Liikenne- ja viestintäministeriö PERUSMUISTIO LVM2017-00364 Helavuori Markus(LVM) 02.11.2017 JULKINEN Asia Tilannekatsaus merenkulun ilmastotoimista Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Pääasiallinen sisältö Kansainvälisen merenkulun kasvihuonekaasujen vähentämiseksi tehdään työtä niin Kansainvälisen merenkulkujärjestö IMO:n kuin Euroopan unionin puitteissa. Lokakuussa 2016 IMO:n merellisen ympäristön suojelukomitea (MEPC) hyväksyi 70. istunnossaan tiekartan päästöjen vähentämiseksi, ja alustava strategia tämän saavuttamiseksi on tarkoitus hyväksyä keväällä 2018. IMO:ssa on myös sovittu mm. vaiheittain kiristyvästä energiatehokkuussuunnitteluindeksistä (EEDI), joka vaikuttaa uusien alusten suunnitteluun ja rakentamiseen. Polttoaineenkulutusta koskeva kansainvälinen tiedonkeruujärjestelmä (data collection system, DCS) hyväksyttiin IMO:n MEPC 71 -kokouksessa kesällä 2017. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2015/757 meriliikenteen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta, raportoinnista ja todentamisesta (MRV-asetus) annettiin 29. huhtikuuta 2015. MRV-asetus on tarkoitus päivittää ja yhdenmukaistaa IMO:n DCS-tiedonkeruujärjestelmän kanssa. Asiasta on meneillään julkinen kuuleminen, joka päättyy 1.12.2017. Tausta: Merenkulkua sääntelee ja ohjaa kansainvälisellä tasolla Kansainvälinen merenkulkujärjestö IMO. Merenkulku on luonteeltaan hyvin kansainvälistä toimintaa, minkä vuoksi merenkulkua koskeva sääntelyn on toimiakseen yleensä oltava maailmanlaajuista. Myös EU:n toimivalta on ulottunut koskemaan merenkulkua, joka kuuluu unionin jaettuun toimivaltaan. Merenkulun ympäristövaikutusten osalta EU on antanut sääntelyä mm. meriliikenteen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta, raportoinnista ja todentamisesta, polttoaineen rikkipitoisuudesta sekä aluksella syntyvistä jätteistä ja satamien vastaanottolaitteistoista. Pariisin ilmastosopimus ei koske kansainvälistä merenkulkua, mutta se luo odotuksia myös merenkulun päästövähennyksille. IMO:n kolmannen kasvihuonekaasuselvityksen (Third IMO GHG Study 2014)
2(7) mukaan merenkulun päästöjen arvioidaan kasvavan taloudellisesta ja energialähteiden teknologisesta kehityksestä riippuen 50 250 % vuoden 2012 tasosta vuoteen 2050 mennessä, jos päästövähennystoimiin ei ryhdytä. Lokakuussa 2016 IMO:n merellisen ympäristön suojelukomitea (MEPC) hyväksyi tiekartan päästöjen vähentämiseksi, ja alustava strategia tämän saavuttamiseksi on tarkoitus hyväksyä jo vuonna 2018. Jo sovitut toimet, joilla vähennetään merenkulun kasvihuonekaasupäästöjä: Merenkulun päästöjä voidaan vähentää teknologisin tai operationaalisin toimin tai siirtymällä fossiilisten polttoaineiden käytöstä vaihtoehtoisiin, vähäpäästöisiin käyttövoimiin. Teknologiset keinot alusten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi koskevat lähinnä alusten suunnittelua. Keskeisin IMO:ssa sovittu sääntökokonaisuus, jolla merenkulun päästöjä vähennetään, on alusten energiatehokkuussuunnitteluindeksi (EEDI), joka vaikuttaa uusien alusten rakentamistapaan ja koskee valtaosaa alustyypeistä. Energiatehokkuutta koskevat vaatimukset kiristyvät vaiheittain vuoteen 2025 asti ja vuonna 2025 rakennettavien alusten tulee olla jo 30 % energiatehokkaampia kuin vuonna 2014 rakennetut alukset. Muitakin teknologioita aluksen energiatehokkuuden parantamiseksi on olemassa, mutta niiden käyttöönotto on vapaaehtoista. Kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen tähtäävät operationaaliset toimet liittyvät aluksen toiminnan ja liikennejärjestelmän tehostamiseen. Tämä tarkoittaa muun muassa logististen ketjujen sujuvoittamista, satamavierailujen keston lyhentämistä ja aluksen reitin ja nopeuden optimointia. Toistaiseksi ainoa oikeudellisesti sitova operationaalinen vaatimus on velvollisuus laatia alukselle energiatehokkuussuunnitelma (SEEMP). Merenkulussa käytetään toistaiseksi lähinnä raskasta polttoöljyä, joten mittavien päästövähennysten saavuttaminen edellyttäisi myös siirtymistä vähäpäästöisten, vaihtoehtoisten käyttövoimien, kuten biopolttoaineiden, nesteytetyn maakaasun tai sähkön, käyttöön. Myös tuulivoimalla on merkitystä etenkin täydentävänä käyttövoimana. Nesteytetty maakaasu nähdään keskipitkän aikavälin ratkaisuna, kun taas biopolttoaineiden käyttöönotto suuressa mittakaavassa on vielä epävarmaa lähinnä sen saatavuuteen liittyvien haasteiden vuoksi. Tulevaisuudessa yhtenä ratkaisuna on esitetty myös vetypolttokennoteknologiaa, mutta sen kehittämisessä merenkulkuun sopivaksi ratkaisuksi mennee vielä useita vuosia ja käyttöönotossa suuressa mittakaavassa vuosikymmeniä. Lisäksi IMO:ssa käytävien neuvottelujen tuloksena voi olla, että kansainvälisessä merenkulussa otettaisiin käyttöön markkinamekanismeja, kuten päästökauppa tai niin kutsuttu bunkkerivero. Päästövähennyskeinoja koskevat keskustelut ovat käynnissä ja keinovalikoimaa täydennetään ajan myötä. Osaltaan päästöjen vähentämiseen vaikuttavat merenkulun muiden päästöjen vähentämiseen tähtäävät muutokset, kuten vaatimukset
3(7) vähentää rikki- ja typpipäästöjä. Vaatimusten noudattaminen on mahdollista esimerkiksi nesteytetyn maakaasun tai biopolttoaineiden käyttöönotolla. Siirtymä niiden käyttöön raskaasta polttoöljystä vähentää merkittävästi myös kasvihuonekaasupäästöjä. Alusten polttoainekustannukset muodostavat suurimman osan meriliikenteen kustannuksista, joten polttoaineenkulutuksessa saavutettava taloudellinen hyöty kannustaa alusten omistajia ja operoijia ottamaan energiatehokkuutta parantavia keinoja käyttöön. IMO:n kasvihuonekaasustrategia sekä EU:n toimet: IMO:ssa hyväksyttiin lokakuussa 2016 tiekartta, jonka mukaisesti IMO:ssa on tarkoitus vuonna 2023 hyväksyä kattava kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen tähtäävä strategia. Strategian tulee sisältää merenkulun kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen tähtäävät lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin toimet ja toimeenpanon aikataulu. Alustava strategia on tarkoitus hyväksyä keväällä 2018. Osana strategiaa tulisi sopia muun muassa päästövähennysten kunnianhimon tasosta, päästöennusteista, mahdollisista taloudellisista mekanismeista päästöjen vähentämiseksi sekä siitä, määritetäänkö merenkulun päästöille katto joko absoluuttisena hiilidioksiditonnimääränä tai prosenttiosuutena maailmanlaajuisista päästöistä. Suomi osallistuu IMO:ssa käytäviin neuvotteluihin aktiivisesti, pyrkien saamaan aikaiseksi nopeita ja tehokkaita toimia merenkulun kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Suomelle on lisäksi tärkeää, että päästövähennysjärjestelmän on maailmanlaajuinen ja lippuneutraali, ja että sen markkinoille aiheuttamat haitalliset vaikutukset pyritään minimoimaan. Kansainvälisistä päästövähennystoimista sopimista on hidastanut se, ettei merenkulun kasvihuonekaasupäästöistä ole tarkkaa tietoa. IMO:n kolmas kasvihuonekaasuselvitys sisältää arviot alusten päästömääristä eikä perustu mitattuun tietoon alusten polttoaineenkulutuksesta tai kasvihuonekaasupäästöistä. Siksi IMO:ssa sovittiin vuonna 2015 niin kutsutusta kolmiportaisesta etenemisestä, jonka mukaisesti merenkulun päästöistä tulisi olla parempaa tietoa ennen päästövähennyksistä sopimista. Polttoaineenkulutusta koskeva kansainvälinen tiedonkeruujärjestelmä (data collection system, DCS) hyväksyttiin IMO:ssa kesällä 2017. Tiedonkeruujärjestelmään liittyvä raportointi alkaa vuoden 2019 alussa ja koskee kaikkia aluksia, joiden bruttovetoisuus on vähintään 5000 tonnia. Euroopan unioni pyrkii omilla toimillaan painostamaan IMO:a kunnianhimoisiin toimiin merenkulun kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. EU:lla on oma alueellinen järjestelmä merenkulun hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta, raportoinnista ja todentamisesta (monitoring, reporting and verification, MRV), joka vastaa IMO:n polttoaineenkulutuksen tiedonkeruujärjestelmää. Velvoite koskee kaikkia Euroopan unionin satamissa vierailevia vetoisuudeltaan yli 5000 bruttotonnin aluksia vuoden 2018 alusta lähtien. MRV-asetus
4(7) eroaa IMO:n DCS-järjestelmästä siinä, että unionin järjestelmässä päästötiedot varmentavat akkreditoitu varmentaja, kun taas IMO:n järjestelmässä varmentamisesta vastaa aluksen lippuvaltio tai hyväksytty luokituslaitos. Euroopan parlamentti on lisäksi ehdottanut parhaillaan käynnissä olevissa neuvotteluissa unionin päästökauppadirektiivin uudistamiseksi direktiiviin kirjausta merenkulun sisällyttämisestä unionin päästökauppaan, jos IMO ei vuoteen 2021 mennessä saa sovituksi kunnianhimoisesta suunnitelmasta kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Neuvosto ja komissio ovat vastustaneet kyseistä parlamentin ehdotusta. Julkinen kuuleminen unionin MRV-asetuksen päivityksestä: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2015/757 meriliikenteen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta, raportoinnista ja todentamisesta (MRV-asetus) on tarkoitus päivittää ja yhdenmukaistaa IMO:n DCS tiedonkeruujärjestelmän kanssa. Euroopan komissio on käynnistänyt kesäkuussa 2017 vaikutusten arvioinnin (Ares(2017)3112662), jonka tarkoituksena on tuottaa tietoa siitä, miten yhdenmukaistaminen voitaisiin toteuttaa. Asiasta järjestetään myös julkinen kuuleminen, joka päättyy 1.12.2017. Liikenne- ja viestintäministeriö valmistelee kuulemiseen Suomen vastauksen, ottaen huomioon myös sidosryhmien näkemykset asiasta. Kuuleminen on avoin paitsi viranomaisille, myös järjestöille, sidosryhmille ja kansalaisillekin. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely -
5(7) Käsittely Euroopan parlamentissa Euroopan parlamentti osallistuu aikanaan MRV-asetuksen muutosehdotuksen käsittelyyn. Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely Valmistautuminen ja Suomen kantojen muodostaminen IMO:n ja Euroopan komission kokouksiin joissa käsitellään merenkulun ympäristöasioita tapahtuu viranomaisten ja sidosryhmien yhteistyössä Liikenne- ja viestintäministeriön koordinoimassa merenkulun sidosryhmäverkostossa sekä Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) koordinoimassa merenkulun ympäristöverkossa. Liikenne- ja viestintäministeriö valmistelee eduskunnalle U-kirjeen, kun Euroopan komissio on julkaissut MRV-asetuksen muutosehdotuksen. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Merenkulun ympäristönsuojelulaki (1672/2009) antaa alusten tavanomaisesta toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevien Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja Euroopan yhteisön säädösten kansallista täytäntöönpanoa koskevat säännökset ja muut alusten tavanomaisesta toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevat säännökset. Merenkulun kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen ei kuulu Ahvenanmaan maakunnan toimivaltaan, sillä Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 mukaisesti valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat kauppamerenkulkua ja kauppamerenkulun väyliä. Taloudelliset vaikutukset Merenkulun kasvihuonekaasujen vähentämisestä aiheutuvia kokonaisvaikutuksia ei vielä voida arvioida, sillä päästövähennyskeinoista ei vielä ole sovittu kansainvälisesti. Päästövähennysten taloudellisia vaikutuksia on kuitenkin tutkittu osana kesäkuussa 2017 julkaistua Merenkulun kansainvälisen ilmastoja ympäristösääntelyn vaikutukset Suomen elinkeinoelämälle - selvitystä (http://tietokayttoon.fi/julkaisu?pubid=21102). Selvitys toteaa, että mikäli kasvihuonekaasupäästöjä pyrittäisiin rajoittamaan päästökaupalla, tämä nostaisi Suomen elinkeinoelämälle kohdistuvia kustannuksia vuositasolla noin 25 30 miljoonaa euroa. Muiden päästövähennyskeinojen vaikutuksia ei selvityksessä voitu arvioida, koska ne riippuvat niin suuresti valittavien keinojen kokonaisuudesta. Toisaalta sääntely luo myös liiketoiminta- ja kasvumahdollisuuksia muun muassa laitevalmistajille, järjestelmätoimittajille, alussuunnittelijoille sekä korjaus- ja purkutelakoille.
6(7) Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat Kansainväliset neuvottelut merenkulun kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä ovat poliittisesti latautuneita ja monimutkaisia. Asiaan vaikuttaa myös YK:n ilmastonmuutosta koskevan puitesopimus (UNFCCC) ja sen Kioton pöytäkirja ja Pariisin sopimus sekä niihin liittyvät neuvottelut. - Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot EUTORI-tunnus Markus Helavuori, LVM/VEO, markus.helavuori@lvm.fi, puh. 0295 34 2055. Laura Sarlin, LVM/VEO, laura.sarlin@lvm.fi, puh. 0295 34 2052. Liitteet Viite
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi