Kouvolan seudun kuuden kunnan (Anjalankoski, Elimäki, Jaala, Kouvola, Kuusankoski ja Valkeala) yhdistymisselvitys S E L V I T Y S O S A

Kouvolan seudun kuuden kunnan (Anjalankoski, Elimäki, Jaala, Kouvola, Kuusankoski ja Valkeala) yhdistymisselvitys S E L V I T Y S O S A Selvitysmies Esko Riepula 27.09.2007

2 SISÄLLYSLUETTELO I HANKKEEN TAUSTA...3 1.1. Kuntien välinen seudullinen yhteistyö Pohjois-Kymenlaaksossa...3 1.2. Suuri Suunnitelma 2004-2007...3 1.3. Kunta- ja palvelurakenneuudistus; ns. PARAS hanke...4 1.4. Kuuden kunnan valtuustojen päätös 12.3.2007...5 1.5. Selvitystyön lähtökohta: strateginen yhdistyminen tai syvenevä yhteistyö...6 1.6. Selvitystyön organisointi ja selvitystyön suorittaminen...6 II SEUDULLISEN KEHITYKSEN STRATEGISET MAHDOLLISUUDET JA TAVOITTEET...8 2.1. Seudullisen yhteistyön kehitys Suomessa...8 2.2. Seudullinen kehitys Pohjois-Kymenlaaksossa...9 2.3. Kuntien yhdistymisen/yhteistyön tavoitteet: katse vuoteen 2020...13 2.4. Strategisen yhdistymisen/yhteistyön perusedellytykset...16 III KUNTIEN YHDISTYMISVAIHTOEHTO...19 3.1. Yhdistymisen lähtökohdat...19 3.2. Kunta nykymääritelmän mukaan...20 3.3. Kouvolan seutu nykymääritelmän mukaisena kuntana...20 3.4. Monikuntaliitos strategisen yhdistymisen ajankuvana...21 3.5. Uuden kunnan muodostamisperiaatteet...22 3.6. Strategisten tavoitteiden saavuttaminen monikuntaliitoksella...22 3.7. Yhdistymisen vaikutukset henkilöstön asemaan ja työtyytyväisyyteen...29 3.8. Uusi yhteinen toimintatapa hallintoon. Toiminnan ja talouden ohjausjärjestelmä 30 3.9. Demokratia vaikutukset...31 3.10. Yhdistymisavustuksen käyttö...32 3.11. Kunnan nimi ja vaakuna...34 3.12. Taitavan yhdistymisen uusi kunta...35 3.13. Vahvan peruskunnan tunnusmerkit...39 IV SYVENEVÄN YHTEISTYÖN VAIHTOEHTO...41 4.1. Seudullisen yhteistyön nykytila ja arvio sen onnistuneisuudesta...41 4.2. Syvenevän yhteistyön mahdollisuudet seutuhallinnallisesti...43 4.3. Strategisten tavoitteiden saavuttaminen syvenevän yhteistyön avulla...44 4.4. Vaikutukset henkilöstön asemaan ja työtyytyväisyyteen...45 4.5. Demokratia vaikutukset...46 V VAIHTOEHTOJEN VERTAILUA...47 5.1. Toimintaympäristön muutos yhdistymiseen/yhteistyöhön vaikuttavana...48 5.2. Strategisten tavoitteiden saavuttaminen yhdistymisen/yhteistyön avulla...48 5.3. Perusedellytykset yhdistymiselle/yhteistyölle...48 5.4. Yhdistymisen/ yhteistyön tahtotila...49 5.5. Vaihtoehtojen vertailu...50 VI KUNTAKOHTAINEN TARKASTELU...52 6.1. Anjalankoski...52 6.2. Elimäki...53 6.3. Jaala...53 6.4. Kouvola...54 6.5. Kuusankoski...54 6.6. Valkeala...55 VII SUURESTA SUUNNITELMASTA LAADITUN SOPIMUKSEN 4. KOHDAN 1. MOMENTTI...56 VIII SELVITYSMIEHEN SUOSITUS...57

3 I HANKKEEN TAUSTA 1.1. Kuntien välinen seudullinen yhteistyö Pohjois-Kymenlaaksossa Pohjois-Kymenlaaksossa on ollut jo viiden vuosikymmenen ajan vahva kuntien välisen yhteistyön perinne. Kuntayhteistyö alkoi 1950 luvulla Pohjois-Kymen aluesairaalan perustamisella (1957) ja on jatkunut laajentuvana seuraavilla vuosikymmenillä siten, että - 1960 luvulla se ulottui seutukaavayhteistyöhön, ammatilliseen koulutukseen ja yhteisen musiikkiopiston perustamiseen; - 1970 luvulla kansanterveystyöhön ja yhteiseen maankäytön ja asuntotuotannon suunnitteluun ja erityishuollon kuntayhtymään; - 1980 luvulla yhteiseen seutustrategiaan ja seudulliseen yhteistyötoimikuntaan sekä kaupunkiseudun suunnitteluyhteistyöhön; - 1990 luvulla laaja-alaisen Kouvolan seudun kuntayhtymän perustamiseen (1994), jonka tehtäviin on kuulunut elinkeinotoimen ohella toisen asteen ammatillinen koulutus samoin kuin maankäytön suunnittelu, jäsenkuntien yhteistyön koordinointi ja seudullinen edunvalvonta - 2000 luvulla kansanterveystyön uudelleen organisointiin (Kouvolan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä) ja aluekeskusohjelman toteutukseen osallistumiseen seudullisesti sekä palvelutuotannon yhteistyöhankkeisiin. 1.2. Suuri Suunnitelma 2004-2007 Kuluvan vuosikymmenen alussa seudullisen yhteistyön tiivistäminen ja sen ulottaminen kunnalliseen palvelutuotantoon entistä laajempana nähtiin välttämättömäksi kustannustason nousun ja kuntatalouden heikentymisen johdosta. Iittiä lukuun ottamatta seudun kuusi kuntaa sopivat kuntien välisen yhteistyön lisäämistä ja syventämistä koskevan hankkeen toteuttamisesta. Hanke käynnistyi 1.4.2004 ja sai nimekseen Suuri Suunnitelma. Sen oli tarkoitus kestää vuoteen 2008, johon ajankohtaan hankkeen tavoitteet oli asetettu. Mukana hankkeessa olivat valtuustojensa päätöksin Anjalankoski, Elimäki, Jaala, Kouvola, Kuusankoski ja Valkeala.

4 Tavoitteeksi hankkeelle asetettiin, että lisääntyvän kuntien välisen yhteistyön tuloksena kunnalliset peruspalvelut voidaan turvata tulevaisuudessa toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisella tavalla ja että alueen elinvoimaa ja kilpailukykyä voidaan tehostaa resurssien yhteiskäytöllä ja uusia toimintatapoja omaksumalla. Taustana hankkeen käynnistämiselle olivat havainnot paitsi kuntien taloudellisen aseman heikentymisestä ja samanaikaisesta palvelutuotannon kustannusten noususta ja velvoitteiden lisääntymisestä myös huoli heikentyvästä väestökehityksestä ja työvoiman saatavuudesta tulevaisuudessa. Tavoitteeksi asetettiin, että kuntien taloutta pyritään harmonisoimaan siten, että vuoteen 2008 mennessä veroprosentti ei saa poiketa 0,5 prosenttiyksikköä enempää kaikkien kuntien painotetusta keskiarvosta; kunnan maksuvalmiuden tulee olla vähintään 15 päivää; taseen tappioiden tulee olla katettuina; velka/asukas ei saa ylittää maan keskiarvoa. Selvitettävistä yhteistyökohteista muodostui hankkeen yhteistyöohjelma, jonka kuntien valtuustot hyväksyivät ja sitoutuivat päättämään selvitystyön tuottamien tulosten pohjalta lopullisesta lähdöstään yhteistyöhön. Yhteistyöohjelman mukaisia selvityskohteita oli kahdeksan: Taloushallinto Henkilöstöhallinto Tekninen toimi Sosiaalitoimi Kirjastotoimi Kansalais- ja työväenopistotoiminta Liikuntatoimi Nuorisotoimi Selvitykset näistä tehtiin vuosien 2005-2007 aikana ja ne toimitettiin toukokuussa 2007 peruskuntiin niiden kannanottoa varten. 1.3. Kunta- ja palvelurakenneuudistus; ns. PARAS hanke Päättäessään Suuren Suunnitelman käynnistämisestä seudun kunnat olivat noin vuoden edellä valtakunnan hallitusta ennakoidessaan kuntarakenteen haasteita tulevaisuudessa. Keväällä 2005 valtioneuvosto näet käynnisti laajan kunta- ja palvelurakennehankkeen ilman että siitä oli minkäänlaisia mainintoja Matti Vanhasen I hallituksen hallitusohjelmassa. Syyt olivat täsmälleen samat, jotka oli tuotu esille Suuren Suunnitelman taustalta eli kuntatalouden ja kunnallisten peruspalveluiden turvaaminen tulevaisuudessa väestön ikärakenteen ja palvelutarpeiden muuttuessa sekä seudullisen elinvoiman turvaaminen nykyistä vahvempien peruskuntien avulla.

5 Hankkeesta tuli kansallinen hanke hallituksen pyydettyä myös oppositiopuolueiden samoin kuin Suomen Kuntaliiton edustuksen hankkeen valmisteluun. Huoli tulevaisuudesta jaettiin näiden kaikkien keskuudessa samalla tavalla. Koska hankkeen toimeenpano ulottui kulunutta vaalikautta seuraaville vaalikausille, oli siltäkin osin perusteltua, että kaikki poliittiset ryhmät olivat siinä mukana alusta saakka. Valmistelun tuloksena hallitus antoi eduskunnalle 2006 esitykset laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta, laiksi kuntajakolain muuttamisesta ja laiksi varainsiirtoverolain muuttamisesta. Eduskunta hyväksyi esitykset alkuvuodesta 2007 ja lait tulivat voimaan 23.2.2007. Ne ovat määräaikaisia ja voimassa vuoden 2012 loppuun, johon mennessä hankkeen tavoitteet tulisi olla pääasiassa saavutettu. Lait liittyvät kiinteästi toisiinsa ja niiden tarkoitus on vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta kunnallisen jaotuksen muutoksin ja saada aikaan elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä kuntarakenne, vahvistaa palvelurakennetta kokoamalla laajaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluita ja kehittämällä palvelujen tuotantotapoja ja organisointia sekä parantaa toiminnan tuottavuutta. Tämän lisäksi lainsäädännössä kiinnitetään huomiota henkilöstön asemaan ja yhdistymisavustuksiin, jotka on lakisääteistetty, ja joilla kannustetaan ennen kaikkea monikuntaliitosten aikaan saamista. 1.4. Kuuden kunnan valtuustojen päätös 12.3.2007 Valtiollisen Paras hankkeen nopea eteneminen ja Suuren Suunnitelman ehdotusten takkuinen käsittely peruskunnissa johti Suuren Suunnitelman käynnistäneiden kuntien keskuudessa keskusteluun kuntien yhdistymisvaihtoehdon selvittämisestä ja siinä tapauksessa, että yhdistämiseen ei ole edellytyksiä, syvenevästä yhteistyöstä. Tässä tarkoituksessa minuun oltiin yhteydessä vuoden vaihteessa 2006/2007 ja pyydettiin tekemään tarjous tällaisen selvityksen tekemisestä. Tarjouduin tekemään selvityksen, jonka tavoitteena on mukaan lähtevien kuntien strateginen yhdistyminen vuoden 2009 alusta, tahi ellei siihen voida päästä, syvenevä yhteistyö vahvemman kuntarakenteen ja nykyistä suuremman alueellisen vaikuttavuuden aikaan saamiseksi. Tekemäni tarjouksen pohjalta kuusi kuntaa (Anjalankoski, Elimäki, Jaala, Kouvola, Kuusankoski ja Valkeala) tekivät 12.3.2007 kuntien valtuustoissa samansisältöisen päätöksen, jonka mukaan tehdään selvitys kuntien yhdistämisen ja yhteistyön syventämisen eduista ja haitoista sekä kuntakohtaisista toiminnallis-taloudellisista vaikutuksista ja joka auttaa samalla kuntia hakemaan vastausta ns. Suuresta Suunnitelmasta laaditun sopimuksen 4. kohdan 1. momenttiin. Käsillä oleva hanke on siten nähtävissä myös jatkona sille työlle, jota Suuren Suunnitelman yhteydessä on jo tehty.

6 1.5. Selvitystyön lähtökohta: strateginen yhdistyminen tai syvenevä yhteistyö Kuten tarjouskirjeestäni jo ilmenee, tarjouduin selvityksen tekijäksi vain sillä ehdolla, että tavoitteena on kuntien strateginen yhdistyminen tahi, ellei siihen päästä, syvenevä yhteistyö vahvemman kuntarakenteen ja nykyistä suuremman alueellisen vaikuttavuuden aikaan saamiseksi. Strategisten päämäärien saavuttamiseksi esitin ohjausryhmälle tavoitteeksi palvelujen turvaamisen vähintään kansallisella keskimääräistasolla; kuntatalouden turvaamisen verorasituksella, joka ei ylitä kansallista keskimääräistasoa; alueen vetovoiman turvaamista elinkeinoelämän, työvoiman saatavuuden, väestön viihtyvyyden ja tasaisen väestökehityksen osalta kansallisesti ja kansainvälisesti; palveluiden tuottavuuden kehityksen turvaamisen; ja yhdyskuntarakenteen tiivistämisen yhdyskuntatekniikan ja palveluiden taloudellisuuden varmistamiseksi. Keinoina tavoitteisiin pääsemiseksi korostin kuntien erityispiirteiden huomioon ottamista; luottamushenkilöorganisaation tiivistä mukana oloa; yhteisen tahtotilan ja yhteishengen rakentamista; henkilöstön ja henkilöstöhallinnon erityistä huomioon ottamista; haittojen eliminoimisen ja hyötyjen aikaan saamisen vaatimaa aktiivista otetta kaikilta; talouden pitämistä tasapainossa sopimusohjauksella; yhdistymisavustuksen käyttämistä kehittämispanoksina; ajan ja resurssien varaamista muutosjohtamiseen. Työn aikana tavoitteet ja keinot ovat ohjausryhmän kanssa käydyissä keskusteluissa selkiytyneet sillä tavalla kuin ne tässä raportissa myöhemmin esitetään. 1.6. Selvitystyön organisointi ja selvitystyön suorittaminen Selvityshenkilön lisäksi työhön ovat osallistuneet Ohjausryhmä, jossa on ollut kolme (3) kunkin kunnan valtuuston valitsemaa luottamushenkilöä. Koska tavoitteena oli saada ohjausryhmään edustaja jokaisesta alueen valtuustoissa edustettuina olevista ryhmistä, lisättiin ohjausryhmän kokoa kristillisten (Valkeala) ja vihreiden (Elimäki) edustuksella. Ohjausryhmän kokonaisvahvuus on siten ollut 20 kuntien itsensä valitsemaa luottamushenkilöä. Ohjausryhmä valitsi keskuudestaan puheenjohtajan ja kaksi varapuheenjohtajaa. Ohjausryhmän jäsenet ja puheenjohtajisto on esitelty selvitysosan liitteessä 1.

7 YS-työryhmä, jonka ovat muodostaneet ohjausryhmän puheenjohtajisto ja kunnan-/kaupuginjohtajat sekä selvitysmies. Ryhmän jäsenet on esitelty selvitysosan liitteessä 2. Alatyöryhmät, joita on ollut neljällä eri sektorilla (perusturva, sivistystoimi, elinkeinot ja henkilöstö) yhteensä kymmenen. Ryhmien jäsenet on esitelty selvitysosan liitteessä 3. * Kuntalais-/tiedotustilaisuudet, joita on järjestetty jokaisessa kunnassa kaksi, toinen kevätkaudella ja toinen syyskaudella, ja joihin on osallistunut yhteensä noin 1000 henkeä. Lisäksi tilaisuuksia on järjestetty henkilöstölle ja tiedotusvälineille. Kuvio 1. SELVITYSTYÖN ORGANISOINTI Ohjausryhmä 3 luottamushenkilöä kustakin kunnasta valitsee itse puheenjohtajiston YS-työryhmä ohjausryhmän puheenjohtajisto kaupungin-/kunnanjohtajat selvitysmies Alatyöryhmät perusturva sivistystoimi elinkeinot henkilöstö Asukas-/tiedotustilaisuudet jokaisessa kunnassa 2 road showta; toinen keväällä, toinen syksyllä tiedottaminen henkilökunnalle tiedotusvälineet

8 II SEUDULLISEN KEHITYKSEN STRATEGISET MAHDOLLISUUDET JA TAVOITTEET 2.1. Seudullisen yhteistyön kehitys Suomessa Suomi seutuistui 1990 luvulla. Syynä oli paitsi EU-jäsenyydestä aiheutunut tukialuejako ja kuntien ja maakuntien väliin jäävä virallinen sisäasiainministeriön määräämä seutujako, ennen muuta seutukunnilla itsellään herännyt pyrkimys turvata laman jälkeisessä Suomessa seudun oma elinvoima samoin kuin kunnalliset palvelut kiristyvän kuntatalouden aikana. Tunnusomaisena piirteenä viime vuosikymmenellä virinneestä seutuyhteistyöstä ovat elinkeinopolitiikkaan painottuneet kuntayhtymät kuten Kouvolan seudun kuntayhtymä (1994). Tavoitteena niillä oli huomioarvon lisääminen kansallisessa elinkeinopolitiikassa ja alueiden välisessä kilpailussa, kun havaittiin, että aluerakenne muuttuu laman jälkeisessä tilanteessa nimenomaan elinkeinoelämän ohjaamana valtion ja kuntien menetettyä aktiivista ohjausvaltaansa ja vaikutustaan. Kilpailu kansallisista ja myöhemmin myös kansainvälisistä toimijoista johti kuntien yhteenliittymiin paremman huomioarvon, resurssihallinnan ja sitä kautta alueellisen kilpailukyvyn vahvistamiseksi ja vahvemman aseman saamiseksi uudessa aluerakenteessa. Myös ohjelmaperusteinen kehittämispolitiikka niin EU-ohjelmien ja niihin liittyvien tukien kuin valtiollisten alue- ja osaamiskeskusohjelmien ja niihin liittyvien tukien hyödyntämiseksi edellyttivät kuntia laaja-alaisempia toimintayksiköitä, jollaisiksi seutukunnalliset elinkeinoyhtymät (kuntayhtymät, yhtiöt etc) miellettiin. Onnistuneinta seudullinen yhteistyö onkin ollut kuntien elinkeinopolitiikassa. Elinkeinoyhtymien lisäksi seutuyhteistyötä on yritetty saada aikaan myös palvelutuotannossa, mutta perin heikoin tuloksin. Asiaa on yritetty edistää myös seutukokeiluilla niitä lainsäädännölläkin tukien, mutta niidenkin kohdalla tulokset ovat jääneet lähes olemattomiksi. Innostuneesta vastaanotostaan huolimatta seutuyhteistyö ei ole täyttänyt niitä toiveita, joita siihen vielä tämän vuosikymmenen alussa asetettiin. Syynä on ollut se, että peruskuntien vallankäyttö suhteessa seutuhallintaan on ollut siinä määrin kokonaisvaltaista, ettei seutujen omalle hallinnalle ole jäänyt riittävästi tilaa. Seutuhallinnolta on jäänyt puuttumaan mahdollisuus päättää asioista oman hallinnan vaatimalla tavalla, kun rahoitus ja päätöksentekijät ovat edustaneet peruskuntien intressejä. Seutuyhteistyön edellytyksiä väitöskirjassaan tutkineen Aaro Tiilikaisen mukaan kuntien peruspalveluiden siirtäminen seutuyhteistyönä tapahtuvaksi ei ole mahdollista muuttamatta seutujen hallinnan rakenteita; ts. antamatta seututoimijoille omaa budjettivaltaa ja välittömiin vaaleihin perustuvaa päätösvaltaa. Nämä reunaehdot toteutuvat seututasolla ainoastaan sitä vastaavassa kuntarakenteessa ja Kainuun mallin kaltaisessa kuntayhteistyössä.

9 Kuluneella vuosikymmenellä on jouduttu toteamaan myös entistä selkeämmin, että seudun on sopeuduttava globaaliin talous- ja yhteiskuntakehitykseen, ja kansainvälistymiseen sekä alueiden väliseen kilpailuun yrityksistä osaavasta väestä asukkaista asemastaan aluerakenteessa. Vaikka seutukunnille onkin perustettu erilaisia hallinto-organisaatioita palveluiden tuottamiseksi, hallintaan tätä toimintaa ei ole yhteistyöorganisaatioiden toimesta saatu sen vuoksi että yhteistyöorganisaatioilta on puuttunut tarvittava legitimaatio ja peruskunnista riippumaton resurssihallinta. Näiden hallinta toteutuu vain peruskuntatasolla. Tämä oli yksi syy vaikka ehkä tiedostamaton -, jonka vuoksi valtioneuvosto käynnisti 2005 PARAS hankkeen. Jos asiat olisivat olleet järjestettävissä seutukuntatasoisesti yhteistyöorganisaatioiden toimesta, PARAS -hanketta ei olisi tarvittu. Seutuhallinnon epäonnistuttua oli pakko palata perusteisiin eli riittävän vahvojen peruskuntien aikaansaamiseen kunnallisen palvelutuotannon järjestämisen tasona. Myöskään Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmassa ei enää toisin kuin Vanhasen I hallituksen ohjelmassa korostu seutuyhteistyö, vaan painopiste on kokonaisuudessaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa, PARAS -hankkeessa. 2.2. Seudullinen kehitys Pohjois-Kymenlaaksossa Pohjois-Kymenlaakso on (edelleen) kappale vaurainta ja kauneinta Suomea. Sen vaurauden lähteet tukijalat ovat olleet metsäteollisuus maatilatalous julkinen hallinto kauppa Kaikki nämä aiemmat vaurauden lähteet ovat kokeneet 1990 luvulta lähtien voimakkaan muutospaineen eikä vieläkään ole nähtävissä, että ne hellittäisivät otettaan. Globalisaation tuomat haasteet metsäteollisuudelle ovat erittäin suuret, mistä yhtenä rajuimpana esimerkkinä on Voikkaan paperitehtaan toiminnan lopettaminen pari vuotta sitten. Alueen elinvoiman kannalta teollisuuden alan säilyminen on erityisen tärkeää, vaikka se ei tulevaisuudessa tullekaan lisäämään työvoimaansa vaan on sitä pikemminkin vähentämässä. Maatilatalouden osalta paineet tulevat lähinnä EU:n yhteisöpolitiikan suunnalta, missä tuotannon rajoitukset ja hintapolitiikka ajavat yhä suurempiin ja tehokkaampiin tuotantoyksikköihin, mikä merkitsee alan henkilöstömäärän hidasta supistumista edelleen.

10 Erityisesti Kouvolan kaupunki on joutunut kokemaan rajun valtionhallinnon työpaikkojen menetyksen niin lääninuudistuksen kuin puolustusvoimain rakenneuudistusten kautta. Valtionhallinnon tuottavuusohjelmasta johtuen kehitys jatkunee saman suuntaisena vaikkakin vaimeampana, joten julkisen hallinnon työpaikkakehitys riippuu lähinnä kuntien kyvystä palkata uutta työvoimaa. On luonnollista, että kaupan palvelut siirtyvät myös sinne missä väestö- ja ostovoima kasvavat, mikä merkitsee kasvavien lähialueiden Kotkan/Porvoon, Lahden ja Lappeenrannan kilpailuaseman vahvistumista Pohjois-Kymenlaakson kustannuksella. Edellä mainitut rakennemuutostekijät ovat kääntäneet alueen väestökehityksen voimakkaaseen laskuun kymmenen viime vuoden aikana. Koko seutukunnalla väestön vähenemä on ollut runsaat kuusituhatta henkeä ja puheena olevien kuuden kunnan kohdalla yli 5000 henkeä. Tämä merkitsee, että väestö on vähentynyt yhden keskikokoisen suomalaisen kunnan verran. Kuitenkaan mitään rakenneratkaisuja kunnissa ei ole tämän johdosta tehty, vaan rakenteet ovat todennäköisesti raskaampia kuin ne olivat väestökadon alkaessa. Kuvio 2: Pohjois-Kymenlaakson väestökehitys ja ennuste 2020 (Iitti mukana) 103000 102000 102299 102241 101000 100000 100900 99000 98000 98641 97000 96000 95000 95696 94000 93777 93000 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Väestökehitys jatkuu edelleen alenevana. Vuonna 2006 selvityksessä mukana olevien kuntien väestö väheni 532 hengellä, mikä on noin 0,5 prosenttia alueen väestöstä. Kuluvan vuoden kehitys on ollut saman suuntainen. Rajuin väestön vähenemä on ollut alkuvuodesta Kuusankoskella, jonka väestö on vähentynyt elokuun 2007 loppuun mennessä 168 henkeä, mikä merkinnee koko vuoden osalta noin 300 hengen vähentymistä eli 1 ½ prosentin vuosivauhtia ja Kuusankosken asukasluvun painumista

11 alle 20 000:nen. Minkä tahansa kunnan kohdalla tällainen kehitys on kestämätön ja johtaa nopeaan tulopohjan romahtamiseen. On luonnollista, että kehitys näkyy myös asuntotuotannossa. Kun kasvun kautena, 1980 luvulla, alueella valmistui noin 600 asuntoa vuodessa, viime vuosikymmenellä se oli pudonnut puoleen, ja tällä vuosikymmenellä siitäkin vielä kolmanneksen ollen nyt noin 200 asuntoa vuodessa. Väestön väheneminen ei pelasta seutukuntaa demografiselta muutokselta, vaan tekee sen entistäkin haastavammaksi, koska nimenomaan työikäinen väki vähenee ja iäkkäämmän väestön osuus suhteellisesti lisääntyy jopa voimakkaammin kuin valtakunnassa keskimäärin. Kuvio 3: Väestökehitys ikäluokittain, Efekon ennakointiaineisto Väestökehitys ikäluokittain Kouvolan seutukunta 200 1-6-vuotiaat 7-18-vuotiaat Työikäiset 65-74 -vuotiaat Yli 75-vuotiaat Väestö 180 160 140 2004=100 120 100 80 60 2004 2010 2015 2020 2025 2030 1-6-vuotiaat 100 96 96 96 95 92 7-18-vuotiaat 100 91 83 82 82 82 Työikäiset 100 98 92 88 85 83 65-74 -vuotiaat 100 111 138 150 141 137 Yli 75-vuotiaat 100 110 119 134 168 188 Väestö 100 99 98 98 98 97 Lähde:Tilastokeskus Nuorempiin ikäluokkiin verrattuna eläkeikäisten (65 vuotta ja vanhempien) suhteellinen osuus on jo lähtenyt kasvuun ja kasvu voimistuu ensivaiheessa 65 vuotta täyttäneiden

12 osalta ja myöhemmin 75 vuotta ylittäneiden ryhmässä, jossa osuus kasvaa vuodesta 2010 alkaen erittäin voimakkaasti. Nimenomaan vanhimpien ikäluokkien kohdalla kasvu jatkuu jopa kiihtyvänä aina vuoteen 2030 saakka, joten väestön huoltosuhde heikkenee erittäin voimakkaasti 2020 luvulla, kun työikäisen väestön suhteellinen osuus laskee samaan aikaan koko maata voimakkaammin. Kuvio 4: Työikäisen väestön kehitys vuoteen 2025, Efekon ennakointiaineistoa Työikäiset 105 Kouvolan seutukunta 15-64 -vuotiaat Kouvolan seutukunta Kymenlaakso Koko maa 100 2004=100. 95 90 85 80 75 70 Kouvolan seutukunta Kymenlaakso Koko maa 2004 2010 2015 2020 2025 Lähde:Tilastokeskus 2004 2010 2015 2020 2025 15-64 -vuotiaat 63 711 62 192 58 556 55 863 53 981 2004=100 100 98 92 88 85 15-64 -vuotiaat 120 863 117 972 111 172 106 487 103 173 2004=100 100 98 92 88 85 15-64 -vuotiaat 3 490 519 3 514 295 3 392 638 3 298 999 3 229 950 2004=100 100 101 97 95 93 Väestökehityksen vaikutukset seudun elinvoimaan ja kuntatalouteen ovat samansuuntaiset; niitä heikentävät. Kun väestö vähenee, verotulot ja valtionosuudet vähenevät, mutta niiden kautta saatavien tulojen tarve palvelutarpeiden lisääntymisen johdosta vain kasvaa. Tulojen ja menojen välille syntyy jatkuvasti kasvava aukko, jonka paikkaaminen pelkällä veroprosentilla ei ole käytännössä mahdollinen. Seudulla meneillään olevan vanhustyöprojektin yhteydessä tuotetusta aineistosta näkee myös edellä mainitun kehityksen. Samalla kun asukasmäärä putoaa jokaisessa

13 yksittäisessä kunnassa veroa maksavan väestön osuus putoaa tätäkin voimakkaammin, mikä vaikuttaa verotuloihin alentuvasti. Jos siis verotulo halutaan pitää edes nykyisen suuruisena, veroprosenttia joudutaan nostamaan jatkuvasti vuodesta 2015 lukien. Koska kuntien verotuloilla katettavat menot nousevat jo ennen sitä vuositasolla arviolta 3-4 prosentin verran, veroprosentin nosto tulee tämän johdosta eteen jo huomattavasti tätä aikaisemmin. Kuvio 5: Asukasmäärä, veroa maksava väestö ja verotulot seudun 5 kunnassa. Nordic Healhtcare Group. Asukaslukumäärän kehitys, veroa maksavan väestön sekä vaikutukset nimelliset verotuloihin (2006 kuntaverotasolla) ASUKASLUKUMÄÄRÄ (lkm) VEROA MAKSAVA VÄESTÖ (lkm, kertoimilla suhteutettu) VEROTULOT (M ) (nimellisarvoina) -6,9% -11,2% -23,6 M 100 000 80 000 Valkeala Kuusankoski Kouvola Jaala Anjalankoski 100 000 80 000 Veronmaksukertoimet/ikäryhmä 0-17 vuotiaat 0 % 18-24 vuotiaat 25 % 25-64 vuotiaat 100 % 65-74 vuotiaat 75 % yli 75 vuotiaat 50 % 200 150 60 000 60 000 40 000 20 000 40 000 20 000 100 50 Valkeala Kuusankoski Kouvola Jaala Anjalankoski 0 2006 2016 2026 2036 0 2006 2016 2026 2036 0 2006 2016 2026 2036 2.3. Kuntien yhdistymisen/yhteistyön tavoitteet: katse vuoteen 2020 On ilmeistä, ettei seudulla ole tunnistettu meneillään olevan kielteisen kehityksen merkitystä, koska seudulla on edelleen hyvä julkinen ja yksityinen infrastruktuuri ja se kuuluu monilta ominaisuuksiltaan maamme vauraimpiin, ja myös kuntien palvelut on kyetty pitämään valtakunnallisella tasolla. Tulevaisuudessa kuitenkaan tämän infrastruktuurin ja palvelujen ylläpitäminen ei ole mahdollista ellei kehityksen suuntaa saada kääntymään. Koska kehityksen negatiivinen suunta on jatkunut jo toistakymmentä vuotta vähittäisesti, muutosta ja sen vaikutuksia tulevaisuuteen ei ole tiedostettu riittävän laaja-alaisesti. Olenkin verrannut ilmiötä

14 kuntatilaisuuksissa ns. sammakkoefektiin; kun sammakko pannaan veteen, jota hitaasti lämmitetään, se ei huomaa muutosta edes veden kiehuessa, jolloin sammakko onkin jo kykenemätön sieltä pois hyppäämään. Jos taas se heitetään jo kiehuvaan veteen, se loikkaa sieltä välittömästi pois. Muutostietoisuuden heräämiseksi kertarysäys on usein parempi kuin vähittäinen hiipuminen. Kouvolan seudun vaarana on hidas huuhtoutuminen kilpaileviin seutukuntiin, Kotka/Porvoo, Lahti, pääkaupunkiseutu ja Lappeenranta/Etelä-Saimaa. Jotta seudulle voidaan rakentaa kestävää tulevaisuutta, alueen väestö on saatava tietoiseksi tapahtuneesta ja edelleen meneillään olevasta negatiivisesta kehityksestä sekä siitä, mitä se heille jatkuessaan tulevaisuudessa merkitsee. Siksi huomiota on kiinnitettävä MUUTOSTIETOISUUDEN ja -valmiuden herättämiseen alueen väestössä. Siinä huomio kohdistetaan: taantuvaan väestökehitykseen ja sitä kautta seudun elinvoiman hiipumiseen; kuntien huomattavasti heikkenevään kykyyn tuottaa kuntalaisille tarjottavat palvelut tulevaisuudessa; ja kuntatalouden kriisiytymisen mahdollisuuteen selviytyä kasvavien palvelutarpeiden aiheuttamista kustannuksista. Näistä asioista vastuu on koko seutukunnalla yhteinen, joten niihin tulee myös vastata yhteisesti. Yhden, nykyisen kuntarakenteen mukaisen kunnan toimenpiteillä niihin ei kyetä vaikuttamaan. Muutoksen tiedostamisesta lähtee myös oma vastuullinen toiminta; TAHTO vaikuttaa asioihin niitä tervehdyttävästi. Sen jälkeen on vain löydettävä KEINOT tuon tahtotilan toteuttamiseksi. Hankkeen ohjausryhmässä MUUTOSTIETOISUUS on tullut selvästi esille: kukaan ei ole kiistänyt viimeaikaisen kehityksen vakavuutta ja ongelmallisuutta. Voimattomuutta on kuitenkin tunnettu siitä, voidaanko ja miten kehityksen suuntaan vaikuttaa. Ohjausryhmä kykeni varsin selkeästi määrittelemään yhteisen TAHTOTILAN asiat, joihin pitää voida vaikuttaa kehityksen suunnan muuttamiseksi samoin kuin kriteerit sille, miten niiden toteutumista seurataan. Ohjausryhmän mukaan tulevaisuuden tavoitteena on: 1. Alueen kilpailukyvyn, vetovoiman ja huomioarvon lisääminen elinvoiman turvaamiseksi. Kriteerinä onnistumisesta on positiivinen väestökehitys. 2. Väestön elinehtojen ja palveluiden turvaaminen. Kriteerinä onnistumisesta on lähipalveluiden hyvä saatavuus ja vuotuisessa hyvinvointikatsauksessa esitettä kehitys.. 3. Elinkeinorakenteen monipuolistaminen. Kriteerinä onnistumisesta ovat uudet yritykset ja paraneva työllisyysaste.

15 4. Kuntatalouden tasapaino. Kriteerinä sille on veroprosentti verrattuna valtakunnalliseen keskimääräistasoon ja poistoja suurempi kuntatalouden vuotuinen ylijäämä. 5. Hallinnon rakenteiden kehittäminen. Kriteerinä onnistumisesta on valtuuston asettamien tuottavuustavoitteiden saavuttaminen. Pääasiallisina KEINOINA näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ovat yhden voimakkaan, noin 90 000 asukkaan, uuden kunnan muodostaminen monikuntaliitoksen eli kuuden kunnan yhdistymisen kautta, tahi ellei yhdistymisiä voida toteuttaa, kuntien välisen syvenevän yhteistyön avulla. Molemmat edellä mainituista keinoista edellyttävät sekä riittävää tietoa vaihtoehtojen vaikutuksista että riittävää luottamusta ja avoimuutta toimijoiden kesken tuloksiin pääsemiseksi. Aktiivisella otteella ja yhteisesti toimien, näitä edellytyksiä voidaan lisätä lähes rajattomasti. Salon seudun kuntaliitoshankkeen selvitysmiehenä menestyksekkäästi toiminut FT Arto Koski on kuvannut kuntiin kohdistuvia toimintaympäristön muutospaineita seuraavanlaisella asetelmalla. Kuvio 6: Kuntakenttää kohdistuvat muutospaineet 2010-2020. Koski 2007, s. 34.

16 Koko Suomessa, mutta aivan erityisesti muuttotappioalueilla, joihin Pohjois- Kymenlaaksokin kuuluu, väestön ikääntyminen on nopeaa ja demografiset vaikutukset sekä kunnallisten palveluiden kysyntään että kuntatalouteen ovat suuret.( Ks. edeltä s. 9-12). Jo nyt tiettyihin avaintehtäviin on kunnissakin vaikeuksia saada pätevää henkilöstöä voimakkaan eläköitymisen ollessa vasta edessäpäin ja kuntien kilpaillessa tulevaisuudessa entistä enemmän osaajista sekä avoimen sektorin toimijoiden että toistensa kanssa. Pienille kunnille tämä tulee olemaan erityisen suuri haaste. Väestön ikääntyminen johtaa väistämättä erityisesti hoiva- ja hoitopalvelujen tarpeen kasvuun. Vaikka lasten ja kouluikäisten palvelutarpeet jonkin verran vähenevät, tästä saatava säästö ei kykene kompensoimaan vanhusväestön palvelutarpeiden lisääntyviä kustannuksia. Kun kuntien tulokehitys tullee olemaan muuttotappioalueilla selvästi keskimääräistä heikompaa, yhtälö johtaa väistämättä alueen kuntien talouden heikentymiseen samalla kun valtion kuntapolitiikka tulee olemaan entistä kireämpää niin valtionosuusjärjestelmän uudistamisen kuin PARAS hankkeen tavoitteiden mukaisesti. Alueiden välinen kilpailu tulee puolestaan muuttamaan Suomen aluerakennetta rajustikin ja ennustettavissa on, että tässä pärjäävät vain vahvan peruskunnan omaavat alueet, joilla on kykyä vastata sekä elinkeinoelämän että siinä tapahtuvista muutoksista seuraavan väestön muuttoliikkeen nostattamiin haasteisiin. Myös kansainvälistymisen vahvistuminen on yhteydessä muuttuvaan aluerakenteeseen ja vahvoihin peruskuntiin, koska vain menestyvien alueiden ja vahvojen peruskuntien kautta voidaan luoda uskottavaa toimintaympäristöä niin kotimaisille kuin ulkomaisille toimijoille. Uuden teknologian hyödyntäminen ja sitä kautta saatavien tuottavuusetujen aikaan saaminen vaatii niin ikään nykyistä suurempia, vahvemman osaamispotentiaalin omaavia yksiköitä myös kunnallisessa palvelutoiminnassa. 2.4. Strategisen yhdistymisen/yhteistyön perusedellytykset Niin yhdistymisen kuin syvenevän yhteistyönkin perusedellytyksenä on yhteinen alue, joka muodostaa kuntalaisten yhteisen työssäkäynnin ja muun asioinnin toiminnallisen kokonaisuuden. Tämä edellyttää tietenkin niin alueen sisäistä kuin ulkopuolistakin hyvää saavutettavuutta. Niin yhdistymisessä kuin yhteistyössä perusedellytyksiin kuuluu myös kuntien tasavertaisuus.

17 Onnistunut yhdistyminen/yhteistyö vaatii toimijoiltaan myös riittävät sosiaaliset valmiudet. Strategisten tavoitteiden saavuttamisen kannalta merkitystä on myös yhdistymisen kannalta otollisella ajankohdalla. Selvityksen kohteena oleva kuuden kunnan kokonaisuus täyttää jopa ideaalisella tavalla kaikki nämä perusedellytykset. Alue on yhtenäinen kenties yhtenäisin kuuden kunnan työssäkäynti- ja asiointialue koko Suomessa. Kuvio 7: Yhdistymisen perusedellytykset Kouvolan seudulla Pendelöinti kunnan rajat ylittäen on hyvin tasapuolista eri kuntien kesken, (ks. tästä kuvio 9 s.21.), ja sisäinen saavutettavuus on hyvä; etäisyydet lyhyet ja väestö keskittynyt 2/3 väestöstä asuu 10 kilometrin säteellä kuvatusta keskipisteestä, kuten kuvio 8 osoittaa.

18 Kuvio 8: Kouvolan seudun väestön keskittyminen Seudun väestö Yhteistyön perinteestä johtuen kunnat ovat myös tasavertaisessa asemassa toisiinsa. Koska vanhoja jännitteitä vielä esiintyy paljonkin, ne vaikuttavat haitallisesti sosiaalisiin valmiuksiin. Jännitteiden purkamiseen on pyritty hankkeen aikana, mutta asia vaatii vielä erityisen huomion kiinnittämistä jatkossa hanketta kuntien valtuustoissa käsiteltäessä. Sen sijaan ajankohta (2009) on hyvinkin otollinen monikuntaliitokselle. Yhdistymisavustukset ovat tuolloin maksimissaan. Henkilöstön eläköitymisen takia uuteen kuntaan ei tarvitse palkata uutta väkeä samassa määrin kuin erikseen toimiviin kuntiin joudutaan palkkaamaan. Yhdistymisen avulla uuteen kuntaan saadaan myös riittävät voimavarat 2020 luvulle, jolloin palvelutarpeet ovat suurimmillaan.

19 III KUNTIEN YHDISTYMISVAIHTOEHTO 3.1. Yhdistymisen lähtökohdat Kosken (2007, s. 9) mukaan kuntien yhdistymisen perusedellytykset ovat kunnossa, jos (1) kunnat ovat samaa toiminnallista aluetta; (2) etäisyydet uudessa kunnassa eivät ole kohtuuttoman pitkät; (3) uudessa kunnassa on luontainen keskuspaikka; (4) mikään kunnista ei ole joutunut taloudelliseen umpikujaan, ja (5) johtavat virka- ja luottamushenkilöt kykenevät työskentelemään keskenään. Kuten edellisestä jaksosta jo käy ilmi, puheena olevien kuuden kunnan kohdalla näistä toteutuvat hyvin kohdat 1,2, ja 5; soveltuvin osin myös kohdat 3 ja 4. Vaikka Kouvolaa pidetään kiistattomana seutukeskuksena, pidetään seudulla voimakkaasti kiinni myös Kuusankosken ja Anjalankosken osakeskusten asemasta samoin kuin Elimäen, Jaalan ja Valkealan kuntaidentiteeteistä. Kohdan 4 osalta ongelman muodostavat Kuusankosken ja Anjalankosken kattamattomat alijäämät, vaikka niillä ei olekaan tosiasiallista vaikutusta uuden kunnan taloudelliseen asemaan. Toisaalta on huomioitava, ettei minkään kunnan taloudellinen asema ole niin vahva, että se voisi olla varma kantokykynsä kestävyydestä tulevaisuudessa. Koski on kuvannut myös rutiiniyhdistymisen ja taitavan yhdistymisen tunnuspiirteitä. Edellisiä hänen mukaansa ovat: 1. tulevaisuuden haasteisiin ei kiinnitetä tarpeeksi huomiota; 2. etujen ja haittojen oletetaan syntyvän automaattisesti; 3. toiminnassa turvaudutaan suurimman kunnan käytäntöihin ilman niiden kehittämistä; 4. henkilöstöhallinto jätetään liian vähälle huomiolle; 5. viestintä ei ole riittävää; 6. resursseja ei varata muutoksen johtamiseen; 7. luottamushenkilöhallinnon merkitystä ei tiedosteta riittävästi. Taitavan strategisen yhdistymisen tunnuspiirteitä taas ovat (Koski 2007, s. 12): 1. tulevaisuuden haasteisiin suuntautuminen; 2. yhteisen tahtotilan löytäminen; 3. toimintoja uudistava lähestymistapa; 4. muutoksen johtamiseen varataan aikaa ja resursseja; 5. henkilöstöhallintoon kiinnitetään paljon huomiota; 6. edut on hankittava ja haitat torjuttava kummatkaan eivät synny itsestään; 7. vastuullinen ja hyvä taloudenhoito; 8. yhdistymisavustusten taitava käyttö; 9. luottamushenkilöhallinnon keskeinen merkitys; 10. tehokas viestintä.

20 On selvää, että tässä hankkeessa pyritään taitavan yhdistymisen tunnuspiirteet täyttävän monikuntafuusion aikaan saamiseen. Koko selvitysprosessin ajan huomiota on kiinnitetty juuri edellä mainittuihin Kosken esittämiin näkökohtiin. 3.2. Kunta nykymääritelmän mukaan Sekä laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta ( 5 ) että kuntajakolaki muutetussa muodossaan (1 ) sisältävät aiemmasta (PerustusL 121 1mom. ja KunL 1 ) poikkeavan määritelmän kunnasta: Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Toisin kuin aiemmin lainsäädännössä, jossa kunta kuvattiin nimenomaan alueellisella perusteella ( Suomi on jaettu kuntiin ), nykymääritelmässä korostus on alueen toiminnallisessa kokonaisuudessa, jota yhteinen työssäkäyntialue ja/tai muu toiminnallinen (asiointi)kokonaisuus osoittaa. Lisäksi kunnan perustunnusmerkkeihin on lisätty kyky vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta riittävällä talouden toimintakyvyllä ja henkilöstövoimavaroilla. 3.3. Kouvolan seutu nykymääritelmän mukaisena kuntana Kuten sivulla 21 olevasta kuviosta (kuvio 9) käy ilmi, Kouvolan seutu täyttää hyvin nykylainsäädännön mukaisen kunta määritelmän yhtenäisenä työssäkäynti- ja muuna asiointialueena. Pendelöinti keskuskunnan ja muiden kuntien välillä on suurin piirtein yhtä voimakasta samoin kuin ohi keskuskunnan, mikä tiedetään, vaikka kuvio ei sitä suoranaisesti kerrokaan. Kuten edellä totesin, näin kiinteää kuuden kunnan muodostamaa toiminnallista kokonaisuutta tuskin löytyy toista Suomessa.