Oikeudenkäynti hallintoasioissa

Transkriptio

1 Oikeudenkäynti hallintoasioissa Hallintoprosessioikeuden perusteet Olli Mäenpää ALMA TALENT Helsinki 2019

2 Copyright 2019 Alma Talent Oy ja Olli Mäenpää Yhteistyössä Lakimiesliiton Kustannus ISBN ISBN (sähkökirja) ISBN (verkkokirja) Kansi: Outi Pallari Taitto: Marja-Leena Saari Paino: BALTO print 2019 Liettua Anna palautetta kirjasta:

3 Esipuhe Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa on 2020-luvun moderni prosessilaki, jonka keskeisenä tarkoituksena on taata oikeudenmukainen oikeudenkäynti hallintotuomioistuimissa. Uusi laki toteuttaa tätä tavoitetta sääntelemällä oikeusturvan saatavuutta ja hallintotuomioistuimissa toteutettavan oikeudenkäynnin eri vaiheita aikaisempaa tarkemmin. Laissa korostuvat muun muassa oikeusturvan laaja-alainen saatavuus, yksityisen asianosaisen prosessuaaliset oikeudet sekä oikeudenkäynnin vaivattomuus ja halpuus. Hallintoprosessi on oikeudenkäynti, jossa arvioidaan julkisen vallan käytön rajoja, viranomaisten toimivallan ulottuvuutta sekä yksityisen lakiin perustuvia oikeuksia, etuja ja velvollisuuksia. Hallintoprosessi toimii siten myös oikeusvaltion perusteiden takeena. Nämä lähtökohdat määrittävät samalla hallintoasiaa koskevan oikeudenkäynnin erityispiirteitä itsenäisenä prosessilajina siviili- ja rikosprosessin rinnalla. Uuden hallintoprosessilain monivaiheinen valmistelu aloitettiin jo vuosikymmen sitten. On siten perusteita arvioida, että sääntely perustuu huolelliseen työhön ja punnittuihin arvioihin. Oikeudenkäynnin peruslähtökohtien melkoinen jatkuvuuskin tukee tätä näkemystä. Tämän teoksen päätavoitteena on tarjota systemaattinen yleisesitys uudesta laista ja sen soveltamisen puitteista. Tarkoituksena on esittää jäsenneltyä tietoa hallintoprosessin vireillepanosta, hallintoprosessin osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista samoin kuin hallintoprosessioikeuden yleisistä perusteista ja erityisistä ominais- V

4 Esipuhe piirteistä. Samalla konkretisoituvat oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin eurooppaoikeudelliset kriteerit. Kirjoitusprosessin tässä vaiheessa on oikea hetki kiittää niitä lukuisia henkilöitä, joiden kanssa olen vuosien varrella ja myös uuden lain valmisteluun liittyen voinut vaihtaa näkemyksiä ja kokemuksia hallintoprosessin perusteista. Erityisen avartavia ovat olleet keskustelut professori Leena Halilan, apulaisprofessori Ida Koiviston, lainsäädäntöneuvos Arja Mannerin, oikeusneuvos Eija Siitarin ja tohtorikoulutettava Anna-Stiina Tarkan kanssa. Kiitoksen ansaitsee myös oikeustieteen ylioppilas Katja Repo avusta eurooppalaisen oikeuskäytännön perkaamisessa. Esitän lämpimät kiitokseni kustannustoimittaja Harri Korkeamäelle, joka on jälleen kerran taitavasti ja asiantuntemuksella huolehtinut toimitustyöstä. Parhaat kiitokset myös julkaisupäällikkö Heidi Antinkarille hyvin sujuvasta yhteistoiminnasta. Porthaniassa Eurooppa-päivänä 2019 Olli Mäenpää VI

5 ESIPUHE V LYHENTEET XXI I OIKEUSTURVA JA OIKEUDENKÄYNTI HALLINTOASIOISSA Oikeusturva ja sen toteuttaminen Oikeusturvan ulottuvuuksia Oikeusturvakeinot hallintoasioissa Hallintoprosessin erityispiirteet Hallintoasiat oikeudenkäynnin kohteena Hallintoprosessin kohteen erityispiirteitä Hallintoprosessin menettelyllisiä erityispiirteitä Perusprosessi ja erityisprosessit hallintotuomioistuimessa Hallintoprosessin vaihtoehtoja Oikeudenkäynnin funktiot hallintoasiassa Hallintoprosessin arvot II HALLINTOPROSESSIN OIKEUDELLISET PERUSTEET Hallintoprosessi ja sen oikeudellinen sääntely Hallintoprosessin kansainväliset ja eurooppaoikeudelliset perusteet Kansainväliset sopimukset Euroopan ihmisoikeussopimus ja oikeudenmukainen oikeudenkäynti VII

6 2.3 EU-oikeudelliset vaatimukset hallintoprosessissa Oikeudenkäynnin valtiosääntöoikeudelliset perusteet Oikeusturva perusoikeutena Hallintoprosessin laatu ja lainmukaisuus Oikeusturvan takeet muussa yhteydessä Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja muut prosessilait Hallintoprosessilaki hallintoprosessin perusnormina Hallintoprosessilain erityispiirteet Hallintoprosessia koskevat erityissäännökset Oikeudenkäymiskaaren soveltaminen hallintotuomioistuimissa Hallintoprosessilain suhde muuhun lainsäädäntöön Oikeuskäytännön merkitys Tuomioistuinkäytäntö Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö Hallintoprosessin oikeusperiaatteet Hallintoprosessin muut oikeuslähteet III OIKEUDENKÄYNNIN KOHDE Hallintoprosessin soveltamisalan määräytyminen Oikeusturvan saatavuus ja hallintoprosessin kohde Oikeuksia ja velvollisuuksia koskeva päätös Eurooppaoikeudelliset vaatimukset Hallintotuomioistuimen toimivallan perusteet Hallintoprosessin asiallinen soveltamisala Valituskelpoisuuden oikeudelliset perusteet Ratkaisu hallintoasiassa VIII

7 1.2.3 Valituskelpoisuuden tulkinta ja soveltaminen Valituskelpoisuuden rajoitukset Valituskelpoisuus viranomaisten eri toimintamuodoissa Hallinnollinen sääntely ja julkisen vallan käyttö Julkiset palvelut Hallinnon ylläpito ja johtaminen Viranomaisen yksityisoikeudelliset toimet Viranomaiset, joiden päätöksistä saa valittaa Laaja viranomaisen määritelmä Julkisyhteisön viranomaiset Muut julkista hallintotehtävää hoitavat Muut valtion toimielimet Valittamisen rajoitukset Rajoitusten määrittelyn puitteet Valituskielto Valituslupa Muut valittamisen rajoitukset Viranomaisen toiminnan arviointi siviili- ja rikosprosessissa Siviiliprosessi ja hallintoprosessi Rajanvedon perusteet Viranomainen yksityisoikeudellisen suhteen osapuolena Yksityisoikeudellisia toimia koskeva viranomaisen päätöksenteko Julkisyhteisön ja viranomaisen korvausvastuu Välimiesmenettely hallintoasioissa Rikosprosessin ja hallintoprosessin suhde IX

8 IV OIKEUDENKÄYNNIN OSAPUOLET JA HALLINTO- TUOMIOISTUIMET Oikeudenkäynnin osapuolet Asianosaiset ja osapuolet hallintoprosessissa Oikeudenkäynnin perusasetelma Oikeudenkäynnin asianosaiset Oikeudenkäynnin osapuolet Viranomainen julkisen asianosaisen asemassa Asianosaiskelpoisuus ja asiavaltuus Asianosaisseuraanto Väliintulo hallintoprosessissa Puhevallan käyttäminen Puhevalta ja oikeudenkäyntikelpoisuus Vajaavaltaisen puhevalta Edunvalvojan puhevalta Oikeushenkilön puhevallan käyttäminen Asiamies ja avustaja Hallintotuomioistuimet ja tuomiovallan käyttö Hallintotuomioistuimet tuomioistuinjärjestelmässä Hallinto-oikeudet Erityiset hallintotuomioistuimet Korkein hallinto-oikeus Eurooppalaiset tuomioistuimet hallintoasioissa Muutoksenhakulautakunnat Hallintotuomarit Hallintotuomioistuimen riippumattomuus ja puolueettomuus Hallintotuomioistuimen riippumattomuus Hallintotuomioistuimen puolueettomuus Hallintotuomioistuimiin kohdistuva valvonta X

9 V OIKEUDENKÄYNNIN VIREILLEPANO HALLINTO- TUOMIOISTUIMESSA Oikeudenkäynnin vireillepano ja oikeusturvan saatavuus Vireillepanovaihe hallintotuomioistuimessa Oikeudenkäynnin vireillepanotavat Valitus Hakemus Alistus Esitys Muut vireillepanotavat Hallintovalitus ja kunnallisvalitus muutoksenhaun perusmuotoina Oikeudenkäynnin alkaminen ja sen oikeusvaikutukset Valitusoikeus Valitusoikeuden oikeudelliset perusteet Valitusoikeus perusoikeutena Valitusoikeus ihmisoikeutena Valitusoikeuden merkitys EU-oikeudessa Valitusoikeus hallintoprosessissa Asianosaisen valitusoikeus Viranomaisen valitusoikeus Yhdistyksen valitusoikeus Kunnan jäsenen valitusoikeus Erityissäännökseen perustuva valitusoikeus Oikaisuvaatimuksen vaikutus valitusoikeuteen Valitusoikeus hallintotuomioistuimen päätöksestä Valitusosoitus ja muu vireillepanoa koskeva ohjaus Oikeusturvan toteuttamista koskeva ohjaus Valitusosoituksen sisältö ja oikeusvaikutukset Valitusosoituksen korjaaminen XI

10 3.4 Ilmoitus valituskiellosta ja valituskelvottomuudesta Oikaisuvaatimusohje Valituksen tekeminen Valituksen muotovaatimukset Valituksen sisältövaatimukset Valitusperusteet Valitusaika Valitustie, valituksen toimittaminen ja siirtäminen Valitustie ja toimivaltainen hallintotuomioistuin Valituksen toimittaminen Valituksen siirtäminen Valituksen täydentäminen, muuttaminen ja peruuttaminen Valituksen täydentäminen Valituksen muuttaminen Valituksen peruuttaminen Valituksen vaikutus hallintopäätöksen täytäntöönpanoon Hallintovalituksen suspensiivinen vaikutus Kunnallisvalituksen vaikutus päätöksen täytäntöönpanoon Viranomaisen päätös täytäntöönpanosta Väliaikainen oikeusturva Oikeusturva valituksen käsittelyn aikana Hallintotuomioistuimen täytäntöönpanomääräys Hallintotuomioistuimen väliaikainen määräys VI VALITUKSEN KÄSITTELY JA ASIAN SELVITTÄMINEN Asian käsittely ja selvittäminen oikeudenkäynnissä Valituksen käsittely Asian selvittäminen oikeudenkäynnissä Selvittämisen sisältö ja tavoite XII

11 1.2.2 Selvittämisen kohde Oikeus ja velvollisuus selvityksen esittämiseen Hallintotuomioistuimen selvityskeinot Itsekriminointisuoja ja hyödyntämiskielto Osapuolen velvollisuus pysyä totuudessa Sovellettavan oikeuden selvittäminen Vastavuoroisuus ja tasapuolisuus oikeudenkäynnissä Hallintoprosessin vastavuoroisuus Hallintoprosessin tasapuolisuus Hallintoprosessin prosessiperiaatteet Prosessinjohto hallintotuomioistuimen tehtävänä Oikeudenkäynnin johtaminen Materiaalinen prosessinjohto Hallintotuomioistuimen huolehtimisvelvollisuus Hallintotuomioistuimen ohjaustehtävä Hallintotuomioistuimen oma-aloitteinen selvitysvelvollisuus Menettelyllinen prosessinjohto Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytykset Oikeudenkäynnin etenemisestä huolehtiminen Selvittämisvastuun perusteet Selvitysvastuu ja todistustaakka hallintoprosessissa Oikeudenkäynnin osapuolten selvitysvastuu Oikeudenkäynnin osapuolten myötävaikutusvelvollisuus Hallintotuomioistuimen itsenäinen selvitysvelvollisuus XIII

12 5 Päätöksen tehneen viranomaisen lausunto Asianosaisen kuuleminen Kuulemisen oikeudellinen perusta Kuulemisen oikeudellinen merkitys Kuulemisen kohde Menettely asianosaisen kuulemisessa Poikkeaminen asianosaisen kuulemisesta Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittaminen Suullinen käsittely Suullisen käsittelyn sisältö ja kohde Suullisen käsittelyn merkitys Oikeus suulliseen käsittelyyn Suullisen käsittelyn järjestäminen Menettely suullisessa käsittelyssä Vajaavaltaisen kuuleminen Todistajan kuuleminen Oikeus kuulla todistajia Todistelumenettely Todistamisvelvollisuus ja sen rajoitukset Todistamisvelvollisuus Todistajan esteellisyys Todistajan vaitiolo-oikeus Todistamiskiellot Todistajan vaitiolovelvollisuuden merkitys Asiantuntijaselvityksen hankkiminen Erityisen asiantuntemuksen merkitys Asiantuntijalausunnon hankkiminen Osapuolen esittämä asiantuntijalausunto Muut selvityskeinot Katselmus ja tarkastus Hallintotuomioistuimen oikeus saada tietoja viranomaiselta XIV

13 10.3 Asiakirjan ja esineen esittäminen Muita selvityskeinoja Selvityksen määräaika ja selvityksen rajoittaminen Oikeudenkäynnin julkisuus Hallintoprosessin julkisuuden oikeudelliset perusteet Oikeudenkäyntitietojen julkisuus Julkisuus oikeudenkäynnissä Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus Oikeudenkäynnin viivytyksettömyys Oikeus viivytyksettömään käsittelyyn Oikeusturva käsittelyn viivästyessä Oikeudenkäynnin kieli Asian käsittelyssä käytettävä kieli Tulkitseminen ja kääntäminen Oikeusapu hallintoprosessissa VII PÄÄTÖKSENTEKO HALLINTOTUOMIOISTUIMESSA Hallintotuomioistuimen toimivalta Toimivallan oikeudelliset perusteet Hallintotuomioistuimen tutkimisvalta Hallintotuomioistuimen päätösharkinta Hallintotuomioistuimen päätösvalta Hallintotuomioistuimen erityinen toimivalta Päätöksenteon perusteet Päätöksenteon kohde ja puitteet Hallintotuomioistuimen päätösvallan laajuus Valituksen kohde ja valittajan vaatimukset Valitusperusteet päätösvallan rajoituksena Viranomaisen toimivalta hallintotuomioistuimen päätösvallan rajoituksena XV

14 2.1.5 Muita päätösvallan rajoituksia Päätöksenteon oikeuslähteet Päätöksenteon lakisidonnaisuus Perustuslain etusija Perustuslainmukainen lain soveltaminen Lakia alemmanasteisten säädösten soveltamisrajoitus Samantasoisten oikeusnormien välinen suhde EU-oikeuden erityispiirteet hallintotuomioistuimen päätöksenteossa Ennakkoratkaisu EU-oikeuden tulkinnasta tai pätevyydestä Komission lausunto Neuvoa-antava lausunto Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta Oikeuskäytäntö oikeuslähteenä Päätösharkinnan kohde ja sisältö Harkintavallan laajuus hallintotuomioistuimen päätöksenteossa Tosiseikat ja selvitys päätösharkinnassa Lainmukaisuuden arviointi Ratkaisun perusteet Päätöksenteon edellytykset ja ratkaisuvaihtoehdot Hallintotuomioistuimen ratkaisuja oikaisupakko Oikeudenkäynnin prosessuaaliset edellytykset Hallintotuomioistuimen päätösvalta valitusasiassa Hallintotuomioistuimen päätösvalta muussa hallintolainkäyttöasiassa XVI

15 3 Päätöksen tekeminen Esittely ja tuomioistuimen neuvottelu Äänestäminen Päätös ja valitusosoitus Päätöksen sisältö ja perusteleminen Päätöksen sisältövaatimukset Päätöksen perusteleminen Oikeus saada perusteltu päätös Perustelujen tehtävät Perustelujen oikeusvaikutukset Päätöksen oikeudelliset perusteet Päätöksen faktaperusteet Tuomioistuimen oikeudellinen päättely Perustelut muissa asioissa Oikeudenkäyntikuluja koskeva päätöksenteko Hallintotuomioistuimen kohtuullisuusarvio Viranomaisen korvausvelvollisuus Asianosaisen korvausvelvollisuus Oikeudenkäynnin pitkittäminen Korvattavat oikeudenkäyntikulut Päätöksen tiedoksianto ja julkisuus Päätöksen tiedoksianto Päätöksen julkisuus Päätöksen korjaaminen ja täydentäminen Päätöksen korjaaminen Päätöksen täydentäminen Korjaamis- ja täydentämismenettely Päätöksen oikeudelliset vaikutukset Sääntelyn ja tulkinnan lähtökohdat Päätöksen lainvoima Päätöksen oikeusvoima Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus XVII

16 VIII VALITUS HALLINTOTUOMIOISTUIMEN PÄÄTÖKSESTÄ Hallintotuomioistuimen päätös valituksen kohteena Valituskelpoiset hallintotuomioistuimen päätökset Valitusoikeus hallintotuomioistuimen päätöksestä Oikeudenkäynnin asianosaisen valitusoikeus Lakiin perustuva yksityisen valitusoikeus Viranomaisen valitusoikeus Kunnallisvalituksen erityispiirteet Valituksen tekeminen Valituksen luvanvaraisuus ja valituskielto Luvanvaraisuuden kohde Valitusluvan myöntämisen perusteet Menettely valituslupa-asiassa Valituskielto hallintotuomioistuimen päätökseen Oikeudenkäynti korkeimmassa hallinto-oikeudessa IX HALLINTORIITA, YLIMÄÄRÄINEN MUUTOKSENHAKU JA MUU HALLINTOPROSESSI Hallintoriita Hallintoriitamenettelyn käyttöala Hallintoriita-asiat Hallintoriitamenettely Muut hallintolainkäyttöasiat Perustevalitus Alistus ja alistusvalitus Hakemusasiat Ylimääräinen muutoksenhaku Lainvoimaisen päätöksen purkaminen Purun yleiset edellytykset Päätöksen purkamisen perusteet Purkukynnys Menettely purkuasioissa XVIII

17 3.2 Menetetyn määräajan palauttaminen Määräajan palauttamisen edellytykset Palautusmenettely X EUROOPPALAISET JA KANSAINVÄLISET OIKEUSTURVA- KEINOT Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukainen muutoksenhaku Hallintotuomioistuin EU-tuomioistuimena EU-tuomioistuin muutoksenhakutuomioistuimena Oikeusturva EU:n tasolla Suorat kanteet EU:n toimia vastaan Kansainväliset sopimukset ja oikeusturvakeinot LIITE Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa / KIRJALLISUUS OIKEUSTAPAUKSET ASIAHAKEMISTO XIX