi 24.9.2012 kirjeessään, että ehdotetussa muodossa toteutettavat opetushenkilöstön lomautukset
4 rikkovat sekä perusopetuslakia että -asetusta ja kaupunkia sitovaa yleismaailmallista lastenoikeuksien sopimusta. Määrittyäkseen lainmukaisiksi lomautustoimenpiteiden olisi tullut aluehallintoviraston käsityksen mukaan sisältää tiukemmat rajaukset lomautuksen ulkopuolelle jäävistä opetustoimen henkilöistä. Aluehallintovirasto edellytti, että lomautukset toteutetaan opetuksen järjestäjiä koskevia lainsäädännöllisiä velvoitteita noudattaen, ja kehotti Salon kaupunginhallitusta antamaan määräaikaan mennessä selvityksen niistä toimenpiteistä, joihin asiassa on ryhdytty. Salon kaupunginhallitus antoi aluehallintovirastolle selvityksen perusopetuksen lomautusjärjestelyistä aiheutuvista toimenpiteistä 25.9.2012. Selvityksen mukaan kaupunginhallitus päätti rajata kyseisen toimialan lomautusjärjestelyjä aluehallintoviraston edellyttämällä tavalla seuraavasti: 1. Erityisopetus eri muotoineen rajataan lomautusten ulkopuolelle. 2. Mikäli lomautusten aikana tapahtuvien luokkien yhdistämisessä muodostuu erityisopetuksen oppilaille kohtuuttomia ryhmiä, nämä ryhmät rajataan lomautuksen ulkopuolelle. Perusopetuksen opetustoimenjohtaja valtuutetaan suorittamaan tämä rajaus tapauskohtaisen harkinnan perusteella. 3. Mikäli opetusryhmän henkilöstön vaihtuvuus muodostuu kohtuuttomaksi, tähän puututaan ja työhön järjestetään pysyvät sijaisjärjestelyt. 4. Koulunkäyntiavustajapalvelut turvataan oppilaille, joilla siihen on erityinen peruste. Aluehallintovirasto on varmistanut puhelimitse opetustoimenjohtaja Tommi Tuomiselta, että oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta ja erityistä tukea toteutuu koulussa aluehallintoviraston kirjeessä ja perusopetuslaissa vaaditulla tavalla. Kaupungin antaman selvityksen mukaan peruskouluja on lomautusten vuoksi heti syyslukukauden alkaessa ohjeistettu laatimaan yksikkökohtaiset lomautussuunnitelmat, joissa kouluyksikköjen ominaispiirteet ja erilaisuus voidaan ottaa poikkeusjärjestelyissä parhaiten huomioon lakisääteisiä palveluja tuotettaessa. Ohjeistuksessa on painotettu opetussuunnitelman toteutumista, turvallisuusnäkökohtia ja esimerkiksi oppilaiden oikeutta erityisopetuspalveluihin. Suunnittelu on kouluissa tehty rehtorin johdolla ja opettaja-, opettajatyöpari-, tiimi- sekä aineryhmätasoilla. Näin on pyritty koulun jokaiselle tunnille saamaan suunnitelma opetuksen järjestelyistä lomautuksen aikana. Syyslukukaudelle suunniteltu opettajatyöpäivä käytetään myös lomautustarkoitukseen. Erilaisten yhteistyökumppaneiden hyödyntämistä opetussuunnitelmaan sidottujen teemapäivien rakentamisessa ja esimerkiksi koulun päätöspäivien ohjelman suunnittelua vajaalla henkilöstöllä on suositeltu kouluille. Kouluille on selvityksen mukaan lisäksi varauduttu antamaan tarvittaessa lisäresurssia tukiopetuksen tarpeisiin, mikäli poikkeusjärjestelyjen vuoksi oppilailla ilmenee tilapäistä oppimisvaikeutta. Selvityksen mukaan huoli lomautuksesta on täysin ymmärrettävä. Opetuksen toteutus ja laatu ovat koetuksella. Kouluihin on kuitenkin laadittu yksityiskohtainen suunni-
5 telma opetuksen järjestämisestä lomautusjakson aikana. Vaikka opetuksen tehokkuus ei ole varmasti parhaimmillaan vajaalla henkilöstöllä, opetussuunnitelman mukaista opetusta voidaan hyvin suunniteltuna järjestää säädösten mukaisesti, oppilaiden turvallisuudesta huolehtia ja oikeus esimerkiksi erityisen tuen palveluihin säilyy. Opetusryhmien kokomuutokset ovat kaupungin selvityksen mukaan ei-toivottavia mutta väliaikaisia. Aluehallintoviraston johtopäätökset Aluehallintovirasto katsoo Salon kaupungin pyrkineen suunnittelemaan lomautukset niin, että perusopetuslain 2 :n mukaiset tavoitteet ja oppilaiden oikeus saada perusopetuslain 30 :n mukaisesti opetussuunnitelman mukaista opetusta toteutuu myös lomautusten aikana. Tältä osin aluehallintovirastolla ei ole kaupungin toiminnassa huomauttamista. Salon kaupunki päätti lisäksi rajata erityisopetuksen kaikkine muotoinen lomautusten ulkopuolelle, joten kantelussa kuvatut erityisopetuksen ongelmat saatiin aluehallintoviraston käsityksen mukaan näin korjatuksi. Kaupunki ilmoitti myös, että mikäli opetusryhmän henkilöstön vaihtuvuus muodostuu kohtuuttomaksi, tähän puututaan ja työhön järjestetään pysyvät sijaisjärjestelyt. Näiltäkään osin aluehallintovirastolla ei ole kaupungin toiminnasta huomautettavaa. Vaikka oppilaiden turvallisuuden takaaminen on lomautusten aikana vaikeutunut, siinä ei ole lomautusten aikana havaittu sellaisia puutteita, että heidän oikeutensa turvalliseen opiskeluympäristöön voitaisiin osoittaa vaarantuneen. Kuten aluehallintovirasto on aikaisemmissa Salon kaupungin lomautuksia koskevissa kanteluratkaisuissaan todennut, normaali koulutyö on lomautusten aikana kuitenkin häiriintynyt vakavasti, ja erityisesti taito- ja taideaineissa opetuksessa ei ole koulun normaalin työrytmin mukaisesti pystytty etenemään opetussuunnitelman edellyttämällä tavalla. Tämän vuoksi aluehallintovirasto on aikaisemmissa ratkaisuissaan kehottanut Salon kaupunkia huolehtimaan, että lomautuksesta aiheutuneet häiriöt ja puutteet otetaan mahdollisuuksien mukaan opetuksessa joustavasti huomioon lomautusten jälkeen painottamalla niitä oppiaineita ja ainekohtaisia osa-alueita, joissa opetussuunnitelman mukainen opetus on eniten vaarantunut. Kaupungin tulee myös huolehtia siitä, että lomautusten vuoksi mahdollisesti syntynyt vaje tukiopetuksessa korvataan tehostetulla tukiopetuksella jälkikäteen. Aluehallintovirasto toteaa lisäksi, että oppilaiden oikeusturvan kannalta hyväksyttävää ei ole se, että opetuksen tasoa heikennetään taloudellisin perustein. Aluehallintovirasto muistuttaa Salon kaupunki siitä, että YK:n lasten oikeuksien yleismaailmallisen sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Aluehallintoviraston käsityksen mukaan opetushenkilöstön lomautukset perustuvat ensisijaisesti taloudellisiin syihin, ei lasten etuun.
6 Lukion ja päivähoidon osalta kantelu on siinä määrin yksilöimätön, että aluehallintovirasto ei voi ottaa asiaan enemmälti kantaa. MUUTOKSENHAKU LISÄTIETOJA Hallintolain 53 d :n nojalla hallintokanteluasiassa annettuun ratkaisuun ei saa hakea muutosta valittamalla. Lisätietoja päätöksestä antaa tarvittaessa lakimies Esko Lukkarinen, puh. (02) 950 180 89. Johtaja Esko Lukkarinen 2 - a 1\j p Erikoissuunnittelija Raija Kinnunen JAKELU Päätöksen saaja Oaj:n Salon seudun paikallisyhdistys ry/riina Virtanen TIEDOKSI Salon kaupungin opetuslautakunta