Kustannustehokkaat ohjauskeinot maatalouden ympäristönsuojelussa

Transkriptio

1 Teho plus: Maatalous ja ympäristö talousseminaari Kustannustehokkaat ohjauskeinot maatalouden ympäristönsuojelussa Markku Ollikainen Ympäristöekonomian professori Helsingin yliopisto, taloustieteen laitos

2 1. Taustaa Talousnäkökulma maatalouteen ja ympäristöön: Kuinka ajattelemme maatalouden ympäristökysymyksiä taloudellisesti Kuinka ajattelemme maatalouden ympäristönsuojelua suhteessa muiden sektoreiden suojeluun Mietitään miten maatalouden ympäristönsuojelu ja tuotanto sovitettaisiin paremmin yhteen Tuotannolliset puolet Löytyisikö nykyistä fiksumpia tapoja

3 2. Maatalous ja ympäristö: yhteistuotanto Euroopassa tapahtui ajattelutavan muutos 1990-luvun aikana : Alkutuotannon luonne, erityisesti maa- ja metsätalous ajateltiin uudelleen Perustava havainto: maatalous on yhteistuotantoa, jossa tuotetaan perushyödykkeenä ravintoa ja sivutuotteina useita ympäristöön liittyviä palveluja ja vaikutuksia OECD (2001): Monivaikutteinen maatalous: maatalous tuottaa ruokaa ja samalla yhtä aikaa Ympäristöllisiä julkishyödykkeitä ja negatiivisia ulkoisvaikutuksia Ruokaturvaa ja maaseudun elinvoimaisuutta Myös käsitys viljelijästä laajeni: hän on monien hyödykkeiden ammattitaitoinen tuottaja EU:n arvostus maataloutta kohtaan nousi

4 3. Maatalouden ympäristöpolitiikan lähtökohta EU ja OECD:n uusi lähtökohta maatalouden ympäristöohjaukseen Julkishyödykkeet ja ulkoisvaikutukset ovat taloudellisesti merkittäviä, mutta maatalousmarkkinoiden ulkopuolelle jääviä palveluksia, jotka yhteiskunnan tulee sisäistää Maatalouden ympäristöpolitiikan tehtävänä on luoda yhteys maataloustuottajien tuotantopäätösten ja kuluttajien/kansalaisten julkishyödykkeitä ja ympäristövaikutuksia koskevien arvostusten välille Maatalouden ympäristöpolitiikan haasteena on siten kahtalainen Tunnista ja mittaa rahallisesti kansalaisten arvostukset Käytä sopivia ohjauskeinoja välittämään nämä arvotukset osaksi viljelijöiden tuotantopäätöksiä Euroopassa ja Suomessa tehdyt arvottamistutkimukset osoittavat mm: Kansalaiset arvostavat maatalousmaiseman ylläpitoa, maatalouteen liittyvää monimuotoisuutta tai alkuperäisrotujen ylläpitoa Yhtälailla maksuhalukkuus on selvää vesistöjen laadun parantamisesta

5 4. Suomi ja ympäristöohjelma EU:n ajattelu ja toimintakonsepti siirtyi Suomeen 1995 mutta vääristyneenä Kun ohjelmaa luotiin, EU:n ympäristöajattelua ja politiikan filosofiaa ei juuri tunnettu Suomessa perinteisesti epäluuloa taloudellisia ohjauskeinoja kohtaan, joten niitä ei sisällytetty ohjelmaan, vaan määräyksiä, joiden toteuttamisesta korvataan Poliittiset tarpeet sotkivat ohjelmaa entisestään: tukiohjelmaan leivottiin tulotukea poliittinen välttämättömyys aikanaan, mutta tulotuki se olisi pitänyt ajanmittaan siirtää kansallisiin suoriin tulotukiin Ero muihin EU-maihin: suuri paino vesiensuojelulla, merkittävästi pienempi monimuotoisuudella Hyvää vedet suomalaisille tärkeitä, Ongelma: syntyi suuret odotukset maataloutta kohtaan

6 5. Vesistökuormitus ja maatalouden rooli Voidaanko sanoa, mikä olisi maatalouden reilu eli oikeudenmukainen vastuu tai osuus ravinnekuorma vähentämisestä? Ehdotuksia: Valtioneuvoston periaatepäätös: 30% typpi- ja fosforikuormaa vuosien keskimääräisestä tasosta {vähennystavoite N: t N ja P: 600 t} Itämeren toimintaohjelma: nyt on maatalouden vuoro (myös hajaasutus, liikenne ) Oma tutkimus: kumpikaan ajattelutapa ei ole taloudellisesti hyvin perusteltu Katsotaan hieman lähemmin

7 6. Itämeren toimintaohjelman toteuttaminen Taulukko 4. Itämeren toimintaohjelman vähennysten kohdentaminen: vaihtoehtoja Typen vähennystavoite tonnia, fosforin vähennystavoite tonnia Vähennysten kohdistaminen toimijoiden kesken Kustannukset (M ) Puhdistamot Maatalous Puhdistamot Maatalous Yht. N (70%) P (80%) N P M M M N (90%) P (95%) N P M M M Havainto 1: Jos Itämeren suojelun toimintaohjelman toteuttaminen vuoteen 2021 kaadetaan maataloudelle, niin maatalous maksaa 11 miljardia Havainto 2: Puhdistamot voivat yksin toteuttaa 63% typen ja 70% fosforin vähennys- Tavoitteista varsin edullisesti. Havainto 2: Kohdentamalla suuremmat vähennysvelvoitteen yhdyskuntajätevesiin, maatalouden kustannus laskee alle suunnilleen samalla tasolle kuin puhdistamojen ja kokonaiskustannukset kymmenenteen osaan!

8 7. Suomi & kustannustehokkuus: typpi Maatalous Yhdyskuntajätevedet Vähennys Puhdistuskustannus Vähennys Puhdistuskustannus kok.kust. rajakust. kok.kust. rajakust. % tonnia M /kg % tonnia M /kg , , , , , ,7 JOHTOPÄÄTÖS: Typen rajapuhdistukset ovat suunnilleen yhtä suuret, kun maatalous puhdistaa noin 30 prosenttia ja suuret puhdistamot noin 90 prosenttia; maatalous kantaa silti suuremmat kokonaiskustannukset Kommentti: typen puhdistaminen jätevesistä on suhteellisen halpaa teknologiset ratkaisut paremmin hallittavissa kuin luonnon satunnaisiin oloihin perustuvat vähennyskeinot maataloudessa

9 8. Suomi & Kustannustehokkuus: fosfori Maatalous Yhdyskuntajätevedet Vähennys Puhdistuskustannus Vähennys Puhdistuskustannus Kok.kust. rajakust. Kok.kust. rajakust. % tonnia M /kg % tonnia M /kg JOHTOPÄÄTÖS: Vain maataloudesta on saatavissa fosforivähennyksiä MAATALOUDEN SUURET HAASTEET 1. Fosforin vähentämisen rajakustannukset erittäin korkeita 2. Yhdistelmä 30% N ja 30% P maksaa 220 M - nykyinen tuki ei ehkä riitä ja tukipolitiikan pohja murenee 3. Fosforin vähennystavoite 30% ei ole realistinen kuin pitkällä aikavälillä (30-40 vuotta)

10 9. Johtopäätöksiä vähennysten reiluudesta Jos ravinteiden vähentämisen kustannukset otetaan vakavasti, niin Yhdyskuntajätevesien fosforin ja typen puhdistusta tulee kasvattaa koko Itämeren alueella merkittävästi Maatalouden järkevä vähennysosuus on viidennes yhdyskuntajätevesien osuudesta koko Itämeren alueella Suomessa maatalous voi vähentää typpikuormaa 30% suhteellisen edullisesti, mutta fosforikuormaa ei Fosforin vähennystavoite 20% asettaa kustannusrasituksen joka murentaa nykyisen ympäristötuen Maataloudelta voidaan kohtuudella vaatia 10-15% vähennystä nykytasoon ilman että ohjelman rahoituspohja romahtaa Kommentti kustannusrasituksen kantopohjaan: Maatalouden maksupohja: 1-2 henkilöä, puhdistamojen kymmeniä ja satoja tuhansia maksajia

11 10. Onko maataloudessa parantamisen varaa? Valitettava fakta: maatalouden typpikuormitus on kasvanut koko ympäristöohjelman ajan ja fosforikuorma laskenut vain vähän. Päästöt: 1995: N: t ja P: 2590 t 2008: N: t ja P: 2440 t Saaristomeren valuma-alue: sekä fosfori- että typpikuorma ovat kasvaneet Syy: ei viljelijöissä vaan huonosti mietityssä ympäristöohjelmassa ja EU:n yleisessä maatalouspolitiikassa Jotain uutta meidän pitäisi keksiä

12 11. Parempi tuottavuus ja ympäristö Teesi: tuottavalta pellolta ravinteet eivät karkaa! Vesitalous kuntoon (avo- tai salaojitus) Maan rakenne kuntoon (kalkitus) Ravinteiden käytön optimointi Kysymys: pitäisikö näiden seikkojen näkyä maatalouden ympäristöohjelmassa? Investointituet peltolohkojen tuottavuuden kasvattamiseen Viljavuusfosforitasojen hallittu laskeminen pitkällä aikavälillä Neuvontaan oppia Tanskasta: aluekohtaiset satovastefunktiot

13 12. Suosituksia: maatalous Suojelutavoite (valtioneuvoston periaatepäätös): 30% N ja P Kustannusten ja vähennyspotentiaalin valossa typen 30% vähennys on perusteltu Fosforitavoite lyhyen aikavälin (10-20 vuoden) tavoitteena on epärealistinen Maatalouden tukijärjestelmän (= vapaaehtoisuus ja suojelukustannusten korvaaminen) rahoitus: 30% N ja 20% P Maatalouden ympäristötukiohjelman kehittäminen 1. Valtakunnasta tukiohjelmaa täydentämään tarvitaan alueellisiin erityispiirteisiin pureutuvia ohjauskeinoja 2. Alueellinen politiikka: tarjouskilpailu edistämään suojelutavoitteita vesiensuojelun painopistealueilla, kuten Saaristomeren valuma-alueella 3. Karjatalouteen kohdistuva ohjaus mietittävä uudelleen

14 13. Suosituksia: maatalous [1] Typpivero nykyisten typpirajoitteiden sijaan Oikeudenmukaisempi ohjauskeino (peltojen tuottavuus vaihtelee) Edistää lannan tasaisempaa levitystä Ulottuu myös tukiohjelman ulkopuolelle jääviin viljelijöihin Verotulot jaettaisiin takaisin viljelijöille [2] Laajemmat suojakaistat ja lisää pitkäaikaista viherkesannointipintaa - edullisia ja tuettavia keinoja, joiden niiden perustamista tulisi joustavoittaa - tukevat samalla Suomen ilmastopoliittisia tavoitteita - Kohdistus: huonosti tuottavat pellot, eroosioherkät alueet [3] Pellonraivausta rajoitettava: harkintaan ilmasto- ja ravinnehaittaan perustuva vero - Tarpeen typen kokonaishuuhtouman kasvun pysäyttämiseksi [4] Maan viljavuusfosforin systemaattiset ja jatkuvat viranomaismittaukset fosforipolitiikan tueksi - Tuki fosforipolitiikalle ja karjatalouden ohjaamiselle