Silva Wilander Jussi Lankoski & Markku Ollikainen Maatalouden vesiensuojelupolitiikan analyysi: tapauksena Saaristomeren valuma-alue University of Helsinki Department of Economics and Management Discussion Papers n:o 62 Helsinki 2012
Silva Wilander 1, Jussi Lankoski 2 ja Markku Ollikainen 3 Maatalouden vesiensuojelupolitiikan analyysi: tapauksena Saaristomeren valuma-alue *) 1) Helsingin yliopisto, Taloustieteen laitos PL 27, 00014 Helsingin yliopisto. 2) OECD, Directorate for Trade and Agriculture, Paris, France 3) Helsingin yliopisto, Taloustieteen laitos PL 27, 00014 Helsingin yliopisto. *) Tämä tutkimus on osa tutkimusprojektia Kustannustehokkaat ohjauskeinot Itämeren suojelussa. Projektia rahoittivat maa- ja metsätalousministeriö, ympäristöministeriö, liikenneministeriö ja valtiovarainministeriö.
2 1 Johdanto Saaristomeri on Lounais-Suomen rannikon ja Ahvenanmaan väliin jäävä matala merialue, jonka ominaispiirteenä on runsaslukuinen saaristo. Saaristomeri on ainutlaatuinen ja luonnonkaunis ja ainoa Suomessa sijaitseva HELCOMin määrittämä huonon vedenlaadun hot spot, joka tarvitsee kiireellisiä toimenpiteitä tilansa parantamiseksi (HELCOM 2011). Saaristomerellä vesi vaihtuu hitaasti ja rehevöittävät päästöt vaikuttavat paikallisesti veden laatuun enemmän kuin muilla Itämeren merialueilla. Saaristomeri toimii ikään kuin suodattimena, johon varastoituu suuri määrä kuormittavia ravinteita. Valtiovalta Suomessa on kiinnittänyt huomiota Saaristomeren huonoon tilaan. Itämeren suojelun toimintaohjelman (HELCOM 2007) yhteydessä Suomi ilmoitti yksipuolisesti valmiutensa hoitaa Saaristomeren ongelmat kuntoon. Vuonna 2010 pidetyssä huippukokouksessa Suomen hallitus uudisti lupauksensa parantaa Saaristomeren tilaa kansallisin toimin vuoteen 2020 mennessä ja tehdä Suomesta ravinnekierrätyksen edelläkävijävaltion. (BSAG 2010.) Saaristomeren tilaan vaikuttavat merkittävästi kotimaiset päästölähteet. Maalta tuleva ravinnekuormitus Saaristomereen on vuodessa noin 443 tonnia fosforia ja 6370 tonnia typpeä. Maataloudesta on peräisin 73 % kokonaisfosforikuomasta ja 59 % typpikuormasta (Varsinais-Suomen ELY-keskus 2011, 17); yhdyskunnat vastaavat 5% fosforista ja 10,5% typpikuormasta (Liitteessä 2). Alueen muut kuormittajat ovat teollisuus, haja-asutus sekä merkittävässä määrin kalan kasvatus (Liite 1, taulukko 3). Maatalouden fosforikuormaa ja kalankasvatuksen päästöjen suurta osuutta lukuun ottamatta osuudet vastaavat maan keskiarvoja. Maatalouden ympäristönsuojelua on edistetty Suomen maatalouden vapaaehtoisella ympäristöohjelmalla vuodesta 1995 lähtien. Ohjelmaan osallistuu yli 90 prosenttia viljelijöistä ja pääosa tuesta on kohdistettu vesiensuojeluun. Huolimatta ympäristöohjelman suosiosta, koko maan tasolla ei ole havaittu merkittävää ravinnekuormituksen laskua. Fosforikuorma on laskenut vain lievästi ja typpikuorma on jopa kasvanut (Aakkula, ym. 2010; Turtola & Lemola (toim.) 2008, Ekholm, ym. 2007, Lankoski & Ollikainen 2011). Tulokset ovat yllättäviä, mutta keskenään varsin yhdenmukaisia. Tutkimukset on tehty lähinnä valtakunnalliselle keskimääräistasolle. Itämeren suojelun kannalta kaikkein tärkein on kuitenkin Saaristomeren va-
3 luma-alue, johon ei ole tehty erillistä systemaattista analyysia maatalouden tukiohjelman vaikutuksista. Tämä tutkimus keskittyy Saarisatomeren valuma-alueeseen. Tutkimme, kuinka hyvin maatalouden ympäristötukiohjelma on edistänyt typpi- ja fosforikuormituksen vähennystä Saaristomereen. Tarkastelu kattaa vuodet 1995 2009. Analysoimme ympäristöohjelman perusosan vesiensuojelukeinojen (lannoiterajat ja suojakaistat) tehokkuutta ja ohjelman ravinteita ehkäisevää vaikutusta. Hyödynnämme ns. kontrafaktuaalista politiikan analyysia, jota ensimmäisenä sovelsivat koko Suomen maatalouteen Lankoski ja Ollikainen (2011). Valittu menetelmä auttaa eristämään yksittäisiä kuormitukseen vaikuttavia tekijöitä ja tutkimaan niiden osuutta toteutuneessa kuormituksessa. Luvussa 2 esittelemme valittua lähestymistapaa ja maatalouden kuvausta, johon ravinnehuuhtoumien analyysi perustuu. Luku 3 tuottaa arvion maatalouden ravinnekuormasta Saaristomereen. Luvussa 4 analysoimme vesiensuojelupolitiikan tehokkuutta ja siitä saatuja hyötyjä. Luku 5 tarjoaa johtopäätöksemme. 2 Teoreettinen viitekehys Kontrafaktuaalista analyysiä käytetään monilla tieteenaloilla arvioimaan politiikkaohjelmien vaikutuksia. Sen avulla voidaan tutkia erityisesti, mitä vaikutuksia voi syntyä tietystä toimenpiteestä ja selvittää, mitkä syyt vaikuttivat tietyn tuloksen syntyyn. (Dawid 2000, 408.) Vertaamalla politiikan alaisten tai siihen osallistuvien taloudenpitäjien käyttäytymistä verrokkiryhmään, joka ei osallistu politiikkaan, voidaan politiikan vaikutus eristää esimerkiksi ekonometrisin menetelmin. 1 Koska liki kaikki viljelijät osallistuvat maatalouden ympäristötukiohjelmaan Suomessa, joudumme luomaan verrokkiryhmän ympäristöohjelmaan osallistuville hyödyntämällä optimointikäyttäytymistä. Oletamme kuvitteellisesti, että yleinen CAP-politiikka on voimassa, mutta ympäristöohjelmaa ei ole. Tällöin viljelijät eivät perusta suojakaistoja ja valitsevat lannoiteintensiteetin ilman rajoituksia viljelykasvien hintojen ja lannoituskustannusten nojalla. Koska ravinnehuuhtoumille ei ole tavoitteita ja huuhtoumaan vaikuttavat panokset voidaan valita 1 Lähestymistapa on johdettu analyyttisesti julkaisussa Lankoski ja Ollikainen (2011). Esitämme tässä mallin piirteet sanallisesti.
4 vapaasti, kutsumme tätä viljelijän vapaaksi optimiksi. Tätä hypoteettista tilannetta verrataan päätöksiin, jotka viljelijä tekee maatalouden ympäristöohjelman ehtojen mukaisesti. Analyysia varten on tarpeen tuottaa arvio siitä, kuinka suuri maatalouden vesistökuormitus on todellisuudessa ollut Saaristomeren alueella. Vertaamme arviota toteutuneesta kuormituksesta yhteiskunnan asettamaan kuormituksen vähentämistavoitteeseen. Kuten tuonnempana havaitaan, tämä erotus on positiivinen, eli tavoitetta ei ole saavutettu. Tutkimuksen haasteena on arvioida syitä heikkoon tulokseen. Kun ongelmien syyt tiedetään, on politiikkaa helpompi hienosäätää tehokkaammaksi. Sekä teoreettinen tutkimus että empiiriset havainnot osoittavat, että CAP politiikan myötä vuodesta 1995 maatalouteen on vaikuttanut kaksi uutta mekanismia: pinta-alatuet lisäävät viljelypinta-alaa ja samalla lisäävät markkinahintojen roolia viljelykasvien valinnassa. Jotta nähtäisiin, olivatko ympäristöohjelmaan sisällytetyt keinot ylimalkaan tehokkaita, tämä pintaalan ja kasvilajivalikoiman muutoksen vaikutus eristetään kysymällä: Mitä maatalouden ravinnekuormitukselle olisi tapahtunut, jos viljelymaan määrä olisi pysynyt samana kuin ajanhetkellä, jolloin uusi ympäristöpolitiikka astui voimaan? Vastaus yllä olevaan kysymykseen kertoo ympäristöohjelman pinta-alavaikutuksesta puhdistetun tehokkuuden kuormituksen vähentäjänä. Tutkimushypoteesinamme on, että näin määritetty ravinnekuormitus on laskenut. Maatalouden ympäristöohjelman arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös se seikka, että kuormitus voisi olla suurempi ilman ympäristöohjelmaa. Sen puuttuessa viljelijät saisivat valita kaikki toimensa ottamatta huomioon niiden vaikutusta ravinnehuuhtoumaan pelloilta. Toinen tutkimuskysymyksemme onkin: Mitä olisi tapahtunut ravinnekuormitukselle, jos ympäristöohjelmaa ei olisi laadittu eikä viljelijöitä olisi ohjattu vähentämään kuormitusta, mutta muut CAP-tuet olisivat tulleet voimaan? Vastaus tähän kysymykseen kertoo puolestaan maatalouden ympäristöohjelman kuormituksen ehkäisyvaikutuksen. Luonteva hypoteesi on, että tämä erotus on negatiivinen, eli ilman ympäristöohjausta maatalouden ravinnekuorma on suurempi kuin ympäristöohjelman oloissa.
5 Ravinnepolitiikan analyysi edellyttää maatalouden ravinnekuorman määrittämistä kolmessa vaihtoehtoisessa tilanteessa. Kaikkia tapauksia varten ratkaisemme viljelijän panoskäytön ja tuotannon hyödyntäen tilastollista ja kokeellista tietoa maataloudesta ja liitämme ne huuhtoumia kuvaaviin funktioihin huuhtoumien laskemiseksi. Kunkin kasvin viljasato riippuu muun muassa käytettävissä olevista ravinteista, lähinnä typestä ja fosforista ja sitä kuvaa kullekin kasville tilastollisesti johdettu lannoiteresponssifunktio. Vapaassa optimissa viljelijä valitsee lannoitustason maksimoidakseen viljelytuoton, mutta ympäristöohjelman oloissa lannoitustason ylärajan määrittävät kasvikohtaiset lannoiterajat. Käyttämämme satovastefunktiot ja niiden parametrit on esitetty Liitteen 1 taulukossa 1. Lannoitetaso, kasvi, suojakaista, muokkausmenetelmät sekä pellon ominaisuudet määrittävät sateisuuden ohella ravinnehuuhtouman. Huuhtouman kuvaamiseen käytämme typelle ja fosforille johdettuja huuhtoumafunktioita. Pelloilta syntyvään ravinnehuuhtoumaan vaikuttavat lannoituksen lisäksi pellon ominaisuudet, kuten kaltevuus ja maalaji sekä valitut muokkausmenetelmät; fosforihuuhtoumaan vaikuttaa erityisesti maan viljavuusfosfori (Puustinen ym. 2010). Typpihuuhtoumaa mallinnamme Simmelsgaardin (1991) huuhtoumafunktiolla. Fosforia huuhtoutuu kahdessa muodossa: partikkelifosforina sekä helppoliukoisena fosforina. (Ekholm ym. 2010, 22.) Käyttämämme fosforihuuhtoumafunktiot ovat samat kuin Lankoski ym. (2006), jossa esitellään myös alkuperäiset suomalaisiin kenttäkokeisiin perustuvat funktiot. Huuhtoumafunktiot löytyvät Liitteen 1 taulukosta 2. 3 Maatalouden ravinnekuormituksen kehitys Saaristomeren valuma-alueella Maatalouden toteutuneen ravinnekuorman määrittäminen on itsessään työläs tehtävä. Aloitamme määrittämällä aluksi Saaristomeren valuma-alueen ja maataloutta kuvaavat keskeiset muuttujat juuri tällä alueella. 3.1 Saaristomeren valuma-alue Saaristomeren valuma-alue Lounais-Suomessa on rajattu kuvaan 1. Siihen luetaan etelässä alueen saaret, suurimpina Kustavi, Parainen, Kemiö, Nauvo, Korppoo sekä Houtskari. Ahvenanmaan saaret eivät kuulu tarkasteltuun alueeseen. Idässä alue rajoittuu Hangon läntiseen selkään ja Kiskonjokeen. (Varsinais-Suomen ELY-keskus 2011, 7.) Luoteessa alue alkaa
6 Kustavin pohjoispuolelta, Kuliluodon kohdalta ja jatkuu mutkitellen Uudenkaupungin, Laitilan, Yläneen, Oripään, Kosken, Someron, Suomusjärven ja Kiskon kuntien alueiden läpi (Pakkanen & Jaakola 2003, 6). Kuva 1. Saaristomeren valuma-alue. (Muokattu lähteestä: Lounais-Suomen ympäristökeskus 2008) Saaristomeren valuma-alueen koosta noin 28 % on peltoa ja maataloutta harjoitetaan noin 241 600 hehtaarilla (Varsinais-Suomen ELY-keskus 2011, 15). Alueella onkin Suomen mittakaavassa luontaisesti parhaimmat edellytykset harjoittaa maataloutta (Varsinais-Suomen TE-keskus 2007, 5). Kuvassa 2 esitetään peruslohkojen pinta-ala alueella eri vuosina. Tuhat ha 260 250 240 230 220 210 200 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kuva 2. Peruslohkojen ala Saaristomeren valuma-alueella vuosina 1995 2009
7 Peruslohkojen pinta-ala kasvoi ensimmäisellä ympäristötukiohjelmakaudella yli 28 100 hehtaarilla (13 %). Toisen ohjelmakauden kahtena ensimmäisenä vuotena tapahtui lievää pudotusta, mutta vuonna 2002 peruslohkojen pinta-ala lähti taas kasvuun ja saavutti huippunsa vuonna 2007, jolloin viljelyksessä oli 248 600 hehtaaria (30 300 ha enemmän kuin vuonna 1995). Vuoden 2007 jälkeen peruslohkojen pinta-alassa on havaittavissa lievää pudotusta, mutta tästä huolimatta vuonna 2009 viljeltyä maa-alaa oli noin 23 000 hehtaaria enemmän (10,5 %) kuin vuonna 1995. Syy peltoalan määrän kasvuun on ainakin osaksi CAP-tukipolitiikan mukaisissa pintaalatuissa. Hehtaarikohtainen tuki nostaa peltolohkolta saatavaa tuloa ja pitää viljelyn piirissä alueita, joita ilman tukea ei kannattaisi viljellä. Koko Suomen tasolla viljelty ala on kasvanut noin 5 % vuodesta 1995 vuoteen 2009 (Tike 1995 2010), joten Saaristomeren valumaalueella viljelyalan kasvu on ollut muuta Suomea voimakkaampaa. Liitteessä 3 kuvataan Saaristomeren valuma-alueella viljellyt viljelykasvit ja niiden vaihtelu. Vallitsevat viljelykasvit ovat vehnä ja ohra, joiden yhteenlaskettu osuus alueen peltoalasta on noin puolet. Kuva 3 havainnollistaa vehnän ja ohran viljelyalojen vuotuista vaihtelua Ha 80 000,00 75 000,00 70 000,00 65 000,00 60 000,00 55 000,00 50 000,00 45 000,00 40 000,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Vuosi Vehnä Kuva 3. Vehnän ja ohran viljelypinta-alojen kehitys
8 Vehnän viljelyala on kasvanut noin 41 000 hehtaarista noin 60 000 hehtaariin (kasvua 46,5 %.) Monina vuosina ohra on ollut yleisin viljelykasvi ja ohran viljelyala kasvoi noin 57 600 hehtaarista 70 900 hehtaariin (23,1 %) vuodesta 1995 vuoteen 2009. Muutos on merkinnyt lannoiteintensiteetin kasvua. Esimerkiksi vehnän viljelyssä käytetään 10-30 kiloa enemmän typpeä kuin muiden viljojen viljelyssä. Alueen muita viljelykasveja ovat kaura, rypsi ja rapsi. Kauran pinta-ala on säilynyt jokseenkin vakiona, mutta rypsin ja rapsin viljelyala pieneni noin 19 % vuoteen 2009 mennessä. Nurmikasveja viljellään keskimäärin 20 000 27 000 hehtaarin alalla. Niiden pinta-ala kasvoi 11,4 % vuosina 1995 2009. Kesannointiala vaihtelee vuosittain 20 000 34 000 hehtaarin välissä. Korkeimmillaan sen ala oli vuonna 1995, jolloin yli 33 500 hehtaaria oli kesantona. Kesannon ala on vähentynyt tarkasteltavina vuosina noin 39 %. Saaristomeren valuma-alueella viljellään Suomessa suhteellisesti eniten lannoiteintensiivisiä erikoiskasveja, kuten varhaisvihanneksia, -perunoita ja sokerijuurikasta (Varsinais-Suomen ELY-keskus 2011, 15). Erikoiskasvien viljelypinta-alat ovat kuitenkin laskeneet vuodesta 1995. Perunan viljelypinta-ala on laskenut tasaisesti yhteensä 30 % vuodesta 1995 lähtien. Sokerijuurikkaan viljelypinta-alat pysyivät tasaisena kahden ensimmäisen ympäristötukikauden ajan. Sen jälkeen viljelyala laski rajusti: yhteensä 42,5 % vuosien 1995 2009 välisenä aikana. Saaristomeren valuma-alue ja Varsinais-Suomi ovat paitsi intensiivisesti viljeltyä aluetta, myös intensiivistä karjantuotantoaluetta Suomessa. Etenkin sika- ja siipikarjatalous on keskittynyt Varsinais-Suomeen ja Saaristomeren valuma-alueelle. Varsinais-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen alueella on enemmän sikoja ja siipikarjaa kuin muissa työvoima- ja elinkeinokeskuksissa. (Tike 1998; 2008.) Tuotantoeläinten lukumäärien kehitys esitetään kuvassa 4. Se ilmoittaa eläinten lukumäärät ilmaistaan tuhansina eläiminä, paitsi siipikarjan 10 000 eläimenä.
9 300 250 200 150 100 50 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Nautaeläimet (1 000 eläintä) Hevoset, lampaat ja vuohet (1 000 eläintä) Siat (1 000 eläintä) Siipikarja (10 000 eläintä) Kuva 4. Eläinten määrät Saaristomeren valuma-alueella Tuotantoeläinten määrät ovat pysyneet suhteellisen tasaisina vuosina 1995 2009. Nautaeläinten määrä on hieman pudonnut vuodesta 1995 vuoteen 2009. Sama pätee myös vuohien ja lampaiden sekä siipikarjan määriin. Siipikarjan määrä väheni 11,6 % vuodesta 1995 vuoteen 2009. Sen sijaan sikojen ja hevosten määrät ovat kasvaneet vuodesta 1995. Sikojen määrä on kasvanut noin 7 % vuosien 1995 2009 aikana. 3.2 Maatalouden hehtaarikohtaisen huuhtouman arviointi pääkasvilajeittain Typpilannoitteiden käyttö on tärkeä typpihuuhtouman lähde. Taulukkoon 2 on koottu ympäristötuen sitoumusehdoissa mainitut maksimityppilannoitusmäärät eri kasveille otsikolla tukiehto (Mavi 2000; Mavi 2010). Raportoimme taulukkoon 2 myös viljelijän hehtaarikohtaisen lannoituksen vapaassa optimissa ( yksityinen ), eli hypoteettisessa tilanteessa ilman ympäristöohjausta. 2 Nämä lannoitustasot on ratkaistu käyttäen kunkin vuoden kasvien hintoja, lannoitteiden hintoja sekä responssifunktioita. 2 Vapaan optimin ratkaisua varten kerättiin viljelykasvien hinnat Maatilatilastollisesta vuosikirjasta. Säilörehulle tuotettiin hinta korjaamalla rehuohran hintaa säilörehun rehuyksikkökertoimella (Ylätalo 1996, liite 5.2). Typen hintaa varten on käytetty Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskuksen, MTT:n, lannoitteen hintalaskelmaa. MTT:n hintalaskelma alkoi vuodesta 1999, joten vuosille 1995 1998 on käytetty Maaseudun tulevaisuus- lehden kuukausittaisen lannoitehintakatsauksen hintaa. Kuukausiksi on valittu samat kuukaudet, joita oli käytetty MTT:n lannoitteen hintalaskelmassa eli huhti-, loka- ja joulukuu. Sallittu fosforilannoitus riippuu lannoitettavan maan viljavuusluokasta. Korkeissa viljavuusluokissa sallittu fosforilannoitus on pienempi kuin huonoissa. (Mavi 2010.)
10 Taulukko 2. Typen lannoiterajat ja lannoitus vapaassa optimissa (kg/vuosi/ha) ohjelmakausina (Mavi 2000; Mavi 2010). Viljelylajike 1995 1999 2000 2006 2007 2013 tukiehto yksityinen tukiehto yksityinen tukiehto yksityinen Vehnä 100 163 100 143 120 151 Ruis 100 92 100 67 100 85 Ohra 90 138 90 127 100 133 Kaura 90 102 90 92 100 93 Valkuaiskasvit 45 94 45 82 45 74 Peruna 80 109 80 102 120 102 Sokerijuurikas 120 201 120 186 140 76 Rypsi ja rapsi 100 142 100 145 110 157 Säilörehu 180 192 180 168 240 169 tukiehto = tukiehtojen mukaiset lannoitusrajat: Mavi (2000) ja Mavi (2010). yksityinen = viljelijän vapaa optimi hintasuhteiden mukaan Kahden ensimmäisen ohjelmakauden ajan lannoiterajat pysyivät samoina, mutta niitä löysennettiin kaikkien muiden paitsi rukiin osalta viimeisellä ympäristötukikaudella. Säilörehun lannoiterajaa löysennettiin 60 kg, perunan 40 kg ja vehnän 20 kg. Vertaamalla ympäristöohjelman typpirajoja vapaan optimin mukaiseen tasoon nähdään, että useimmiten ympäristötuen lannoiterajat ovat sitovat. Ainoastaan rukiin ja säilörehun yksityiset optimit ovat pienempiä kuin ympäristötuen sallima typpilannoitus, samoin kolmannella tukikaudella kauran, perunan ja sokerijuurikkaan. Tämä johtuu paitsi ympäristötuen lannoiterajoitteen lieventämisestä myös lannoitteiden korkeasta hinnasta vuonna 2008. Taulukon 2 lannoitekäyttö toimii syötteenä typen huuhtoumafunktioihin. 3 Fosforihuuhtouman arvioimiseksi tarvitaan tietoa maan viljavuusfosforista. Viljavuuspalvelussa arvioitujen näytteiden perusteella Saaristomeren valuma-alueen viljavuusfosfori oli vuosina 1991-1995 noin 14,9, vuosina 1996 2000 noin 17,9 ja vuosina 2001 2007 noin 18. (Ekholm, ym. 2010, 24.) Näistä arvoista laskettiin painotettu keskiarvo tukikausille 1995 1999 ja 2000 2006. Viimeiselle tukikaudelle on oletettu, että viljavuusfosforin määrä ei enää kohoa, vaikka sekin on mahdollista. Taulukoon 3 on koottu ympäristöohjelman lannoiterajojen mukainen kasvikohtainen huuhtouma sekä keskiarvo viljelijöiden vapaan optimin mukaisen lannoituksen aiheuttamalle huuhtoumalle (vuosikohtaiset luvut esitetään liitteessä 4 ja liitteessä 6). 3 Huuhtoumafunktioiden eksogeeniset parametrit, kuten eroosio ja valunta, ovat peräisin Puustisen ym. (2010) kehittämästä viljelyalueiden valumavesien hallintamallista (VIHMA). Malli on tulos pitkäaikaisista seurantatuloksista huuhtoutumiskoekentiltä Suomessa. Mallissa on otettu huomioon erilaiset pellot ja viljelytekniikat.
11 Taulukko 3. Hehtaarikohtainen huuhtouma eri ympäristötukikausina 1995 1999 2000 2006 2007 2013 tuki yksityinen tuki yksityinen tuki yksityinen Fosfori Liukoinen fosfori 0,47 0,48 0,49 0,50 0,49 0,50 Partikkelifosfori 1,03 1,04 1,04 1,05 1,04 1,05 Fosfori yhteensä 1,50 1,52 1,53 1,55 1,53 1,55 Typpi Vehnä 15,00 23,36 15,00 20,37 17,25 21,42 Ruis 13,90 14,14 13,27 11,89 11,91 13,61 Ohra 13,99 19,51 13,99 18,19 15,00 18,91 Kaura 13,99 15,21 13,99 14,24 13,11 14,29 Valkuaiskasvit 6,80 9,57 6,80 8,83 6,80 8,35 Peruna 2) 17,00 17,00 17,00 17,00 17,00 17,00 Sokerijuurikas 21,86 38,95 21,86 35,35 19,04 16,55 Rypsi ja rapsi 15,00 20,21 15,00 20,65 16,09 22,38 Bioenergiakasvit 6,99 6,99 6,99 6,99 6,99 6,99 Avomaan kasvit 14,70 14,70 14,70 14,70 14,70 14,70 Säilörehu 17,86 19,41 17,86 16,51 13,29 16,76 Laidun 10,64 10,64 10,64 10,64 15,10 15,10 Metsitetty pelto 2) 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00 Viherkesanto 3) 5,50 5,50 5,50 5,50 5,50 5,50 Muut 9,32 9,32 9,32 9,32 9,32 9,32 1) Harkinnanvarainen arvio; 2) Miettinen ym. 2012). 3) Sinkko ym. (2010) Hehtaarikohtainen fosforikuorma on hienokseltaan kasvanut maan viljavuusfosforin kasvun vuoksi, mutta kasvu loppui kuluvalla tukikaudella. Ympäristötuen mukainen ja hypoteettinen vapaan optimin kuormitus eroavat toisistaan vain vähän, mutta jälkimmäinen on suurempi. Hehtaarikohtainen typpihuuhtouma kasvaa viimeisellä tukikaudella johtuen löysemmistä typpirajoista. Joillakin viljelylajikkeilla, kuten kauralla ja rukiilla, hehtaarikohtainen huuhtouma on pienentynyt, koska tiettyinä vuosina ympäristötuen lannoiterajoite ei ole ollut sitova. Yksityisen optimin tapauksessa hehtaarikohtaiset typpihuuhtoumat ovat lähes aina suuremmat kuin ympäristötuen oloissa. Osalle viljelylajikkeista (bioenergiakasvit, avomaan puutarhatuotanto, laidun ja muut ) on tiedon puutteen vuoksi oletettu konservatiivisesti, että huuhtouma on yhtä suuri yksityisessä optimissa kuin ympäristötuen tapauksessa. Näiden pinta-alaosuus on kuitenkin niin mitätön, että ne eivät vaikuta seuraavan jakson analyysiin. 4 4 Puustinen ym. (2010, 309) ovat keränneet Suomessa tehtyjen ravinnehuuhtoumia käsittelevien tutkimusten tuloksia ja vertailleet niitä tutkimuksessaan. Typen hehtaarikohtainen huuhtouma eri viljelykasveilla vaihtelee välillä 5 40 kiloa per vuosi. Partikkelifosforin huuhtouma vaihtelee eri tutkimuksissa välillä 0,18 3,7 kiloa per
12 Karjalannan sisältämät ravinteet, kuten typpi ja fosfori sopivat viljelykasvien lannoitukseen (Salmi, Kulmala, Lillunen & Koskinen 2010, 2). Tuotantoeläimien lannan typpi- ja fosforimäärät on laskettu käyttäen MYTVAS 3 -raportissa mainittua lannan ravinnesisältöä per hehtaari. Samassa raportissa on listattu myös Varsinais-Suomessa myydyt väkilannoitteet per hehtaari. (Salo & Lemola 2010, 38 39.) Taulukko 4 raportoi vuosittaisen lannoitteiden määrän Saaristomeren valuma-alueella. Taulukko 4. Lannan ja väkilannoitteiden määrä (kg) ympäristötukikausittain per hehtaari 1995 1999 2000 2006 2007 2009 LANTA Fosfori 7,51 7,09 7,33 Typpi 33,18 32,81 34,50 KEINOLANNOITE Fosfori 14,4 9,90 7,77 Typpi 99,40 91,29 95,67 YHTEENSÄ Fosfori 21,87 16,99 15,10 Typpi 132,58 124,10 130,17 Laskettaessa yhteen lannan fosfori ja väkilannoitefosfori huomataan, että lannoitukseen käytetty fosforin määrä on pienentynyt. Ensimmäisellä ympäristötukikaudella fosforia oli käytettäväksi lähes 22 kiloa per hehtaari. Viimeisellä tukikaudella vastaava luku on noin 15 kiloa. Lannan ja väkilannoitteiden yhteenlaskettu typpimäärä on hieman pienentynyt verrattaessa ensimmäistä ja viimeistä ympäristötukikautta. Toisaalta, toisena tukikautena typpilannoitteen määrä alueella oli vielä pienempi. Se on kasvanut toiselta tukikaudelta viimeiseen verrattuna. Taulukon 4 nojalla voi ajatella, että alueella on käytettävissä ympäristötukirajoihin nähden enemmän typpilannoitteita kuin tukiehdot sallivat. On kuitenkin muistettava, että ympäristöohjelman ulkopuolella oleva 10 prosenttia viljelijöistä voi käyttää typpeä vapaasti aina 170 kg/hehtaari. 4 Vesiensuojelupolitiikan arviointi Saaristomerellä Arvioimme seuraavassa maatalouden ympäristöohjelman onnistumista. Yhdistämällä edellisen jakson hehtaarikohtaiset huuhtoumat eri kasvien pinta-aloihin, tuotamme arvion toteutuneesta kuormituksesta, pinta-alavaikutuksesta puhdistetun arvion ohjelman tehokkuudesta vuosi per hehtaari. Liukoisen fosforin huuhtouma on saanut arvoja väliltä 0,07 2,02 kiloa per hehtaari vuosittain. Yllä esitetyt huuhtoumat sijaitsevat näillä väleillä.
13 sekä vapaan optimin tietoihin nojaavan arvion ohjelman huuhtoutumia ehkäisevästä vaikutuksesta.. 4.1 Vesiensuojelupolitiikan keinojen tehokkuus Tarkastelemme aluksi, kuinka tehokkaita maatalouden ympäristöohjelmaan valitut keinot ovat. Kuten luvussa 3 määriteltiin, tämä tehdään pitämällä viljelysmaan määrä samana kuin 1995 ja jakamalla tämä maa-ala kasveille samassa suhteessa kuin niitä on viljelty. Vähentämällä näin laskettu kuormitus toteutuneesta kuormituksesta nähdään samalla, kuinka paljon viljelypinta-alan kasvu selittää toteutuneen huuhtouman vähentämistavoitteen erotusta. Nämä vertailut esitetään typpikuormitukselle kuvan 5 kolmessa kuvaajassa. 4000 3500 Tn 3000 2500 2000 1500 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 kontrafaktuaali tavoite toteutunut Kuva 5. Vesiensuojelupolitiikan keinojen tehokkuus typpihuuhtouman vähentämisessä Ylin kuvaaja kertoo arviomme toteutuneesta typpikuormasta ja alin kuvaa Valtioneuvoston (2006) tavoitetta vähentää ravinnekuormitusta 30 % vuoteen 2015 mennessä. Keskimmäinen kuvaaja kertoo, kuinka typpikuorma olisi kehittynyt, jos viljelysmaan määrä ja jakautuminen kasvien kesken olisi säilynyt samana kuin vuonna 1995. Typpikuorma Saaristomereen on kasvanut ympäristöohjelmasta huolimatta: kokonaistyppikuormitus, noin 3400 tonnia, oli vuonna 2009 475 tonnia korkeampi kuin vuonna 1995. Yhteiskunnan tavoite on rajoittaa typpikuorma Saaristomerellä 2190 tonniin. Kun vuonna 1995 tavoitteesta oltiin jäljessä noin 850 tonnia, vuonna 2009 kuilu toteutuneen kuorman ja tavoitteen välillä on kasvanut jo 1176 tonnin. 5 5 Kuvan 4 arvio maatalouden typpikuormasta on linjassa muiden tutkimusten kanssa. Varsinais-Suomen ELYkeskuksen raportissa (2011) arvioitiin maatalouden typpikuormaksi vuosina 2005 2009 keskimäärin 3 404
14 Kuvan 5 keskimmäinen kuvaaja kertoo huuhtouman olettaen että pellon määrä ja viljakasvien suhteelliset osuudet olisi säilynyt samana kuin vuonna 1995. Tällöin typpikuorma olisi säilynyt ennallaan tai noussut vain aavistuksen verran. Ilman typpirajojen löysentämistä typpikuorma olisi laskenut lievästi. Taulukossa 5 havainnollistamme erikseen, kuinka paljon suurempien lannoitustasojen salliminen tukikaudelle 2007 2012 vaikuttaa toteutuneeseen typpihuuhtoumaan. Taulukkoon on raportoitu kuvassa 4 esitetty toteutunut kuormitus vuosina 2007 2009, sekä kuormitus, jos rajoitetta ei olisi muutettu. Taulukko 5. Rajoitteen löysentämisen vaikutus typpihuuhtoumaan (tonneja) 2007 2008 2009 Toteutunut kuormitus (1) 3 623 3 568 3 366 Kuormitus, jos typpirajoite ei muutu (2) 3 313 3 323 3 127 Erotus (2) - (1) 311 245 239 1995 tilanne, jos rajoite ei muutu (3) 3 016 2 837 2 816 Erotus (1) - (3) 607 731 550 Ensimmäinen erotus osoittaa, että typpirajojen löysentäminen on lisännyt huuhtoumaa noin 239 311 tonnia. Toinen erotus osittaa kaksinkertaista vaikutusta (noin 550 721). Ohjelman kunnianhimo typen vähentämisen suhteen on siis selvästi laskenut. Huolimatta suurista vuotuisista investoinneista maatalouden ympäristöohjelma ei ole onnistunut tavoitteessaan: vähenemisen sijaan typpipäästöt ovat kasvaneet. Ympäristöohjelmaan ei kuulunut keinoja hallita pellonkäyttöä, joten näiltä osin se on voinut vaikuttaa kuormitukseen. Se, ettei Valtioneuvoston asettamiin tavoitteeseen olisi päästy, vaikka maankäytön muutoksia ei olisi tapahtunut, osoittaa, että ympäristöohjelman keinot typpikuorman rajoittamiseen ovat jokseenkin tehottomia suhteessa asetettuun vähentämistavoitteeseen. Tarkastelemme seuraavaksi fosforihuuhtoumaa samalla tapaa kuin typpikuormitusta. Kuva 6 havainnollistaa toteutunutta kehitystä, tavoitetta ja hypoteettista kuormaa vuoden 1995 maan määrällä ja viljelykasvien osuuksilla. tonnia vuosittain, mikä on sama kuin arviomme vuoden 2009 tasosta. Suomela ja Sydänoja (2006, 5) raportoivat hieman suuremmista typpipäästöistä Saaristomereen (4 250 tonnia vuosittain).
15 400 350 Tn 300 250 200 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 kontrafaktuaali tavoite toteutunut Kuva 6. Vesiensuojelupolitiikan keinojen tehokkuus fosforihuuhtouman vähentämisessä Fosforihuuhtouma on kasvanut vuodesta 1995 lähtien, jolloin kuormitus oli noin 330 tonnia, lähinnä viljelysmaan määrän ja maan viljavuusfosforin nousun vuoksi. Vasta vuonna 2009 on kuormituksessa havaittavissa pientä laskua, joka johtuu lähinnä viljelymaan pinta-alan laskusta. Fosforihuuhtouma on kaukana Valtioneuvoston asettamasta tavoitteesta, joka on noin 251 tonnia vuosittain. Kun kuormituksen ja tavoitteen erotus vuonna 1995 oli 78 tonnia, se on kasvanut määrään 120 tonnia vuoteen 2009 mennessä. 6 Vuoden 1995 tilanteella voidaan arvioida pinta-alavaikutuksesta puhdistettua kuormitusta. Kuvaaja on jälleen toteutuneen kuormituksen ja tavoitteen välissä. Huolestuttavaa on, että tämä kuvaaja on nouseva, mikä osoittaa, että ympäristötukiohjelma ei ole onnistunut vähentämään pinta-alavaikutuksesta puhdistettua fosforikuormitusta. Kuormitus pysyi vakiona noin vuoteen 2000 saakka, jolloin helppoliukoisen fosforin kasvun vuoksi kuormitus kohoaa hyppäyksenomaisesti. Tämän jälkeen kokonaishuuhtouma pysyy varsin tasaisena (Vuotuiset huuhtoumaluvut on esitetty Liitteessä 7). 6 Arviomme toteutuneesta fosforikuormasta on vuosina 2005 2009 keskimäärin 369 tonnia vuodessa. Luku on hieman korkeampi kuin Varsinais-Suomen ELY-keskuksen raportin 340 tonnia, mutta käytännössä identtinen Suomelan ja Sydänojan (2006, 5) arvioiden (368 tonnia vuosittain) kanssa.
16 Fosforikuorman osalta kehityksen suunta on huolestuttava: kun koko maassa fosforihuuhtouman määrä on laskenut arviolta 5-6 % (Lankoski & Ollikainen 2011), maatalouden fosforikuorma Saaristomereen on kasvanut. Fosforihuuhtoumankaan osalta ei päästäisi Valtioneuvoston tavoitteeseen, vaikka maankäyttö olisikin pysynyt vuoden 1995 tasolla. Vuonna 2009 pinta-alavaikutuksesta puhdistettu kuormitus on 34 % suurempi kuin tavoite. Kuormitusta pitäisi vähentää yli 86 tonnia vuonna 2009, jotta tavoite saavutettaisiin. Syy pintaalavaikutuksesta puhdistetun kuormituksen kasvuun on maan viljavuusfosforin määrän kasvu, mikä mahdollisesti johtuu sikatilojen määrän kasvusta Saaristomeren valuma-alueella. Edellä esitetyn analyysin nojalla voidaan tehdä kaksi johtopäätöstä. Ensiksi, maatalouden ympäristöohjelmaa suunniteltaessa ei osattu ottaa huomioon CAP-politiikan kannustimia viljelymaan määrän kasvuun, eikä sitä, että ylikompensoiva hehtaarikohtainen ympäristötuki voimistaa tätä vaikutusta. Viljelymaan määrän kasvu ei olisi ongelma, jos ravinteiden rajoittamiseen olisi tehokkaita keinoja. Toinen johtopäätöksemme kuitenkin on, että maatalouden ympäristötukeen kuuluvat keinot eivät ole olleet erityisen tehokkaita ravinnekuormituksen vähentämiseen, tai niiden mitoitus on ollut riittämätöntä. Kolmas johtopäätös: sallimalla suuremmat typpilannoitusrajat ohjelma on lisännyt maatalouden kuormitusta Saaristomereen. Maatalouden ympäristöohjelma on epäonnistunut vähentämään Saaristomereen tulevaa typpija fosforikuormaa. Onko se ollut täysin hyödytön? Vastataksemme kysymykseen on arvioitava, olisivatko toteutuneet päästöt suuremmat vai pienemmät, jos maataloudelle ei olisi laadittu lainkaan ympäristöohjelmaa. 5.2 Vesiensuojelupolitiikan ravinnehuuhtoumaa ehkäisevä vaikutus Ratkaisimme edellä viljelijän vapaan optimin ilman ympäristöohjausta hypoteettiseksi vertailupisteeksi maatalouden ympäristöohjelmalle. Vapaan optimin mukainen hypoteettinen typpikuormitus esitetään kuvassa 7, johon on myös kuvattu arviomme toteutuneesta typpikuormituksesta ja kuormituksen vähentämistavoite. Vapaan optimin kokonaishuuhtouma ylittää selvästi toteutuneen kuormituksen ja kuvaajien erotus ilmaiseekin maatalouden ympäristöohjelman ravinnekuormitusta ehkäisevän vaikutuksen.
17 5000 Tn 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 toteutunut KF1 - yksityinen optimi tavoite Kuva 7. Vesiensuojelupolitiikan ehkäisevä vaikutus typpihuuhtouman pienentämisessä Vuotuinen typpihuuhtouma olisi keskimäärin noin 930 tonnia suurempi, jos ympäristöohjelmaa ei olisi laadittu. Voimme siis todeta, että ohjelmalla on ollut selvä vaikutus typpikuormituksen ehkäisijänä. Ero vapaan optimin ja toteutuneen huuhtouman välillä oli suurin vuonna 1997, jolloin yksityisen optimin aiheuttama huuhtouma olisi ollut lähes 40 % (noin 1 300 tonnia) suurempi kuin toteutunut huuhtouma. Huolestuttavaa kuitenkin on, että ero on pienenentynyt ja vuonna 2009 se oli enää 507 tonnia (15 %). Maatalouden ympäristöohjelman ehkäisevä vaikutus on laskenut koko 2000-luvun ajan ja typpirajojen lieventäminen on vain nopeuttanut tätä kehitystä. Kuvassa 8 esitetään sama analyysi kokonaisfosforihuuhtoumalle. 400 350 Tn 300 250 200 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 toteutunut KF1 - yksityinen optimi tavoite Kuva 8. Vesiensuojelupolitiikan ehkäisevä vaikutus fosforihuuhtouman pienentämisessä
18 Toteutuneen huuhtouman ja vapaan optimin mukaiset kuvaajat ovat erittäin lähellä toisiaan: eroa on vain noin 4 5 tonnia vuodessa. Tämä johtuu fosforihuuhtouman luonteesta: liukoisen fosforin huuhtoumaan vaikuttaa lähinnä maan viljavuusfosforin määrä, joka muuttuu ajassa hitaasti ja partikkelifosforin huuhtoumaan vaikuttaa eroosio. Laskelmissa on oletettu, että maan viljavuusfosforin taso on sama ympäristöohjelman ja vapaa optimin oloissa, vaikka siinä fosforilannoitus onkin suurempaa kuin ympäristöohjelman oloissa. Viljavuusfosforin määrä muuttuu kuitenkin hitaasti, joten ero ei ole merkittävä. Johtopäätöksenä voimme todeta, että maatalouden ympäristöohjelman ehkäisevä vaikutus fosforihuuhtoumassa on keskimäärin ollut 4-5 tonnia vuosittain. Tätä ei voi pitää suurena saavutuksena varsinkin, kun ottaa huomioon miten kunnianhimoinen vähennystavoite fosforille on asetettu. Toisaalta voidaan kysyä onko 30 prosentin vähennystavoite fosforille realistinen, kun tiedetään, kuinka hitaasti maan viljavuusfosfori muuttuu ajassa. Seuraavassa jaksossa arvioidaankin lähemmin, kuinka vaativia toimia asetettu vähennystavoite todellisuudessa aiheuttaa Saaristomeren valuma-alueella 5.3 Tavoitteen saavuttaminen maankäyttöä tai lannoitusta muuttamalla Kokonaisravinnehuuhtoumaan vaikuttavat keskeisimmin viljelymaan määrä, maan viljavuusfosforiluku ja hehtaarikohtainen typpilannoitus. Tarkastellaan seuraavaksi, kuinka paljon lannoitusta tai maankäyttöä tulisi muuttaa, jotta päästäisiin Valtioneuvoston (2006) asettamaan tavoitteeseen (typpi 2190 tonnia ja fosfori 251 tonnia) ravinnekuormituksen pienentämiseksi. Esitämme kuvassa 9, kuinka paljon viljelymaata olisi saanut korkeintaan olla viljelyssä, jotta typpihuuhtoumatavoitteeseen olisi kunakin vuonna päästy ympäristöohjelman mukaisilla lannoiterajoilla. Kuvan pystyakselilla on nyt huuhtouman sijaan se viljelysmaan määrä, jolla nykyisillä lannoitustasoilla saavutetaan typpitavoite. Typpitavoite saavutetaan, jos viljelyksessä on keskimäärin 160 000 hehtaaria maata nykyisen 241 000 hehtaarin sijaan. Tarvittava vähennys viljelysmaan määrään on erittäin suuri, 81 000 hehtaaria. Viljelypinta-alan ero oli pienimmillä vuonna 1995, jolloin viljelysmaan määrää olisi pitänyt vähentää 53 000 hehtaaria, eli 24,3 %. Vaadittava vähennys on epärealistisen suuri, vaikka eroosioherkät pellot poistettaisiin pidemmäksi aikaa aktiiviviljelyksestä laajamittaisesti (esimerkiksi luonnonhoitopelloiksi tai istutettaisiin metsämaaksi). Tulos vahvistaa
19 jo edellä esitetyn arvion siitä, että maatalouden ympäristöohjelman keinovalikoima ei ole kovin tehokas typpikuorman rajoittamisessa. 7 260 tuhat ha 240 220 200 180 160 140 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 toteutunut fosfori tavoitteessa typpi tavoitteessa Kuvio 9. Suurin peltomaan määrä, jolla maatalouden typpitavoite olisi saavutettu Fosforitavoitteeseen pääseminen edellyttää viljelysmaan määrän vähentämistä noin 78 0000 hehtaarilla (32 %). Määrä on jokseenkin sama kuin typen tapauksessa. Vuonna 1995 viljelty maa-ala olisi pitänyt olla noin 51 000 hehtaaria pienempi tavoitteen saavuttamiseksi. Fosforikuormituksen suhteen on kysyttävä toistamiseen, onko rajoittamistavoite epärealistisen suuri suhteessa asetettuun aikarajaan (2015). Maataloudelle ei ole osoitettu keinoa vähentää nopeasti maan viljavuusfosforia. Vaikuttaakin siltä, että fosforikuorman vähentämistavoitetta asetettaessa ei ole ymmärretty fosforidynamiikkaa ja sen vaatimaa pitkää aikaväliä. Saaristomeren valuma-alueella viljelymaan laatu on Suomen tasolla parasta ja maa arvokasta, joten maankäytön rajoittaminen ei olisi helppoa. Kysytään siksi seuraavaksi, kuinka paljon hehtaarikohtaista typpilannoitusta tulisi laskea, jotta nykyisellä viljelypinta-alalla päästään Valtioneuvoston (2006) tavoitteeseen. (Fosforin suhteen samanlaista tarkastelua ei tehdä, koska maan viljavuusfosforin laskemiseen tarvitaan paljon aikaa). Taulukkoon 6 on laskettu eri viljelylajikkeille keskimääräinen maksimaalinen lannoitustaso, joka toteuttaa typen vähentämistavoitteen. Luvut on laskettu siten, että kaikkien lajikkeiden lannoitusta on vähennetty samalla prosentilla ympäristötuen mukaisesta tasosta. Vertailun vuoksi kunkin tukikauden lannoiterajat esitetään suluissa. 7 Ravinnekuormitusta voidaan pienentää kasvattamalla suojakaistojen alaa ja osan viljelymaan poistamisella tuotannosta esimerkiksi kesannoimalla,. Eroosioherkkien peltolohkojen, kuten jyrkkien peltojen ja vesistöjen varrella olevien peltojen, sulkeminen pois tuotannosta nykyistä tehokkaammin laskee kummankin ravinteen kuormaa, mutta vähennystavoitteisiin niillä ei päästä.
20 Taulukko 6. Typpitavoitteen mukainen keskimääräinen typpilannoitus viljelypinta-alalla (kg/vuosi/ha) Viljelylajike/tukikausi 1995 1999 2000 2006 2007 2013 Vehnä 47 (100) 42 (100) 47 (120) Ohra 42 (90) 38 (90) 39 (100) Ruis 43 (100) 28 (100) 32 (100) Kaura 42 (90) 37 (90) 35 (100) Rypsi ja rapsi 47 (100) 42 (100) 43 (110) Säilörehu 85 (180) 70 (180) 65 (240) Valkuaiskasvit 21 (45) 19 (45) 17 (45) Sokerijuurikas 56 (120) 50 (120) 30 (140) Muut 42 (90) 38 (90) 35 (90) Typpihuuhtouman vähennystavoitteen edellyttämä lasku typpilannoituksessa on erittäin suuri. Lannoituksen olisi pitänyt olla 53 % pienempi kaikilla viljelylajikkeilla ensimmäisellä tukikaudella. Toisella tukikaudella vastaava luku oli 58 % ja viimeisellä 61 %. Viljoilla, kuten ohralla, vehnällä ja kauralla lannoitustaso tippuisi jopa alle 50 kilon per hehtaari. Ohralla ja kauralla vuodesta 2000 eteenpäin lannoitustaso olisi alle 40 kilon. Lannoiterajojen leikkaaminen näin rajusti vaikuttaisi erittäin negatiivisesti sadon määrään ja laatuun, viljelyn taloudellisesta kannattavuudesta puhumattakaan. Tämä osoittaa, että pelkällä lannoituspanoksen rajoittamisella typpitavoitteeseen ei realistisesti päästä. Johtopäätöksemme on, että ilman viljelymaan määrän vähentämistä ja nykyistä tehokkaampia typpikuorman vähentämistoimia ei tavoitteisiin päästä. Vanhojen typpirajojen palauttaminen, suojakaistojen leventäminen, pitkäaikaisten viherkesantojen luominen eroosioherkille alueille ja muuallekin tuottamaan samalla ilmastohyötyjä, pellonraivauksen rajoittaminen (kielloin tai ilmasto- ja vesistöhaittaa vastaavan veron avulla) tarjoavat keinoja lähestyä typpitavoitetta pienin askelin. Fosforikuormasta voidaan vähentää lyhyellä aikavälillä vain partikkelihuuhtoumaa torjumalla eroosiota. Mitä suuremmille pinta-aloille tehostetut toimet kohdistetaan, sitä helpommin tavoite voidaan saavuttaa. 5.4 Vesiensuojelupolitiikan kustannus-hyötyanalyysi Maatalouden ympäristöohjelma ei ole pysäyttänyt ravinnekuorman kasvua Saaristomerellä. Tästä huolimatta siitä on ollut hyötyä: kuormitus on alhaisempi kuin siinä tapauksessa, että
21 viljelijöitä ei ohjattaisi lainkaan. Arvioimme seuraavaksi, kuinka merkittäviä vähennyksestä saatavat hyödyt ovat suhteessa kustannuksiin. Typen ja fosforin vähennys tehdään yhteismitalliseksi käyttäen ns. Redfield suhdelukua, jonka mukaan levät käyttävät fosforia ja typpeä kasvuunsa suhteessa 1:7,2 (Pitkänen, Kiirikki, Savchuk & Wulff 2007, 55; Lankoski ym. 2006) Ilmaistuna typpiekvivalenteissa maatalouden ympäristöohjelma on ehkäissyt typpiekvivalenttipäästöjä ensimmäisellä ympäristötukikaudella keskimäärin 1 215 tonnia vuosittain. Toisella tukikaudella luku oli 920 tonnia ja viimeisellä 674 tonnia. Kertomalla nämä vältetyt typpiekvivalenttikilot maksuhalukkuudella saadaan ympäristöohjelman rahamääräinen hyöty. Grenin (2001) mukaan suomalaisten ja ruotsalaisten maksuhalukkuus maksaa typpiekvivalenttikilon vähentämisestä on 6,7 euroa. Ensimmäisellä tukikaudella ympäristöohjelman hyödyt vesiensuojelussa olivat vuosittain keskimäärin 8,14 miljoonaa euroa, toisella 6,16 miljoonaa euroa ja viimeisenä ne ovat laskeneet noin 4,52 miljoonaan euroa vuodessa. Maatalouden ympäristöohjelman kustannuksena voidaan käyttää suoraan budjettimenoja. Tukea maksetaan kasvinviljelytiloille keskimäärin 93 euroa ja kotieläintiloille 107 euroa per hehtaari. Lisätoimenpiteistä maksetaan, toimenpiteestä riippuen keskimäärin 10 55 euroa per hehtaari. (Mavi 2010). MYTVAS 3 -raportin (Grönroos & Koikkalainen 2010, 18) mukaan peltokasvien viljelyssä kotieläintilojen osuus on Suomessa 41 %, kasvinviljelytiloja on jäljelle jäävä 59 %. Lisäksi tutkimuksessa on listattu eri lisätoimenpiteiden toteutuminen. Näiden tietojen perusteella on laskettu painotettu keskiarvo tuen määrälle per hehtaari. Keskimäärin Saaristomeren valuma-alueella on maksettu 123,15 euroa per hehtaari perus- ja lisätoimenpiteistä yhteensä. Keskimäärin tukea on maksettu vuosittain 29,75 miljoonaa euroa vuodessa. Maatalouden ympäristötuen lähes kaikkien perus- ja lisätoimenpiteiden tarkoituksena on suorasti tai epäsuorasti pienentää maataloudesta aiheutuvaa vesistökuormitusta. Toimenpiteiden yhteenlaskettua kustannusta voidaan siis käyttää kuvaamaan kustannuksia vesiensuojelusta. Myös tukien maksamiseen liittyy transaktiokustannuksia. Ollikaisen, Lankosken ja Nuutisen (2008) mukaan lannoiterajoitteiden ja suojakaistojen perustamiseen liittyi transaktiokustannuksia 1,5 % tuen kokonaiskustannuksista. Transaktiokustannukset ovat siis olleet vuosittain noin 0,45 miljoonaa euroa Saaristomeren valuma-alueella. Kattavassa yhteiskunnallisessa kustannushyötyanalyysissä tulee ottaa huomioon myös veronkeruun aiheuttama kustannus veronmaksajille. Verojen keruu ja uudelleen allokointi aiheuttaa hyvinvointitappion yhteis-
22 kunnalle ja vääristymiä veronmaksajien käyttäytymiseen. Oletamme, että veron keruun rajakustannus on 10 % tuen kokonaismäärästä. Saaristomeren valuma-alueella verotuksen rajakustannus on noin 2,98 miljoonaa euroa vuosittain. Taulukko 7 esittää kootun arviomme ympäristötukiohjelman hyötyjen ja kustannusten keskiarvosta ympäristötukikausittain. Taulukko 7. Ympäristöohjelman hyödyt ja kustannukset 1995 2000 2001 2006 2007 2009 Typpiekvivalentti vähennys tn 1 215 920 674 Ohjelman hyödyt (milj. ) 8,14 6,16 4,52 Ohjelman kustannus (milj. ) 28,81 30,21 30,27 Hyöty - kustannus (milj. ) 20,67 24,05 25,75 Transaktiokustannus (milj. ) 0,43 0,45 0,45 verotuksen rajakustannus (milj. ) 2,88 3,02 3,03 NETTOHYÖTY 23,98 27,52 29,23 Taloukko 7 osoittaa, että ympäristöohjelman hyödyt verrattuna kustannuksiin ovat olleet mitättömät. Ympäristöohjelman nettohyöty Saaristomeren ravinnekuormituksen vähentämisessä on ollut negatiivinen kaikkina vuosina. Välittömät nettokustannukset ovat olleet runsaat 20, 24 ja 26 miljoonaa euroa tukikausittain, eli ne ovat kasvaneet yli ajan. Hyötyjen ja kustannusten erotus on keskimäärin ollut 23,3 miljoonaa euroa joka vuosi. Kun huomioidaan tuen transaktiokustannukset sekä verotuksen aiheuttama hyvinvointitappio ovat ympäristöohjelman kustannukset olleet Saaristomeren valuma-alueella keskimäärin 26,7 miljoonaa euroa suuremmat kuin hyödyt vuosittain. 5 Johtopäätökset Tavoitteenamme oli arvioida maatalouden ympäristöohjelman vaikutuksen typpi- ja fosforihuuhtoumaan Saaristomeren valuma-alueella vuosina 1995 2009. Tutkimuksessa käytettiin ns. kontrafaktuaalista analyysia, jonka avulla voidaan arvioida politiikan vaikuttavuutta tuottamalla erilaisia hypoteettisia vaikutuksia ja asiaintiloja. Arvioimme toteutunutta kuormitusta, maatalouden ympäristöohjelmaan kuuluvien keinojen tehokkuutta sekä ohjelman ravinne-
23 kuormitusta ehkäisevää vaikutusta. Ympäristöohjelman tehokkuutta tutkittiin eristämällä pois CAP-politiikasta johtuvan viljelypinta-alan kasvun vaikutus huuhtoumaan ja tutkimalla sitten, kuinka ympäristöohjelma on vaikuttanut pinta-alavaikutuksesta puhdistettuun huuhtoumaan. Ympäristöohjelman kuormitusta ehkäisevää vaikutusta analysointiin arvioimalla maatalouden kuormitus tilanteessa, jossa ohjelmaa ei olisi ollut ja viljelijät olisivat valinneet lannoituskäytön vapaasti. Analyysin lähtökohdaksi tuotettiin malleihin nojaten arvio ravinnehuuhtoumasta Saaristomereen ympäristötukikausilla 1995-2009. Vähenemisen sijaan kummankin ravinteen kuormitus on lisääntynyt. Typen kasvun osalta tulos on sama kuin koko Suomessa, mutta kun muualla fosforikuorma on laskenut, fosforikuorma on Saaristomerellä edelleen kasvanut. Näiden tulosten perusteella voidaan sanoa, että maatalouden ympäristötuki ei ole toiminut halutulla tavalla Saaristomeren alueella: ravinteiden vähentämistavoitteista ollaan nyt kauempana kuin vuonna 1995, jolloin ympäristötukiohjelma aloitettiin. Ympäristöohjelmaan kuuluvan keinovalikoiman tehokkuuden analyysi oli monessa mielessä paljastava. Pinta-alavaikutuksesta puhdistettu typpikuorma laski kahden ensimmäisen tukikauden ajan, mutta kääntyi nousuun nykyisen tukikauden aikana, koska typpilannoiterajoja löysennettiin merkittävästi. Pinta-alavaikutuksesta puhdistettu kuormitus on 2009 lievästi korkeampi kuin vuonna 1995. Pinta-alavaikutuksesta puhdistettu fosforikuormitus on ollut vakaampi, mutta sekin on noussut lievästi, koska maan viljavuusfosforin taso on kohonnut lähinnä aiempien vuosien voimakkaan fosforilannoituksen myötä. Viljelypinta-alan aiheuttamista kuormituksen kasvusta ja ohjelman heikosta tehosta huolimatta ympäristötuesta on ollut hyötyäkin. Jos ympäristöohjelmaa ei olisi ollut ja viljelijöitä ei olisi ohjattu kuormituksen vähentämiseen, ravinnekuormitus olisi ollut nykyistäkin suurempi. Ympäristöohjelma on onnistunut ehkäisemään typpikuormaa keskimäärin noin 930 tonnia ja fosforikuormaa noin 4-5 tonnia vuosittain. Ohjelman rahassa mitattu hyöty kuormituksen ehkäisystä on kuitenkin pientä verrattuna vesiensuojelupolitiikan kustannuksiin. Tukipolitiikan nettohyöty jää negatiiviseksi kaikkina ympäristötukivuosina ja on noin 20 30 miljoonaa euroa vuosittain. Maatalouden ympäristötukiohjelma ei toimi hyvin. Syy ei ole viljelijöiden, jotka ovat ilmaisseet valmiutensa toteuttaa ne suojelutoimet, joita edellytetään. Ongelmana ovat nimenomaan
24 maatalouden ympäristöohjelman rakenteet ja käytettävissä olevien keinojen heikko tehokkuus. Ympäristötuessa on merkittävä määrä tulotukea, joka olisi syytä siirtää viljelijöille suoraksi tulotueksi. Samalla tulisi muuttaa perusteellisesti itse ympäristötukiohjelmaa. Nykyinen politiikka luo ainoastaan turhautumista, kun tehdyt toimet eivät saa aikaan toivottua kuormituksen vähentymistä. Olennaista olisi luoda ympäristötukeen alue- ja peltolohkokohtaista vaihtelua niin, että suojelutoimet kohdentuvat vesistöjen kannalta herkimmille kohteille. Peltopintaalan kasvu on saatava loppumaan ja pikemminkin laskemaan. Jos tehokkaampia keinoja kuormituksen laskemiseen ei löydy, tulee kasvattaa suojakaistojen kokoa, lisätä pitkäaikaista viherkesannointia, talviaikaista kasvipeitteisyyttä ja palata takaisin vanhoihin typpilannoiterajoihin. Valtioneuvosto (2006) sanoo periaatepäätöksessään, että maatalouden ravinnekuormituksen vähentäminen on avainasemassa ja tähän pyritään muun muassa vähentämällä ravinnekuormitusta lannoitusta pienentämällä. Samaan aikaan kuitenkin vuonna 2007 alkaneella kolmannella ympäristötuen ohjelmakaudella sallittiin aikaisempaa suurempi typpilannoitus. Tavoitteet ja keinot ovat ristiriidassa: maatalouden ympäristöohjelma ei ole noudattanut päätöstä. Tämä ei ole viaton ratkaisu: nykylannoitusrajoilla tulisi poistaa noin 80 000 hehtaaria Saaristomeren nykyisestä 241 000 hehtaarista, jotta Valtioneuvoston vesiensuojelutavoite saavutettaisiin. Mikäli taas halutaan pitää nykyinen maa-ala viljelyksessä, tulisi typpilannoitusta leikata 60 % nykytasosta Valtioneuvoston (2006) tavoite vähentää kuormitusta kolmanneksella vuosien 2001 2005 keskimääräisestä tasosta näyttää hankalalta saavuttaa. Laskelmien perusteella voidaan selvästi todeta, että nykyisellä maatalouden ympäristötukiohjelmalla siihen ei päästä. Maatalouden ympäristötukipolitiikassa on siis runsaasti kehitettävää ja sen kehittämisellä olisi saavutettavissa kustannussäästöjä tai suurempia hyötyjä vesiensuojelussa. Selvää on, että viljelymaata on ohjattava pois perinteisestä viljelystä ja viherkesannoinnin määrää on lisättävä, kasvipeitteisyyttä ja lannanlevityksen ajoitusta, levitysmenetelmiä, ravinteiden erottamista ja muita vastaavia toimia tulee lisätä. Välittömästi tulisi myös luoda kannustimet pellonraivauksen vähentämiseen ja turvemaiden siirtämiseen pois tuotannosta.
25 Lähteet Aakkula, J., Manninen, T. & Nurro, M. (toim.) 2010. Maatalouden ympäristötuen vaikuttavuuden seurantatutkimus (MYTVAS 3) Väliraportti. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja. BSAG. 2010. Valtioiden tekemät sitoumukset. Saatavilla: http://fi.bsag.fi/ajankohtaista/valtioiden-tekemaet-sitoumukset. Viitattu: 1.2.2011. Bäckman, S. Vermeulen, S. & Taavitsainen, V-M. 1997. Long-term fertilizer field trials: comparison of three mathematical response models. Agricultural and food Science in Finland 6: 151 160. Dawid, A.P. 2000. Causal Inference Without Counterfactuals (with discussion). Journal of the American Statistical Association 95:407-448. Ekholm, P., Granlund, K., Kauppila, P., Mitikka, S., Niemi, J., Rankinen, K., Räike, A. & Räsänen, J.2007. Influence of EU policy on agricultural nutrient losses and the state of receiving surface waters in Finland. Agricultural and Food Science 16: 282-300. Ekholm, P., Rankinen, K., Uusitalo, R., Vesikko, L., Rita, H. & Sjöblom H. 2010. Maan eroosio ja fosforikuormitus. Teoksessa: Aakkula, J., Manninen, T., Nurro, M. (toim.) 2010. Maatalouden ympäristötuen vaikuttavuuden seurantatutkimus (MYTVAS 3) Väliraportti. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja. Gren, I-M. 2001. International versus national action against pollution at the Baltic Sea. Environmental and Resource Economics 20: 41 59. Grönroos, J. & Koikkalainen, K. 2010. Ympäristötukijärjestelmän tavoitteet, toimenpiteet, korvaustasot ja toteutuslaajuus sekä toimenpiteiden ominaisvaikuttavuus. Teoksessa: Aakkula, J., Manninen, T., Nurro, M. (toim.) 2010. Maatalouden ympäristötuen vaikuttavuuden seurantatutkimus (MYTVAS 3) Väliraportti. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja. HELCOM. 2007. Baltic Sea Action Plan. HELCOM Ministerial Meeting, Krakow, Poland. HELCOM. 2011. Hot Spots. Saatavissa: http://www.helcom.fi/projects/jcp/hotspots/en_gb/hotspots/. Viitattu: 25.10.2011 Lankoski, J., Ollikainen, M. & Uusitalo, P. 2006. No-till technology: benefits to farmers and the environment? Theoretical analysis and application to Finnish agriculture. European Review of Agricultural Economics 33 (2): 193 221. Lankoski, J. & Ollikainen, M. 2011. Counterfactual approach for assessing agrienvironmental policy: Theory with an application to Finnish water protection policy. University of Helsinki. Department of Economics and Management. Discussion Papers N:o 56. Helsinki.