Kuntapalvelujen kilpailuttamisen taloudelliset vaikutukset, I osa

Pekka Valkama Olavi Kallio Jaana Haatainen Hannu Laurila Pentti Siitonen Kuntapalvelujen kilpailuttamisen taloudelliset vaikutukset, I osa kunnat ja kilpailu KUNNALLISALAN KEHITTÄMISSÄÄTIÖ

Kuntapalvelujen kilpailuttamisen taloudelliset vaikutukset I osa

Pekka Valkama Olavi Kallio Jaana Haatainen Hannu Laurila Pentti Siitonen Kuntapalvelujen kilpailuttamisen taloudelliset vaikutukset I osa: Käsitteet, teoreettiset lähestymistavat, metodologia ja aikaisemmat tutkimustulokset K U N N A L L I S A L A N K E H I T T Ä M I S S Ä Ä T I Ö KAKS

KUNTAPALVELUJEN KILPAILUTTAMISEN TALOUDELLISET VAIKUTUKSET, I osa Kunnallisalan kehittämissäätiön Kunnat ja kilpailu sarjan julkaisu nro 9 Pole-Kuntatieto Oy ja kirjoittajat Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2008 ISBN 978-952-5514-83-4 (nid.) ISBN 978-952-5514-84-1 (PDF) ISSN 1796-6574

Sisällys Esipuhe 7 1 Johdanto 10 1.1 Tutkimusprojektin tausta 10 1.2 Tutkimuksen ensimmäisen osan tavoite ja luonne 14 1.3 Tutkimuksen ensimmäisen osan osatehtävät 16 1.4 Tutkimuksen ensimmäisen osan menetelmät ja aineistot 17 2 Keskeisten käsitteiden määrittely 18 3 Kilpailuttamisen taloustieteellinen viitekehys 31 3.1 Markkinat ja kilpailu 31 3.2 Poliittisen taloustieteen tausta kilpailuttamiselle 35 3.2.1 Julkisen valinnan teoria ja npm 35 3.2.2 Näennäismarkkinateoria kuntapalvelujen kilpailuttamisen perusteoriana 39 3.2.3 Tilaaja-tuottajamalli kilpailuttamisen organisaatioopillisena viitekehyksenä 45 3.2.4 Tilaaja-tuottajamallin tehokkuus ja kehittämishaaste 51 3.3 Kilpailuttamishyötyjen talousmaantieteellinen viitekehys 55 4 Kilpailuttamisen oikeustaloustieteellinen viitekehys 60 4.1 Kunnallisten hankintojen sääntelyn pääperiaatteet 60 4.1.1 Hankintalainsäädännön tausta 60 4.1.2 Julkisen hankinnan käsite ja hankintojen kilpailuttamisvelvoite 62 4.1.3 Vuonna 2007 voimaan tulleen uuden hankintalain tärkeimmät uudistukset 64 4.2 Kuntayhteistyö vs. julkiset hankinnat 70 4.3 Liikkeenluovutusta koskevat säännökset 77

4.3.1 Liikkeenluovutusta koskevan sääntelyn tausta ja liikkeenluovutuksen käsite 77 4.3.2 Liikkeenluovutussääntöjen pääperiaatteet 79 4.3.3 Liikkeenluovutusta koskevat kriteerit 81 4.3.4 Kunnallisen viranhaltijan asema liikkeenluovutuksessa 84 5 Kilpailuttamisen taloudellisten vaikutusten tutkiminen 85 5.1 Kilpailuttamisen taloudellisten vaikutusten potentiaalin tunnistaminen 85 5.2 Kunnalliseen kilpailuttamiseen liittyvien ongelmien ja taustatekijöiden ymmärtäminen 95 5.3 Transaktiokustannusten tutkiminen kunnallistaloudessa 100 5.4 Taloudellisten vaikutusten tutkimusmenetelmistä ja asetelmista 106 6 Analyysi kansainvälisistä tutkimustuloksista 123 6.1 Yleiskuva kansainvälisistä tutkimustuloksista 123 6.2 Kuntapalvelujen kilpailuttamiskokemukset Ruotsissa 128 6.3 Kuntapalvelujen kilpailuttaminen Yhdysvalloissa 136 7 Kilpailuttamisen henkilöstötaloudelliset vaikutukset 150 7.1 Henkilöstötalouden teoreettiset näkökulmat 150 7.2 Kokemuksia kilpailuttamisen henkilöstötaloudellisista vaikutuksista 154 Lähteet 162

Esipuhe J ulkisten palvelujen järjestämistavat hakevat uusia muotoja, kun yhä useampi viranomainen kehittää ja ottaa käyttöön vaihtoehtoisia palvelutuotantojärjestelmiä. Merkittävin vaihtoehtoisen palvelutuotannon muoto ovat ostopalvelut, joiden hankinta perustuu pääasiassa palvelutuottajien kilpailuttamiseen. Julkisia tavara- ja laitehankintoja on hallinnossa tehty jo pitkään, mutta palvelutoimintojen kilpailuttaminen on suhteellisen uutta. Kilpailuttamiseen liittyvä käsitteistökin on vielä horjuvaa, eikä moni julkisellakaan sektorilla työskentelevä tai kunnallispolitiikassa mukana oleva henkilö hallitse kovin hyvin edes hankintanormiston juridisia termejä. Kilpailuttamisen vaikutuksista on raportoitu mediassa näyttävästi silloin, kun julkista palvelutuotantoa on ulkoistettu epäonnistuneella tavalla. Monissa tapauksissa kunnallisen palvelutuotannon siirtyminen ulkoisen toimijan vastuulle tapahtuu kuitenkin suhteellisen vähäeleisesti. Aina edes palvelulaitoksen asiakkaat eivät huomaa palvelutuottajan vaihdosta. Kilpailutusten ja ulkoistusten läpinäkyvyydessä on ongelmia, ja varsinkin veronmaksajien on vaikea saada selkoa kuntakilpailuttamisen taloudellisista vaikutuksista. Tämän tutkimuksen ideana on tuottaa kansallista ja kansainvälistä tieteellistä evidenssiä siitä, millaisia taloudellisia vaikutuksia kuntapalvelujen kilpailuttamisesta seuraa. Tutkimusprojekti on toteutet 7

tu Tampereen yliopiston kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunnassa. Tutkimustyössä on ollut mukana tutkijoita taloustieteiden, johtamistieteiden ja yhdyskuntatieteiden yksiköistä. Monipuolisessa tutkimustiimissä on ollut kansantaloustieteen, yrityksen laskentatoimen, kunnallistalouden ja -politiikan, hallintotieteen, juridiikan ja insinööritieteiden osaajia. Tutkimusprojektin kokonaistuotos jakautuu kahteen osaraporttiin, joita molempia on kirjoittanut usea tutkija. Käsillä oleva tutkimusraportti (I osa) on tematiikan laaja käsitteellinen taustoitus. Toinen osaraportti (II osa), joka sisältää empiiriset tulokset, julkaistaan erillisenä niteenä. On suositeltavaa, että lukija paneutuu tutkimuksen molempiin osuuksiin samalla kertaa. Erityisesti tutkimuksen empiirinen osuus avautuu lukijalle paremmin, jos saatavilla on myös tutkimuksen ensimmäisen osan sisältämä teoreettinen viitekehys. Tutkimusprojektin johtovastuu on ollut tutkimusjohtaja Pekka Valkamalla. Vaikka tutkijat ovat tehneet yhteistyötä tutkimushankkeen aikana, kunkin tutkijan pääasiallisia vastuualueita voidaan eritellä myös tarkemmin. Tutkimuksen ensimmäisessä osassa, jossa käydään läpi käsitteet, teoreettiset lähestymistavat, metodologiset tarkastelut ja aikaisemmat tutkimustulokset, on mukana kaikkiaan viisi kirjoittajaa. Pekka Valkama on kirjoittanut tutkimuksen ensimmäisen osan johdannon. Keskeisten käsitteiden määrittelyyn ovat Valkaman ohella osallistuneet myös Olavi Kallio ja Pentti Siitonen. Tutkimuksen ensimmäisen osan kolmannen luvun päävastuutaho on Pekka Valkama. Hannu Laurila on kirjoittanut alaluvun markkinoista ja kilpailusta. Myös Tilaaja-tuottajamallin tehokkuus ja kehittämishaaste -alaluku on suurimmaksi osaksi Hannu Laurilan kirjoittama, mutta myös Pekka Valkama on antanut lukuun panoksensa. Valkama on kirjoittanut pääosan kilpailuttamisen oikeustaloustieteellisestä viitekehyksestä. Olavi Kallio on osallistunut kuntayhteistyötä koskevan alaluvun kirjoitustyöhön. Tutkimuksen ensimmäisen osan viidennen pääluvun ovat kirjoittaneet Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Olavi Kallio yhdessä. Kuudennen luvun kansainvälisistä kokemuksista ja tutkimustuloksista on kirjoittanut Pekka Valkama. Tutkimuksen en 8

simmäisen osaraportin viimeinen pääluku käsittelee kilpailuttamisen henkilöstövaikutuksia, ja sen on kirjoittanut Jaana Haatainen. Lukuisat henkilöt ovat avustaneet tutkijaryhmää ja toiminnallaan myötävaikuttaneet tämän tutkimuskokonaisuuden toteutumiseen. Kaikkia ei ole mahdollista kiittää nimeltä mainiten, joten tässä yhtey dessä kerrotaan vain tärkeimmät henkilöt. Professori Stephen Bailey tuki tutkimusryhmää toimittamalla tutkimusaineistoja ryhmän käyttöön. Apulaisprofessori Roland Almqvist ja johtaja Olle Högberg auttoivat tutkijoita ruotsalaisen tutkimusmateriaalin hankinnassa. Professori emeritus Tuomo Martikainen kannusti ja tuki tutkimusryhmää monella tavalla. Hänen keskeisen teesinsä mukaan kuntapalvelujen järjestämistavoissa on meneillään syvällinen muutos, jolla on iso vaikutus sekä kunnallispoliittisiin että valtakunnan tason politiikkalinjauksiin. Hallintotieteiden ylioppilas Leena Lahti luki tutkimuksen ensimmäisen osan käsikirjoituksen ja antoi siitä arvokkaita kommentteja. Tutkimuksen toisesta osasta kommenttinsa antoi hallintotieteiden ylioppilas Hannele Heinänen. Filosofian maisteri Annu Viheriälehto kävi taidolla läpi tutkimuskokonaisuuden kieliasun ja kielenhuoltoon liittyvät seikat. Tutkimusryhmä kiittää Kunnallisalan kehittämissäätiötä yhteistyöstä ja siitä, että säätiö julkaisee tutkimuksen molemmat osaraportit julkaisusarjassaan. Tutkimusryhmän puolesta Tampereella elokuussa 2008 Pekka Valkama Tutkimusjohtaja Taloustieteiden laitos Tampereen yliopisto 9

1 Johdanto 1.1 Tutkimusprojektin tausta Kunnat ja kuntayhtymät ovat jo kauan kilpailuttaneet tavara- ja laitehankintoja sekä rakennusurakoita. Teknisellä sektorilla myös erilaisten suunnittelupalvelujen kilpailuttamisesta on tullut arkipäiväistä. Sen sijaan muun palvelutuotannon kilpailuttamisen historia on paljon lyhyempi. Kunnissa on kuitenkin käynnistynyt kulttuurin muutos, jonka myötä kunnat ovat nopeasti omaksumassa aktiivisia kilpailuttamiskäytäntöjä. Muutoksen taustalla eivät ole niinkään ulkoapäin annetut kilpailuttamisvelvoitteet, vaan kuntien omaehtoinen halu löytää ja kokeilla uusia ja toimivampia palvelujen järjestämistapoja. Pakkokilpailuttamisvelvoitteet koskevat vain suuria kunnallisia rakennusurakoita ja joitakin muita erityistapauksia. Normaalissa, juoksevassa palvelutuotannossa jokaisella kunnalla on mahdollisuus harkita, kannattaako kilpailuttamisen tielle lähteä. Tämän suhteen kunnilla tulee olla johtamisen ja suunnittelun välineitä, joiden avulla tuotantotapavaihtoehtoja voidaan vertailla keskenään. Tiedot muiden kuntien kokemuksista ja kansainvälisistä kokemuksista ovat nekin omiaan syventämään palvelujen modernia organisointiosaamista. Monet näkevät kilpailuttamisen kiinnostavana vaihtoehtona. Monoliittisen virasto-organisaation sijasta kunnissa voidaan suunnitella 10

ulkopuolisten organisaatioiden kustannustehokasta hyväksikäyttöä palvelutuotannossa. Kilpailuttaminen avaa mahdollisuuden vertailla oman toiminnan tehokkuutta ulkopuolisiin palvelutuottajiin nähden. Kilpailuttaminen sisältää periaatteessa aina mahdollisuuden saada aikaan säästöjä ja parantaa toiminnan taloudellista tehokkuutta. Kilpailuttamisen tehokkuusvaikutukset liitetään sekä staattiseen että dynaamiseen tehokkuuteen. Palvelun staattinen suorituskyky on erinomainen, jos sitä tuotetaan mahdollisimman pienin tuotantokustannuksin. Kilpailuttamisen dynaamiset vaikutukset liittyvät siihen, että kilpailuttaminen voi synnyttää uusia ja entistä edullisempia ja parempilaatuisia osapalveluja, palvelujen tuotantoprosesseja ja kokonaisia palveluketjuja. (Komiteanmietintö 1991:15, 7.) Kilpailuteorian mukaan lisääntyvä taloudellinen tehokkuus kanavoituu palvelujen tilaajalle pienempinä hankintakustannuksina ja käyttäjille parempina palveluina. Käytännössä kuntapäättäjien pitää sovittaa yhteen kasvavia palvelutarpeita kunnallistalouden kiristyvän rahoituspohjan kanssa, minkä vuoksi palvelujen kilpailuttamismahdollisuus on luottamushenkilöille arvokas johtamisväline. Taloudellisten seikkojen lisäksi kilpailuttamisella voidaan tavoitella myös oikeudenmukaisuutta. Oikeudenmukaisuusajattelun taustalta voidaan nimetä sellaisia seikkoja kuin elinkeinovapauden periaate, maailmankaupan esteettömyys, syrjimättömyyden vaatimus ja Euroopan sisämarkkinoiden kehittäminen. Oikeudenmukaisuusnäkökohtien varassa voidaan sanoa, että kunnallisten palvelujen kilpailuttaminen avaa kaikille ainakin periaatteessa mahdollisuuden päästä mukaan kamppailemaan oikeudesta tuottaa julkisia palveluja. Koska useimmilla muillakin yhteiskunnan sektoreilla vallitsee enemmän tai vähemmän kilpailuun perustuvat markkinat, olisi oikeudenmukaista, että myös kunnallisten palvelujen järjestämisessä sovellettaisiin avoimen kilpailuttamisen periaatteita. Edelleen voidaan huomauttaa myös siitä, että kunta on pakkoyhteisö ja kunnan resurssit kootaan verotuksella noudattaen julkista pakkovaltaa. Koska kuntalaiset eivät voi itse valita omaa asemaansa kunnan jäseninä, on oikeudenmukaista vaatia, että kunnat järjestävät palvelut mahdollisimman 11

tehokkaasti eli tavalla, joka minimoi palveluiden tuotanto- ja jakelukustannukset. On olemassa monia tahoja, jotka epäilevät ja vastustavat kilpailuttamista. Tällaisen ajattelun taustalta voi löytyä useita syitä. Kilpailuttaminen on uusi toimintaväline, joka voi järkyttää saavutettuja etuja ja valta-asemia. Kilpailuttaminen voi siirtää palvelujen tuotantoa kuntaorganisaatiosta yksityisten organisaatioiden tuotantovastuulle, minkä seurauksena palvelutuotanto voi fragmentoitua ja koordinointiongelmat saattavat lisääntyä. Osa kilpailuttamisen vastustajista on valmiita huomauttamaan siitä, että kilpailuttaminen saattaa tulla omaa työtä kalliimmaksi transaktiokustannusten tai markkinaongelmien vuoksi. Kuntien tarvitsemia tukipalveluja, kuten vaikkapa siivous-, auraus- ja kopiointipalveluja, on yleensä kätevästi saatavilla. Sen sijaan yksityisesti ylläpidettyjen erikoispalvelujen (esimerkiksi erikoissairaanhoidon palvelujen) saatavuus on vielä suhteellisen vaatimatonta, minkä vuoksi kilpailutuskierrosten tulokset voivat jäädä laihoiksi. Kansallisesti kunnallisen kilpailun ja kilpailuttamisen vaikutukset tunnetaan vielä huonosti. Kilpailuttaminen on suhteellisen uusi, vähitellen laajeneva ja varsin kiistanalainen ilmiö julkisissa palveluissa. On varsin epäselvää, miten kunta-alan palvelumarkkinoiden kehittämisessä voidaan onnistua. Lähtötilanteessa monilta kunnallisilta viranhaltijoilta puuttuu lähes kokonaan markkinasektorin lainalaisuuksien tai toimintatapojen tuntemus. Toisaalta taas yksityisen sektorin kokemuksia ei aina voida kovin sujuvasti soveltaa kunnallishallintoon, koska kilpailuttamisen logiikassa on eroa ja osa palveluista on ns. viranomaispalveluja. Jos yksityinen organisaatio haluaa hankkia palveluja organisaation ulkopuolelta, se voi pyytää tarjouksia suhteellisen epämuodollisesti tai ostaa palveluja kokonaan ilman kilpailutusta. Tällaisia kilpailuttamiskokemuksia ei voida kunnissa hyödyntää täysimääräisesti. Kunnallinen kilpailuttaminen edellyttää määrämuotoisia hankintaprosesseja, joiden tehtävänä on turvata palvelutuottajien yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu. Harkitessaan erilaisia tuotantotapavaihtoehtoja kunnat voivat päätyä myös arvioimaan kilpailuttamisen välillisiä vaikutuksia. Jo käsit 12

teenä kilpailu sisältää ajatuksen siitä, että jonkin tahon voittaessa tarjouskilpailun muut kilpakumppanit häviävät. Kilpailuttaminen saattaa tuottaa kunnalle välittömiä taloudellisia etuja, mutta toisten kilpailijoiden häviäminen voi johtaa työllisyyttä ja taloudellista aktiivisuutta lamaannuttaviin pitkän aikavälin kerrannaisvaikutuksiin. Toisaalta voidaan pohtia, mitä olisi tapahtunut, jos kunta ei olisi järjestänyt minkäänlaista kilpailutusta. Jos kyseessä olisi ollut kunnan tuotantovastuuseen kuulunut vanha palvelu, olisivat sitä tuottaneet viran- ja toimenhaltijat ehkä jatkaneet tehtävissään entiseen tapaan eikä kuntaan olisi syntynyt uutta liiketoimintaa. Kilpailun puuttumisellakin on omat välilliset kerrannaisvaikutuksensa. Kuntien tilanteessa se turvaa kunta-alan työpaikkoja mutta toisaalta ei tarjoa dynaamista kasvualustaa palveluinnovaatioille ja palveluelinkeinojen kehitykselle. Periaatteessa kilpailuttamisessa voittaneen tahon rooli on helpompi kuin hävinneen. Voittajan pitää kuitenkin vastata huutoonsa täyttämällä sopimusvelvoitteet tilaajaa kohtaan. Kilpailuteorian mukaan hävinneen tahon tulisi tehostaa toimintaansa, miettiä kilpailustrategiansa uudelleen ja etsiä itselleen sopivampi erikoistumisalue. Mo nien hävinneiden kuntapalvelujen tuottajien voi olla kuitenkin vaikea löytää uusia asiakkaita samalta maantieteelliseltä alueelta. Markkinalogiikan mukaan hävinneiden tulisi siirtyä kannattavammille toimialoille ja tarpeen vaatiessa uuden kysynnän alueille. Jos hävinneet poistuvat paikkakunnan markkinoilta kokonaan, kunta ei saa ehkä riittävästi tarjouksia seuraavilla tarjouspyyntökierroksilla. Tämä voi johtaa määräävän markkina-aseman muodostumiseen ja pahimmillaan sen väärinkäyttöön. Mikäli palvelun hankintakustannukset nousevat tällaisen kehityksen seurauksena, kunnan voi olla aiheellista palata vanhaan toimintatapaan ja siirtää palvelun tuotanto takaisin itselleen. Kunnallisen itsehallinnon oikeutuksella kunta voi koska tahansa luopua kilpailuttamispolitiikasta ja palata takaisin hierarkkiseen virastotuotantoon. Tässäkään tapauksessa kilpailuttaminen ei ole välttämättä ollut aivan turha prosessi, sillä se on saattanut opettaa kun 13

nalle uusia tuotantotekniikoita tai parempaa laadunvalvontaa. Koska palvelut ovat aineettomia, kilpailuttaminen voi helposti vaikuttaa myös palvelujen tasalaatuisuuteen ja yleensäkin laatukomponenttiin. Laatua on vaikea selvittää etukäteen vertailemalla palvelutuottajien tarjouksia keskenään. Kilpailuttava toimintatapa edellyttää kuitenkin aikaisempaa parempaa tietoisuutta laadun mittaamisen ja seurannan tarpeellisuudesta. Kunta-alan palvelut ovat hyvin henkilötyövaltaisia. Henkilöstöryhmät ovat myös erittäin merkittäviä etu- ja painostusryhmiä yhteiskuntataloudellisen päätöksenteon areenoilla. Kunnan kaavailema kilpailuttaminen voi herättää kunnan omassa henkilöstössä epätietoisuutta ja jopa pelkoja. Toisaalta yksityisten alojen henkilöstö voi nähdä kuntien kilpailuttamiset tervetulleina mahdollisuuksina. On hyvin mahdollista, että kilpailuttaminen vaikuttaa tavalla tai toisella henkilöstötalouteen. Tällöin tärkeitä kysymyksiä, joihin kannattaa paneutua tarkemmin, ovat esimerkiksi työsuhteiden ehdot, rekrytointiseikat ja liikkeenluovutusehdot. 1.2 Tutkimuksen ensimmäisen osan tavoite ja luonne Kunnallinen kilpailuttaminen voidaan jakaa välittömään ja välilliseen kilpailuttamiseen. Välittömässä kilpailutuksessa kunta tai kuntayhtymä toimii kilpailun järjestäjänä. Välillisessä kilpailutuksessa kilpailun järjestää jokin kuntasektorin omistama tai rahoittama organisaatio, joka voi olla esimerkiksi kunnallinen osakeyhtiö tai vaikkapa Kuntien eläkevakuutus. Tutkimuksessa huomio kohdistetaan välittömään eli kuntien ja kuntayhtymien harjoittamaan kilpailutukseen. Kilpailuttamisella voi olla erilaisia vaikutuksia, kuten esimerkiksi tiedollisia, emotionaalisia, teknisiä ja kulttuurisia vaikutuksia. Tässä tutkimuksessa kilpailuttamisen vaikutusten arviointi rajataan lähinnä taloudellisiin seurauksiin. Taloudellisia vaikutuksia tarkastellaan hyödyntämällä ensisijaisesti kunnallistaloudellista argumentaatiota ja 14

toissijaisesti tuotantotaloudellisia ja kansantaloustieteellisiä näkökulmia. Tutkimuksen ensimmäisessä osassa käsitteellistetään julkisten palvelujen kilpailuttamisen taloudellisten vaikutusten muotoja ja osaalueita. Tutkimuksessa tunnistetaan, nimetään ja kuvataan vaikutusten osa-alueita ja ilmenemistapoja. Tutkimus kuvaa kunta-alan kilpailuttamistoimia ja -asetelmia sekä teoreettisten jäsennysten että kansainvälisten kokemusten avulla. Tutkimuksen toisessa osassa, joka julkaistaan erillisenä niteenä, tehdään kotimainen empiirinen analyysi kilpailuttamisen taloudellisista vaikutuksista. Tutkimuksen ensimmäinen osa on luonteeltaan teoreettinen. Tutkimus käsittelee kilpailuttamisen talousvaikutuksia käsiteanalyyttisesti ja soveltaa kilpailuttamisilmiön tarkasteluun sekä poliittisen taloustieteen että oikeustaloustieteen lähestymistapoja. Tarkastelujen ideana on abstrahoida kuntapalvelujen kilpailuttamisproblematiikkaa mallikuvausten ja näkökulmavaihtoehtojen avulla. Tutkimuksen tarkoituksena on tuottaa sellaista johtamisen näkökulmasta kirjoitettua ja kriittisesti koostettua tietoa, jota voidaan hyödyntää useilla kunnallispolitiikan ja julkisen päätöksenteon foorumeilla. Ensisijainen tavoite on se, että tutkimuksen tulokset olisivat hyödynnettävissä julkisissa hankintayksiköissä ja palvelutuottajien parissa. Tiivistetysti jäsennetty kuvaus kilpailuttamisen taloudellisista ulottuvuuksista voi auttaa sekä kuntapalvelujen tuottajia että tilaajia kilpailutoimenpiteiden suunnittelussa ja arvioinnissa sekä kilpailuvaikutusten seurantajärjestelmien kehittämisessä. Toissijaisesti pyritään siihen, että tutkimustuloksia voitaisiin käyttää hyväksi etujärjestötasolla hankintaohjeiden ja -suositusten laadinnassa ja lainsäädäntöuudistusten valmistelussa. Tutkimuksen esiin nostamien näkökohtien, mallinnusten ja käsitemäärittelyjen avulla julkisen palvelutuotannon eri sidosryhmät voivat myös selkeyttää ja täsmentää kilpailukäsityksiään. Tällä tavoin tutkimustulokset edistävät välillisesti eri sidosryhmien välisen vuoropuhelun ja kommunikoinnin edellytyksiä kilpailutustilanteissa, jotka saatetaan kokea ristiriitaisiksi tai epäselviksi. Tutkimus onnistuu käytännöllisessä kontribuutiossaan 15

sitä paremmin, mitä helpommin kuntapäättäjät ja palvelutuottajat voivat tutkimuksen luettuaan ennakoida ja hallita eri kilpailuttamisratkaisujen seurauksia. Tutkimuksen tavoitteena on myös palvella alan empiiristä ja teoreettista jatkotutkimusta uudistuvassa palvelutaloudessa. 1.3 Tutkimuksen ensimmäisen osan osatehtävät Tutkimus jakautuu kuuteen osakokonaisuuteen. Tutkimuksen ensimmäisenä osatehtävänä on keskeisten käsitteiden määrittely ja selostaminen. Käsitetarkastelut tehdään raportin luvussa 2. Tutkimuksen toisena osatehtävänä on julkisten palvelujen kilpailuttamisen käsitteellinen haltuunotto poliittisen taloustieteen viitekehyksessä. Siinä analysoidaan alkuun kilpailuttamisajattelun taloustieteellistä taustaa julkishallinnossa ja sen jälkeen selostetaan operationaalisemmalla tasolla tilajaa-tuottaja-ajattelun kehitystä. Kolmantena osatehtävänä on laatia oikeustaloustieteellinen viitekehys julkisten palvelujen kilpailuttamisen taloudellisia vaikutuksia koskevaa analyysia varten. Tutkimuksessa oikeustaloustieteellinen viitekehys jaetaan kahteen osaan. Aluksi käydään läpi julkisten hankintojen sääntelyn taustaa ja ydinkohtia. Jälkimmäisessä osuudessa tarkastellaan liikkeenluovutussäännösten sisältöä ja kuvataan liikkeenluovutusten taloudellisten vaikutusten reunaehtoja. Neljännessä osatehtävässä mallinnetaan kilpailuttamisen taloudellisten vaikutusten tutkimisen mahdollisuuksia ja rajoitteita. Tämä osuus on luonteeltaan metodologinen ja epistemologinen. Tarkastelu kytkee kilpailuttamisen taloudellisten vaikutusten tutkimisen erityisesti kunnallistalouden systematiikkaan ja hallintamuotoihin. Viides osakokonaisuus sisältää analyysin kansainvälisistä kilpailuttamiskokemuksista ja kilpailuttamisen taloudellisia vaikutuksia koskevista tutkimustuloksista. Maakohtaiset katsaukset on tehty Ruotsista ja Yhdysvalloista. 16

Tutkimuksen viimeinen osakokonaisuus keskittyy erityisteemaan, joka koskee kilpailuttamisen henkilöstötaloudellisia vaikutuksia. Jakson alkuosassa jäsennetään henkilöstötalouden osa-alueita kilpailuttamisen näkökulmasta käsin. Jakson loppuosa sisältää koosteen tutkimustuloksista, joissa on empiirisesti tutkittu kilpailuttamisen henkilöstötaloudellisia vaikutuksia. 1.4 Tutkimuksen ensimmäisen osan menetelmät ja aineistot Tutkimus selventää aihepiiriin kuuluvia termejä ja teoreettisia lähestymistapoja sekä kuvaa käsitteiden välisiä yhteyksiä. Tutkimuksen käsitteelliset menetelmät pohjautuvat mallintamiseen ja analogiapäätelmiin sekä käsiteanalyysiin. Käsitteellinen pohdinta tapahtuu dialogissa kirjallisuuden ja muun lähdemateriaalin kanssa. Argumentointi etenee teesistä antiteesiin ja päättyy synteesiin. Aikaisempien tutkimustulosten läpikäynti ja kansainvälisten kokemusten kartoitus tehdään kirjallisuustutkimuksena. Kirjallisuustutkimuksen ideana on yhtäältä synteettisen kokonaiskuvan muodostaminen kuntapalvelujen kilpailuttamisen taloudellisista vaikutuksista ja toisaalta muutamien esimerkkien yksityiskohtaisempi analysointi. Tutkimuksen pääasiallisena lähdeaineistona ovat talous- ja hallintotieteelliset tutkimukset ja artikkelit. Toissijaisena lähdemateriaalina on käytetty hallinnon valmisteluaineistoja ja etujärjestöjen tuottamia selvityksiä. Kotimaista lähdeaineistoa täydennettiin tekemällä systemaattiset aineistohaut myös angloamerikkalaisista ja ruotsalaisista tietokannoista. 17

2 Keskeisten käsitteiden määrittely K ilpailun käsite on keskeinen sekä markkinateoriassa että liiketaloustieteessä. Kilpailu tarkoittaa sosiaalista tilannetta, jossa useampi kuin yksi taho haluaa samanaikaisesti jotakin, joka ei ole jaettavissa tai jonka jaosta ei päästä sopimukseen. Kilpailua esiintyy myös talouselämän ulkopuolella, esimerkiksi luonnossa. Useimmat ihmisten keskinäiset suhdejärjestelmät sisältävät ainakin epämuodollisen kilpailuelementin. Tässä tutkimuksessa kilpailun tarkastelut rajataan koskemaan taloudellisessa toiminnassa tapahtuvaa kilpailua. Kilpailun idea edustaa talousfilosofista paradigmaa, jonka puitteissa taloudellisen toiminnan yhteiskunnalliset reunaehdot määräytyvät. Kilpailu on markkinoiden tilanne, jossa useat toimittajat tai myyjät kamppailevat samoista asiakkaista. Ormsby (1998, 369) on määritellyt taloudellisen kilpailun jatkuvaksi niiden parempien tapojen etsinnäksi, joilla voidaan tyydyttää kuluttajien tarpeet. Markkinataloudessa välittävänä tekijänä on hintajärjestelmä, jonka avulla kysyntä ja tarjonta kommunikoivat keskenään. Vapaassa kilpailussa hinnat määräytyvät markkinoilla, joilla operoivien markkinatoimijoiden vapautta julkinen valta ei kahlitse. Psykologisessa mielessä kilpailun ajatus sisältää vapauden ohella toisen tärkeän ulottuvuuden, jota voidaan kutsua kannustekomponentiksi. Kilpailussa selviytyminen tuottaa onnistumisen tunnetta ja 18

palkintona sopimuksia, tulovirtaa ja yritystoiminnan mahdollisuuksia. (Ks. esim. Bhatta 2006, 111; Burke, Genn-Bass ja Haines 1988; Kettunen 1979, 248; Kuoppamäki 2000, 18 19; Rutherford 1992, 85 ja 1 2; SOU 2000:117.) Kilpailupolitiikalla tarkoitetaan yleensä kilpailumekanismin julkista tukemista yhteiskunnassa ja etenkin talouselämässä. Kilpailupolitiikka perustuu uskomuksiin, joiden mukaan kilpaillut markkinat ovat tärkeä mekanismi ohjaamaan investointipäätöksiä, parantamaan taloudellista tehokkuutta, tuottamaan keksintöjä ja innovaatiota sekä lisäämään talouskasvua. Kilpailupolitiikan tavoitteena on markkinakilpailun turvaaminen, elinkeinovapauden puolustaminen, kulutta jien suojelu liialliselta markkina- ja monopolivoimalta, staattisen ja dynaamisen tehokkuuden edistäminen, taloudellisen liberalismin suojelu, kaupan esteiden purkaminen ja markkinatalouden terveen kehityksen edistäminen. (Vrt. Bhatta 2006, 112.) Kilpailupolitiikkaa alettiin kehitellä alun perin Pohjois-Amerikassa, jossa oli huomattu, että toimialojen keskittyminen ja kartellijärjestelmät nostavat markkinahintoja ja pienentävät kuluttajien ostovoimaa. Myöhemmin kilpailupolitiikka on levinnyt lähes kaikkiin maihin, ja kilpailupolitiikka on nykyään esimerkiksi yksi EU:n tärkeimpiä politiikkalohkoja. Kilpailupolitiikalla säädellään yritysten kilpailua rajoittavia menettelytapoja ja käyttäytymistä markkinoilla. (Kyläheiko, Händelin ja Reimavuo 1999, 11.) Epäterveen kilpailun muotoja ovat (Kanniainen 2001, 16 17) hintakartellit, saalistushinnoittelu, fuusiot, sitominen ja tuotekehitysyhteistyö. Huomionarvoinen kehityspiirre viime aikoina on ollut, että kansallisen kilpailupolitiikan valmistelu ja toteutus on yhä enemmän keskitetty erityisille kilpailuviranomaisille. Taustalla on ollut tavoite, jonka mukaan harjoitettavan kilpailupolitiikan tulisi olla epäpoliittista, neutraalia ja ennustettavaa. Kilpailuviranomaisten tärkeitä tehtäviä ovat markkinakilpailun edistäminen ja vahingollisten ja laittomien kilpailurajoitusten valvonta. Jälkimmäisen tehtävän puitteissa kilpailuviranomaiset hyväksyvät tai kieltävät fuusioita ja puuttuvat määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Pyrkiessään edistämään 19

kilpailua kilpailuviranomaiset seuraavat eri alojen lainsäädäntöuudistuksia ja pyrkivät vaikuttamaan niihin ja muihinkin reformeihin siten, että kilpailun esteitä voidaan vähentää ja kilpailuongelmia voidaan torjua jo ennakolta. (Larkin 2007, 127 128.) Klassisesti markkinat on taloustieteissä määritelty markkinapaikoiksi (vrt. Collin 2001, 242). Moffatin (2007) mukaan markkinat ovat mikä tahansa paikka, missä tietyn hyödykkeen myyjät tapaavat kyseisen hyödykkeen ostajia ja missä kaupanteon aktit voidaan suorittaa. Tällaisen markkinakäsityksen traditionaalisia ilmentymiä ovat torimarkkinat. Modernimman markkinakäsityksen mukaan markkinat ovat sosiaalinen järjestely tai järjestelmä, joka tukee eri osapuolten toistuvia transaktioita. Yksiköiden välillä tapahtuvaa satunnaista vaihdanta-aktia ei pidetä markkinatransaktiona. (Furubotn ja Richter 2005, 300.) Vapaat tai avoimet markkinat viittaavat sellaisiin markkinatiloihin, joihin kaikilla potentiaalisilla myyjillä ja ostajilla on vapaa pääsy ja joissa käytävä kauppa ei ole viranomaisten kontrolloimaa (Collin 2001, 242). Avoimen markkinatalouden ja kilpailun yhteiskunnallinen merkitys on vahvistunut paljon 1960-luvulta alkaen. Hyvinvointival tioissa valtiolla ja julkisella hallinnolla oli poliittista ja taloudellista kapasiteettia ja välineitä tuotannon ja talouselämän tiukkaan sääntelyyn. Kun julkinen talous ajautui rahoituskriiseihin, sosialistiset taloudet romahtivat ja globalisaatiokehitys käynnistyi, julkisen politiikan toimintaympäristö muuttui radikaalilla tavalla. Niiden myötä ryhdyttiin kyseenalaistamaan hyvinvointivaltioideologian toteutusmuotoja. Avautuvassa maailmantaloudessa jokainen maa joutuu kiinnittämään huomiota kansalliseen kilpailukykyyn. Tällöin poliittiset ponnistelut joudutaan keskittämään tiukkoihin monetaristisiin ja inflaatiota kurissa pitäviin linjauksiin, innovaatioiden ja yrittäjyyden tukemiseen, kansantalouden kilpailuolosuhteisiin, teollisuuspolitiikkaan ja markkinoiden uudelleenregulaatioon. Päätöksenteon areenoilla konventionaalinen hyvinvointivaltion kehittäminen saa rinnalleen kilpailukykyä vahvistavat politiikkalinjaukset. (Cerney 2007.) 20

Kilpailuvaltioiden mallimaita ovat ainakin tällä hetkellä Yhdysvallat ja Iso-Britannia. Jotkut pienvaltiot pois lukien kilpailuvaltiokehitys ei ole ollut muualla vielä yhtä voimakasta. Esimerkiksi Ruotsissa ja Saksassa on edelleen paljon korporatistisia piirteitä. Euroopan talousalue ja eurooppalaiset sisämarkkinat ovat kuitenkin merkittävä luomus, jolla koko manner yrittää vastata Pohjois-Amerikan, Itä- ja Kaakkois-Aasian sekä eräiden muiden nopeasti teollistuvien maiden kilpailuhaasteisiin. Talousaluekehitys on pakottanut Pohjoismaatkin uudistamaan taloutensa rakenteita, avaamaan markkinoita, dereguloimaan julkisia infrastruktuuripalveluja ja uudistamaan julkisten palvelujen organisointia. Globalisaatiokehityksen vahvistuessa jokainen yhteiskunta joutuu kiinnittämään lisää huomiota kansakunnan kilpailuetuihin ja kilpailukykyyn. Kilpailuedussa on kysymys siitä, että voidaan toimia muita pienemmillä kustannuksilla, erottaudutaan muista hyödykedifferoinnin keinoin ja keskitytään tietyille markkinoille. Kilpailukyky tarkoittaa valmiutta tarjota sellaisia hinta-, laatu- ja mainetekijöiden kombinaatioita, joille löydetään kansallista ja kansainvälistä kysyntää. Kansallisissa politiikkalinjauksissa joudutaan huolehtimaan makrotason tekijöistä, joilla voidaan tukea kilpailuetujen ja -kyvyn kehitystä. Tällöin finanssipolitiikassa joudutaan panostamaan tutkimus- ja tuotekehitystoimintaan, julkisiin infrastruktuurijärjestelmiin ja koulutusjärjestelmiin. (Black 1997, 74; Bryner 2007; Porter 1991.) Hallintotieteissä julkisilla hankinnoilla tarkoitetaan viranomaisten tavara- ja palveluhankintoja. Myös vuokrasopimuksilla hankittavia palveluja ja erimuotoisen lainarahoituksen hankintaa voidaan pitää julkisina hankintoina. (Black 1997, 369.) Julkisen hankinnan käsite määritellään tutkimusraportin pääluvussa 4. Kilpailuttaminen (competitive tendering) on määritelty joskus lyhyesti kilpailua sisältäväksi sopimustoiminnaksi (Bhatta 2006, 114). Tässä tutkimuksessa kilpailuttaminen tarkoittaa palveluhyödykkeiden julkisoikeudellista hankintaprosessia, jossa vaihtoehtoisilta palvelutuottajilta pyydetään ja saadaan tarjouksia. Kilpailuttaminen alkaa ostajan tekemillä hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöillä. Toisin 21