ITÄ-SUOMEN LÄÄNINHALLITUS Sivistysjaosto ISLH /Op-13. KANTELU Vireillepanija Matti Pääkkönen Niuvanniemi B KUOPIO

Transkriptio

1 ITÄ-SUOMEN LÄÄNINHALLITUS PÄÄTÖS Sivistysjaosto ISLH /Op-13 KANTELU Vireillepanija Matti Pääkkönen Niuvanniemi B KUOPIO Kantelukirjoitus Lääninhallitukselle toimitetussa kantelukirjoituksessa kantelija katsoo, että Kuopion kaupungin lomautusten aikaiset opetusjärjestelyt ovat ristiriidassa perusopetuslain kanssa. Lisäksi kantelukirjoituksessa halutaan selvittää lomautusten vaikutukset oppilashuoltoon ja terveydenhuoltoon. Kantelukirjoitus on kokonaisuudessaan tämän päätöksen liitteenä. Selvitykset Kuopion kaupungin varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta on antanut asian johdosta selvityksensä Selvityksiin sisältyvät rehtorien antamat selvitykset koulukohtaisista lomautusjärjestelyistä. Tapahtumaselvitys lomautusten aikaisista opetusjärjestelyistä Kuopion kaupunginhallitus päätti aloittaa selvittelymenettelyn lomautuksen vaikutuksista yt-neuvotteluissa. Tämän jälkeen toimialat on ohjeistettu laatimaan omat lomautussuunnitelmansa kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Kaupunginvaltuuston hyväksymä talousarvio sisältää koulutuspalvelukeskuksen toimi- alan osalta lomautuksella saatavan säästön, joka on laskettu sillä oletuksella, että opettajat ovat lomautettuna 8 päivää, kouluvirasto 14 päivää, rehtorit ja koulusihteerit 14 päivää ja päivähoidon henkilöstä 14 päivää. Kuopion kaupungin varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunnan antaman selvityksen mukaan koulut noudattavat lomautusten aikana opetussuunnitelmaa ja perusopetuksen säädöksiä. Opettajat ovat lomautettuna kahdeksan päivän ajan. Lomautukset on toteutettu pääsääntöisesti viikonlopun ylityksinä niin, että koulun työpäiviin on kohdistunut kuusi lomautuspäivää. Koulun työpäivinä lomautusjärjestelyt toteutettiin niin, että yksi opettaja vastasi kahdesta opetusryhmästä yhtä aikaa. 1 6 luokan oppilaisiin lomautukset kohdistuivat näin ollen noin kahdentoista päivän ajan (kuusi päivää, jolloin oma opettaja on ollut lomautettuna ja kuusi päivää, jolloin oma opettaja on vastannut oman työnsä ohella lomautetun opettajan luokasta). Joihinkin alakoulusta yläkouluun siirtyviin oppilaisiin lomautus kohdistuu kahteen kertaan; heihin kohdistuu alakoulun lomautusjakson lisäksi viikon lomautusjakso yläkoulussa. Ryhmäkoot vaihtelevat suuresti; joillakin lomautusjaksoilla yhden opettajan vastuulla on ollut 80 oppilaan ryhmä. Pääsääntöisesti ryhmäkoko on kuitenkin ollut enimmillään 56 oppilasta. Luokat ovat olleet sijoitettuna enimmäkseen omissa luokkatiloissaan; jonkin verran on myös ollut suurryhmäopetusta juhlasaleissa tai auditoriossa. Erityistä tukea tarvitsevien oppilaiden opetusta ei

2 ole voitu toteuttaa normaalissa laajuudessa erityisopettajien ollessa lomautettuna. Luokkamuotoista erityisopetusta lomautukset eivät ole koskeneet. Tukiopetusta on pyritty antamaan olemassa olevien resurssien mukaisesti, jos siihen on ollut tarvetta. Joissakin kouluissa tukiopetusta on jouduttu rajoittamaan. Osittain lomautukset on voitu toteuttaa jakotunteja yhdistämällä ja 7 9 luokan oppilaiden TETjaksojen aikana. Osa lomautuksista ajoittui kevätlukukauden loppuun, jolloin on erilaisia vuosisuunnitelmaan merkittyjä tapahtuma- ja teemapäiviä. Tämän päätöksen liitteenä ovat Kuopion kaupungin varhaiskasvatus-ja koulutuslautakunnan toimittamat selvitykset lomautusjärjestelyistä sekä rehtoreiden selvitykset koulukohtaisista lomautusjärjestelyistä. Lääninhallituksen ratkaisuja perustelut 1. Toimivallan rajaus Lääninhallituksen sivistysosasto on tutkinut kuntalain 8 :n nojalla, onko koulutuksen järjestäjä opetusta järjestäessään toiminut säädösten ja määräysten mukaisesti. Sivistysosasto siirsi hallintolain 21 :n nojalla sille saapuneen hallintokantelun (ISLH /Op-13) sosiaali- ja terveysosaston käsiteltäväksi siltä osin kuin se koskee oppilaiden terveydenhuoltoa. 2. Kuopion kaupungin opetushenkilöstön lomautusjärjestelyjen aikaisten opetusjärjestelyjen oikeudellinen arviointi 2.1. Sovellettavat oikeusohjeet Suomen perustuslain (731/99)6. 16 ja 22 YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (1130/91 SopS 60)3 artikla Perusopetuslain 2,3,4, 11, 16, 17, 29, 30$ ala :t Perusopetusasetuksen 1, 2 ja 9 :t Valtioneuvoston asetus perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen valtakunnallisista tavoitteista ja perusopetuksen tuntijaosta 2001/1435 Sivistysvaliokunnan mietintö 3/1998 Opetussuunnitelman perusteet 1/011/ Lääninhallituksen kannanotto Edellä mainittujen kantelukirjoitusten johdosta ja siihen Kuopion kaupungin antamien selvitysten perusteella lääninhallitus lausuu opetushenkilöstön lomautusten aikaisten opetusjärjestelyjen oikeellisuudesta ja laillisuudesta käsityksenään seuraavaa: Lomautuksen aikaiset opetusjärjestelyt Saamiensa selvitysten perusteella lääninhallitus toteaa opettajien lomautusten aikaisista opetusjärjestelyistä, että muodollisesti opetus on ollut suurimmalta osin hyväksytyn opetussuunnitelman mukaista. Perusopetuksen oppilaiden työpäivien ja tuntien määrä ei pääsääntöisesti vähentynyt. Osa taito- ja taideaineiden ja liikunnantunneista on kuitenkin jäänyt pitämättä. Taito- ja tietoaineiden, liikunnan sekä fysiikan ja kemian opetus on järjestetty turvallisuussyistä pääosin teoriaopetuksena. Opettajan vastatessa samanaikaisesti useamman eri tiloissa toimivan ryhmän opetuksesta, opettajalla ei ole ollut tosiasiallisia mahdollisuuksia huolehtia siitä, että oppilaat saavat perusopetuslain 30 :ssä säädetysti opetussuunnitelman mukaista opetusta.

3 Perusopetuksen oppilaiden iästä ja kehitystasosta johtuen heidän edellytyksensä itsenäiseen ja suurryhmäopiskeluun ovat vähäiset; opetusta ei ole näiltä osin toteutettu perusopetuslain 3 :n mukaisesti oppilaiden ikäkauden ja edellytysten mukaisesti. Lääninhallituksen mielestä perusopetuslain 3 :ssä tarkoitettu opetuksen järjestäminen oppilaiden ikäkauden ja edellytysten mukaisesti ja oikeus perusopetukseen ei voi tulla turvatuksi siten, että oppilaat työskentelevät pitkiä aikoja suurissa ryhmissä, osin itsenäisesti tai vähäisellä opettajan ohjauksella. Perusopetusasetuksen 1 :n mukaan perusopetus järjestetään luokanopettajien antamana opetuksena, eri oppiaineiden opettajien antamana aineenopetuksena, oppilaanohjaajien antamana oppilaanohjauksena sekä erityisopettajien antamana erityisopetuksena. Opetukseen kuuluu vuorovaikutus oppilaan ja opettajan välillä. Itsenäisesti työskentelevällä oppilaalla ei ole ollut mahdollisuutta saada riittävästi neuvoja ja ohjausta. Lääninhallitus toteaa, että lomautusjärjestelyissä ei ole kyse yksittäisen opettajan äkilliseen pakottavaan poissaoloon rinnastettavasta lyhytaikaisesta tilanteesta ja sen kaltaisista poikkeusjärjestelyistä. Erityisopetuksen järjestelyt Erityisopettajien ollessa lomautettuna tai erityisopettajien vastatessa luokkaopetuksesta erityisopetus on jäänyt tältä ajalta hoitamatta eivätkä erityisopetusta tarvitsevat ole saaneet riittävää opetussuunnitelman mukaista erityisopetusta ja henkilökohtaista ohjausta. Edellä mainitut järjestelyt eivät ole perusopetuslain 17 ja 30 :ien mukaisia. Tukiopetus Perusopetuslain 16 :n pykälän mukaan opinnoissa tilapäisesti jälkeenjääneillä tai muutoin erityistä tukea tarvitsevilla on oikeus saada tukiopetusta. Tukiopetusta on pyritty järjestämään oppilaille myös lomautusten aikana, mikäli siihen on ollut tarvetta. Joissakin koulukohtaisissa selvityksissä on kuitenkin todettu, että tukiopetuksen antamista on jouduttu rajoittamaan. Tukiopetusta ja erityisopetusta tulee antaa, jos edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetut oppilaaseen liittyvät olosuhteet ovat olemassa. Opetuksen järjestäjä ei siten voi esimerkiksi taloudellisiin syihin vedoten kieltäytyä antamasta tällaista opetusta. Oppilaiden oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön Yhden opettajan huolehtiessa kahden erillisissä luokissa ja eri puolilla koulukiinteistöä olevan opetusryhmän toiminnasta yhtä aikaa opettajalla ei ole tosiasiallista mahdollisuutta valvoa oppilaita, mikä on omiaan heikentämään oppimisympäristön turvallisuutta ja vaarantamaan perusopetuslain 29 :n mukaisen oikeuden turvalliseen opiskeluympäristöön. Opettajan vastuu oppilaista edellyttää myös tosiasiallista mahdollisuutta valvoa oppilaita. Oppilaiden yhdenvertaiset oikeudet opetukseen la lapsen edun huomioiminen Lääninhallitus toteaa, että sellaiset lomautuksen aikaiset opetusjärjestelyt, joilla tosi asiallisesti heikennetään perusopetuksen laatua ja määrää, eivät ole lapsen edun mukaisia. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen tulkinnan mukaan sellaisten julkisen vallan toimien, jotka johtavat tällaisiin heikennyksiin, ei voi katsoa olevan sopusoinnussa sen YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen keskeisen vaatimuksen kanssa, jonka mukaan kaikissa lapsia koskevissa hallintoviranomaisten toimissa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Koulutyön suunnittelua ja opettajien täydennyskoulutusta vähentävillä järjestelyillä heikennetään tosiasiallisesti opetuksen laatua. Perusopetuksen määrää ja laatua tosiasiallisesti heikentävät järjestelyt eivät ole apulaisoikeusasiamiehen mukaan myöskään sopusoinnussa sen julkiselle vallalle perustuslaissamme asetetun velvoitteen (perustuslain 16 ja 22 ) kanssa, jonka mukaan sen tulee turvata aktiivisin toimin perusoikeuksien toteutuminen. Lääninhallitus toteaa, että oikeus perusopetukseen on perustuslain 16 :n mukaisesti subjektiivinen oikeus, jolloin kyseisen oikeuden

4 toteutumista heikentäviä menettelyjä on pidettävä kiellettyinä. Sivistysvaliokunta totesi mietinnössään koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi (3/1 998), että perusopetuslain 30 :n tarkoituksena on turvata oppilaalle opetus ja tarpeellinen ohjaus koulun työpäivinä ja opettajan johdolla. Valiokunta totesi, että tämän säännöksen merkitys korostuu nykyisen kaltaisissa tilanteissa, kun kunnat puuttuvat normaaliin opetuksen järjestämiseen säästökeinona. Valiokunta totesi, ettei se hyväksy esimerkiksi opetushenkilöstön lomautuksia säästökeinoina. Opetuksen ja työaikojen suunnittelu Perusopetuslain 9 :n mukaan opetuksen järjestäjän tulee laatia lukuvuosittain opetussuunnitelmaan liittyvä suunnitelma, jossa määrätään opetuksen yleisestä järjestämisestä, opetustunneista ja opetuksen yhteydessä järjestettävästä muusta toiminnasta sekä koulun työajoista, koulun ulkopuolella annettavasta opetuksesta sekä muista tarpeellisista opetuksen järjestämiseen liittyvistä asioista. Opetuksen järjestäjän tulee ennalta ilmoittaa oppilaille ja näiden huoltajille keskeisistä edellä mainituista asioista, kuten koulun työajoista. Lääninhallitus toteaa, että oppilaita ja heidän huoltajiaan on selvityksen mukaan tiedotettu lomautuksista. Vuosisuunnitelmien päivittämisestä lomautusten johdosta ei ole esitetty selvitystä. Lomautusten vaikutus oppilashuoltoon Perusopetuslain 31a :n mukaan oppilaalla on oikeus saada maksutta opetukseen osallistumisen edellyttämä oppilashuolto. Oppilashuoltoon sisältyvät opetuksen järjestäjän hyväksymän opetussuunnitelman mukainen oppilashuolto ja oppilashuollon palvelut, jotka ovat kansanterveyslaissa (66/1 972) tarkoitettu kouluterveydenhuolto ja lastensuojelulaissa (683/1983) tarkoitettu kasvatuksen tukeminen. Lausuntojen mukaan lomautuksilla ei ole ollut vaikutusta oppilashuollon järjestämiseen. Terveyden huollon palvelujen osalta kantelu on siirretty lääninhallituksen sosiaali- ja terveys- osastolle. 2.3 Johtopäätökset Koulutusta koskevat lait eivät sinänsä estä opettajien lomautuksia, mutta käytännössä ne asettavat lomautusten toimeenpanolle rajoituksia, koska lomautukset on toteutettava rikkomatta oppilaan oikeutta opetukseen. Oikeuskäytännössä on katsottu, että mahdollisuus opetushenkilöstön lomauttamiseen ei vaikuta kunnan velvollisuuteen huolehtia siitä, että perustuslakiin, perusopetuslakiin sekä lukiolakiin ja näiden nojalla annettuihin alempiasteisiin säännöksiin kirjatut opetukseen osallistuvan oikeudet toteutuvat lomautuksista huolimatta. Kuopion kaupungin antamien selvitysten mukaan perusopetusta ei ole kaikilta osin järjestetty siten, että oppilaiden oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön, opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen ja erityisopetukseen toteutuisi perusopetuslain mukaisesti. Kuopion kaupungin opettajien lomautusten aikana toteuttamat opetusjärjestelyt eivät ole sopusoinnussa perusopetuslain 3, 4, 16, 17, 29, 30 ja 31a :ien, perusopetusasetuksen 1 ja 2 :ien ja YK:n lapsen oikeuksien koskevan yleissopimuksen kanssa. 3. Toimenpiteet Lääninhallitus kehottaa Kuopion kaupunkia perusopetuksen järjestäjänä välittömästi lopettamaan sellaiset lomautusten aikaiset oppilaiden työpäiviin kohdistuvat opetus- järjestelyt, jotka ovat tässä päätöksessä todetulla tavalla lainvastaisia ja huolehti maan vastaisuudessa siitä, että sen vastuulla olevissa opetusjärjestelyissä noudatetaan säädettyjä lakeja, asetuksia ja määräyksiä. Lääninhallitus saattaa kantansa vastauksena kantelijoiden tietoon sekä Kuopion kaupungille tarvittavia toimenpiteitä varten. Lääninhallitus saattaa päätöksensä myös valtionapuviranomaisena toimivan opetusministeriön ja julkisen vallan toimia valvo van eduskunnan oikeusasiamiehen tietoon.

5 Muutoksenhaku Hallintolainkäyttölain 5 :n 1 momentin mukaan tähän päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Prosessinomistaja,.. sivistystoimentarkastaja Sivistystoimentarkastaja Matti Pääkkönen Markku Huttunen Anne Kuvaja