EUROOPPALAINEN HALLINTO- OIKEUS Olli Mäenpää TALENTUM Helsinki 2011
Kolmas, uudistettu painos Copyright Talentum Media Oy ja tekijä Kannen suunnittelu: Mika Petäjä Kannen toteutus: Outi Pallari Taitto: NotePad ISBN 978-952-14-1543-2 Kariston Kirjapaino Oy Hämeenlinna 2011
ALKUSANAT... LYHENTEET... XV I INTEGRAATIO, OIKEUS JA JULKISHALLINTO... 1 1 Integraation hallinnollisia ja oikeudellisia aspekteja... 1 1.1 Integraatio ja globalisaatio... 1 1.2 Julkinen sääntely ja hallinnollinen toimeenpano integraatiossa... 3 1.3 Oikeudellinen integraatio ja integraatio-oikeus... 6 2 Eurooppalainen hallinto-oikeus osana eurooppaoikeutta... 9 2.1 Eurooppalaisen hallinto-oikeuden käsite... 9 2.2 Eurooppalaisen hallinto-oikeuden pääpiirteet... 12 2.3 Eurooppalaisen hallinto-oikeuden funktiot... 13 2.4 Suhde kansalliseen hallinto-oikeuteen... 15 3 Julkishallinnon roolit... 17 3.1 Viranomaiset eurooppalaisen hallinto-oikeuden toteuttajina... 19 3.2 Viranomaiset aktiivisena vaikuttajana... 22 3.3 Julkishallinto integraation kohteena... 23 3.4 Viranomaisten eurooppalainen yhteistyö... 25 3.5 Viranomaiset valvonnan kohteena... 26 V VII
3.6 Viranomaiset osana valtiovallan käyttöä... 27 3.7 Viranomaisen ja kansalaisen suhde... 28 4 Eurooppalaisen hallintotoiminnan painopisteet... 29 4.1 Hallinnollinen sääntely ja valvonta... 30 4.2 Julkiset palvelut ja sosiaaliturva... 31 4.3 Julkisyhteisöjen taloudellinen toiminta... 33 II EUROOPPALAISEN HALLINTO-OIKEUDEN LÄHTEET... 35 1 Oikeuslähteiden tasot... 35 1.1 Kolme oikeuslähdetasoa... 35 1.2 Oikeuslähteiden harmonisoituminen... 40 2 Hallinto-oikeuden materiaaliset oikeuslähteet... 43 2.1 Lainsäädännön päämuodot... 43 2.2 Lainsäädännön keskeiset sääntelykohteet... 49 2.3 Materiaalisen normiston kehityspiirteitä... 50 2.4 Materiaalisten säädösten ominaisuuksia... 52 2.5 Materiaalisen oikeuden toteuttaminen... 56 3 Yleinen hallinto-oikeus... 65 3.1 Eurooppalaisen yleishallinto-oikeuden osa-alueet... 65 3.2 Eurooppalaisen yleishallinto-oikeuden harmonisointi... 67 3.3 Suhde kansalliseen yleishallinto-oikeuteen... 70 4 Eurooppalaisen hallinto-oikeuden valtiosääntötaso... 72 4.1 Valtiosääntöiset perusteet... 72 4.2 Unionin oikeuden valtiosääntöistyminen ja liittovaltiolliset piirteet... 74 III EU-OIKEUDEN SOVELTAMINEN JA TULKINTA... 78 1 Soveltamisen sisältö ja tulkinnan perusteet... 78 2 EU-oikeuden sisällöllinen soveltamisala... 80 2.1 EU-oikeudellisesti merkityksellinen hallintotoiminta... 80 2.2 EU-oikeuden hallinnollinen soveltaminen... 84 3 EU-oikeuden organisatorinen soveltamisala... 90 3.1 Keskeiset soveltajat... 90 3.2 Valtio EU-oikeuden subjektina ja objektina... 91 VIII
3.3 Hallintoviranomainen... 97 3.4 Valtio ja yksityiset organisaatiot... 103 4 EU-oikeuden soveltamistapa... 108 4.1 Suora ja välillinen soveltaminen... 108 4.2 Viranomaisen harkintavalta ja sen käyttäminen EU-oikeudellisessa ympäristössä... 110 5 EU-oikeuden tulkinnan perusteet... 113 5.1 EU-oikeuden soveltamisen lainalaisuus... 113 5.2 EU-oikeuden tulkintavaikutus hallintotoiminnassa... 114 5.3 Tulkintavaikutuksen puitteet... 121 5.4 Perusoikeudet ja ihmisoikeudet hallintotoiminnassa... 124 5.5 Joustavat normit ja oikeudelliset käsitteet... 128 6 EU-oikeuden erityispiirteet sen tulkinnassa ja soveltamisessa... 133 6.1 EU-oikeuden välilliset oikeusvaikutukset... 133 6.2 EU-oikeuden välittömät oikeusvaikutukset hallintotoiminnassa... 134 6.3 EU-oikeuden etusija hallintotoiminnassa... 142 6.4 EU-oikeuden pätevyysolettama... 148 IV EU-OIKEUDEN TOIMEENPANO... 151 1 EU-oikeuden toteuttamisen vaiheet ja toimivallan määrittely... 151 1.1 EU-oikeuden toteuttamisen päävaiheet... 151 1.2 EU:n toimivallan määrittely... 154 1.3 EU:n toimivallan käyttöä ohjaavat periaatteet... 159 2 Eurooppalainen hallinto ja EU-oikeuden toimeenpano... 160 2.1 Monitasoinen toimeenpano... 160 2.2 Eurooppalainen hallinto ja monitasoinen toimeenpano... 163 2.3 Hajautettu toimeenpano... 166 2.4 Yksityinen toimeenpano... 169 3 Hallinnollinen toimeenpano EU:n tasolla... 170 3.1 EU:n hallintoelimet... 170 IX
3.2 Komission toimeenpanotehtävät... 172 3.3 Unionin hallintoviranomaiset... 177 3.4 EU:n komiteat ja työryhmät... 188 4 Toimeenpano kansallisella tasolla... 193 4.1 Kansallisten viranomaisten rooli EU-tason toimeenpanossa... 193 4.2 Toimeenpanon tehokkuus... 200 4.3 Vilpittömän yhteistyön periaate... 203 4.4 Hallintopäätösten vastavuoroinen tunnustaminen... 208 5 Toimeenpanon ohjaus ja valvonta... 212 5.1 Jäsenvaltion institutionaalinen itsenäisyys... 212 5.2 Komission yleinen valvontavalta... 215 5.3 Komission erityinen valvontavalta... 216 5.4 Komission ohjausvalta... 219 6 Jäsenvaltioiden viranomaisten välinen yhteistyö... 221 6.1 Hallintoviranomaisten yhteistyö... 221 6.2 Hallinnollinen yhteistyö... 223 6.3 Viranomaisten hallinnolliset verkostot... 227 6.4 Hallinnollinen apu viranomaisten välillä... 229 7 EU-oikeuden täytäntöönpano... 231 7.1 Täytäntöönpanon perusteet... 231 7.2 Täytäntöönpanon yleiset laatuvaatimukset... 232 7.3 Täytäntöönpanoon liittyvät seuraamukset... 240 V EUROOPPALAISEN HALLINTO-OIKEUDEN PERIAATTEET... 243 1 Oikeusperiaatteiden lajit ja perusta... 243 1.1 Oikeusperiaatteiden päätyypit... 246 1.2 Periaatteiden perusta ja tausta... 249 2 Oikeusperiaatteet eurooppalaisen hallinto-oikeuden osana... 252 2.1 Oikeusperiaatteet eri hallintoelimissä... 252 2.2 Periaatteiden soveltamisala... 254 2.3 Periaatteiden asema ja tehtävät... 255 3 Materiaaliset oikeusperiaatteet... 259 3.1 Laillisuusperiaate... 259 X
3.2 Yhdenvertaisuuden periaate ja syrjintäkielto... 262 3.3 Suhteellisuusperiaate... 266 3.4 Oikeusvarmuus ja oikeusvoima... 275 3.5 Luottamuksensuoja... 280 3.6 Hyvän hallinnon periaatteet... 289 3.7 Suomen hallinto-oikeuden periaatteet ja EU-oikeus... 292 4 Toissijaisuusperiaate... 294 4.1 Periaatteen sisältö... 294 4.2 Toissijaisuusperiaatteen soveltaminen... 295 VI HALLINTOMENETTELY JA MENETTELYOIKEUDET... 299 1 Hallintomenettelyn oikeudelliset perusteet... 299 1.1 Menettelyllinen autonomia... 299 1.2 Itsenäisen menettelyoikeuden rajat... 301 2 Hallintomenettelyn yleiset oikeudelliset puitteet... 305 2.1 Eurooppalainen menettelyoikeus... 305 2.2 Hallintomenettelyn harmonisointi... 306 3 Oikeus hyvään hallintoon... 313 3.1 Hyvä hallinto perusoikeutena... 313 3.2 Hyvän hallinnon laadulliset perusteet... 315 3.3 Hyvän hallinnon soveltamisala... 320 3.4 Muita hyvän hallinnon määrittelyjä... 322 4 Menettelyn perusvaatimukset ja menettelyoikeudet... 327 4.1 Puolustuksen oikeudet hallintomenettelyssä... 327 4.2 Oikeus tulla kuulluksi... 329 4.3 Oikeus tutustua asiakirjoihin... 332 4.4 Päätöksen perusteluvelvollisuus... 335 4.5 Selvitysvelvollisuus ja selvitysvastuun jakautuminen... 336 4.6 Määräajat ja käsittelyaika... 342 4.7 Kielelliset menettelyoikeudet... 344 4.8 Korvausvastuun perusteet... 344 5 Hallintomenettelyn yhdenmukaisuus ja tehokkuus... 345 5.1 Syrjimättömyys ja yhdenmukaisuus hallintomenettelyssä... 345 5.2 Hallintomenettelyn tehokkuus... 347 XI
6 Hallintotoiminnan julkisuus... 351 6.1 Julkisuusperiaate EU:ssa... 351 6.2 Julkisuutta koskeva sääntely.... 354 6.3 Poikkeukset julkisuudesta... 357 6.4 EU-asiaan liittyvät kansalliset asiakirjat... 363 VII JULKISHALLINNON RAKENNE... 368 1 Hallintokoneiston organisaation itsenäisyys... 368 1.1 Jäsenvaltion institutionaalinen autonomia... 368 1.2 EU-oikeuden välillinen organisaatiovaikutus... 371 2 Julkishallinnon rakenteen järjestäminen... 375 2.1 Hallinto-organisaation harmonisointi... 375 2.2 Toimeenpanon asianmukaisuus, yhtenäisyys ja tehokkuus... 377 2.3 Hallinnollisen toimivallan siirtäminen... 379 3 Julkishenkilöstö... 386 3.1 Julkishenkilöstön oikeudellinen asema... 386 3.2 Työvoiman vapaa liikkuvuus ja julkisen vallan käyttö... 388 4 Kunnat ja aluehallinto... 392 4.1 Kuntien ja alueiden yleinen asema EU-oikeudessa... 392 4.2 Itsehallinnon merkitys... 393 4.3 Kunnat ja alueet EU-oikeuden kohteena... 395 4.4 Paikallisen itsehallinnon peruskirja... 400 VIII EUROOPPALAINEN OIKEUSTURVA HALLINTOASIOISSA... 404 1 Oikeusturvajärjestelmän lähtökohdat... 404 1.1 Kansallisen oikeusturvan merkitys EU-oikeudessa... 404 1.2 Oikeusturva perusoikeutena EU-oikeudessa... 406 1.3 Oikeusturva ihmisoikeutena... 409 2 Eurooppalainen oikeusturvajärjestelmä hallintoasioissa... 411 2.1 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oikeusturvaelimenä... 411 XII
2.2 EU-tuomioistuin oikeusturvaelimenä... 412 2.3 Hallintotuomioistuin EU-tuomioistuimena... 417 3 Prosessuaalinen autonomia ja oikeusturvan harmonisointi... 422 3.1 Prosessuaalinen autonomia... 422 3.2 Oikeusturva ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö... 423 3.3 Oikeusturvan normatiivinen harmonisointi... 426 4 Oikeusturvan saatavuus, vastaavuus ja tehokkuus... 429 4.1 Oikeusturvan perusvaatimukset unionin oikeudessa... 429 4.2 Oikeusturvan saatavuus (access to justice)... 432 4.3 Oikeusturvan vastaavuus... 444 4.4 Oikeusturvan tehokkuus... 447 5 Oikeusturvamenettelyn oikeudenmukaisuus... 452 5.1 Oikeusturvan perusvaatimukset Euroopan ihmisoikeussopimuksessa... 452 5.2 Oikeus oikeudenkäyntiin hallintoasioissa... 454 5.3 Oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuus... 458 5.4 Oikeudenkäynnin julkisuus... 465 5.5 Tuomioistuimen riippumattomuus ja puolueettomuus... 467 6 Valtion korvausvastuu... 469 6.1 Korvausvastuun perusteet... 469 6.2 Valtion toimielinten korvausvastuu... 473 6.3 Valtion korvausvastuun toteuttaminen... 475 KIRJALLISUUS... 478 OIKEUSKÄYTÄNTÖ... 485 ASIAHAKEMISTO... 500 XIII