Ympäristöministeriö EKIRJE YM201400277 RYMO Hakaste Harri(YM) 15.09.2014 VASTAANOTTAJA: Suuri valiokunta Asia Rakennusalan resurssitehokkuuden parantaminen, komission tiedonanto U/E/UTPtunnus EUTORItunnus EU/2014/1263 Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys komission tiedonannosta Rakennusalan resurssitehokkuuden parantaminen. Ympäristöministeri Ville Niinistö LIITTEET YM201400252 Viite
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi jätehuolto, kierrätys, rakennustuotteet, resurssitehokkuus TEM, YM EUE, MMM, STM, UM, VM, VNK
Ympäristöministeriö PERUSMUISTIO YM201400252 RYMO Hakaste Harri(YM) 15.09.2014 Asia Rakennusalan resurssitehokkuuden parantaminen; komission tiedonanto Kokous U/E/UTPtunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Toimitetaan eduskunnalle käsiteltäväksi Ekirjeenä. Tiedonanto on osa komission 2.7. 2014 antamaa ns. kiertotalouspakettia, johon kuuluu myös tässä muistiossa esiteltävän tiedonannon lisäki direktiiviehdotus eräiden jätealan direktiivien muuttamisesta (COM(2014) 397) sekä tiedonannot PKyritysten vihreästä toimintasuunnitelmasta (COM (2014) 440), kiertotaloudesta (Kohti kiertotaloutta jätteetön Eurooppa, COM (2014) 398) sekä Vihreää työllisyyttä koskevasta aloitteesta (COM (2014) 446). Käsittelytavasta neuvostossa ei vielä ole tietoa. Suomen kanta Suomi tukee komission tavoitetta parantaa rakennusalan resurssitehokkuutta ja laajentaa rakennusten ympäristövaikutusten tarkastelu koskemaan nykyistä paremmin rakennuksen koko elinkaarta. Tarkastelun tulee olla riittävän kokonaisvaltainen, jolloin otetaan huomioon paitsi resurssien kulutus, myös valmistuksesta, resurssien käytöstä ja käytöstä poistamisesta aiheutuvat päästöt sekä taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. Suomi katsoo, että eurooppalaisen ohjauksen painopisteen tulisi olla yhteisistä menettely, tilastointi ja laskentatavoista sopimisessa, hyödyntäen eurooppalaista standardisointia. Yhtenäistettävien menettelytapojen tulee mahdollistaa kansallisten ominaispiirteiden, paikallisten olosuhteiden ja kustannustehokkuuden huomioiminen. Suomi katsoo, että kiertotaloutta tukevan politiikan ja tavoiteasettelun tulee mahdollistaa uusiutuvien raakaaineiden käytön lisääminen kestävästi sekä kestävän biotalouden edistäminen kansallisen biotalousstrategian mukaisesti. Tämä tukee myös Suomelle tärkeän ekologisesti kestävän puurakentamisen edistämistä ja kehittämistä. Rakennusten ympäristövaikutusten arviointi Suomi kannattaa rakennusten ympäristöarvioinnissa käytettävien menetelmien yhtenäistämistä ja komission tavoitetta ympäristöarvioinnin kynnyksen madaltamisesta rakentamisessa ja korjaamisessa. Yhteiseurooppalaisen rakennusten ympäristöarviointikehyksen luomisessa lähtökohtana tulee olla keskeisten arvioitavien perusominaisuuksien valinta sekä näihin liittyvien arviointi ja laskentatapojen yhtenäistäminen. Jäsenmaissa arvioinnissa käytettävät perusominaisuudet tulee voida valita
2(7) vapaaehtoisuuteen perustuen, kansallisten olosuhteiden pohjalta. Arviointimenetelmien yhtenäistämisen tulee perustua suurelta osin jo valmiina olevaan eurooppalaiseen standardisointiin. Perusominaisuuksien ja yhdenmukaisen arviointikehikon kehittämisen ohella työssä tulee kiinnittää huomiota arviointimenetelmien käytön ja käytettävyyden edistämiseen rakentamisen ja korjaamisen käytännön prosesseissa. Vapaaehtoiset arviointimenetelmät tarjoavat luontevan tavan tarkastella kokonaisvaltaisesti rakennuksen koko elinkaaren ympäristövaikutuksia. Green Building Council Finlandin 2013 yhdessä kiinteistö ja rakennusalan kanssa kehittämä Rakennusten elinkaarimittaristo perustuu joukkoon eurooppalaisen standardisointityön pohjalta kehitettyjä ympäristötunnuslukuja, ja edustaa lähestymistavaltaan komission esittämää arviointikehystä. Kierrätettyjen rakennusmateriaalien markkinat Suomi kannattaa pääosin komission tiedonannossa ehdottamia rakennus ja purkujätteen vähentämistä ja kierrätysmarkkinoiden edistämistä koskevia toimia. Rakennus ja purkujätteet muodostavat huomattavan osan syntyvän jätteen kokonaismäärästä ja poikkeavat laadultaan ja ominaisuuksiltaan merkittävästi mm. yhdyskuntajätteistä. Suomi korostaa, että kierrätyksen hyötyjen arvioinnin tulee voida perustua määrällisen arvioinnin ja jätehierarkian lisäksi mm. energian ja muiden luonnonvarojen kulutuksen, aiheutuvien päästöjen sekä terveydellisten, sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten arviointiin. Suomi katsoo, että kansalliset erityispiirteet rakennusjätejakeiden hyödyntämistavoitteiden suhteen tulee jatkossakin voida huomioida elinkaari ja kustannusanalyysien pohjalta. Suomen erityispiirteitä rakennus ja purkujätteen osalla on runsaan puupohjaisen jätteen määrä (n. 40 % syntyvästä jätteestä), ja EU:n jätedirektiivissä asetetun 70 %:n materiaalina hyödyntämistavoitteen saavuttaminen on haasteellista mm. jätteen vaihtelevan laadun ja pitkien kuljetusmatkojen takia. Suomi tukee komission pyrkimystä luoda edellytyksiä rakennus ja purkujätteen kierrätysmateriaalien markkinoille. Komission rooli lainsäädännöllisten esteiden poistamisessa esimerkiksi teollista symbioosia hyödyntäviltä prosesseilta mm. infrarakentamisessa on keskeinen. Suomen mielestä on lisäksi tärkeää luoda yhtenäinen eurooppalainen pohja rakennusjätetilastoinnille, rakennustuoteteollisuudessa käytettävän kierrätysmateriaalin laatukriteereille sekä kierrätysmateriaalien käytölle rakentamisen ympäristöarvioinnissa. Suomi suhtautuu kuitenkin varauksellisesti sitovan, kierrätysmateriaalisisältöä koskevan tavoitteen mahdolliselle asettamiselle uudisrakentamisessa. Suomi toteaa, että samaan aikaan esillä olevat ehdotukset eräiden jätealan direktiivien muuttamiseksi mm. hyödyntämistä koskevien määritelmien ja kierrätystavoitteiden osalta saattavat merkittävästi vaikuttaa rakentamisen kierrätysmahdollisuuksien realistisuuteen. Suomi muistuttaa, että jätedirektiivin mukainen 70 %:n tavoite koskee rakennus ja purkujätteiden kierrätyksen ohella myös muuta hyödyntämistä materiaalina, kuten hyödyntämistä maantäytössä, mitä seikkaa ei ole huomioitu tiedonannossa. Asetetun tavoitteen tehokkaan ja yhdenmukaisen ohjausvaikutuksen varmistamiseksi olisi tärkeää selkiyttää kierrätyksen, maantäytön ja materiaalina hyödyntämisen termien tulkintaa sekä tavoitteen toteutumisen seurannassa sovellettavia laskentamenetelmiä. Pääasiallinen sisältö Komission rakennusalan resurssitehokkuutta koskevan tiedonannon (COM (2014) 398) taustalla on Eurooppa 2020 strategia ja sen yhteydessä esitetty EU:n resurssitehokkuutta koskeva lippulaivahanke. Komissio laati vuonna 2011 etenemissuunnitelman kohti resurssitehokasta Eurooppaa (KOM (2011) 571). Siinä esitettiin puitteet resurssitehokkuustoimille sekä korostettiin
3(7) tarvetta integroidulle lähestymistavalle, joka kattaa useita politiikan aloja ja tasoja. Lisäksi Euroopan korkean tason resurssitehokkuusfoorumi (EREP) on kehottanut ryhtymään toimiin siirtymiseksi kohti kiertotaloutta, joka perustuu aiempaa suuremmassa määrin uudelleenkäyttöön sekä korkeatasoiseen kierrätykseen ja huomattavasti vähemmässä määrin primaariraakaaineisiin. Rakennusten rakentamiseen ja käyttöön kuluu EU:ssa noin puolet kaikesta EU:ssa louhitusta materiaalista ja käytetystä energiasta sekä noin kolmasosa käytetystä vedestä. Komission aloitteen tavoitteena on edistää tehokkaampaa resurssien käyttöä rakennuksissa ja vähentää niiden kokonaisympäristövaikutuksia koko niiden elinkaaren aikana. Painopiste EU:n rakentamisen ympäristöohjauksessa on ollut rakennuksen käytönaikaista energiankulutusta ja päästöjä säätelevissä asetuksissa, joita ovat mm. rakennusten energiatehokkuusdirektiivi (EPBD) ja uusiutuvan energian direktiivi (RES). Komission mukaan rakennusten ympäristövaikutuksia voidaan vähentää tehokkaasti vain ottamalla huomioon sen koko elinkaari rakennustuotteiden valmistuksesta rakennuksen purkamiseen, jottei keskeisiä ympäristövaikutuksia jää huomiotta tai etteivät esimerkiksi rakentamisvaiheessa tehdyt päätökset aiheuta ongelmia elinkaaren muissa vaiheissa. Rakennukset, jotka aiheuttavat elinkaarensa aikana vähemmän ympäristövaikutuksia, tuottavat suoria taloudellisia hyötyjä alempien käyttö ja ylläpitokustannusten, vähäisemmän arvonalenemisen sekä suuremman nettoarvon muodossa. Lisäksi saadaan myönteisiä sosiaalisia vaikutuksia paremman terveyden ja tuottavuuden muodossa. Tiedonannon sisältö jakautuu kahteen osaan, joista ensimmäinen käsittelee yhteisen eurooppalaisen lähestymistavan luomista rakennusten ympäristöarvioinnille ja toinen kierrätettyjen rakennusmateriaalien markkinoiden edistämistä. Rakennusten ympäristötehokkuuden arviointiin yhteinen eurooppalainen lähestymistapa Rakennusten käytönaikaista energiankulutusta ja päästöjä koskevien sitovien määräysten ohella jäsenvaltioissa on käytössä useita vapaaehtoisia, kansallisia tai kaupallisia rakennusten ympäristöarviointimenetelmiä, jotka kattavat rakennusten ympäristövaikutukset koko elinkaaren ajalla. Arviointimenetelmät poikkeavat indikaattoreiltaan toisistaan niin, että eri menetelmillä arvioitujen rakennusten vertailtavuus on heikkoa. Tämä monimutkaistaa tarpeettomasti liiketoimintaympäristöä. Lisäksi vain alle prosentti rakennuskannasta on sertifioitu näiden järjestelmien avulla, muun muassa koska arviointi ja sertifiointikustannukset koetaan liian korkeiksi. Komission mukaan on tarvetta sellaisille luotettaville, vertailukelpoisille ja kohtuuhintaisille menetelmille ja välineille, joiden avulla kuluttajat, viranomaiset ja rakennusalan ammattilaiset voivat analysoida ja vertailla eri ratkaisujen ympäristötehokkuutta. Tiedonannossa ehdotetaan luotavaksi yleiseurooppalainen, keskeisistä ympäristöindikaattoreista koostuva rakennusten arviointikehys. Tämä mm. helpottaisi ammattilaisten ja kuluttajien välistä tiedonkulkua sekä tarjoaisi luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa päätöksentekoa varten rakennuksen koko elinkaaren ajan. Kehys ei kattaisi kaikkia ympäristötehokkuuden näkökohtia, mutta sisältäisi indikaattorit, joilla on arvioitu olevan suurimmat ympäristövaikutukset EU:ssa. Alustava lista indikaattorien valintatyössä tarkasteltavista osaalueista on seuraava Energian kokonaiskulutus, mukaan lukien käytön aikainen energiankulutus (voimassa olevaan lainsäädäntöön pohjautuen) ja tuotteisiin ja rakennusprosesseihin liittyvä energiankulutus. Materiaalien käyttö ja niihin liittyvät ympäristövaikutukset Rakennustuotteiden kestävyys Purkamisen suunnittelu Purkamisen hallinta ja purkujätteen käsittely Rakennustuotteiden sisältämät kierrätysmateriaalit
Rakennusmateriaalien ja tuotteiden kierrätettävyys ja uudelleenkäyttömahdollisuudet Veden käyttö rakennuksissa (Lähinnä julkisten) rakennusten käytön intensiteetti (kuten eri käyttäjien joustavat toimintamahdollisuudet eri aikoina) Sisäilman laatu 4(7) Arviointikehys kehitettäisiin yhteistyössä sidosryhmien ja jäsenvaltioiden kanssa kaksivuotisena prosessina, jossa laadittaisiin myös ohjeita sen täytäntöönpanosta ja käytöstä mm. julkisia hankintoja ja rahoitusyhteisöjä hyödyntävällä tavalla. Se perustuisi osittain käynnissä olevaan työhön, kuten teknisiin standardeihin (mm. EN15978) sekä olemassa oleviin rakennusten vapaaehtoisiin kaupallisiin sertifiointijärjestelmiin. Tarkoituksena on, että arviointikehystä voidaan hyödyntää sekä rakennushankkeiden eri vaiheiden päätöksenteossa että toimintapolitiikkojen laatimisessa eri tasoilla. Tästä syystä arviointikehys olisi voitava sisällyttää osana nykyisiin arviointityökaluihin tai sitä olisi voitava käyttää itsenäisesti. Kehys voisi toimia kohtuuhintaisena ratkaisuna ensi vaiheessa toimitiloissa ja niistä saatujen kokemusten pohjalta myös asuinrakennuksissa. Kohti parempia kierrätettyjen rakennusmateriaalien markkinoita Rakennus ja purkujäte muodostaa kolmasosan EU:ssa muodostuvasta jätteestä. Suurin osa siitä voidaan kierrättää. Muutama jäsenvaltio kierrättää jopa 90 prosenttia tästä jätteestä, mutta EU:n 27 jäsenvaltion joukossa keskimääräinen kierrätysaste on vain hieman alle 50 prosenttia. Toisaalta jätetilastoinnissa on merkittäviä eroja jäsenvaltioiden välillä. Purkujätteen kierrätyksestä voidaan saada merkittäviä resurssi ja ympäristöhyötyjä. Esimerkiksi betoni voidaan usein kierrättää purku tai rakennuspaikoilla lähellä taajamaalueita, jossa se käytetään uudelleen, mikä vähentää näin kuljetuskysyntää. Tästä seuraa kustannussäästöjä ja päästöjen vähentymistä. Ympäristöhyötyjen lisäksi valmistajille syntyy uusia liiketoimintamahdollisuuksia kierrätysmateriaalin käytön myötä. Tämä luo myös työpaikkoja rakennusmateriaalien purku, lajittelu ja kierrätysaloilla. Työ on yleensä paikallisen tason työtä, joten työmahdollisuuksia syntyisi koko Euroopan alueelle. Purku ja rakennusjätteen kierrätyksen mahdollisista merkittävistä taloudellisista ja ympäristöhyödyistä huolimatta suuri osa tästä jätteestä sijoitetaan edelleen kaatopaikoille tai käytetään maantäyttöön. Kierrättämisen esteenä nähdään, että ympäristövahinkojen kustannuksia ei ole sisällytetty kaatopaikkamaksuihin eikä ensiömateriaalin kustannuksiin. Toinen puute on kannustimien epätasainen jakautuminen purku ja rakennusjätteen arvoketjussa. Materiaalin purkamisen, erottelun ja käsittelyn kustannukset katetaan pääasiassa purkuvaiheessa ja kierrätysmateriaalin käytön mahdolliset hyödyt realisoituvat tuotantovaiheessa. Komissio selvittää, miten nämä systeemiset esteet voidaan poistaa. EU:n jätelainsäädännön eri osien tarkistamisen tavoitteena on yksinkertaistaa jätelainsäädäntöä edelleen ja varmistaa eri jätesäädösten yhdenmukaisuus. Tässä tiedonannossa tarkastellaan mahdollisuuksia edistää rakennus ja purkujätteestä saatavien kierrätysmateriaalien markkinoita. Jätelainsäädännön tarkistaminen ja tiedonannossa esitetyt toimet ovat toisiaan täydentäviä, koska toimivat kierrätysmateriaalien markkinat tukevat jätelainsäädännön eri osien täytäntöönpanoa. Jatkoprosessissa komissio edistää parhaiden käytänteiden vaihtoa ja tekee jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä sellaisten toimenpiteiden osalta, joilla ohjataan rakennus ja purkujäte pois kaatopaikoilta ja maantäytöstä joko korottamalla maksuja tai sääntelytoimenpiteillä tai sisällytetään tarvittaessa ulkoiset ympäristökustannukset rakennustuotteiden ensiömateriaalien hintoihin uusioraakaaineiden
5(7) käytön lisäämiseksi. Lisäksi komissio tutkii vaihtoehtoisia toimenpiteitä (standardointi ja sertifiointi) sen varmistamiseksi, että kierrätysmateriaalit täyttävät tarvittavat laatu ja turvallisuusvaatimukset sekä selvittää, miten rakennustuotteiden ja rakennusten kierrätysmateriaalisisällön arviointiperusteet voivat edistää kierrätysmateriaalien kysyntää. Etusijalla tarkastelussa ovat aluksi prioriteettimateriaalit (kuten sementti sekä lämpöeristeet) myöhemmin arviointiperusteita laaditaan jatkossa kaikille kierrätettäville rakennus ja purkujätteille. Arviointiperusteita ja tavoitteita voidaan edistää muun muassa ympäristöä säästävissä rakennusalan julkisissa hankinnoissa sekä ympäristöasioiden hallintajärjestelmissä. Edellä mainittujen lisäksi komissio tarkastelee rakennus ja purkujätteen erityisiä jätevirtoja niiden hyödyntämismahdollisuuksien yksilöimiseksi ja kehittää erityisiä välineitä ja ohjeita rakennusten arvioimiseksi ennen purkua ja saneeraamista rakennus ja purkujätteen optimaalisen hyödyntämisen varmistamiseksi. Täydentävinä toimina komissio tulee tukemaan rakennus ja purkujätteestä saatavien rakennusmateriaalien kierrätyksen ja tuotannon alan tutkimusta ja kehitystä Horisontti 2020 ohjelman kautta sekä demonstrointihankkeita muun muassa Horisontti 2020, COSME ja LIFE+ ohjelmien sekä rakennerahastojen kautta. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Komission tiedonantoon liittyviä näkemyksiä on koottu sidosryhmien kanssa järjestettyjen tapaamisten ja saatujen kirjallisten kommenttien pohjalta. Sidosryhmätapaamisiin osallistuneita ja kirjallisia kommentteja toimittaneita tahoja ovat olleet VTT, Green Building Council Finland, Rakennusteollisuus RT ry, työ ja elinkeinoministeriö, maa ja metsätalousministeriö, Metsäteollisuus ry sekä MTK. Ekirjeluonnos on lisäksi käsitelty EUasioiden komitean alaisen ympäristöjaoston kokouksessa 3.9.2014 Eduskuntakäsittely Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset Taloudelliset vaikutukset riippuvat tiedonannon jatkotoimista. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät
6(7) Asiakirjat COM(2014)445 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Harri Hakaste harri.hakaste@ymparisto.fi p. 02952 50074 Teppo Lehtinen teppo.lehtinen@ymparisto.fi p. 02952 50157 EUTORItunnus EU/2014/1263 Liitteet Viite
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi