1 Taipalsaaren kunnanhallitus 13.8.2019 Kellomäentie 1 54920 TAIPALSAARI ITÄ-SUOMEN HALLINTO-OIKEUS PL 1744 70101 KUOPIO Asia: Kunnanhallituksen lausunto valitusasiassa, diaarinumerot 01352/19/2204 ja 01382/19/2204 LAUSUNTOPYYNTÖ Itä-Suomen hallinto-oikeus pyytää 19.6.2019 päivätyllä kirjeellään Taipalsaaren kuntaa antamaan lausuntonsa valtuuston päätöksestä 15.5.2019 15 tehdyn valituksen johdosta. Kuntaa kehotetaan valituksen johdosta: 1. hankkimaan toimivaltaisen viranomaisen lausunto asiassa, 2. lausunnossa pyydetään ottamaan erityisesti kantaa siihen, sisältääkö valtuuston päätös 15.5.2019 15 lopullisen päätöksen siinä mainittujen palveluverkkoratkaisujen osalta, vai tullaanko joiltakin osin tekemään vielä myöhemmin lopullisia päätöksiä (päiväkotien/koulujen lakkauttamisten osalta), 3. liittämään asiakirjoihin kaikki valituksenalaisen päätöksen perusteena olevat asiakirjat (joita ovat ainakin kaikki valtuuston käytössä asiaa ratkaistaessa olleet asiakirjat), 4. liittämään asiakirjoihin seuraavat selvitykset: kunnan hallintosääntö valituksessa viitatut kunnanhallituksessa käsitelty painelaskelma sekä valtuutetuille ennen kokousta toimitetut korjatut laskelmat. Lausunto pyydetään antamaan 19.8.2019 mennessä. TAUSTAA Taipalsaaren kunta on ollut jo pitempään taloudellisesti haastavassa tilanteessa. Kunta on tehnyt alijäämäistä tulosta vuodesta 2014 alkaen. Aiempien vuosien ylijäämät ovat muuttuneet negatiiviseksi niin, että kumulatiivinen ylijäämä muuttui
2 alijäämäksi vuoden 2018 tilinpäätöstuloksen myötä. Samaan aikaan kunta on kuitenkin investoinut voimakkaasti vuosina 2014-2017. Investoinnit ovat kohdistuneet palveluverkkoon (mm. päiväkodit, koulut, terveysasema jne.). Investointien myötä kunnan lainakanta on voimakkaasti noussut. Kunnan tulot ja menot eivät ole olleet tasapainossa moneen vuoteen ja kunnan kyky rahoittaa velkojaan on todella heikko heikentyneen vuosikatteen myötä. Kunnassa herättiin vakavaan taloustilanteeseen jo vuoden 2017 syksyllä. Vuoden 2018 talousarvioon asetettiinkin noin puolen miljoonan euron säästötoimet. Vuoden 2018 aikana kuitenkin huomattiin, että yksittäisen vuoden säästötoimet eivät muuta kunnan talouden tilaa paremmaksi, vaan tarvitaan rakenteellisia muutoksia. Merkittävä heräte oli maaliskuussa 2018, kun Eksoten (Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri) tilinpäätöksen mukaan Taipalsaaren sote-menot olisivat merkittävästi suuremmat kuin aiemmat arviot ja mitä oli talousarviossa varauduttu. Tämä liittyy Eksoten ns. clearaus-järjestelmään, jossa kuntien välisiä kustannuksia tasataan todellisen käytön mukaiseksi kolmen vuoden jaksolla. Tuolloin maaliskuussa arvioitiin, että tämä clearaus-maksu tulee olemaan vuodelle 2018 peräti 2,7 miljoonaa euroa suurempi kuin talousarviossa oli varauduttu. Tämä olisi ajanut kunnan kriisikunnaksi jo vuonna 2020. Tämä sote-kustannusten arvio vuodelle 2018 osoittautui sittemmin maaliskuussa 2019 ylimitoitetuksi, kun Eksote julkisti vuoden 2018 tilinpäätöstiedot ja kuntien maksuosuudet. Lasku osoittautui Taipalsaaren osalta 1,8 miljoonaa euroa pienemmäksi. Tämä paransi merkittävästi Taipalsaaren kunnan tilinpäätöksen tulosta vuodelta 2018. On huomioitava, että tulos oli kuitenkin edelleen vajaa miljoona euroa alijäämäinen. Vuoden 2018 syksyllä, ennen vuoden 2019 talousarvion käsittelyä, kunta tilasi konsulttiyhtiö Perlacon Oy:lta laajan selvityksen Taipalsaaren kunnan talouden tilasta. Tämä talousanalyysi tilattiin silloisen talousryhmän esityksestä. Talousanalyysi avattiin kunnanhallituksessa, joka päätyi pyytämään lisätarjouksen Perlacon Oy:lta talouden tasapainottamisohjelman asiantuntija- ja avustustyöstä. Kunnanvaltuusto hyväksyi tämän tarjouksen kokouksessaan (19.9.2018 / 48 ). Kunnanhallitus nimesi talouden tasapainottamistyölle ohjausryhmän 9.10.2018 / 228 ). Ohjausryhmälle asetettiin tavoitteeksi tehdä selkeä esitys Taipalsaaren kunnan talouden tasapainottamiseksi niin, että esitys sisältää konkreettiset toimenpiteet tavoitteen saavuttamiseksi. Ensimmäinen kunnan taloustilanteen analyysin julkistamistilaisuus oli 22.10.2018 kuntalaisillassa. Jo tuolloin tuotiin esille, että talouden tasapainottamisessa joudutaan puuttumaan kuntalaisten palveluihin ja palveluverkkoon. Mitään yksilöityä esitystä tässä vaiheessa ei ollut käsittelyssä. Kuntalaisillan tarkoituksena oli tuoda talouden tila laajasti julki ja saada aikaan keskustelua ja mahdollisesti kuntalaisten esityksiä talouden tasapainottamiseksi. Tuolloin arvioitiin, että säästötarve on n. 2 miljoonaa euroa kunnan käyttötaloudesta, ilman veron korotuksia. Valtuusto päätti myöhemmin korottaa veroprosentteja, joten säästötarpeeksi arvioitiin n. 1,5 miljoonaa euroa.
3 Ohjausryhmä päätti, että tämä sopeuttaminen pyritään tekemään kahden vuoden (2019-2020) aikana. Kunta tiedotti asiasta 5.12.2018. Tämän mukaan hyväksyttiin myös vuoden 2019 talousarvio niin, että 750 000 euron säästötoimet ovat siellä huomioitu. Tosin ta:n hyväksymisen yhteydessä ei ollut vielä päätöstä konkreettisista säästötoimista hallintokunnittain, joten talousarvioon säästöt oli viety henkilöstön suhteessa. Talouden tasapainottamisen valmistelua ja ohjausryhmän säännöllisiä kokoontumisia on ollut monen kuukauden aikana aina syksystä 2018 kevääseen 2019 asti. Ohjausryhmän käsittelyyn on tuotu arvioitavaksi valmisteltuja tasapainotusesityksiä sikäli, kun niitä on valmistunut. Konsultti ja virkamiehistö ovat tehneet työtä ohjausryhmän linjausten pohjalta. Ohjausryhmän toimeksiannon mukainen talouden tasapainotusesitys käsiteltiin valtuustoseminaarissa 15.1.2019. Valtuuston evästysten pohjalta esitystä viilattiin ja koko tasapainotusohjelma käsiteltiin sitten 28.1.2019 ohjausryhmässä. Ohjausryhmä hyväksyi ohjelman yksimielisesti. Tämä ohjelma sisälsi siis jo nuo palveluverkkoratkaisut, jotka päätettiin valtuustossa 15.5.2019. Tätä ohjelmaa on esitelty henkilöstöinfoissa (2 kpl) ja kuntalaisilloissa (2 kpl). Lisäksi esitystä on voinut kommentoida ja tehdä esityksiä suoraan virkamiehistölle, sekä kotisivujen kautta (oma kommenttikenttä). Talouden tasapainotusohjelman käsittelyyn ja päätöksentekoon toi oman dramaattisen lisämausteensa jo aiemmin mainittu Eksoten tilinpäätöstieto vuodelta 2018. Sen mukainen lopullinen clearaus-lasku olikin Taipalsaaren osalta 1,8 miljoonaa euroa pienempi kuin aiemmin oli arvioitu ja ennakoitu. Tämä paransi merkittävästi kunnan tulosta vuodelle 2018. Talouden tasapainotusohjelman käsittely vedettiinkin pois kunnanhallituksen päätöksellä kunnanvaltuuston asialistalta 13.3.2019, koska tilinpäätöstiedon vaikutusta ei ollut pystytty aikataulusyistä riittävästi analysoimaan. Tiedon pohjalta myös painelaskelman lähtötiedot muuttuivat merkittävästi. PAINELASKELMASTA Talouden tasapainotusohjelman konsultointiin valittu Perlacon Oy on kehittänyt yhdessä valtiovarainministeriön kanssa ns. painelaskelman kuntien tulevan taloudellisen tilanteen tarkasteluun. Painelaskelma perustuu trendiin ja siihen, että talouteen kohdistuva paine saadaan ulos, sillä oletuksella ettei mikään käyttäytymisessä muutu. Valtion käyttämä ns. kestävyysvaje on vastaavanlainen painelaskelma. Painelaskelma ei ole ennuste. Se on kuitenkin varsin hyväksi todettu väline talouden tarkasteluun tulevien vuosien osalta karkealla tasolla. Painelaskelman tarkoituksena ei ole olla lopullinen totuus, vaan yksi väline arvioida talouden kehitystä annetuilla lähtötiedoilla.
4 Kunnanvaltuustolle jaetussa materiaalissa (13.3.2019 kokoukseen jaettu ohjausryhmän esitys) on selvitetty perusteellisesti painelaskelmaa ja sen tausta- ja laskenta-aineistoa. Painelaskennan kannalta juuri tämä ajanjakso, syksystä 2018 kevääseen 2019, oli hyvinkin haasteellinen. Isommassa kuvassa odoteltiin valtiovallan taholta sote-ratkaisua, jolla olisi ollut iso vaikutus tuleviin vuosiin. Tilanne tunnetusti muuttui tällä ajanjaksolla ja muutti tältä osin myös lähtötietoja. Tosin painelaskelmaa oli jo tehty molemmilla vaihtoehdoilla, siis ilman sotea ja sen kanssa. Toisekseen suurin vaikutus lähtötilanteeseen tuli maaliskuun alussa 2019, jolloin julkaistiin Eksoten lopulliset kuntakohtaiset sote-laskelmat. Laskelma korjasi yhden vuoden tilinpäätöstietoa kunnan osalta, mutta painelaskelmassa sillä oli suuri merkitys, koska se perustuu lähtötilanteesta laskettavaan trendiin. Tässä yhteydessä on siis todettava, että kunnan sote-kustannukset voivat olla vuonna 2019 vaikka sen 1,8 miljoonaa euroa suuremmat kuin on ennakoitu. Millään paine- tai trendilaskelmalla tätä ei pystytä ennakoimaan, mutta kunnan pitäisi näihin vaihteluihin pystyä varautumaan. Lisäksi painelaskelman tausta-aineistoon tuli muutoksia mm. veroennusteiden, valtionosuusennakkotietojen jne. pohjalta. Lisäksi viimeisimmässä laskelmassa (ennen 15.5. käsittelyä) oli virheitä taustalaskelmassa, jotka sittemmin Perlaconin toimesta korjattiin. On syytä todeta, että painelaskelmilla on ollut tarkoitus esittää kunnan talouden isoa kuvaa, että mitä voisi tapahtua, jos mitään ei tehdä. Ja kaikista laskelmassa huomioiduista muutoksista huolimatta kunnan talouden tila on edelleen vakava, eikä tämä kokonaiskuva ole miksikään muuttunut. Kunnan päätöksenteossa painelaskelma sai suhteettoman suuren merkityksen, vaikka talouden tasapainottamistoimien taustalla oli laaja analyysi mm. väestökehityksestä, väestörakenteen kehityksestä, oppilasennusteista, palvelujen nettokustannuksista verrokkikuntiin ja koko maahan nähden, kunnan rakennuskanta ja tarvittavat investoinnit jne. Ohjausryhmän 5.3.2019 esitys on kaiken kaikkiaan iso paketti (reilut 50 sivua) ja sen taustalla käsitelty materiaali on laaja. Painelaskelmat ovat vain pieni osa tätä kokonaisuutta. Ohjausryhmän esityksen lähtötilanneanalyysissa taloustilanne kiteytetään seuraavasti: kunnan tulot eivät riitä kattamaan menoja. Jos kunta säilyttää nykyiset palvelut, se joutuu keräämään kuntalaisilta lisää veroja. Tulon lasku johtuu sekä omien verotulojen huonosta kehityksestä, mutta myös valtionosuustulojen leikkautuvuudesta. Tämä kokonaiskuva ei ole muuttunut miksikään. Tämän kokonaiskuvan mukaan kunnan oman toiminnan käyttötaloudessa on rakenteellista ongelmaa ja kohdentuu erityisesti sivistyspuolen kustannusrakenteeseen.
5 PÄÄTÖKSEN TEOSTA Talouden tasapainottamisen ohjausryhmä teki siis toimeksiantonsa mukaisen esityksensä 5.3.2019. Asia oli kunnanhallituksen käsittelyssä 7.3.2019. Tuolloin ei vielä ollut tarkkaa tietoa Eksoten kuntaosuuslaskelman vaikutuksesta kunnan tilinpäätökseen. Tämä varmistui ennen valtuuston käsittelyä 13.3.2019. Sen takia hallitus kokoontui juuri ennen valtuuston kokousta tekemään esityksensä asian pois vetämiseksi valtuuston listalta. Kunnan tilinpäätökseen vuonna 2018 Eksoten laskutuksella oli iso merkitys, koska tulos parani 1,8 miljoonaa euroa arvioituun nähden. Tämä antoi myös mahdollisuuden arvioida talouden tasapainotustoimia uudelleen. Ohjelmahan sisälsi mm. Vehkataipaleen koulun lakkauttamisen ja merkittäviä henkilöstövähennyksiä. Henkilöstövähennysten tarpeeksi arvioitiin 23-38 henkilöstötyövuotta ja kolmen vuoden säästötavoitteeksi n. 2,5 miljoonaa euroa. Ohjausryhmä käsitteli tämän jälkeen asiaa uudelleen 27.3. (muistio) ja 24.4. (muistio). Ohjausryhmän esitys oli, että Vehkapaipaleen koulun lakkautus jätetään ohjelmasta pois. Muilta osin esitys oli 5.3.2019 tehdyn esityksen mukainen. Tätä ennen talouden tasapainotusta oli linjattu valtuustoseminaarissa 17.4., jonka linjauksen pohjalta päädyttiin palveluverkkoratkaisuihin. Talouden tasapainotustoimet sisältävät koko Taipalsaaren kunnan toimintojen tarkastelua ja toimenpiteet on jaksotettu kolmeen koriin niin, että ensimmäisessä korissa ovat pääosassa sivistystoimen palveluverkkoratkaisut (varhaiskasvatus, esiopetus, ala- ja yläkouluratkaisut) ja näiden kerrannaisvaikutukset. Toisessa korissa konsernihallinnon ja teknisen toimen ratkaisuja ja kolmannessa kaikille yhteisiä toimenpiteitä. Toimenpiteet ovat jaksotettu niin, että toisen ja kolmannen korin toimenpiteet tarkastellaan talousarvion laadinnan yhteydessä syksyllä 2019. Valtuuston päätös 15.5.2019 15 sisältää sivistystoimen osalta palveluverkkoratkaisun, jota sivistys- ja hyvinvointilautakunnan on noudatettava. Kunnassa ei ole koulualueita tai koulupiirijakoa, eikä näin ollen lautakunta tee hallintosäännön mukaista erillistä päätöstä koulualuejaosta. Yksi merkittävä tekijä kouluverkkoratkaisussa on ollut Saimaanharjun koulurakennuksen tilanne. Ns. vanhin osa koulurakennusta on ollut käyttökiellossa useamman vuoden ja osittain koulua on käyty neljä lukuvuotta väistötiloissa. Kirkonkylällä on uusittu koulurakennus alakoulun tarpeisiin ja siellä päiväkodin tilat saadaan pienin muutoksin alakoulun käyttöön. Saimaanharjun väistötilaratkaisu voidaan purkaa, kun alakoululaiset siirtyvät sieltä uusiin tiloihin kirkonkylälle. Päätöksentekoprosessi asiassa eteni sen jälkeen, kun hallitus oli vetänyt asian asialistalta 13.3. valtuuston kokouksesta, että ensin käsiteltiin säästötoimia vuodelle 2019 (kv 17.4.2019 10).
6 Tämän jälkeen lähdettiin valmistelemaan, valtuustoseminaarin linjauksen mukaisesti palvelurakennemuutoksia ja muita rakenteellisia ratkaisuja. Ohjausryhmä päätyi esittämään (24.4.2019) talouden tasapainottamistoimiksi jo kertaalleen esillä ollutta tasapainotuspakettia (5.3.2019 ohjausryhmän esitys), niin muutettuna, että kunnassa on kaksi alakoulua. Tämä vaihtoehto oli ollut esillä jo aiemmin ja siitä oli mm. Vehkataipaleen kyläläiset tehnyt oman laskelmansa. Tämä laskelma esiteltiin valtuustolle valtuustoseminaarissa 4.3.2019. Ohjausryhmän esitys (24.4.2019 annettu) oli kunnanhallituksen käsittelyssä 29.4.2019 (91 ). Ohjausryhmän kokouksen jälkeen konsulttiyhtiö Perlaconilta pyydettiin tämän palvelurakenneratkaisun tausta-aineistoksi painelaskelma, että sen taloudellisia vaikutuksia voitaisiin jo tässä vaiheessa arvioida. Vaikka siis, kuten kunnanhallituksen päätöksen selostusosasta ilmenee, tarkempia laskelmia talousvaikutuksista tehtäisiin syksyllä talousarvion käsittelyn yhteydessä. Kunnanvaltuustolle on lähetetty ensimmäinen painelaskelmaversio 8.5. (liite). Tässä laskelmassa oli virhe korkokulujen taustalaskelmassa. Tämä virhe huomattiin, jolloin Perlacon lupasi toimittaa valtuuston kokoukseen mennessä täysin uuden laskelman, jossa olisi huomioitu kaikki tausta-aineistotiedoissa tapahtuneet muutokset tai niiden arviot. Tämä laskelma on toimitettu kunnanvaltuustolle sähköpostilla 14.5. (liite). Tätä ennen valtuutettuja on informoitu asiasta kunnanvaltuuston puheenjohtajan toimesta 12.5. ja kunnanjohtajan toimesta 13.5. Tämä viestiketju on liitteenä. YHTEENVETOA Painelaskelma on yksi osa laajaa kunnan talousanalyysia. Päätöksenteko ei ole tapahtunut pelkän painelaskelman informaation pohjalta, vaan kokonaisarvion, jonka pohjalla ovat mm. laskelmat oman toiminnan kustannuksista, väestö- ja oppilasennusteet, analyysi kunnan lainanhoitokyvystä ja mahdollisuudesta tehdä uusinvestointeja, sekä olemassa olevan infran (päiväkodit, koulut) kunto ja muutostarpeet jne. Yhden vuoden tilinpäätöksen (2018) paraneminen arvioidusta ei ole muuttanut talouden kokonaiskuvaa, vaan taloustilanteen korjaamiseksi tarvitaan edelleen rakenteellisia ratkaisuja, kuten valtuusto on linjannut. Välittömien sopeuttamistoimien tarve ei ole yhden vuoden tuloksen perusteella poistunut. Kunta on edelleen vaarassa ajautua kriisikunnaksi, ellei rakenteellisia toimenpiteitä tehdä. Kunnan taloustilannetta kartoittava laaja aineisto on ollut valtuuston käytettävissä jo lokakuusta 2018, jolloin se julkistettiin. Valtuuston päätös pohjaa ohjausryhmän esitykseen, joka on esitelty pääkohdittain valtuustolle jo 15.1.2019. Ohjausryhmän esityksessä on tiivistelmä laajasta talousanalyysista. Painelaskelma on tausta-aineistoa tässä esityksessä.
7 Muuttuneesta taloustilanteesta huolimatta (tp 2018 arvioitua parempi), ohjausryhmä esitti (24.4.) aikaisempaan esitykseensä muutoksen vain alakoulun osalta (kaksi yhden sijasta). Esitystä on käsitelty kuntalaistapahtumissa kaksi kertaa 29.1. ja 6.2. Yksi peruste muuttuneelle esitykselle on kuntalaisilta saatu palaute. Lisäksi ohjelmaan liittyen on valmisteltu lapsivaikutusten arviointi (LAVA-arviointi) poikkihallinnollisessa työryhmässä (LAVA-yhteenveto liitteenä). Sivistystoimen palveluverkkoratkaisu on ensimmäinen ja välttämätön osa talouden tasapainotusohjelmaa. Se mahdollistaa muita säästötoimia. Koko ohjelman talousvaikutus arvioidaan talousarvion käsittelyssä syksyllä 2019. Tasapainotusohjelmalla tavoitellaan kuitenkin n. 1,5 miljoonan euron säästöjä ja tulojen lisäyksiä vuosina 2020 ja 2021. Valtuuston kokouskutsu on lähetetty hallintosäännön 89 :n mukaisesti. Esityslista on lähetty hallintosäännön 90 :n mukaisesti kokouskutsun yhteydessä. Kunnanhallitus päättää esittää valitusten hylkäämistä täysin perusteettomina. Kunnanhallituksen puolesta, Kari Kuuramaa kunnanjohtaja LIITELUETTELO: Itä-Suomen hallinto-oikeuden lausuntopyyntö 19.6.2019, välipäätös 19.6.2019 ja valitusasiakirjat Hallintosääntö 2019 Ohjausryhmän esitys 5.3.2019 Ohjausryhmän muistio 24.4. Painelaskelmat 8.5. ja 14.5. LAVA-yhteenveto Sähköposti valtuustolle (Niiva/Kuuramaa)