MONISTE 6/2009 Pirkko Holopainen ja Terhi Ojala (toim.) SEUTUELÄMÄÄ OPETUSTOIMESSA Seudullisten palvelujen kehittäminen erityisopetuksessa Alpo-hanke
Pirkko Holopainen & Terhi Ojala (toim.) Seutuelämää opetustoimessa Seudullisten palvelujen kehittäminen erityisopetuksessa Alpo-hanke Opetushallitus Moniste 6/2009
Opetushalitus ja kirjoittajat Grafiikka Veera & Riika Alanko, 1994 Taitto Pirjo Nylund ISBN 978 952 13 4214 1 ISNN 1237 6590 Edita Prima Oy Helsinki. 2010
Sisältö Pirkko Holopainen Tiivistelmä 5 Pirkko Holopainen Erityisopetusta koskeva kehittämistoiminta 8 Pirkko Holopainen & Terhi Ojala Kehittämistyön toteutus Alpo-hankkeessa 10 Osa I Seututyötä opetustoimessa Inga Nyholm Kuntayhteistyö palvelujen turvaajana? 19 Juha Karvonen Perusopetuspalvelujen kehittäminen osana kunta ja palvelurakenneuudistusta 24 Ulla Numminen Seudullinen yhteistyö opetustoimessa 29 Osa II Menettelyjä ja menetelmiä kehittämisen tueksi Janne Oinonen Seudullista yhteistyötä kartoittamassa 38 Janne Oinonen Vertaisarviointi opetustoimen kehittämisen työkaluna 41 Markku Laajala Viestintäsuhdeanalyysi (VSA) seutuvuorovaikutuksen kriittisten kohtien etsimisessä ja parantamisessa 48 Tõnu Hein Prosessiohjauksen sovellutukset erityisopetuksessa 53 Osa III Ulkoista arviointia ja tulosten koontia uudella tavalla Jouni Välijärvi Alpo-hankkeen ulkoinen arviointi 57 Simo Rönty Tulosten koontia uudella tavalla 63 Osa IV Aikaansaatua ja vaiheessa olevaa Pirkko Holopainen & Terhi Ojala Kehittämistoimintaa koskevia havaintoja ja tuotoksia 69 Pirkko Holopainen & Terhi Ojala Pohdintaa ja jatkohaasteita 84
Kirjoittajat Hein, Tõnu Liikkeenjohdon konsultti Heiväl Consulting, Tallinna Holopainen, Pirkko Opetusneuvos Opetushallitus Karvonen, Juha Erityisasiantuntija Suomen Kuntaliitto Laajala, Markku Projektipäällikkö Jyväskylän yliopisto, Täydennyskoulutuskeskus Numminen, Ulla FM Kisko Nyholm, Inga Neuvotteleva virkamies Valtiovarainministeriö Oinonen, Janne Tutkija Espoo Ojala, Terhi Toimialajohtaja Jyväskylän yliopisto, Täydennyskoulutuskeskus Rönty, Simo Erityisopettaja Sotkamo Välijärvi, Jouni Professori Jyväskylän yliopisto, Koulutuksen tutkimuslaitos
Tiivistelmä Pirkko Holopainen Seutujen ja kuntien tasa-arvosta ja erilaistumisesta on keskusteltu ja kirjoitettu paljon. Kuotola (2009) toteaa, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksen jälkeen palvelut lienevät aikaisempaa vähemmän sidoksissa kuntien rajoihin. Näyttää myös siltä, että päällekkäisiä hallintojärjestelmiä on liiaksi, samalla, kun palvelujen joustava käyttö yksilötasolla on vähäistä. (Kuotola 2009) Aluekysymyksiä on käsitelty myös valtionhallinnon suunnitelmissa. Opetusministeriön koulutuksen kehittämissuunnitelmassa 2003 2008 pidetään tärkeänä koulutuksen järjestämisessä tehtävää yhteistyötä. Opetusministeriön vuoteen 2013 ulottuvassa aluestrategiassa todetaan, että koulutuksen järjestäjien yhteistyöverkot luovat mahdollisuuden turvata paikalliset esi- ja perusopetuksen peruspalvelut. Opetushallituksessa toteutettiin seutuhankkeita keskeisimmin vuosina 2005 2006. Niissä painotettiin, että seudullisuus merkitsee sitä, että seudun oppilaitosverkostoa on tarkasteltava kokonaisuutena. Opetusta ja opetuspalveluja tulee kehittää niin, että seudun palvelut pysyvät vetovoimaisina ja tukevat erilaisten oppijoiden opetusta. (Numminen ja Stenvall 2004 ja 2006) Tämä julkaisu on raportti Seudullisten palvelujen kehittäminen erityisopetuksessa kehittämistoiminnasta (Alpo) vuosilta 2005 2008. Se on tarkoitettu opetustoimen ja erityisopetuksen kehittämisen sekä käytännön työn parissa työskenteleville. Tarkastelut koskevat hallintoa, oppimisen ja opetuksen tukitoimia sekä pedagogisia kysymyksiä ja ratkaisuja. Alpo-hanke käynnistyi syksyllä 2005. Eri vaiheissa mukana on ollut 60 85 kuntaa, jotka ovat muodostaneet 15 seudullista kokonaisuutta. (Karttakuvio sivulla 11.) Tässä kehittämistoiminnassa on käytetty termiä seutu, koska alue tai siitä koostetut yhdyssanat ovat olleet käytössä tai sidottuina monien muiden toimintojen nimikkeisiin. Vaikka hanke nimellään viittaa erityisopetuksen palvelujen kehittämiseen, oli sen tavoitteena lisätä ja vahvistaa erityispedagogista tietoa, osaamista ja asiantuntijuutta myös yleisopetuksessa. Hankkeen yleistavoitteena oli koulutuksellisen tasa-arvon edistäminen vähentämällä seudullista eriarvoisuutta ja -laatuisuutta erityisopetuksen ja muiden tukipalvelujen saatavuudessa. Tavoitteena oli kehittää opetustoimeen sellaisia seudullisia toimintoja ja palveluja, jotka tukevat lähikouluja erilaisten oppilaiden opettamisessa. Kunnille on pyritty saamaan lisää voimavaroja asiantuntijuuden parantumisen, tukipalvelujen sekä yhteistyön tehostamisen myötä. Seudullisen yhtenäisyyden ja yhteisyyden tavoittelun on nähty myös itsessään tuovan lisäarvoa ja tasa-arvoisuutta opetustyöhön. Hankkeen kautta syntyi mahdollisuus seututeeman yleiselle käsittelylle. Havaittiin, että opetustoimen hallinnossa ja käytänteissä seudullisen toiminnan ja toimivuuden mahdollisuuksista ja rajoista on vielä suhteellisen vähän kokemusta samalla, kun kuntien yhdentyminen on ollut vahvasti käynnissä. Myös hankkeeseen sisältyneessä selvityksessä todettiin, että seutunäkökulma on eri osapuolille useimmiten vielä uusi asia. Samoin todettiin, että hallinnon edustajien ja opettajien käsitykset seututyöstä poikkesivat usein toisistaan. 5
Julkaisussa ei tarkastella yksittäisten seutujen työn tuloksia. Seututoiminnan luonteen ja vaiheen vuoksi näytti hyödyllisemmältä ottaa esiin keskeisimmät teemat ja havainnoida niitä. Tällaisia ovat kehystekijät ja hallinto, oppimisen ja opetuksen tuki sekä pedagogiikka. Kehystekijöitten osalta seututyön infrastruktuuri vahvistui ja jäsentyi (hallinnointi, yhteistyörakenteet, toimijoiden roolit ja käytänteet). Erityisesti rajapintahallinnoinnin edistämistä ja ratkaisuja pidettiin tärkeinä. Seudullinen palvelujen tarkastelu, ennakointi, suunnittelu sekä seudulliset toteutusvaihtoehdot olivat jäsentelyn kohteena. Käytänteiden yhtenäistämistä toteutettiin runsaasti. Seututasoinen resursoinnin (talous, henkiset resurssit, materiaalit ja välineet) määrittely niin hallinnossa kuin käytännön tasolla näytti tuottavan lisävoimavaroja koulujen käyttöön. Kaikkiaan käsitys seutuyhteistyön mahdollisuuksista ja rajoista sekä ongelmista selkiytyi. Sekä keskuskunnat että ympäristökunnat ovat tarkistaneet asemiaan seututyössä. Erityisesti pienet kunnat vahvistivat rooliaan yhteistoiminnan osapuolina. Havaittiin myös, että lisääntyneiden ja monipuolistuneiden verkostojen tulee huolehtia toimintaedellytyksistään ja tavoitteellisen toimintansa jatkuvuudesta. Ei riitä, että verkostoja on luotu, niiden funktioita, oikeuksia, velvollisuuksia ja erityisesti yhteistoimintarakenteita tulee tietoisesti ylläpitää. Oppimisen ja opetuksen tuen osalta toiminnan eri muodot (verkostot, koulutus, ohjaus, tukipalvelut) monipuolistuivat ja loivat lisää tukipalveluosaamista. Suunnittelu, toteutus/käytänteet ja osin arviointi seututasolla vahvistuivat. Hankkeessa tärkeänä pidettiin sitä, että erityisesti palvelujen seudullinen integroituneisuus (erilaisten tukitoimintojen ja yksiköiden seudullinen kokonaisuus) paranisi, mitä jossain määrin tapahtuikin. Vaativa erityisopetus nähtiin seudullisesti ratkaistavana asiana. Organisointimallit ja talous vaativat kuitenkin edelleen pohdintaa ja päätöksiä. Pedagogisiin ratkaisuihin jäi vielä paljon kehitettävää. Esimerkiksi oppilastasolla ei vielä päästy seutuyhteistyöhön, vaikka asia oli keskustelun kohteena. Seudullinen yhteistyö lisäsi opettajien pedagogisia valmiuksia. Se edisti myös opettajien vertaistukea ja -arviointia sekä yhteisiä hyviä käytänteitä erityisesti samantyyppisten kuntien kesken. Yhteistoiminnallinen opettaminen ja opetusryhmien laadun variointi lisääntyi. Lisäksi rakennettiin seudullisia oppimispolkuja ja tarkasteltiin seututoiminnan mahdollisuuksia pedagogisissa ratkaisuissa, muun muassa integraation ja pienryhmien osalta. Tulokset tässä olivat kuitenkin enemmän kuntatasoisia. Erilaisia asiantuntija- tai materiaalipankkeja perustettiin. Myös seutuopetu ssuunnitelmia käsiteltiin. Integrointi lisääntyi yksilötasolla. Raportissa käsitellään myös hyvien käytänteiden luonnetta kehittämistyön tavoitteena. Kohdassa on koottu nimiketasolla ideoita ja teemoja, joita seudullisesti on mahdollista rakentaa ja ottaa käyttöön. Kehittämistyössä hyödynnetyt menettelyt tukivat toimintaa. Tällaisia olivat kehittämisohjaajatoiminta, vertaiskehittäminen ja -arviointi, viestintäsuhdeanalyysi ja prosessianalyysi sekä raportointimallit. Kokemukset osoittavat, että seututyö oikein rajattuna on mahdollista, toivottavaa ja tuloksekasta. Havaittiin kuitenkin myös, että seututyölle on osin asetettu liian suuria odotuksia. Käyttökelpoisuus ja hyödyt ovat rajallisia. Myös seudullinen toimintakulttuuri tarvitsee vielä aikaa kehittyäkseen. Jatkotoimissa tulisi hankekokemusten pohjalta vahvistaa seututoiminnan infrastruktuuria ja erityisesti rajapintahallinnointia 6
Tiivistelmä, Holopainen rakentaa integroitunutta seudullista oppimisen ja opetuksen palvelukokonaisuutta vahvistaa seudullista opettajien tukea ja kehittää oppilaille seutuyhteistyötä. Palvelujen uudistaminen uudessa kuntarakenteessa on välttämätöntä. Paras-hanke on osin pohjustanut tätä. Seutustrategioilla tulee asiakirjana olemaan aikaisempaa suurempi merkitys. Opetustoimen osuutta niissä tulisi vahvistaa. Lähteet Tämän luvun lähdeviitteet löytyvät sivulta 17. 7
Pirkko Holopainen Erityisopetusta koskeva kehittämistoiminta Viime vuosikymmenen aikana on toteutettu monia erityisopetusta koskevia kehittämishankkeita. Ne ovat tukeneet toinen toisiaan, koska toimintatapana on ollut, että osa aikaisempaan hankkeeseen osallistuneista on muodostanut osan uuden hankkeen tuesta. Vuosina 1997 2001 toteutettiin erityisopetuksen laadullista kehittämistä koskeva hanke (Laatu), johon osallistui 36 kuntaa. Mukana olivat myös valtion erityisoppilaitokset ja osa yliopistojen harjoittelukouluista. Kohteena oli erityisopetus varhaiskasvatuksesta toiselle asteelle. Hankkeen aikana erityisopetuksen toimintamallit monipuolistuivat. Koulutuksella vahvistettiin yleis- ja erityisopettajien valmiuksia ongelmien tunnistamiseen sekä erilaisten oppilaiden kohtaamiseen ja opettamiseen. Koulutuksen nivelkohtien toimivuutta jäsennettiin ja tehostettiin. Keskeistä oli erilaisten oppimissuunnitelmien kehittäminen ja käyttöönotto. Tässä vaiheessa oli tärkeää saada erityisopetus kunnissa aikaisempaa näkyvämmäksi sekä keskustelujen että toimenpiteiden kohteeksi, mikä onnistui hyvin. Harjoittelukoulut käsittelivät erityisopetuspainotteista opetusharjoittelua ja valtion erityiskoulut palvelukeskuksiksi suuntautumista. Vuosina 2002 2004 työskentelyä jatkettiin Laatua opetukseen tukea oppimiseen (Latu) -hankkeella, jossa oli mukana 60 kuntaa ja harjoittelukouluja. Kehittäminen tuotti osin aikaisempaan pohjautuen malleja muun muassa lähikoulujen toiminnan tehostamiseen, integraation ja pienryhmien työn rikastamiseen sekä yleis- ja erityisopetuksen ja oppilashuollon yhteistyöhön. Erityisen hyödylliseksi nähtiin muun muassa samanaikaisopetuksen toimintamallin käyttöönotto. Todettiin, että olemassa olevien voimavarojen hyvällä ja luovalla kohdentamisella voidaan monipuolistaa ja parantaa opetuksen järjestämistä. Esille tuli myös tarve edistää erityisopetusta koskevaa kuntien välistä yhteistyötä. Hanketuloksia kuvataan julkaisussa Pirkko Holopainen & Terhi Ojala (toim.) Latua myöten uusiin käytänteisiin, Opetushallitus, Moniste 21/2006. Erilaiset oppijat yhteinen koulu vuosina 2006 2008 käsitteli myös osin erityisopetusta. Kymmenen kunnan teemaryhmä vahvisti opettajien valmiutta puuttua oppimisvaikeuksiin, selkeytti ja edisti oppilaiden tukipalvelujen yhteistoimintamalleja sekä loi pohjan oppimisvaikeuksien ehkäisyyn ja tukeen liittyvän Lukimatin (www.lukimat.fi) ja virtuaalisen opettajille tarkoitetun oppilaiden sosioemotionaalisiin ongelmiin puuttuvan ohjelman rakentamiseen. Molemmat ohjelmat ovat käytössä. Lisäksi syrjäytymisen ehkäisyyn ja koulunkäynnin tukeen pyritään opetusministeriön vuonna 2006 aloittaman Joustavan perusopetuksen JOPO-kehittämistoiminnan avulla. Se siirtyi vuonna 2008 Opetushallituksen koordinoitavaksi. Kehittämisen kolmannessa aallossa on mukana 36 kuntaa. Suunnittelu alkoi vuoden 2009 alussa ja uudet JOPO-ryhmät käynnistyvät syksyllä 2009. Aikaisempi kehittämistyö (noin 70 kuntaa) on tuottanut vuosiluokkien 7 9 oppilaille vaihtoehtoisia koulun käynnin malleja perusopetuksen suorittamisen ja toiselle asteelle siirtymisen tueksi. Noin 90 prosenttia JOPO-oppilaista, joilla oli muun muassa vaikeuksia saada päättötodistus tai jatko-opiskelupaikka, on hyötynyt toiminnasta. Opetusministeriö myönsi helmikuussa 2008 erityisavustusta esi- ja perusopetuksen sekä lisäopetuksen tehostetun ja erityisen tuen kehittämiseen 233 kunnalle. Kelpo-kehittämistoiminta on osa opetusministeriön kansallista Perusopetus paremmaksi (POP) - 8
Erityisopetusta koskeva kehittämistoiminta, Holopainen ohjelmaa. Sen tehtävänä on maastouttaa erityisopetuksen strategian mukaista toimintaa paikalliselle tasolle vuosina 2008 2010. Kehittämistoimintaa koordinoi Opetushallitus. Kelpon kehyksenä toimii vuoden 2007 lopussa valmistunut Erityisopetuksen strategia. Sen tavoitteena on, että jokaisen oppilaan oikeus saada tarvitsemaansa tukea opiskelussa toteutuu entistä tehokkaammin. Strategiassa korostuvat kokonaisvaltaisen, ennaltaehkäisevän ja varhaisen tuen merkitys. Sen myötä otetaan käyttöön uutena terminä tehostettu tuki. Se tarkoittaa ennaltaehkäisevien yleisten tukitoimenpiteiden tehostamista määrällisesti ja laadullisesti sekä opetuksen järjestämistä riittävän pienissä opetusryhmissä. Kelpo-kehittämistoiminnan tavoitteet ovat seuraavat: Luodaan strategian mukaisia rakenteita, toimintamuotoja ja menetelmiä, joilla taataan oppilaille opiskelussaan riittävät tukitoimet. Hallintokuntien yhteistyönä tuotetaan kunnallinen tai alueellinen rakenne käytännön toimenpide-ehdotuksineen. Kehittämistyössä luodut mallit vakiinnutetaan osaksi kunnan tai seudun toimintaa. Valtion erityisavustuksen tuella 233 kuntaa toteuttaa kehittämistoimintaa laatimansa suunnitelman mukaisesti. Näistä 112 tekee kehittämistyötä oman kunnan voimin ja 121 osallistuu kehittämiseen useamman kunnan ryhmässä. Kuntaryhmiä on mukana 27. Kunnat raportoivat toiminnastaan keväällä 2009. Toiminta jatkuu 2009 2010. Useat Alpo-hankkeen toimijat jatkoivat työtään Kelpossa. Lähteet Tämän luvun lähdeviitteet löytyvät sivulta 17. 9
Pirkko Holopainen & Terhi Ojala Kehittämistyön toteutus Alpo-hankkeessa Toteuttajat Kehittämishankkeen tilaajan eli opetusministeriön toiveena oli, että hankkeen ydintoimijoiksi pyydetään suurimmat kaupungit, joita kutsuttiin kymppikunniksi. Näiden lisäksi kutsukirjeet lähetettiin joillekin kehittämisintoa ja -halua esittäneille kuntaryppäille. Kutsutuista mukaan tulivat Anjalankoski Karjaa Tampere Espoo Kokkola Turku Helsinki Kuopio Vantaa. Jyväskylä Lappeenranta Järvenpää Lahti Nämä kunnat toimivat hankkeessa ydinkuntina. Ydinkuntien tehtävänä oli toimia päävastuullisena seudullisena veturina kehittämistoiminnan edistämisessä ja muun muassa tiedottamisessa. Kunkin ydinkunnan ympärille muodostettiin seutu niiden maantieteellisistä lähikunnista. Espoo, Helsinki ja Vantaa toimivat hankkeessa kokojensa vuoksi itsenäisinä seutuina. Lähikuntina heille toimivat kaupunginosat. Pohjois-Suomi tuli mukaan hanketoimintaan vasta vuoden 2007 alussa. Mukaan tulivat tuolloin Sodankylä ja Kittilä sekä Tornio ja Haaparanta parivaljakoina ja seutuina. Samoin Kristiinankaupunki ja Muhos lähikuntineen sekä yksittäisenä toimijana Anjalan koulu Salosta liittyivät hankkeeseen. Muutama kunta ja seutu on jättäytynyt hankematkan varrella pois. Useimmiten syynä on ollut useiden kehittämishankkeiden päällekkäisyys ja/tai voimavarojen puute. Viereisellä sivulla on osallistujakuntia kuvaava Alpokartta. Asiantuntijaryhmä ohjaamassa kehittämistoimintaa Opetushallituksen pääjohtaja Kirsi Lindroos asetti 31.1.2006 ohjausryhmän, jonka tehtävänä oli toimia Seudullisten palvelujen kehittäminen erityisopetuksessa -hankkeessa vuosina 2005 2006 asiantuntijaryhmänä, joka koordinoi, ohjaa ja seuraa hanketta. Ohjausryhmään kutsuttiin seuraavat edustajat opetusministeriöstä opetusneuvos Jussi Pihkala Helsingin kaupungin opetusvirastosta suunnittelija Outi Dammert Kajaanin kaupungista erityisopettaja Simo Rönty Tervon kunnasta sivistystoimenjohtaja Kaija Hytönen Ähtärin kunnasta johtava erityisopettaja Sirpa Oja Suomen Kuntaliitosta erityisasiantuntija Juha Karvonen Opetusalan Ammattijärjestöstä erityisaiantuntija Marja-Leena Isomursu Jyväskylän yliopiston täydennyskoulutuskeskuksesta toimialajohtaja Terhi Ojala Kuopion yliopistosta professori Juhani Laurinkari Opetushallituksesta erityisasiantuntija Sonja Hyvönen sekä opetusneuvos Jorma Kuusela. Ohjausryhmän puheenjohtajaksi ja sihteeriksi kutsuttiin Opetushallituksen edustajat opetusneuvos Irmeli Halinen ja opetusneuvos Pirkko Holopainen. Ohjausryhmän toimeksiantoa jatkettiin vuosittain samalla kokoonpanolla. 10
Kehittämistyön toteutus Alpo-hankkeessa, Holopainen & Ojala Ydinkunnat Lähikunnat Kilometriä Opetushallitus Åke Hagman 22.5.2007 KUVIO. Alpo-hankkeen ydinkunnat ja lähikunnat (Lähde: Kunnat ja kuntapohjaiset aluejaot 2005, Käsikirjoja 28, Tilastokeskus) Hankkeen keskeisimmät kehittämisalueet Kehittäminen kohdistui seuraaville alueille: Yleinen erityisopetuksen seututoiminnan organisointi Lähikouluja tukevat yleiset toiminta- ja yhteistyömallit Integraatioratkaisuihin liittyvät toimintamallit (tuotokset enimmäkseen kuntatasoisia) 11
Vaativan erityisopetuksen toimintamallit (tuotokset suunnitelmatasoisia) Opettajien tuki. Käytännössä eri kehittämisalueet ovat monilta osin sulautuneet toisiinsa, mikä näkyy raportoinnissa. Lisäksi työskentelyn aikana on kehitelty menettelytapoja, joiden toivottiin tukevan kehittämistyötä. Tällaisia ovat muun muassa kehittämisohjaajatoiminta, hyvien käytänteiden levittämiseen tarkoitettu vertaiskehittäminen sekä viestintäsuhdeanalyysi ja prosessianalyysi. Nämä raportoidaan omissa luvuissaan. Hankkeen viitekehyksiä Hanketyössä on jäsennyksenä käytetty seuraavaa jaottelua: hallinto, oppimisen ja opetuksen tuki sekä pedagogiikka. Lisäksi on käsitelty seututoiminnan kehystekijöitä. Nämä toimivat keskustelujen pohjana sekä raportoinnin yleisenä viitekehyksenä. Niiden keskeisimmät sisällöt kuvautuvat seuraavasti: hallinto; esimerkiksi yhteistyörakenteet, päätöksentekomenettelyt, rahoitusjärjestelyt, ammatillinen tuki, rajapintahallinnointi oppimisen ja opetuksen tuki (opetuksen yleinen ja erityinen tuki); esimerkiksi yhteistyön organisointi, yhteiset käytänteet ja sopimukset, tukipalvelut, tarveperusteinen työskentely pedagogiikka; esimerkiksi opettajan työ, oppimisympäristöt, toimintamallit, ryhmien käyttö, osallistaminen Toinen hanketyötä tukenut käsitetrio on seudullisuus, koulun yhteisöllisyys ja opetus- tai muu ryhmä. Koulu yhteisönä sekä sen käyttämät erilaiset opetus- ja muut ryhmät ovat opetustyön keskeisiä voimavaroja, joita ei ole hyödynnetty tarpeeksi. Tavoitteena pidettiin sitä, että hankkeen prosessit tapahtuvat suhteessa kyseisiin kokonaisuuksiin ja myös kehittämistoiminnan tuotokset juurtuvat lopuksi käytänteisiin näillä kolmella tasolla. Kolmas käyttökelpoinen kehys on EDS (Educational Design System, koko opetustoimi, painopiste pedagogiikassa)/ids (Instructional Design System, opetustoimen ohjaus) -malli. Siggs theory model rakennettiin jo 1966 (Maccia & Maccia 1966). Sitä on sovellettu ja kehitelty 1990- ja 2000-luvuilla (esim. Banathy 1991; Frick 1993) erityisesti systeemiteoreettisissa kasvatuksen ja opetuksen tarkasteluissa. Malli edustaa kokonaisvaltaista järjestelmän jäsennystä, jossa keskeisiä ovat neljä osa-aluetta ja erityisesti niiden suhde toisiinsa. Osa-alueet ovat 1) oppimiseen määritellyt odotukset (tavoitteet) 2) ohjaus eri tasoilla 3) toimeenpano 4) arvo- tai päämääräjohtaminen. Erityisen merkittävänä mallissa pidetään sitä, miten onnistutaan eri tasojen ohjauksessa (ISD) suhteessa kaikkiin muihin osiin. Kaikki neljä muodostavat EDS:n, jota tulisi tarkastella uudelleen aina silloin kun tehdään suuria muutoksia tai niitä tapahtuu jollakin osa-alueella. Kehyksen pohjalta kehittämisessä huomio tulisi kiinnittää erityisesti opetustoimen eri osajärjestelmissä (hallinto ja käytännön työ kunnissa ja kouluissa) syntyviin erillisiin ja yhteisiin resurssivaikutuksiin (talous ja muut voimavarat) sekä valta- ja päätöksentekojärjestelmiin ja niissä esiintyviin valtatyhjiöihin. Tämä on erityisen tärkeää seututasolla työskenneltäessä. 12
Kehittämistyön toteutus Alpo-hankkeessa, Holopainen & Ojala Koulutus, ohjaus ja muut kehittämistyötä tukevat menettelyt Kehittämistyön tukena yliopistollinen täydennyskoulutus Hanketyön vauhdittamiseksi ja opetustoimen henkilöstön asiantuntijuuden lisäämiseksi organisoitiin koulutuskokonaisuus, jonka sisällön suunnittelusta ja toteutuksesta vastasi Jyväskylän yliopiston täydennyskoulutuskeskus yhdessä Opetushallituksen kanssa. Koulutuksen kolmiportaisen rakenteen muodostivat a) kehittämisohjaajakoulutus b) teemaseminaarit c) seudulliset teemapäivät. Hyväksyessään kutsun hankkeeseen, kunnat vahvistivat myös osallistumisensa hanketta tukevaan täydennyskoulutukseen. Koulutuskokonaisuuden kolmiportaisuus tarjosi osallistujille mahdollisuuden ja valinnaisuuden kunnallisten koulutustarpeiden tyydyttämiseen. Suurin osa kunnista osallistui edustajineen kaikkiin kolmeen koulutusmoduliin. Kuntien koko ja kehittämisvaiheiden variaatio asetti täydennyskoulutuksen järjestämiselle erityisiä haasteita. Päätavoitteena oli, että jokainen osallistuja palaa koulutusjaksojen jälkeen kuntaansa ja seudullensa päivittynein tiedoin, uusin innoin jatkamaan kehittämistyötä. Työskentelyä edistämään ja keskinäistä vuoropuhelua vahvistamaan perustettiin myös yhteinen sähköinen työskentelyalusta www-osoitteeseen http://peda.net/veraja/tkk/alpo/. Koulutuksen kolmiportainen rakenne sisältöineen esitellään kehittämisohjaa-jatoiminnan jälkeen. Kehittämisohjaaja Kehittämisohjaajatoiminta (Kehot) aloitettiin jo Latu-hankkeessa. Kehittämisohjaajalla tarkoitetaan kunnallista tai seudullista opetustoimen asiantuntijaa, tässä yhteydessä erityisen tuen asiantuntijaa, joka koordinoi ja edistää kunnan tai seudun hanke- ja kehittämistoimintoja, konsultoi tarvittavia tahoja, vastaa kehittämistoimintaan liittyvästä viestinnästä ja tiedottamisesta. Suoriutuakseen tehtävistään hyvin, tarvitsee kehittämisohjaaja kunnallisen hallinnollisen päätöksentekotahon valtuutuksen ja tuen kehittämistyöhön, kokemusta ja asiantuntemusta opetuksen järjestämisessä, erityispedagogista kokemusta sekä tietoa ja taitoa hallintokuntarajoja ylittävästä yhteistyöstä. Tarpeen ovat myös hyvä vuorovaikutus- ja yhteistyötaidot sekä laajat verkostot. Hanke on tarjonnut tietoa myös hallinnollisille henkilöille, joiden tuki kehittämisohjaajalle on korvaamaton; ilman sitä kehittäminen on hyvin hidasta, jopa mahdotonta. kehittämisohjaaja Tässä hankkeessa kehittämisohjaajatoiminnalla pyrittiin tukemaan seutujen ja kuntien kehittämistyötä, edistämään eri toimijoiden asiantuntijuutta ja työtä integroivia malleja. Lisäksi pyrittiin erityisopetuksen käytänteiden seudulliseen yhdenmukaistamiseen. "Olemme kokeneet erittäin hyödylliseksi kehittämisohjaajatoiminnan, tällöin kunta on ikään kuin antanut luvan erityisopetuksen kehittämistoiminnalle ja on myös nimennyt ihmisen siihen. kehittämisohjaaja 13
Kehittämisohjaajien toimenkuvat vaihtelivat kunnittain paljon. Toiminnallista variaatiota tuntui eniten aiheuttavan resursointi, johon liittyy olennaisimpana kehittämisohjaajan ajankäyttö. Osa kunnista edellytti kehittämisohjaajan hoitavan kehittämistyöhön liittyvät tehtävät oman toimensa ohella, ilman erillistä korvausta tai esimerkiksi opetustyön huojennusta. Osassa kuntia kehittämisohjaajalle varattiin viikoittain työtunteja tai jopa päiviä tähän tarkoitukseen ja muutamissa kunnissa kehittämisohjaaja vapautettiin kokonaan opetustyöstä ja hän sai keskittyä kokonaan kehittämistyön edistämiseen. Toinen keskeinen kunnallista erilaisuutta aiheuttava tekijä oli opetustoimen hallinnon suhtautuminen ja tuki kehittämistoiminnalle ja kehittämisohjaajalle. Tuen puute voi pahimmillaan halvaannuttaa koko kehittämistyön ja uuvuttaa myös kehittäjät. Havaittiin, että Kehon työskentelyn onnistumiseen vaikutti se, millainen asema ja oikeudet hänelle määrittyivät. miten yhteistyö eri suuntiin, erityisesti hallintoon sujui. miten paljon aikaa hän voi työhön käyttää. miten kokenut kehittäjä hän itse oli. Kaikkiaan syntyi vaikutelma, että nykyisessä kehittämispainotteisessa työssä tämän tyyppinen toimija kunnassa tai seudulla on hyödyllinen. Parhaimmillaan Keho voi varsin paljon edistää kehittämistyön sujuvuutta ja tuloksellisuutta. Kehittämisohjaajakoulutus Koulutuksen päätavoite oli perehdyttää toimijat erityisen tuen palvelujen kehittämiseen seudullisesti. Tähän paneuduttiin kehittämisohjauksellisen työroolin, -tavan ja -välineiden etsimisellä ja käyttöönotolla sekä erityispedagogisen asiantuntijuuden edistämisellä. Koulutus oli nimensä mukaisesti suunnattu kuntien ja seutujen kehittämisohjaajille, joista suurin osa oli erityisopettajia. Koulutusteemat valittiin siten, että ne mahdollisimman laajasti ja kattavasti tukivat meneillään olevaa kehittämistyötä. Pääpainopistealueina olivat seudullinen ja kunnallinen yhteistyö yleisopetuksen toimintojen ja pedagogisen osaamisen vahvistaminen erityispedagogiset teemat viestintä ja vuorovaikutus moniala-asiantuntijuus. Kuntakohtainen kehittämisohjaajatyö tavoitteineen, resursseineen ja tukineen vaihteli suuresti ja muodosti vaikeusasteita ja lisähaastetta myös koulutuksen suunnitteluun. Kehittämisohjaajien keskinäistä yhteistyötä ja verkostoitumista pyrittiin erityisesti vahvistamaan koulutuspäivien aikana (taulukko 1 sivulla 16). Teemaseminaarit Helsingissä järjestettiin teemaseminaareja vuosina 2005 2007 ydin- ja lähikuntien hallinnon edustajille lautakuntien jäsenille rehtoreille kehittämisohjaajille kehittämisyhteisöjen edustajille perusopetuksen henkilöstölle. 14
Kehittämistyön toteutus Alpo-hankkeessa, Holopainen & Ojala Seminaarien tavoitteena oli tukea seutujen ja kuntien kehittämistyötä, vahvistaa perusopetuksen toimintoja sekä kirkastaa erityispedagogista asiantuntijuutta. Teemaseminaareissa paneuduttiin erityisesti seudullisen yhteistyön mahdollisuuksiin ja haasteisiin. Teemaseminaarit olivat tiedollisen annin lisäksi myös oivallisia paikkoja seutujen edustajien luontevaan tapaamiseen ja kokemusten vaihtoon. Ensimmäisessä seminaarissa julkistettiin ja esiintyi hankkeelle kutsuttu hankekummi. Kummiin on personoitunut niitä ominaisuuksia, jotka myös kehittämistyössä ovat eduksi: uskallus tehdä rohkeita ratkaisuja näkemystä innovatiivisiin avauksiin halua uusiin kokeiluihin ja kokemuksiin paineensietoa myrskynkestoa ja pelottomuutta monenlaisen hyvän ja kauniin ymmärrystä ja ylläpitämistä sopivaa kurinalaisuutta urheilullisuuttakin. Hankkeen kummina toimi monipuolisen taitava Alpo Suhonen. Teemaseminaareissa sisältöinä vuosien varrella olivat muun muassa: tuloksellisen seudullisen yhteistyön haasteita ja mahdollisuuksia siirtymävaiheet ja niiden sujuvuuden edistämistä tiedonsiirto ja salassapito oppimisvaikeuksien tunnistaminen oppimisympäristöjen muutokset kasvatus- ja opetustyön inklusiivisuus OECD:n tulevaisuuden näkökulmia sosiaali- ja terveystoimen uusien palvelurakenteiden vaikutukset koulun toimintaan valtionosuusrahoitusta peruskoulun tuottavuus ja tehokkuus seudulliset tilaaja tuottaja-mallit. Seudulliset teemapäivät Seudullisten koulutuspäivien tavoitteena oli edistää hanketyötä kunkin seudun ja sen kuntien ominaispiirteitä painottaen. Seudullisten päivien ohjelmarunkona toimi koulutuspohja, josta yhteistyössä seutujen edustajien, lähinnä kehittämisohjaajien, kanssa rakennettiin erilaisia variaatioita seutujen ja kuntien omien tavoitteiden ja toiveiden mukaan. Päivät toteutettiin seuduittain eri puolilla Suomea ja niihin kutsuttiin alueen opetustoimen henkilöstöä, luokan- ja aineenopettajia sekä myös hallinnon edustajia. Joidenkin seutujen koulutuspäivissä oli vahva hallinnollinen painotus ja joillakin seuduilla puolestaan päivän ohjelman painopiste oli erilaisten toimivien käytänteiden esittelyssä. Seudulliset päivät saivat yleensä erinomaista palautetta, johtuen luultavasti päivän ohjelman rakentamisesta yhteistyössä paikallisten toimijoiden kanssa ja tätä kautta mahdollistuvasta kysynnän ja tarjonnan yhteydestä. Alla olevassa taulukossa on merkittynä seudullisten koulutuspäivien lukumäärät ja koulutuspaikkakunnat. Taulukko 2 löytyy sivulta 16. 15
TAULUKKO 1. Kehittämisohjaajakoulutuksen teemoja vuosina 2005 2008 2005 2006 2007 2008 Koulu- Ydinkuntatoi- Hanketyöskentelyn Hanketyöskentelyn jatka- Hanketyöskentelyn jatkatuspäi- minnan ja ke- aloittaminen ja seudul- minen, hankeprosessien minen, seudulliset toiminvillä hittämisohjaa- listen palvelujen kehit- kuvauksia, esittelyjä ja ver- tasuunnitelmat vuodelle käsi- jatoiminnan täminen erityisopetuk- taisarviointeja seuduittain 2008, hanketeitä prosessiteltyjä käynnistämi- sessa pienryhmä- en kuvauksia, esittelyjä teemo- nen, seutu- työskentelyä ohjatusti Inklusiivinen pedagogiikka ja ja työskentelyn Raportoinnin toisen vaitoimen- käynnistämi- Yhteistyön mahdolli- Hyvät käytänteet heen työstäminen kunpiteitä nen suudet ja haasteet nittain Oppilaan koulupolun kriitti- Kuntien seudullinen nen tarkastelu ohjatusti Varhainen puuttuminen yhteistyö Sairaalaopetuksen kehittä- Tulevaisuuden näkymiä Opetushallituksen mishanke sekä sairaala- erityisopetuksen kentässeutuhanke koulun ja kotikoulujen toi- sä miva yhteistyö osana moni- Vertaisarviointi ammatillista oppilashuoltoa Lastensuojelulaki (417/2007) Viestintä ja vuorovaiku- VSA, viestintäsuhdeanatus seutuyhteistyössä lyysi Ylivilkas lapsi ja lennokas aikuinen Erityisopetuksen nor- Tytöt ja pojat eri luokilla almisto kuopetuksessa Oppilashuollon tila ja toiminta; oppilashuolto Muu- Kuumakunnissa tehty Aamu- ja iltapäivätoiminta ramessa Vaativan erityisopetuk- Erityistä tukea tarvitsevan Organisaatioiden stratesen selvitys oppilaan siirtyminen toiselle ginen kehittäminen asteelle Sosiaalinen kompe- Käyttäytymisen ja tunteitenssi ja oppimisvai- Opiskelijan ohjaus ja tuki- den hallinnan arviointi keudet järjestelmät lukiossa Lasten ja nuorten hyvin- Sähköinen hojks ja sen voinnin edistäminensuotoiminta messa Koulukotiarkea TAULUKKO 2. Seudulliset koulutuspäivät paikkakuntineen Aika Paikkakunnat Seudullisten koulutuspäivien lukumäärä Yhteensä / vuosi 2006 Anjalankoski, Jyväskylä, Järvenpää, Karjaa, Kokkola, Kuopio, Lahti, Lappeenranta, Sodakylä, Tampere 10 2007 Kittilä (2), Tornio (2), Muhos (2), Kristiinankaupunki, Tampere 8 2008 Sodankylä, Tornio, Muhos, Kristiinankaupunki 4 Osallistujat nostivat usein esille koulutuksen merkityksen kehittämishankkeen tukena. He pitivät koulutuksen antia erityisen arvokkaana ajatusten virittelijänä ja tiedon 16
Kehittämistyön toteutus Alpo-hankkeessa, Holopainen & Ojala lisääjänä sekä kehittämistyön vauhdittajana. Kansalliset teemaseminaarit saivat vuosittain hyvää palautetta ajankohtaisuudestaan, teemojen vaihtelevuudesta ja asiantuntijuudesta. Teemaseminaarien aikana oli myös oivallinen mahdollisuus tutustua muiden seutujen toimijoihin, toimintamalleihin ja rakenteisiin jne. Seudulliset koulutuspäivät antoivat mahdollisuuksia rakentaa paikallisia yhteistyöverkkoja ja vertaistoimintaa, jotka ovat edistäneet yhteisten koulutusten järjestämistä, toimintamallien ja menetelmien arvioimista ja jakamista, jopa yhteisten virkojen perustamista. Muut hankemenettelyt Hankkeen aikana on laadittu seututyötä koskevia selvityksiä ja kartoituksia. Janne Oinosen tekemä alkukartoitus koski kehittämistoiminnassa mukana olleiden kuntien tilannetta ja käsityksiä seututyöstä, (sivu 38). Seudut ovat myös laatineet yksittäisiä tilannekartoituksia seututarpeista ja palveluista. Hankkeessa on kiinnitetty erityistä huomiota menettelyihin, jotka voisivat tukea kehittämistyötä. Osa kunnista otti käyttöön kehittämisohjaajatoiminnan työskentelytavan (sivu 13) sekä vertaiskehittämisen työskentelytavan (sivu 41). Vuoden 2007 aikana hankkeessa toteutettiin viestintäsuhdeanalyysi (VSA) (sivu 48), jolla pyrittiin jäsentämään ja edistämään opetustoimen seututyölle keskeisiä vuorovaikutussuhteita. Analyysin avulla saatiin havaintoja ongelmakohdista ja niiden korjaamisesta. Prosessin toteuttamisesta vastasivat Markku Laajala ja kehittämisohjaajat. Lisäksi tehtiin erityisopetusta koskevia prosessianalyyseja, jotka toteutettiin Tonu Heinin ja kehittämistyöstä vastaavien johdolla (sivu 53). Analyyseilla pystyttiin avaamaan toimintaprosesseja uusista näkökulmista, löytämään ongelmakohtia ja puuttumaan niihin. Aikaansaatuja toimintakaavioita voitiin hyödyntää seutu- ja kuntatyöskentelyssä ja päätöksenteossa. Käytössä olleet menettelyt ovat tukeneet kehittämistyötä ja niiden levittämistä muidenkin hankkeiden käyttöön pidetään toivottavana. Lähteet Banathy,B. 1991. Systems design of education. Englewood Cliffs, NJ:Educational Technology Publications. Erityisopetuksen strategia. 2007. Opetusministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:47. Frick, T. 1993. Asystem view of restructuring education in Reigeluth, C., Banathy, B., Olson, J. Copmrehensive systems design: Anew educational technology. Berlin, Springer Verlag. Koulutus ja tiedepoliittinen aluestrategia vuoteen 2013. Opetusministeriön julkaisuja 2003:40. Koulutus ja tutkimus vuosina 2003-2008. Kehittämissuunnitelma. Helsinki, Opetusministeriö. Kuotola, Y. 2009. Kunnan raja. Acta Universitatis Tamperensis, 1445. Tampere University Press, Tampere. Maccia, E.S. ja Maccia, G.S.1966. Decelopment of educational theory derived from three theory models. Washington D, C: U.S. Govermental Printing Office. Numminen, U. ja Stenvall, K. 2004. Seudulliseen yhteistyöhön! Opetustoimen seudullisia verkostoja. Opetushallitus, Hakapaino Oy. Numminen, U. ja Stenvall, K. 2006. Seudulliseen yhteistyöhön II. Kokemuksia ja toimintamalleja opetustoimeen, Opetushallitus, Hakapaino Oy. 17
Osa I Seututyötä opetustoimessa Kehyksenä kunta- ja palvelurakenne uudistus
Inga Nyholm Kuntayhteistyö palvelujen turvaajana? Kunta- ja palvelurakenneuudistuksella kohti syvällisempää yhteistyötä Kuntien välisen yhteistyön syventämisen tarve eri hallinnonaloilla on meneillään olevan talouskriisin myötä vain vahvistunut. Heikentyvä kuntatalous ja palvelujen kysynnän kasvu korostavat myös käynnissä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarvetta. Yksi uudistuksen tavoitteista on ollut kuntien välisen yhteistyön lisääminen ja sitä kautta vahvemman rakenteellisen ja taloudellisen pohjan luominen tulevaisuuden haasteisiin varautumiseksi. Tavoitteen saavuttamisessa on osin onnistuttu, mutta tehtävääkin vielä riittää. Tarvetta yhteistyölle on ollut aina ja tulee olemaan jatkossakin Suomalaiset kunnat ovat tehneet yhteistyötä tiettävästi ainakin vuodesta 1865 lähtien, jolloin maalaiskuntia koskevassa asetuksessa säädettiin ensi kertaa yhteistoiminnasta. Yhteistyötahti kiihtyi erityisesti 1990-luvun puolen välin tietämillä seutuistumiskehityksen ja erinäisten toimintaympäristömuutosten johdosta. Yhteistyön edut vaihtelevat aina yhteisen edunvalvonnan paremmasta vaikuttavuudesta taloudellisten riskien jakamiseen. Jälkimmäiset eli taloudelliset syyt ovat perinteisesti olleet voimakkaimpia perusteluja yhteisten palvelujen järjestämiselle, yhteisille viranhaltijoille, organisaatioille tai epäformaalimmalle yhteistoiminnalle (Nyholm 2008). Nykyisessä taloustilanteessa tarpeet korostuvat. Taloudellisten muutosten lisäksi tarvetta yhteistoiminnalle tai laajemmin kunta- ja palvelurakenneuudistuksen edellyttämille muille toimille kasvattavat myös kuntien toimintaympäristössä tapahtuvat lukuisat muutokset. Talouskasvun hidastuminen sekä muun muassa ikääntymisestä aiheutuva palvelutarpeiden kasvu tulevat koskettamaan jokaista kuntaa. Palveluvelvoitteista selviäminen omin voimavaroin voi tulevaisuudessa osoittautua entistä haasteellisemmaksi. Kunta- ja palvelurakenneuudistus on ollut käynnissä vuodesta 2005 lukien. Se käynnistettiin juuri tulevaisuuden haasteisiin varautumiseksi. Kun kuntataloudessakin poikkeuksellisen vahva kausi näyttää maailmanlaajuisen finanssikriisin johdosta kääntävän kehityksen toiseen suuntaan, on sillä eittämättä vaikutuksensa myös kunta- ja palvelurakenneuudistukseen. Tarve kunta- ja palvelurakenteiden uudistamiseen ja yhteistoiminnan lisäämiseen on talouskriisin myötä tullut entistä ajankohtaisemmaksi ja entistä tarpeellisemmaksi. Kunta- ja palvelurakenneuudistusta on arvioitu kunnallishallinnon historian suurimmaksi reformiksi, mikä ei liene liioiteltua. Uudistuksen perus- periaatteina ja -tavoitteena on turvata laadukkaat ja kansalaisten saatavilla olevat peruspalvelut, parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua. Tavoitteisiin pyritään kunta- ja palvelurakennetta vahvistamalla sekä muun muassa palvelujen tuotantotapojen ja organisoinnin kehittämisellä. Uudistusta ja sen toteutusta linjaava laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta tuli voimaan helmikuussa 2007. Lain edellyttämät toimet ovat aiheuttaneet kunnissa kiivasta suunnittelutyötä ja monin paikoin jo suunnitelmien toteuttamista. 19
Kunta- ja palvelurakenneuudistus yhteistoiminnan vahvistajana Kuntien yhteistoimintaa ja kaupunkiseutuja koskevien tavoitteidensa kautta kunta- ja palvelurakenneuudistus linkittyy Opetushallituksen Seudullisten palvelujen kehittäminen erityisopetuksessa eli Alpo-hankkeeseen. Uudistuksessa on edellä mainittujen toimenpiteiden ja tavoitteiden kautta pyritty kytkemään yhteen muun muassa eri ministeriöiden seudullistamisen tavoitteet. Tältä osin Kunta- ja palvelurakenneuudistus- eli Paras-hankkeen voidaan katsoa jatkaneen aiempien hallinnonuudistusten, kuten vuonna 2000 käynnistetyn Seutuhankkeen tavoitteiden saavuttamista luomalla kuntien väliseen yhteistoimintaan hieman aiempaa enemmän velvoittavuutta. Historiallinen kuntareformi ja sitä koskeva lainsäädäntö antavat kunnille tiettyjä reunaehtoja kunta- ja palvelurakenteen vahvistamiseen. Kunnilla itsellään on valta päättää puitelain (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007) velvoitteiden toteuttamistavoista. Kuntarakennetta on uudistuksen myötä tarkoitus vahvistaa yhdistämällä kuntia, ja palvelurakenteita taas kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja sekä lisäämällä kuntien yhteistoimintaa. Yhteistoiminnan tiivistämiseksi kunnat voivat perustaa yhteistoiminta-alueen, jolla on oltava laissa (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007) määritelty riittävä väestöpohja. Riittävän väestöpohjan on sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta- alueiden osalta katsottu olevan vähintään noin 20 000 asukasta, ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjiä taas koskee vaatimus vähintään noin 50 000 asukkaasta. Väestöpohjilla on tarkoitus turvata rahoitus, henkilöstön rekrytointi ja osaaminen sekä palveluverkon kattavuus. Riittävän väestöpohjan taustalla on myös kustannusten satunnaisvaihtelun ja erillisten tasausjärjestelmien vähentämisen tarve, mikä nykyisessä taloustilanteessa kuulostanee relevantilta. Yhteistyötä ja tuottavuuden nostoon tähtääviä toimenpiteitä on uudistuksessa edellytetty myös kaupunkiseuduilta. Puitelain (Laki 169/2007) mukaan tiettyjen kaupunkiseutujen tuli tehdä suunnitelmat siitä, miten maankäytön, asumisen, liikenteen ja kuntarajat ylittävään palvelujen käyttöön liittyvää yhteistoimintaa syvennettäisiin. Erityisesti suuret kaupunkiseudut ja kaupungit ovat tuottavuuden kannalta ratkaisevassa asemassa, sillä niillä asuu kaksi kolmasosaa maamme väestöstä. Sekä tuottavuutta parantavin toimin, kuten palveluprosesseja uudistamalla, että vahvemmin kunta- ja palvelurakentein, kuntien on mahdollista varautua paremmin tulevaisuuden haasteisiin. Uudistuksen toteutuksessa ollaan nyt jollakin tavalla kriittisessä puolivälipisteessä: puitelain (Laki 169/2007) voimassaoloaika päättyy vuoden 2012 lopussa. Sitten voidaankin tehdä alustavia arvioita siitä, onko Paras-hankkeessa onnistuttu vahvistamaan kuntien yhteistoimintaa. Laajemmin tähän tullaan valtioneuvoston taholta ottamaan kantaa uudistusta koskevassa selonteossa, jota valmistellaan parhaillaan ja joka on tarkoitus antaa eduskunnalle syksyllä 2009. Selonteon yhteydessä linjataan uudistuksen jatkoa sekä tehdään linjauksia puitelain (Laki 169/2007) jälkeisestä, pysyvästä lainsäädännöstä. Uudistuksen tähänastiset tulokset kuntien yhteistoiminnan osalta entä jatko Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevissa tutkimuksissa on todettu, että sille on kuntatason vahva tuki. Jopa kunnan asukkaat näkevät uudistuksen tarpeelliseksi. (Siltaniemi ym. 2009; Stenvall ym. 2008.) Miten tarve on välittynyt käytännön toimintaan, puitelain (Laki 169/2007) velvoitteiden toteuttamiseen ja kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseen? 20
Kuntayhteistyö palvelujen turvaajana, Nyholm Kokonaisuudessaan uudistus on edennyt aikataulussa ja hyvin. Erityisesti kuntarakennetta on onnistuttu kehittämään: vuoden 2009 alusta lukien Suomessa on ollut 67 kuntaa vähemmän kuin edellisvuonna. Kuntaliitoksissa ja kuntaliitosselvityksissä on ollut mukana ennätysmäärä kuntia. Liitoksen mahdollisuutta puitelain (Laki 169/2007) velvoitteiden täyttämiseksi on selvittänyt vuosien 2005 2009 alun aikana yli puolet Suomen kunnista. Yhteistoiminnan vahvistamisen tien eli yhteistoiminta-alueen perustamisen on valinnut tämän hetken suunnitelmien mukaan 243 kuntaa. Näistä muodostuisi 61 sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-aluetta eli 20 000 asukkaan yhteistoiminta-alueita. Kuitenkin ammatillisen peruskoulutuksen puolella väestöpohjan tulisi olla 50 000. Opetusministeriö on pyrkinyt vauhdittamaan koulutuksen järjestäjäverkkojen kokoamista, ja sen myötä ammatillisen koulutuksen kehittämistä kokonaisuutena. Tällä puolella suunniteltujen fuusioiden ja yhdistymisprosessien myötä vain murto-osa koulutuksen järjestäjistä jäisi tulevina vuosina väestöpohjavelvoitteiden alle. Valtakunnassa on vallinnut yhteinen näkemys siitä, että pelkkä järjestäjien yhteen kokoaminen, yhteistoiminta-alueen perustaminen tai kuntaliitos rakenteellisena ratkaisuna ei yksin turvaa palveluja tulevaisuudessa. Kyse ei kai muutoin olisi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta. Tarvitaan askeleen ottoa palvelujen kehittämisen suuntaan. Palvelurakenteet ovat monin paikoin sekä sosiaali- ja terveydenhuollon että ammatillisen koulutuksen puolella toki muotoutumassa. Palvelujen turvaamiseksi on onnistuttu kokoamaan vahvempia tuotantoyksiköitä eli saatu vahvempia taloudellisia hartioita luoduiksi. On kuitenkin muistettava, että rakenneratkaisut vasta avaavat mahdollisuuksia palvelutuotannon, palvelujen organisoinnin ja palveluprosessien uudistamiseksi. Uudistuksessa on siis edetty rakenteista kohti palveluja, minkä on arvioitu olleen toimiva ratkaisu (Stenvall ym. 2008). Toki palveluja ja prosesseja on kehitetty jo ennen Paras-hanketta monessa kunnassa, mutta uusien rakenteiden myötä avautuvan kehittämispotentiaalin tarjoamat mahdollisuudet tulee hyödyntää, jotta tuottavuutta parantavissa toimissa onnistutaan. Tehostamisvaraa löytyy, ja sitä mieltä ovat myös kunnan asukkaat (Siltaniemi ym. 2009). Palveluprosessien uudistaminen ei tarkoita, että valta päättää palvelujen laadusta tai saatavuudesta siirtyisi pois palvelun järjestäjältä. Esimerkiksi ammatillisessa koulutuksessa järjestäjällä tulee jatkossakin säilymään ohjausvalta palvelujen kokonaisuudesta. Sosiaali- ja terveystoimessa yhteistoiminta- alueet vastaavat palvelujen järjestämisestä, mikäli kunnat ovat sellaisen päättäneet perustaa. Tarkoitus on ollut, että koottaessa järjestämisvastuuta yhteen ja luomalla palvelujen järjestämiselle vahvempi taloudellinen perusta, hallinnon ja hallintorakenteiden selkeys kasvaa nykyiseen tilanteeseen verrattuna, jossa kunnilla on lukuisia yhteistoimintaa koskevia sopimuksia lukuisten eri organisaatioiden kanssa. Kun vastuuta palvelujen järjestämisestä kootaan yhteen, kunnilla on myös paremmat mahdollisuudet palvelutuotannon ohjaukseen kokonaisuutena, mikä voi johtaa myös palvelutuotannon tehokkuuden ja tuottavuuden lisäämiseen. Tämä kuitenkin edellyttää, että järjestämisvastuu ei hajaudu esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa usealle hallinnontasolle, mikä taas voisi pahimmillaan myös nostaa kustannuksia ja hämärtää sekavaa hallintoa selkeyttämisen sijaan. Puhuttaessa aiemmin mainitusta kaupunkiseuduilla tapahtuvasta maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteistyöstä on kunnilla edelleen pääosin vastuu näiden palvelujen järjestämisestä, joskin kaupunkiseuduilla on olemassa yhteistyömalleja ja -rakenteita yhteistoiminnan tukemiseksi. Niillä kaupunkiseutusuunnitelmansa palauttaneilla seuduilla, joilla on pitkä yhteistyökokemus, on myös paljon valmiita toimintamalleja ja yh- 21
teistyöorganisaatioita yhteistyön konkreettiseen toteuttamiseen. Kaupunkiseutusuunnitelmista tehtyjen arvioiden mukaan yhteistyön kehittämisen tarvetta on olemassa: muun muassa yhdyskuntarakenteen hallinnan tarve on seuduilla vahva. Kuitenkin esimerkiksi asumiseen liittyvän yhteistyön ongelmana on ollut kuntien välinen kilpailu. Monilla seuduilla on lisäksi esitetty vain vähän keinoja maan käytön, asumisen, liikenteen ja kuntarajat ylittävän palvelujen käytön muodostaman kokonaisuuden hallintaan. Kilpailuelementti ei ole vieras muussakaan kuntayhteistyössä ja saattaa osin lamauttaa uudistuksen tavoitteiden suuntaisen etenemisen. On kuitenkin hyvä muistaa, että näin laajat reformit eivät toteudu yhdessä yössä tai edes kahdessa, sillä kunta- ja seutumuutosten toteuttamisessa on oma dynamiikkansa ja omat haasteensa. Uudistuksen voidaan jo nyt katsoa edenneen vähintäänkin kiitettävää tahtia: kaiken kaikkiaan tulevaisuuden haasteiden edessä on onnistuttu tekemään paikoin kipeiltäkin tuntuvia ratkaisuja tulevaisuuden palvelujen turvaamiseksi ja myös asenneilmapiirissä on nähtävissä selkeää kehittymistä. Joitakin vuosia sitten olisi ollut vaikea kuvitella kaikkiaan 99 kunnan päättävän liitoksesta: vuoden 2009 alusta voimaan tulleissa liitoksissa oli mukana edellä mainitut lähes 100 kuntaa. Vahvalla muutosjohtamisella palvelujen syvällisempään kehittämiseen Julkisten organisaatioiden uudistuessa haasteet korostuvat johtuen monista tekijöistä. Uppoutumatta aiheeseen tässä sen syvemmin voi kokoavasti todeta, että onnistuneen muutoksen tiellä on monia esteitä. Kunta- ja palvelurakenteiden kehittämisessäkin on paikallistasolla monia liikkuvia osioita, joiden vaikutus uudistuksen toteutukseen ja suunnitteluun on merkityksellinen. Toimintaympäristön turbulenssi ja jatkuvat muutokset luovat omat paineensa uudistustyölle vaikkakin ne voivat joskus toimia myös positiivisena paineena ja uudistuspuskurina. Kunnissa työskentelevien yksilöiden tarpeet, niiden huomioiminen sekä kunnan johtamisen jakautuminen viranhaltija- ja luottamushenkilöjohtoon tuo omat haasteensa laajojen uudistusten läpivientiin. Muutosjohtamisosaaminen onkin nyt kunnissa enemmän arvossaan kuin ehkä koskaan. (Nyholm 2008) Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen kaltaiset prosessit vaativat asiantuntevaa johtamistaitoa jo siitäkin syystä, että uudistuksen vaikutuksia ei voida päätöksiä tehtäessä aina nähdä pitkälle tulevaisuuteen. Päätöksenteko epävarmuuden vallitessa ei aina suju helposti, vaikka onkin enemmän ja enemmän nykypäivää. Kun uudistuksen keskeiset tavoitteet ja toimet liittyvät tuottavuuden lisäämiseen, kuntaliitoksiin ja yhteistoiminnan tehostamiseen, ei kunnissa voitane välttyä myöskään kysymyksiltä ja epäilyiltä liittyen muun muassa itsehallintoon ja lähipalvelujen asemaan. Myös käytännöllisempien ongelmien ratkaisu ottaa usein aikaa. Jos yhteistoimintaa käynnistävillä kunnilla on erilaiset tavat organisoida palvelut, erilaiset palvelujärjestelmät ja -strategiat, vie yhteisten näkemysten hiominen aikaa. Yhteisten tavoitteiden aikaansaamisessa punnitaankin kuntien keskinäinen luottamus sekä muutoksen johtamisen taidot. Voi kuulostaa kliseiseltä sanoa, että uudistustyössä erilaisuus tulisi nähdä voimavarana. Luotaessa uusia yhteistyörakenteita kunnilla on aidosti mahdollisuus vanhojen rakenteiden purkamiseen ja uusien tehokkaampien mallien käyttöönottoon. Uudistusta suunniteltaessa on mahdollisuus tarkastella sitä, mikä on toiminut parhaiten eli tuottanut laadukkaat palvelut kohtuullisin kustannuksin. Pyörää ei kannata keksiä uudelleen, vaan pyrkiä löytämään parhaita palvelukäytänteitä. Kuntien järjestämien palvelujen kustannuserot eivät lukuisten tutkimusten mukaan selity vain olosuhde- ja palvelutekijöillä, vaan myös sillä, millä tavoin palveluja järjestetään ja organisoidaan. 22
Kuntayhteistyö palvelujen turvaajana, Nyholm Uudistuksessa tulisi nyt suunnata katse eri hallinnonalojen palvelujen kehittämiseen uusissa syntyneissä tai syntyvissä rakenteissa. Eläke-, hoito- ja hoivamenojen kasvu on väestörakenteen muutosten johdosta kohta jo kuntien lähitulevaisuutta. Palvelurakenteiden kehittäminen on edellytys sille, että kaikille maassa asuville voidaan jatkossakin järjestää riittävät palvelut. Valtio on sitoutunut turvaamaan palvelujen taloudelliset edellytykset, mutta kuntien tulee vastata palvelujen uudistamisesta ja tuottavuuden parantamisesta. Kunnilla on entuudestaan vahvaa yhteistoimintaa, mutta Parashankkeen uudistuksen tarkoituksena on ollut yhteistoiminnan tehostaminen erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa, ammatillisessa koulutuksessa sekä maankäytössä, asumisessa ja liikenteessä. Kunnissa on otettu haaste vastaan ja onnistuneesti koottu yhteistoiminnalta edellytettyjä rakenteita ja edetty siten puitelain (Laki 169/2007) suuntaisesti. Tuskin millään kunnalla olisikaan tällaisessa taloustilanteessa varaa jättäytyä yhteistoiminnan ulkopuolelle. Lähteet Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007. Nyholm, I. 2008. Keskijohto kuntamuutoksen näkijänä ja kokijana. Seutuyhteistyö muutosprosessina kuntien keskijohdon näkökulmasta. Acta nro 199. Suomen- Kuntaliitto. Helsinki. Stenvall, J. & Vakkala, H. & Syväjärvi, A. & Tiilikainen, A. 2008. Paras alussa. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen arviointi. Valtiovarainministeriön julkaisusarja Kunnat 17/2008. Helsinki. Siltaniemi, A. & Perälahti, A. & Eronen, A. & Särkelä, R. & Londén, P. 2009. Kansalaisbarometri 2009. Suomalaisten arvioita hyvinvoinnista, palveluista ja Paras uudistuksesta. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto. Helsinki. 23