Ulkoasiainministeriö E-KIRJELMÄ UM2009-02070 KEO-20 Yli-Vakkuri-Gardemeister Leena 05.11.2009 JULKINEN VASTAANOTTAJA SUURI VALIOKUNTA Viite Asia EU:n kehityspoliittista johdonmukaisuutta koskeva raportti vuodelta 2009; Eduskunnan informointi U/E-tunnus: EUTORI-numero: Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Euroopan komission raportista, joka käsittelee kehityspoliittista johdonmukaisuutta. Osastopäällikkö Jorma Julin LIITTEET Muistio: EU:n kehityspoliittista johdonmukaisuutta koskeva raportti vuodelta 2009; Eduskunnan informointi (UM2009-02069)
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Euroopan unionin neuvosto, kehitysmaat, kehitysyhteistyö UM, VNEUS TPK, MMM, TEM, VM, TH, YM, STM, EUE, OPM, SM, PLM, LVM Lomakepohja: Eduskuntakirjelmä
Ulkoasiainministeriö MUISTIO UM2009-02069 KEO-20 Aspelund Marja 05.11.2009 Viite Asia EU:n kehityspoliittista johdonmukaisuutta koskeva raportti vuodelta 2009; Eduskunnan informointi Muistion tarkoituksena on tiedottaa eduskunnalle EU:n kehityspoliittista johdonmukaisuutta koskevan PCD-raportin taustasta ja sisällöstä. Raportti otetaan tiedoksi EU:n yleisten asioiden neuvostossa 16. 17.11. 2009. Siitä ei ole tarkoitus keskustella neuvosto- tai työryhmätasolla. Asiakirjat: SEC(2009) 1137 final Raportti on jaettu jäsenmaille 21.9.2009. Suomen kanta: Suomi pitää EU:n toista PCD-raporttia (EU report on Policy Coherence for Development) hyvänä etappina kehityspoliittisen johdonmukaisuuden edistämisessä. Raportti vahvistaa EU:n kehityspolitiikan läpinäkyvyyttä sekä sitoumusten toimeenpanon seurantaa ja tilivelvollisuutta. Raportti vahvistaa tietoisuutta siitä, kuinka kehityspoliittinen johdonmukaisuus on keskeinen keino tukea kansainvälisten kehitystavoitteiden saavuttamista. Suomi tukee raportin näkemystä siitä, että EU:ssa on viime vuosina panostettu ja edistytty kehityspoliittisen johdonmukaisuuden parantamisessa, mutta että jatkotyötä tarvitaan. Työtä tulee muuttaa systemaattisemmaksi ja priorisoidummaksi, jotta toimeenpano voidaan saada sitoumusten edellyttämälle tasolle läpi EU:n toiminnan. Suomi pitää raporttia hyvänä pohjana jatkotyölle. Se kiinnittää huomiota useisiin keskeisiin haasteisiin, joiden käsittely ja ratkaisu tulee olla tulevien vuosien painopisteenä EU-työssä eri aloilla. Kahden vuoden välein laadittavaa raporttia tulee kehittää edelleen. Raportin tulee jatkossa olla analyyttisempi, kokonaiskuvaa ja haasteita korostavampi. Nykyinen on kuvaileva ja yksittäisiä toimia toteava, paikoin kritiikittömältä vaikuttava.
2(6) Taustaa Kehityspoliittisen johdonmukaisuuden tavoite on osa EU:n perussopimuksen artiklaa 3 sekä EY:n sopimuksen artiklaa 178, jossa todetaan, että yhteisö ottaa huomioon kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteet kaikissa politiikoissa, joilla on todennäköistä vaikutusta kehitysmaihin. Vuoden 2005 toukokuussa komission tiedonanto syvensi kehityspoliittisen johdonmukaisuuden tarkoitusta sekä tarkensi painopisteiksi 12 politiikka-alaa, joilla kehityspoliittista johdonmukaisuutta erityisesti edistetään. Tämä vahvistettiin neuvoston, parlamentin ja komission yhteisessä kehityspoliittisessa julkilausumassa, European Consensus on Development, joulukuussa 2005. Vuonna 2006 neuvosto hyväksyi päätelmät kehityspoliittisesta johdonmukaisuudesta. Niissä vahvistettiin, että komissio yhdessä jäsenmaiden kanssa laatii joka toinen vuosi raportin kehityspoliittisen johdonmukaisuuden toimeenpanosta. Ensimmäinen raportti valmistui vuonna 2007, ja toinen, vuoden 2009 koherenssiraportti jaettiin jäsenmaille 21.9.2009. PCD-raportti antaa kuvan jäsenmaiden ja EU-instituutioiden toimenpiteistä kehityspoliittisen johdonmukaisuuden edistämiseksi seuraavilla aloilla; kauppa, ympäristö, ilmastonmuutos, turvallisuus, maatalous, kalastus, globalisaation sosiaalinen ulottuvuus, työllisyys ja ihmisarvoinen työ, siirtolaisuus, tutkimus ja innovaatio, tietoyhteiskunta, liikenne ja energia. Jokainen EU-jäsenmaa osallistui raportin laadintaan antamalla tietoja omasta järjestelmästään, jolla se edistää kehityspoliittista johdonmukaisuutta. Suomen vastauksen laadintaan osallistuivat MMM, TEM, STM, OPM, SM, PLM, YM, LVM, sekä ulkoministeriön kehityspoliittinen, kauppapoliittinen ja poliittinen osasto. Eri politiikanlohkojen vastauksista heijastuu Suomen aktiivinen panostus kehitysulottuvuuden huomioonottamiseen erityisesti kaupan, turvallisuuskysymysten, ympäristön, ilmastonmuutoksen, maatalouden, siirtolaisuuden ja informaatioyhteiskunnan aloilla. Yleistä raportin sisällöstä Vuoden 2009 PCD-raportti toteaa, että EU on vahvistanut otettaan kehityspoliittisen johdonmukaisuuden toteuttamisessa. Yhä useampi EU-jäsenmaa on sitoutunut virallisesti kehityspoliittisen johdonmukaisuuden edistämiseen ja lisännyt kapasiteettiaan, jolla se varmistetaan. Tietoisuus PCD-asioista on lisääntynyt raportin mukaan huomattavasti, ja useimpien jäsenmaiden parlamentit ovat aktiivisesti mukana kehityspoliittisen johdonmukaisuuden edistämisessä. Myös komissio on edistynyt raportin mukaan huomattavasti. Raportti toteaa, että COREPER on neuvostotasolla keskeisin PCD-foorumi. EU:n neuvostotasolla on olemassa kaksi keinoa varmistaa, että kehityspoliittiset näkökannat otetaan huomioon eri aloilla. Yksi on puheenjohtajamaan laatima työohjelma (Rolling Work Programme) ja toinen on neuvostojen asialistojen seulonta sen selvittämiseksi, onko muiden neuvostojen asialistoilla asioita, joilla on kehityspoliittisia ulottuvuuksia. Raportti totetaa molempien mekanismien kärsivän seurannan puutteesta, ja ehdottaa parannuskeinoksi strategisempaa lähestymistapaa, jossa valitaan prioriteettialueita, joihin pureudutaan perusteellisemmin. Jäsenmaat ovat raportin mukaan tehostaneet vuoropuheluaan kehityspoliittisesta johdonmukaisuudesta kehitysmaapartnereidensa kanssa, ja kehitysmaiden todetaan olevan yhä enemmän tietoisia asiasta. Raportti kuvaa myös niitä haasteita, joita kehityspoliittisen johdonmukaisuuden edistämisessä kohdataan jäsenmaissa ja EU-instituutioissa. Näitä ovat raportin mukaan poliittisen tahdon puute, vaihtuvista EU-puheenjohtajuuksista johtuva jatkuvuuden puute, sekä operationaalisen seurannan puute neuvostojen asialistojen seulonnassa. Tästä johtuen raportti ehdottaa strategisempaa
3(6) lähestymistapaa, jossa EU jatkossa keskittyisi muutamaan prioriteettialaan. Lisäksi raportti ehdottaa, että EU:n tuleva PCD-työ ottaisi jatkossa paremmin huomioon partnerimaiden näkemykset ja kuulisi asiasta myös laajempia näkemyksiä yhteiskunnasta. Alakohtaisia arvioita ja huomioita Kauppapolitiikka ja kauppa Kehityspoliittisen johdonmukaisuuden kannalta kauppa on yksi keskeisimpiä aloja. Huomionarvoista on, että Suomen tekemä työ tuontipolitiikan johdonmukaisuudessa ja kauppaa tukevan kehitysyhteistyön osalta on noteerattu. PDC-raportti käsittelee kattavasti EU:n kauppapoliittiset toimet, jotka liittyvät kehityspoliittiseen johdonmukaisuuteen. Keskeisiä teemoja raportissa ovat WTO:n Dohan kierros ja EU:n toimet edistää kierroksen kehitysulottuvuutta; TRIPS-sopimukset ja EU:n toimet, joilla on tähdätty lääkkeiden parempaan saatavuuteen kehitysmaissa; tilannekatsaus EPA-sopimukset AKT-maissa ja EU:n tavoitteet sopimusten kehitysvaikutusten osalta; autonomiset regiimit, kuten kehitysmaille suunnattu GSP ja GSP+ -sopimukset ja vähiten kehittyneiden maiden kaikki paitsi aseet (EBA) kauppajärjestely sekä näihin liittyen alkuperäissäännöt, kauppaa tukeva kehitysyhteistyö ja EU:n voimakas panostus tällä sektorilla. Aiheita on käsitelty asialähtöisesti ja suhteellisen tasapainoisesti. EU:n toimet on esitetty myönteisessä valossa. Enemmän analyysia eri toimenpiteiden vaikuttavuudesta laajemmin olisi ollut hyödyllistä samoin kuin kriittisempi tarkastelu eri toimenpiteiden tavoitteiden ja mahdollisten tulosten välillä. Esimerkiksi EPA-sopimusten yhteydessä todetaan, että niiden tavoite on edistää alueellista lähentymistä kehitysmaissa ja ne ovat kehityksen palveluksessa. Raportissa ei kuitenkaan ole pohdintaa sen suhteen, edistävätkö sopimukset aidosti ko. tavoitteita. Raportissa todetaan, että parhaita tuloksia kaupan osalta on saatu niillä alueilla, joissa EU voi kontrolloida lopputulosta. Tämä on luonnollista ja PCD on varmasti haastavampi teema viedä eteenpäin kun siihen liittyy useampia tahoja ja jos puututaan intresseihin, jotka ovat osapuolten kannalta sensitiivisiä. Komission tekemässä kyselyssä jäsenmaiden arvio PCD-työn etenemisestä kaupan alueella on keskinkertaiseksi, mikä on varsin totuudenmukainen arvio. Ympäristö Ympäristöä koskevan luvun sisältö ei ole johdonmukaisesti jäsennetty ja siitä puuttuu kokonaisvaltainen näkemys. Alaluvut ovat pirstaleisia ja raportissa keskitytään yksittäisien toimien ja instrumenttien kuvaamiseen sen sijaan, että asioita käsiteltäisiin horisontaalisesti ja kuvatut toimet linkitettäisiin suurempiin asiakokonaisuuksiin tai kuvattaisiin niillä saavutettuja koherenssietuja laajemmin. Asiakirjassa on toistoa esimerkiksi ENRTP:n kuvauksen osalta, mikä johtunee siitä, että jako kappaleisiin 3.2. Environment ja 3.3. Climate Change on keinotekoinen. Olisi johdonmukaisempaa käsitellä ilmastokysymykset osana ympäristölukua, koska ilmasto- ja ympäristökysymykset ovat synergeettisiä. Tällöin ei myöskään syntyisi tarvetta erikseen kuvata ympäristöasioiden sekä ilmastoasioiden linkkejä muihin politiikkasektoreihin, mikä aiheuttaa toistoa ja vähentää raportin johdonmukaisuutta. Yhtenäisempi tarkastelutapa mahdollistaisi myös asioiden kattavamman poikkisektoraalisen tarkastelun. Mikäli ilmaston muutos nostetaan raportissa horisontaalisena teemana sektorikohtaisten tarkastelujen oheen, siitä ei tulisi tehdä omia irralliseksi jääviä päätelmiään, vaan ne tulisi sisällyttää yleisiin PCD-
päätelmiin. Näin päästäisiin lähemmäksi dokumentin alkuperäistä tavoitetta kuvaamaan ilmastokysymysten vaikutussuhdetta muihin politiikkasektoreihin. 4(6) Kansainvälisiä ympäristösopimuksia (MEA) koskeva luku on edelleen vajavainen, kuten se on ollut aiemmissakin PCD-raporteissa. Sopimuksia ei analysoida kokonaisuutena, jolloin niiden toimeenpanon merkitys kehitysmaiden kannalta jää kuvaamatta. Lisäksi monia kehitysmaiden kannalta keskeisiä sopimuksia ei raportissa käsitellä lainkaan. Hyvää raportin ympäristöosiossa on mm. Marrakech- prosessin esiin nosto ja muiden kestävään kehitykseen liittyvien aloitteiden mainitseminen. Vielä toivoisi analyyttistä tarkastelua siitä kuinka mainitut aloitteet linkittyvät muihin politiikkasektoreihin ja kehityspolitiikkaan. Tästä ansiokas esimerkki on EU-CARIFORUM- kumppanuussopimuksen kuvaus, joka integroi ympäristökysymykset kauppasopimukseen. Outstanding Issues listauksessa hyvää on YK-reformissa tapahtuvan kansainvälisen ympäristöjärjestelmän kehittämisen (Global Environment Governance) esiinnosto sekä ympäristö- ja ilmastokysymysten linkittäminen köyhimpien maiden tukemiseen. Haasteissa ei mainita kansainvälisiä ympäristösopimuksia ja niiden velvoitteiden sisällyttämistä kehitys- ja köyhyydenvähentämissuunnitelmiin. Tämä on kuitenkin merkittävä koherenssia edistävä tekijä ja tulisi listauksessa mainita. Kestävä luonnonvaraperusta on välttämätön edellytys taloudelliselle kehitykselle. Kestävä luonnonvaraperusta on välttämätön edellytys taloudelliselle kehitykselle. Luonnontaloudellisesti kestävää kehitystä ei voida saavuttaa pelkästään ympäristöhankkeilla. Tämän vuoksi ympäristönäkökulma tulisi sisällyttää kaikkiin relevantteihin kehitykseen tähtääviin toimiin myös muilla politiikkasektoreilla. Tämä voisi olla mahdollinen elementti päätelmiin ja jäljelle jääviin haasteisiin. Ilmastonmuutos Raportin ilmaston muutosta käsittelevä luku keskittyy ekstensiivisesti selvittämään ilmastosopimuksen puitteissa esillä olevista kehityskysymyksistä, mutta näitä kysymyksiä ei linkitetä muihin politiikkasektoreihin eikä politiikkakoherenssin näkökulmaa näin saavuteta. Tämän vuoksi olisikin perusteltua käsitellä ilmaston muutosta osana ympäristöasioita, jolloin kansainvälisiä ympäristösopimuksia voitaisiin käsitellä systemaattisesti yhtenä kokonaisuutena ja niiden merkittävä rooli koherenssin kannalta nousisi esiin. Ympäristösopimuksethan ovat perusolemukseltaan horisontaalisia ja niiden asettamien velvoitteiden toimeenpaneminen edellyttää toimien valtavirtaistamista muiden politiikkasektoreiden toimiin (esim. yhdyskuntasuunnittelu, maatalous, metsä, vesi, liikenne, maaperä, biodiversiteetin suojelu, kauppa). Kun PCD-raportin ilmaston muutos luku keskittyy kansainvälisten ilmastoneuvottelujen ja siihen linkittyvien ilmastoinstrumenttien kuvaamiseen jää kappale muilta osin vajaavaiseksi. Esimerkiksi viittaus merkittävään koherenssia edistävään Global Climate Change Alliance julistukseen ja sen alaisiin instrumentteihin sekä rahoitusmahdollisuuksiin jää pinnalliseksi. Kappaleen 3.3.2.4. EU and Developing Countries lopussa kuvataan ansiokkaasti EU:n ja kehitysmaiden välistä dialogia siihen liittyviä työkaluja (mm. Africa-EU Climate Change Partnership) ja tämän monitahoisen dialogin vuorovaikutussuhteita muihin kehitys kysymyksiin, kuten vesivaraasioihin, aavikoitumiseen, kaupungistumiseen jne. Raportin fokus tulisikin olla juuri tämän tyyppisessä horisontaalisessa pohdinnassa eikä tekstin tulisi rakentua ilmastokysymysten irrallisen tarkastelun.
Edellä kuvatun kaltainen kokonaisvaltainen näkökulma on välttämätön, jotta voitaisiin tarkastella politiikan johdonmukaisuutta eri politiikkasektoreiden välillä. Ilmastopolitiikkojen yhdenmukaisuutta voitaneen toki pitää merkkinä edistyksestä, kuten raportin kappaleessa 3.3.3. Conclusions and Outstanding Issues, mutta se on vasta pieni askel kohti kehityspoliittista johdonmukaisuutta, joka tarkoittaa eri politiikkasektoreilla tapahtuvan työn samansuuntaisuutta. Edellä mainituista syistä ilmaston muutos -kappaleessa esitetyt, sinänsä tärkeät "outstanding issues" ovat liian kapea-alaisia. Viimeistä lukuun ottamatta kaikki listan toimet keskittyvät yksinomaan sektorinsisäisiin, ilmastopoliittisiin toimiin. Listan viimeinen asia on ainoa, joka linkittää ilmastokysymykset muihin politiikkasektoreihin, tässä kauppaan. Mikäli listan tarkoituksena on nostaa esiin politiikkajohdonmukaisuuden kannalta merkittäviä seikkoja, listan tulisi sisältää ilmaston muuttumisesta aiheutuvia asioita, jotka vaikuttavat yhteiskuntakehitykseen sen sosiaalisissa, rakenteellisissa sekä taloudellisissa ulottuvuuksissa. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi ilmaston lämpenemisen aiheuttamat luonnon katastrofit, biodiversiteetin ja ruokaturvan heikkeneminen, suorat ja epäsuorat vaikutukset kansan- ja maailmantalouteen, vaikutukset ihmisten terveyteen jne. EU:n pyrkimyksenä tulisi olla tällaisten laaja-alaisten kysymysten pohdinta ja niihin liittyvien politiikkojen johdonmukaistaminen. 5(6) Turvallisuus Suomi pitää raportin kuvausta EU:n toimista kattavana ja valaisevana katsauksena siitä, miten eri instrumenttien keinoin EU toimii akselilla turvallisuus-kehitys. Suomi pitää oikeana raportin huomiota, että turvallisuus- ja kehityskysymysten välisessä yhteistyössä ollaan edistytty. EU:lla on laaja instrumenttivalikoima sekä kehitykselle että turvallisuudelle. Näiden kahden politiikka-alan väliset yhteydet ovat edistyneet viime aikoina. Haasteina johdonmukaiselle toiminnalle ovat tilanteiden vaikeuksien ja moninaisuuksien aiheuttamat rakenteelliset ongelmat samoin kuin EU:n institutionaaliset järjestelyt. Raportin identifioimat keskeisimmät avoimet kysymykset tulevalle ovat oikean suuntaisia, mutta voisivat olla konkreettisempia. Suomi korostaa ennen kaikkea organisatoristen mekanismien vahvistamista komissiossa ja neuvostossa kehitys- ja turvallisuus -yhteyden vahvistamiseksi. Tietoyhteiskunta Suomen osuus tulee vahvasti tietoyhteiskuntaa koskevassa osuudessa. Kansallisen koordinaation ylittää merkityksessään kuitenkin yhteistyö kansainvälisissä yhteyksissä ja yhteiset hankkeet. Suomen osalta kansainvälistä yhteistyötä tehdään niin kahdenkeskisen hanketoiminnan, tiedonvaihtoa edistävien keskustelujen kuin kansainvälisten organisaatioiden kautta, joita raportissa on tuotu jo esille. Globalisaation sosiaalinen ulottuvuus, työllisyys ja ihmisarvoinen työ Raportissa esitetyt linjaukset ovat asiallisia ja oikeansuuntaisia. Raportissa tuodaan esille, että Suomi on perustanut työryhmän laatimaan työ- ja elinkeinopolitiikan kehityspoliittista strategiaa..
Tutkimus ja innovaatio 6(6) Raportissa esitetyt linjaukset ovat asiallisia ja oikeansuuntaisia. Kestävän kehityksen ja muiden globaalien ongelmien ratkaisemiseen tarvitaan sekä kehittyneiden että kehitysmaiden tutkimus- ja innovaatiopoliittisia toimenpiteitä, samoin kehitysmaiden kykyyn saavuttaa vuosituhannen kehitystavoite. Koska kehitysmaiden tutkimusresurssit ovat rajoitetut, niiden auttaminen tutkimuskapasiteetin vahvistamisessa on yksi tärkeimmistä toimista tavoitteiden saavuttamiseksi. Tällä alueella EU voisi tehdä enemmänkin. Komission tiedonannon päätelmissä todetaan, että EU voi lisätä huomattavasti muilla politiikan aloilla tekemiensä poliittisten valintojen myönteisiä vaikutuksia kehityksen kannalta. Lisäksi muun kuin virallisen kehitysavun hyödyntäminen voi olla erittäin tehokas lähestymistapa. Erityisesti tutkimus- ja innovaatiopuolella EU voi eri tavoin edistää kehitysmaiden tutkimusta esim. kehitysmaiden kannalta relevanteilla tutkimusaiheilla ja edistämällä niiden osallistumista EU:n tutkimushankkeisiin. Suomella voi tällä alueella olla paljonkin annettavaa. Energia Raportissa esitetyt linjaukset ovat asiallisia ja oikeansuuntaisia. Ilmastonmuutoksen haasteisiin vastaaminen on kehityspolitiikan keskeisiä uusia painoalueita. Tällä alueella on kaksi toimintamuotoa; ilmastonmuutoksen aiheuttamien ympäristökatastrofien ja ongelmien ennalta ehkäiseminen ja hoitaminen sekä ilmastonmuutoksen hidastaminen. LIITTEET Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Lomakepohja: Muistio