KUNNAT JA OMISTAMINEN Johdatus kaupunkien omistajuusproblematiikkaan ja omistajuusinnovaatioihin

KUNNAT JA OMISTAMINEN Johdatus kaupunkien omistajuusproblematiikkaan ja omistajuusinnovaatioihin Pentti Siitonen & Ari-Veikko Anttiroiko & Olavi Kallio Tampereen yliopisto Tampere 2010

2 SISÄLTÖ Alkusanat...3 1. JOHDANTO...4 2. KUNTIEN OMISTUKSEN LÄHTÖKOHTIA JA PERUSTELUJA...4 Kuntien omistus tilastoina... 4 Kuntien omistuksen perustelut ja tarkoitukset... 8 3. KUNNAN OMISTAJAPOLITIIKKA...10 4. TEKNINEN SEKTORI OMISTUSNÄKÖKULMASTA...12 Teknisen sektorin toimialat ja omistaminen... 12 Omaisuuden arvostus ja arvon muutokset... 14 Tekninen sektori investoivana palvelusektorina... 17 5. MAAOMAISUUDEN HALLINNAN LÄHTÖKOHTIA...19 Kuntien maaomaisuus ja maanomistuksen luonne... 19 Tonttimaa omistus- ja luovutuskohteena... 22 6. RAKENNUS- JA TOIMITILAOMAISUUDEN ERITYISPIIRTEITÄ...26 Kuntien kiinteistöomaisuuden määrä ja luonne... 26 Kiinteistöomistuksen tehtäväkenttä ja organisointi... 29 7. INNOVAATIONÄKÖKULMA OMISTAMISEEN...30 Julkinen ja yksityinen omistus... 31 Omistajuuden vaikutus innovatiivisuuteen... 33 8. LOPUKSI...39 Lähteet...42

3 Alkusanat Suomen suurimpien kaupunkien teknisistä palveluista ja infrastruktuurista vastaavat tahot perustivat muutama vuosi sitten KEHTO-konsortion tukemaan perusrakennepalvelujen kehitystyötä. Konsortio on valinnut yhteistyöosapuolikseen Teknillisen korkeakoulun BIT Tutkimus-keskuksen ja Tampereen yliopiston Yhdyskuntatieteiden laitoksen. Tämän yhteistyön tuloksena laadittiin hankesuunnitelma Kuntien perusrakenteiden ja perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja tuotannon innovaatiot (KUPERA), jolle haettiin rahoitusta Tekesistä. Loppukesällä 2009 Tekes teki myönteisen rahoituspäätöksen, jonka pohjalta käynnistyi yksi maamme suurimmista kuntien perusrakenteiden kehittämiseen keskittyvistä tutkimus- ja kehittämishankkeista. KUPERA-hankkeen ideana on yhtäältä tunnistaa ja analysoida innovatiivisia toimintamalleja ja toisaalta jalkauttaa perusrakennepalvelujen kehittämiskonsepteja yhteistyössä kaupunkien teknisen toimen kanssa. Tampereen yliopiston Yhdyskuntatieteiden laitoksen koordinoimassa tutkimusosiossa kuvataan ja selitetään kaupunkien perusrakennepalvelujen muutosta kansainvälisten esimerkkien avulla ja arvioidaan kansainvälisten kokemusten kansallisia soveltamismahdollisuuksia. Tutkimusosiossa erityisen huomion kohteena ovat perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja operoinnin innovaatiot, joilla tarkoitetaan uusia ja hyödyllisiä perusrakennepalvelujen hallinnan tapoja. BIT Tutkimuskeskuksen vastuulla olevassa kehittämisosiossa viedään läpi em. teemoihin liittyviä kokeiluja ja pilottihankkeita ja käynnistetään niiden pohjalta valittuja kehittämishankkeita. Kehittämistoimilla on tarkoitus samalla organisoida ja vakiinnuttaa KEHTOkonsortion toiminta kuntien perusrakennesektoriin kohdistuvaa tutkimusja kehittämistoimintaa tukevaksi pysyväksi yhteistyöverkostoksi (KEHTOfoorumi). Tutkimustulosten ja toteutettujen pilotti-hankkeiden perusteella annetaan keskeisiin omistuksen, rahoituksen ja tuotannon kehittämiskysymyksiin liittyviä suosituksia kuntien perusrakennesektorin toiminnan kehittämiseksi ja liiketoimintapotentiaalin liikkeelle saattamiseksi. Käsillä oleva kirjoitus on KUPERA-hankkeen tutkimusosion alkuvaiheen kartoitus osana hankkeen yhden työpaketin toteutusta. Työpaketin teema on Infrastruktuuri- ja toimitilarakenteiden ja palvelujen omistajuusinnovaatiot. Tähän hanketyöskentelyyn ovat sen eri vaiheissa osallistuneet Pentti Siitonen, Ari-Veikko Anttiroiko, Ulriika Leponiemi ja Kari Kuoppala Yhdyskuntatieteiden laitokselta sekä Olavi Kallio ja Pekka Valkama Taloustieteiden laitokselta. Tampereella 1. lokakuuta 2010 Pentti Siitonen Tampereen yliopisto Yhdyskuntatieteiden laitos

4 1. JOHDANTO Tässä taustaselvityksessä hahmotellaan kunnalliseen omistajuuteen liittyvää problematiikkaa. Käsittely on luonteeltaan enemmänkin omistajuuden lähtökohtia, tarkastelunäkökohtia ja ulottuvuuksia kartoittavaa kuin omistajuuden ongelmakysymysten ratkaisuja, malleja tai suosituksia käsittelevää. Käsittelyssä eritellään myös omistuksen nykytilannetta, mutta pyrkimyksenä on tuoda tätä puolta esiin lähinnä vain joitakin esimerkkejä esiin nostaen pyrkimättä kattavaan ja aivan ajankohtaiseen KUPERA -hankkeen kaupunkien tai koko kuntakentän tilannekatsaukseen. Yleisten omistajuuteen liittyvien näkökohtien esittelyn (luvut 2 ja 3) jälkeen tarkastellaan teknistä palvelusektoria omistajana (luku 4). Tämän jälkeen käydään läpi keskeisten omistuskohteiden maanomistuksen sekä rakennus- ja toimitilaomistuksen erityispiirteitä (luvut 5 ja 6). Julkisen käyttöomaisuuden kysymyksiä ei tarkastella lähemmin tässä raportissa. Lopuksi luvussa 7 kootaan yhteen omistajuuden elementteihin ja vaihtoehtoihin liittyviä innovaationäkökulmia. Kuntaomistajuuteen liittyviä kysymyksiä ei tässä raportissa ole voitu käsitellä tyhjentävästi, mutta raportin tavoitteena on kuitenkin antaa selkeä ja jäsennelty kuva omistusproblematiikasta kuntatasolla ja viitteitä omistukseen liittyvistä innovaatiomahdollisuuksista. 2. KUNTIEN OMISTUKSEN LÄHTÖKOHTIA JA PERUSTELUJA Kuntien omistus tilastoina Kuntakonsernien omaisuus jakaantuu kunnan suoraan hallinnoimaan omaisuuteen, kuntien omistamien tytäryhtiöiden omaisuuteen sekä kuntayhtymien ja kuntasektorin kokonaan tai osin omistamien osuuskuntien, säätiöiden ja yhdistysten omaisuuteen. Kuntien suoraan hallinnoima omaisuus koostuu maa- ja vesialueista, rakennuksista, kiinteistä rakenteista ja laitteista, koneista ja kalustosta, eräistä muista omaisuuseristä (luonnonvarat, arvo- ja taide-esineet) sekä käyttöomaisuusarvopapereista. Aineellisen omaisuuden määrät ja arvostus vaihtelevat kaupungeittain, joten myös jakautuma vaihtelee hyvin paljon ja myös suhteelliset osuudet (yksikköä/asukas) muodostuvat hyvin vaihteleviksi. Kuntien toiminta- ja taloustilaston pohja tehdyissä erittelyssä kokonaiskuvaa hämärtää se, että yhä yleistyvä yhtiömuotoinen organisointi merkitsee samalla omaisuuden siirtymistä yhtiöiden taseisiin, jolloin se ei enää näy peruskuntien toiminta- ja taloustilastoissa. Tämä kehitys voi olla selitys myös eri omaisuusosien osuuksien ja suhteiden muutoksiin ajan kuluessa. Keskimäärin omaisuuden tasearvot jakautuvat siten, että rakennusten osuus on 40-50 % omaisuudesta, maa- ja vesialueiden omistus on 25-35 % ja kiinteät rakenteet ja laitteet myös 25-35 %. Koneiden ja kaluston ym. aineellisten hyödykkeiden osuudeksi jää noin 5 %. Myös KUPERA-kaupungeissa näkyvät selvinä yhtäältä nämä yleiset suuntaviivat ja toisaalta merkittävät erot omistuksen määrissä. Omaisuuden lajeja ja arvoja osoittavat karkeasti seuraavilla sivuilla esitetyt kuviot. Voidaan todeta, että tilastoista saatava kuva kuntien omaisuudesta on tällaisenaan hyvin karkea, eikä sen perusteella ole mahdollista yksityiskohtaisemmin pohdiskella omaisuuden hallinnan suuntaviivoja ja kehittää omistajapolitiikkaa. Omaisuuden hallinnan tietoaineistojen kehittämisessä onkin tilaa innovatiivisille ratkaisulle koko kuntakentällä. Omistajapolitiikkaan ja sen kannalta olennaisiin omaisuuseriin eli maaomaisuuteen, rakennuksiin sekä kiinteisiin rakenteisiin ja laitteisiin palataan jäljempänä erikseen tarkemmin.

5 Vaasa Turku Tampere Seinäjoki Rovaniemi Rauma Pori Oulu Mikkeli Lahti Kuopio Kouvola Jyväskylä Joensuu Hämeenlinna Vantaa Helsinki Espoo Suomi keskim Aineelliset hyödykkeet jakautuma ( tase 2008) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Maa- ja vesialueet Rakennukset Kiinteät rakenteet ja laitteet Koneet, kalusto ja muut Kuvio 1. KUPERA kaupunkien aineellisen omaisuuden jakautumia kaupungeittain suhteellisina osuuksina v. 2008. (Tilastokeskus, Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto 2008.) Kuvio 2. Hyödykkeiden arvon jakautuminen v. 2008. (Tilastokeskus, Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto 2008.)

6 Kuvio 3. Aineellinen omaisuus euroina per asukas konsernitaseiden mukaan vuonna 2008. (Tilastokeskus, Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto 2008.) Edellä mainitut pääkategoriat ovat perustana kuntien aineellisen omaisuuden tilastollisessa tarkastelussa. Tilastollinen erittely kuntien aineellisesta omaisuudesta on seuraavanlainen (Suomen Kuntaliitto: Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilaston luokitukset 2006. Suomen Kuntaliitto 2005a): Aineelliset hyödykkeet 3000 TASE-ERITTELY/OTE Maa- ja vesialueet 3100 Rakennukset 3200 Asuinrakennukset 3210 Muut rakennukset 3290 Kiinteät rakenteet ja laitteet 3300 Koneet ja kalusto 3500 Kuljetusvälineet 3510 Muut koneet ja kalusto 3590 Muut aineelliset hyödykkeet 3700 Luonnonvarat 3710 Arvo- ja taide-esineet 3760 Muut hyödykkeet 3790 Ennakkomaksut ja keskeneräiset hankinnat 3800

7 Kunnan omaisuuden tarkastelussa omaisuus voidaan ryhmitellä myös seuraavasti. o o o Maaomaisuus, johon kuuluu kunnan metsät, maatalousmaa, raakamaa, tontit, kadut, puistot ja muut yleiset alueet. Tuotantovälineet, joihin kuuluvat kunnan palvelutuotannossa käytetyt rakennukset, kiinteät rakenteet ja laitteet (esimerkiksi vesihuollon verkostot ym. rakenteet, katurakenteet) sekä koneet ja kalusto. Sijoitusomaisuus, jonka merkittävimpiä eriä ovat kunnan omistamat osakkeet ja osuudet sekä lainasaamiset. Tilastollisen erittelyn kohdassa investointimenojen erittely annetaan seuraavanlaisia määritelmiä eri omaisuuslajien sisällöstä (Suomen Kuntaliitto 2005a): MAA JA VESIALUEET Maa- ja vesialueet Maa- ja vesialueiden hankintamenot ja perusparannukset (esim. järven ruoppaus). RAKENNUKSET Asuinrakennukset Asuinrakennusten hankinta- ja perusparannusmenot. Asuinrakennuksia ovat sellaiset talorakennukset, joiden kerrosalasta yli puolet on asumiskäytössä. Lastenkoteja, vanhainkoteja tms. laitoksia ei lueta asuinrakennuksiin, ei myöskään sellaisia asuntoloita tms., joissa asukkailla on yhteiset keittiö-, oleskelu- tai saniteettitilat. Muut rakennukset Muiden kuin asuinrakennusten hankinta- ja perusparannusmenot. Muita rakennuksia ovat rakennukset, joiden kerrosalasta yli puolet on muussa kuin asumiskäytössä. Tähän kuuluvat esim. lastenkodit, vanhainkodit ja sellaiset asuntolat, joissa asukkailla on yhteiset keittiö-, oleskelu- tai saniteettitilat. KIINTEÄT RAKENTEET JA LAITTEET Kiinteät rakenteet ja laitteet o Maarakenteiden eli katujen, teiden, pysäköintialueiden, siltojen sekä puistojen ja virkistysalueiden hankintamenot (pl. maapohjan hankintamenot) o Vesirakenteiden eli patojen, kanavien ja altaiden hankintamenot, johtoverkostojen ja niiden laitteiden hankintamenot sekä o Muiden kiinteiden koneiden ja laitteiden hankintamenot, jotka eivät ole rakennuksen hankintamenoa. Myös vastaavien rakenteiden ja laitteiden perusparannusmenot. Tähän eivät kuulu viestintälaitteisiin sisällytettävät laitteet ja verkot tms. MUUT AINEELLISET HYÖDYKKEET Muiden aineellisten hyödykkeiden hankintamenot. Muita aineellisia hyödykkeitä ovat luonnonvarat, kunnan omistamat arvo- ja taide-esineet sekä ns. kasvatettavat varat. Luonnonvaroja ovat mm. soranottopaikat, malmiesiintymät, kivilouhokset ja turvesuot. Kunnan omistamat arvoesineet kuten esim. taideteokset ja museoesineistö aktivoidaan samoin perustein kuin muutkin pysyvien vastaavien hyödykkeet. Ts. jos arvo- ja taideesineistöä käytetään esim. kulttuuripalvelujen tuottamiseen useampana kuin yhtenä tilikautena tai ne ovat luovutettavissa vastikkeellisesti esim. vaihtokaupan yhteydessä, ne ovat aktivoitavaa omaisuutta. Mikäli kumpikaan ehdoista ei täyty, kirjataan em. esineistön hankintameno kuluksi. Taloustilaston kunnan tasetta (taulukko 26) varten joudutaan selvittämään kunnan arvo- ja taide-esineistön hankintameno, mistä syystä voi esineistön aktivointi taseeseen olla tarkoituksenmukaista, vaikka sen realisointi ei käytännössä tulisi kysymykseen. [2005]. Muihin aineellisiin hyödykkeisiin luetaan myös ns. kasvatettavat varat kuten jalostuseläimet, lypsykarja, työeläimet sekä hedelmätarhat ja muut istutukset, jotka toistuvasti tuottavat satoa.

8 Kuntien omistuksen perustelut ja tarkoitukset Lainsäädännön edellyttämien kunnallisten palveluiden saatavuuden jatkuminen on perinteisesti turvattu omilla maa-alueilla, omilla rakennetuilla laitoksilla ja kuntiin palkatulla henkilöstöllä. Tällaisen palveluvarustuksen kunnat ovat rakentaneet valtion rahoituksen tuella. Omaisuuden hankkimisen vaikuttimena on ollut myös se, että tällaiset peruspalveluluonteiset palvelut ovat olleet luonteeltaan pysyviä. Lakisääteisten palvelujen ohella kunnat ovat omaehtoisesti panostaneet varsinkin maapolitiikkaan, infrastruktuurin ylläpitämiseen, elinkeinopolitiikan ja sitä kautta työllisyyden hoitamiseen sekä kulttuuripalvelujen kehittämiseen. Nämäkin palvelut ovat edellyttäneet sijoittamista käyttöomaisuuteen ja henkilöstöön. (Suomen Kuntaliitto 1998, 22.) Nykytilanne ei enää edellytä kunnan omaa palvelutuotantoa vaan puhutaan palvelujen järjestämisestä, joka mahdollistaa lakisääteistenkin palvelujen osalta erilaisia palvelutuotantotapoja (esim. yhteistoiminta ja ostopalvelut). Perusvastuu palvelujen järjestämisestä kuitenkin säilyy kunnalla. Muutos on joka tapauksessa selkeästi vapauttanut kunnat arvioimaan erikseen toiminnan järjestämistä ja sen vaatimaa käyttöomaisuuden omistamista. Kunnat ovatkin oman omistuksen rinnalla siirtyneet ja yhä enemmän siirtymässä mm. käyttämään vuokrakiinteistöjä, vuokraamaan tai hankkimaan koneita, laitteita ja kulkuneuvoja leasing-sopimuksin tai ostopalveluin. (Suomen Kuntaliitto 1998, 22-23.) Suomen Kuntaliiton (2005b, 5) omistajapoliittisen kannanoton mukaan kunnalla tulee kuitenkin pääsääntöisesti edelleenkin olla käytettävissään oman palvelutuotannon edellyttämä omaisuus ja tuotantovälineet, jotka se voi hankkia käyttöönsä omistamalla tarvittavan käyttöomaisuuden, hallitsemalla sitä yhdessä muiden toimijoiden kanssa tai vuokraamalla sen. Riippuu paikallisista olosuhteista ja markkinoiden toimivuudesta minkä verran kunnalla on mahdollisuuksia hankkia tuotantovälineitä käyttöönsä muuten kuin suoraan omistamalla. Esimerkiksi tehokkaan maapolitiikan toteuttamisen edellytyksenä on usein vahva maan omistus. Samoin harvoilla kunnilla on nykyisin todellisia vaihtoehtoja koulu- tai terveyskeskustilojen hankinnassa, vaikka sillä, miten kunta on hankkinut tilat käyttöönsä, ei ole periaatteessa vaikutusta kunnan toimintojen järjestämiseen. Suurempi liikkumavara on esimerkiksi toimistotilojen ja erilaisten koneiden ja laitteiden hankinnassa. (Suomen Kuntaliitto 2005b, 5.) Perusteluja ja näkökulmia omistamiseen Omistamisen perusteluja voidaan lähestyä useammastakin suunnasta samanaikaisesti. Omistamiseen liittyviä perustavoitteita ja näkökulmia voidaan eritellä ja jäsentää seuraavasti (ks. Suomen Kuntaliitto 1998, 2005): - omistaminen osana palvelutuotantoa - omistaminen strategiaa tukemassa - omistaminen tuloa tuottamassa. Toisaalta kuntaomistuksen funktioita ja tavoitteita voidaan korostaa käyttäen seuraavia näkökulmia: - palvelujen turvaamisen näkökulma - toimintaedellytysten luomisen näkökulma - kunnan läsnäolon merkityksen näkökulma. Näiden perusteella voidaan hahmotella omistuksen ulottuvuuksia perustelujen ja tavoitteiden ristikkäisasetelmalla, joka korostaa näiden tiivistä yhteyttä ja kytkeytymistä toisiinsa. Kussakin omistustilanteessa valittava politiikka tai menettely liittyy yleensä samanaikaisesti moneen näkökulmaan.

9 Omistamisen perustelut OMISTUS OSANA PALVELUJA STRATEGINEN OMISTUS OMISTUS TULOLÄHTEENÄ Palvelun turvaamisen näkökulma Edellytysten luomisen ja turvaamisen näkökulma Toimintaympäristöön vaikuttamisen näkökulma Kuvio 4. Omistamiseen liittyvät perustelut ja näkökulmat. Omistus osana palveluja Toimialoilla, joilla kunnalla on selkeä vastuu palvelujen järjestämisestä, on luonnollista palvelujen saatavuuden ja pysyvyyden varmistamiseksi, että kunta on laajasti mukana palvelutuotannossa ja omistaa myös tuotantovälineet siitä huolimatta, että valinnanvapaus palvelujen tuottamisesta on lisääntynyt. (Suomen Kuntaliitto 1998, 9.) Tällaisina palveluina mainitaan usein koulu-, sosiaali- ja terveystoimi, joilla toimialoilla siis palvelurakennusten omistamista voidaan usein perustella. Kunnat ovatkin tähän saakka omistaneet tällaiset pääosin pysyvässä palvelukäytössä olevat toimitilansa. Viime vuosina toimitilojen kuntien taseen ulkopuolisten rahoitusratkaisujen tarjonta on kuitenkin lisääntynyt, jolloin paikkakunnasta riippuen voi löytyä tilanteita, joissa tähän periaatteeseen ei olla sidoksissa.. Esimerkiksi Järvenpään kaupungin (2005, 5) omistajapoliittisessa ohjelmassa todetaan, että kiinteistö- ja rahoitusmarkkinoiden isot toimijat ovat kiinnostuneet varsinkin kasvavien kaupunkien ja kuntien uusien toimitilojen toteuttamisesta sekä jo rakennetun kiinteistökannan ylläpidosta. Toimitilakannan omistuksen ja/tai ylläpidon ulkoistaminen onkin tällöin yksi mahdollinen vaihtoehto. Siirtämällä toimitiloja jonkin kiinteistösijoittajan taseeseen voidaan vapauttaa merkittävästi pääomaa muuhun käyttöön. Mikäli näin tehdään, on mietittävä, saadaanko vapautuneille varoille parempi tuotto uudelleen sijoittamalla. Sijoittajien tuottotavoite on suurempi kuin kuntien maksama vieraan pääoman hinta. joten pelkästään rahoitusnäkökulmasta tällaiset ratkaisut eivät ole perusteltuja. Ulkoistamistapauksissa erityistä huomiota on kuitenkin kiinnitettävä siihen, että kunnalla on peruspalveluiden osalta palvelun turvaamisvelvoite, jota mahdollisilla omistusjärjestelyillä ei saisi vaarantaa. Esimerkki omistamisen merkityksestä osana palvelua löytyy myös maapolitiikan ja tonttituotannon alueelta. Varsin yksimielisiä ollaan siitä, että kuntien on ainakin jossain määrin omistettava maata ja voitava luovuttaa itse omistamiaan tontteja rakennustoimintaan. Kunnan omaakin maaomaisuutta ja tonttireserviä siis tarvitaan, vaikka yksityiseenkin maahan tonttituotannossa tukeudutaan. Vielä konkreettisemmin kunnan oma omistus osana palvelutoimintaa korostuu julkiseen käyttöomaisuuteen sitoutuvissa palveluissa (kadut, vesihuolto). Liikelaitoksien yhteydessä ulkoistamiseen ja myös omaisuuden luovutukseen liittyvät mahdollisuudet kuitenkin ovat vilkkaan keskustelun kohteena. Strateginen omistaminen Kunnat ovat mukana monissa toiminnoissa, joihin kunnalla ei ole velvollisuutta ja joissa ei tavoitella taloudellista hyötyä. Kunnan osallistumisella tai panostuksella toimintaan saattaa kuitenkin olla sellaisia positiivisia kerrannaisvaikutuksia, että osallistuminen on perusteltua. Tällaisesta strategisesta omistuksesta kunnan ei tulisi luopua.

10 Esimerkkeinä strategisesta omistuksesta voivat olla vaikka keskeisellä paikalla sijaitsevat maa-alueet, jotka luovat edellytykset asunto- ja elinkeinorakentamiselle sekä niiden tarvitsemille palveluilla kunnassa (toimintaedellytysten luominen). Strategisena omistuksen voidaan pitää myös sellaista omistamista, joka kohdistuu omaisuuslajeihin tai kohteisiin, joista saadaan taloudellisia tai toiminnallisia tuottoja pitkällä aikavälillä. Maapolitiikan puolella tonttimaan omistus vuokraamista varten edustaa tällaista omistustyyppiä, Monet johdonmukaisesti tontin vuokraamista harjoittaneet kunnat saavat merkittävää vuotuista tuloa maanvuokrista. Maanvuokraukseen palataan myöhemmin raportin maaomaisuutta koskevassa osassa. Vastaavasti lainsäädäntö ei velvoita kuntia tuottamaan tai omistamaan vuokra-asuntoja, mutta asuntopoliittisesti kunnan osallistumisella on ollut suuri merkitys (palvelun varmistamisen näkökulma). Kunnan omistamilla asunnoilla ja harjoittamalla asuntopolitiikalla on myös monia välillisiä vaikutuksia. Strategisen omistuksen tavoitteena voikin olla se, että kunnan mukanaololla on vaikutusta esim. valtakunnallisiin tai alueellisiin toimintatapoihin, kilpailutilanteeseen ja markkinoihin, hintatasoon ja hinnoittelujärjestelmiin (kunnan läsnäolo toimialalla, toimintaympäristöön vaikuttamisen näkökulma). (Ks. Suomen Kuntaliitto 1998, 29.) Omistaminen tulolähteenä Tietyt kunnan toiminnot ja niihin liittyvä omistus ovat muodostuneet selkeästi liiketoiminnaksi, jolloin kunnan on perusteltua saada sijoittamalleen pääomalle tuottoa. Esimerkkejä näistä voivat olla vesi- ja viemärilaitos, sähkölaitos tai kuntayhtymäosakkeet. Näillä omistuksilla on lisäksi merkitystä palvelun turvaamisen ja varmistamisen kannalta ja samalla niillä on yleensä myös strategista merkitystä. Myös kuntien harjoittaman liiketoimintaluonteisen toiminnan osalta tilanne on tänä päivänä toinen kuin silloin kun kunnat ovat aloittanet toiminnan. Useilla liiketoiminnan aloilla toimii yrityksiä kannattavasti. Muutoksia ja niiden kautta mahdollisuuksia uudenlaiseen omistajapolitiikkaan on yksilöity seuraavasti (Suomen Kuntaliitto 1998, 24): - Toimintojen vaatimat verkostot ja muut perusrakenteet ovat yleisesti valmiita ja pääomien tarve laajennusinvestointeihin on toimintojen taloudelliseen volyymiin nähden aikaisempaa vähäisempää. - Toiminnoista on mahdollista saada kannattavaa liiketoimintaa. - Yksityinen yritystoiminta on kiinnostunut sijoittamaan puheena oleviin toimintoihin hankkiakseen liiketoiminnat ja niihin liittyvän käyttöomaisuuden itselleen. - Lainsäädäntö on kehittynyt siihen suuntaan, että yksityisten yritysten toimintaa aloilla ohjataan entistä enemmän ja näiden suhtautuminen toimintoihin pelkästään voiton maksimoinnin näkökulmasta on entistä vaikeampaa. - Palvelujen saatavuus ei vaarannu ainakaan entisessä määrin, jos kunta luopuu tehtävästä. Tässä yhteydessä on syytä korostaa, että edellä mainituista kaksi viimeistä seikkaa edellyttävät kuitenkin toimintokohtaisesti ja tilannekohtaisesti tarkempaa analyysiä ennen kuin niitä sellaisenaan sovelletaan päätöksenteon pohjaksi. 3. KUNNAN OMISTAJAPOLITIIKKA Kunnan omaisuuden hoitoon liittyy tehostamisvaatimuksia aivan kuten kunnan muuhunkin toimintaan. Vaatimukseksi nouseekin, että kunnan omaisuuden hallinnan ja käytön on oltava suunnitelmallista ja ammattimaista. Kunnan on arvioitava kaikki olennaiset omaisuuseränsä, selvitettävä niiden käyttötarkoitus, omaisuuserien arvo, omaisuuden käytöstä aiheutuvat kustannukset ja omistamisen vaihtoehdot kustannuksineen. Kunnan on myös selkeästi määriteltävä kuka vastaa omaisuuden tehokkaasta ja tarkoituksenmukaisesta käytöstä. (Suomen Kuntaliitto 1998.) Kunnan omistajapolitiikan tarkoituksena on luoda suuntaviivat ja strategiat näihin kysymyksiin. Omistajapolitiikalla kunta ratkaisee merkittäviä taloudellisia kysymyksiä. Useiden kuntien talouden kiristyessä on omistamiseen alettu kiinnittää yhä enemmän huomiota, sillä omaisuudella on suuri

11 merkitys kuntien palvelutuotannossa. Kunnassa on tiedettävä, millaiseen omaisuuteen pääomaa on sitoutunut ja onko käyttöomaisuus tehokkaassa käytössä. Kustannustietoisuuden lisääminen ja seurantajärjestelmien kehittäminen ovat keskeisessä osassa tavoiteltaessa omaisuuden tehokasta ja taloudellista käyttöä. Kuntakonsernin tuotantotoiminnassa tarvitseman käyttöomaisuuden omistus on noussut viime vuosina keskeiseksi puheenaiheeksi. Konsernin omistajapolitiikalla linjataan palvelutuotannossa tarvittavien välineiden, rakennusten, koneiden ja laitteiden omistamisen periaatteet. (Meklin & Martikainen 2003, 43) Kuntien pääoman tehokas käyttö onkin yhtä merkittävää kuin käyttötalouden hallinta. Voidaan kuitenkin kysyä, onko pääoman käyttöön kunnissa paneuduttu yhtä perusteellisesti kuin käyttötalouteen. Kun kuntien ja kuntakonsernien käyttöomaisuus ja sijoitukset ovat yhteensä 50 miljardia euroa Kuntaliitto suositteleekin, että kunta määrittelee omistajapoliittiset linjaukset, jotka ohjaavat sekä kunnan omaa omistamista että pääomasijoituksia tytär- ja osakkuusyhteisöihin. Vuosien varrella Kuntaliitto on aika ajoin pyrkinyt kiinnittämään huomiota kuntien omistajuuteen, omistajapolitiikkaan ja erityisesti omistuksen strategiseen luonteeseen antamalla erityisiä kannanottoja kunnan omistajapolitiikan perusteista. (ks. kunnat.net 2010). Suomen Kuntaliiton omistajapoliittiset linjaukset (Ks. Suomen Kuntaliitto 1998 ja 2005) - Kunta omistajana Miten kunnassa tulisi arvioida omistamista ja omaisuuden tehokasta käyttöä sekä uudistaa kunnan omistajastrategiaa. Suomen Kuntaliitto 1998. - Kunnan omistajapoliittiset linjaukset. Suomen Kuntaliitto.2005. Vuoden 1998 linjausten ydinkohtia: - Talouden kiristyessä omistajapolitiikan tehostaminen/kehittäminen on välttämätöntä. Pääoman käytön tehokkuus on yhtä tärkeä asia kuin käyttötalouden menojen hallinta. - Tietoisuutta pääoman sitoutumisesta, aiheuttamista kustannuksista ja käytöstä on parannettava - Valtuuston tulisi asettaa pääoman käytölle toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet - Omaisuudelle on määritettävä omaisuuserittäin omistaja, joka vastaa tavoitteiden asettamisesta ja toteuttamisesta - Taloudelliset laskelmat välttämättömiä esim. myyntitilanteissa (= pääomalle nykyistä parempi tuotto) - Kunnan omistajapolitiikan jatkuva arviointi on kunnan strategista johtamista ja liittyy olennaisena osana kunnan koko toiminnan suunnitteluun. Vuoden 2005 linjausten ydinkohtia: - Kuntien pääoman käyttö on yhtä merkittävää kuin käyttötalouden hallinta. Pääoman käyttöön ei kaikissa kunnissa ole paneuduttu yhtä perusteellisesti kuin käyttömenoihin. - Omistajapoliittiset linjaukset kunnassa tarvitaan ohjeeksi kunnan luottamushenkilöille ja henkilöstölle sekä tytär- ja osakkuusyhteisöille tulevien yksittäisten päätösten pohjaksi. - Linjausten lähtökohtana tulee olla kunnan kehittämistavoitteet ja niiden tarkoituksena on tukea kunnan yleisen strategian toteutusta. - Linjauksissa tulee määritellä kunnan pääoman ja eri omaisuuserien omistamiseen, hankintaan ja käyttöön liittyvät päätöksenteon periaatteet. - Linjausten tavoitteena on päätöksenteon systemaattisuuden, pitkäjänteisyyden ja tämän seurauksena pääomien käytön tehokkuuden varmistaminen. - Kunnan omistajapolitiikka on johtamisen väline. Se määrittelee, missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. - Linjauksissa tulee määritellään omistukselle asetettavat tuotto- ja muut tavoitteet, pääoman käytön ja palvelutuotannon tuotantovälineiden hankinnan periaatteet - Omistajapolitiikkaan liittyy myös linjaus siitä kuka kunnassa omaisuuseristä ja omaisuuden käytöstä vastaa ja miten omaisuuden hallinnan johtaminen ja raportointi on järjestetty. Kunnan omistajapolitiikka on kunnan johtamisen väline. Se luo puitteet kunnan menestykselliselle toiminnalle. Omistajapolitiikka määrittelee missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Samalla määritellään omistukselle asetettavat tuotto- ja muut tavoitteet, pääoman käytön ja

12 palvelutuotannon tuotantovälineiden hankinnan periaatteet sekä se, kuka omaisuuden käytöstä vastaa ja miten omaisuuden hallinnan johtaminen ja raportointi on järjestetty. Omistajapoliittisissa linjauksissa määritellään kunnan omista olosuhteista ja palvelujen tuotantorakenteesta lähtien muun muassa kunnan omaisuuden käytölle asetettavia tavoitteita, omaisuuden hoidon periaatteita, riskien hallintaa sekä toimielinten ja henkilöstön vastuuta ja tehtäviä omistajapolitiikan toteutuksessa. Omistajapolitiikka määritellään kuntaliitoon ohjeisiin tukeutuen kaupunkien omistajapoliittisissa asiakirjoissa (ks. esim. Vantaan kaupunki 2002; Turun kaupunki 2009) mm. seuraavasti: Omistaminen ei ole kunnan perustehtävä, vaan se on väline palvelujen järjestämiseksi tai tuottamiseksi. Omistaminen ei voi myöskään olla staattista, vaan sen tarkoituksenmukaisuutta ja organisointitapoja on arvioitava toimintaympäristön muuttuessa säännöllisesti. Omistajapolitiikan perusteena on riittävän tuoton saaminen kaupungin pääomasijoitukselle tai laadukkaiden ja edullisten palvelujen tuottamisedellytysten luominen. Omistajapolitiikan tulee tukea kaupunkistrategian mukaisesti palvelutuotannon lisäksi myös harjoitettavaa elinkeinopolitiikkaa. Lisäksi tietyillä toimialoilla kuten asuntovuokrausliiketoiminnassa omistaminen voi sisältää myös muita, kuten sosiaalipoliittisia tavoitteita liiketaloudellisen tavoitteiden rinnalla. Omistaminen voi olla luonteeltaan myös strategista omistamista siten, että se kohdistuu omaisuuslajeihin tai kohteisiin, joista saadaan taloudellista tai toiminnallista tuottoa pitkällä aikavälillä. Strategisessa omistamisessa korostuu omistamisen elinkaariajattelu. 4. TEKNINEN SEKTORI OMISTUSNÄKÖKULMASTA Teknisen sektorin toimialat ja omistaminen Aina kun halutaan tarkastella teknistä palvelusektoria kokonaisuutenaan kunnan toiminnassa törmätään rajausongelmaan mitä toimialoja kuuluu tekniseen sektoriin? Kuntien toimintojen erilaisesta organisoinnista johtuen eri kunnissa teknisen sektorin kokonaisuus saatetaan nähdä jossain määrin erilaisena. Uudenlaiset organisointitavat, yhtiöt, liikelaitokset ja ostopalveluin suoritettava toiminta edelleen hämärtävät kokonaisuuden hahmottamista. Myöskään käytännön käsitteistö teknisestä sektorista ja sen palvelukokonaisuuksista ei ole vakiintunut. Toimialanäkökulma omaisuuteen Tässä yhteydessä, kun ollaan tarkastelemassa teknistä sektoria omistamisen näkökulmasta, on syytä palata lyhyesti koko teknisen sektorin toimialojen määrittely- ja rajauskysymykseen. Teknisen sektorin palvelujen yhteydessä voidaan niiden erilaisuudesta huolimatta perustellusti puhua yhtenäisestä palvelusektorista. Keskeisenä yhteisenä piirteenä on se, että teknisen sektorin eri toimialueet ovat vahvasti sidoksissa fyysiseen ympäristöön, sen resursseihin, rakenteisiin, ohjaamiseen ja kehittämiseen. Lähtökohdaksi teknisen sektorin palvelujen rajaukselle onkin otettavissa juuri tämä seikka: teknisiä palveluja ovat sellaiset palvelut, jotka suoranaisesti kytkeytyvät yhdyskunnan rakenteeseen ja erilaisiin fyysisiin rakenteisiin. (Siitonen & Martikainen 2005, 28). Näin määritellen tekninen sektori koostuu erittelytarkkuudesta riippuen 15-20 toimialasta. Yksi tapa hahmottaa kokonaisuutta omistuksen näkökulmasta on seuraavan jäsennyksen mukainen.

13 TEKNINEN PALVELUSEKTORI KIINTEIDEN RAKENTEIDEN OMISTAJANA ERITYISTOIMIALOJEN RAKENTEET ASUNNOT, TOIMITILAT JOHTOVERKOSTOT LAITOKSET LIIKENNEVÄYLÄT YMPÄRISTÖRAKENTEET MAAPOHJA / TONTIT SATAMA MUUT PALVELUT MUU ENERGIAHUOLTO ERITYISET JOUKKOLIIKENNEPALVELUT TIETOLIIKENNEPALVELUT PALVELUT IV TOIMITILAPALVELUT KAUKOLÄMPÖHUOLTO TEKNISET JÄTEHUOLTO INFRASTRUKT. VESIHUOLTO PALVELUT III PALO- JA PELASTUSTOIMI YMPÄRISTÖN VALVONTA- JA YMPÄRISTÖN HUOLTO TURVALLISUUS- RAKENNUSVALVONTA PALVELUT II PUISTOT JA YL. ALUEET LIIKENNEVÄYLÄT YHDYSKUNTA- SUUNNITTELU - KAAVOITUS - MAA/ TONTIT YHDYSKUNTA- PALVELUT I Kuvio 5. Teknisen sektorin palvelutoimialat palvelukokonaisuuksina ja kiinteiden rakenteiden omistajina. Edellä olevan kuvion esitystapa ei ota kantaa siihen miten kunkin toimialueen tehtävien hoito tai omistus kunnassa on organisoitu tai voitaisiin organisoida, mutta ideana on eräänlainen sipulinkuorimalli, jossa ytimeen on koottu olennaisimmin julkisen hallinnon tehtäväkenttään lainsäädännön perusteella kuuluvat pääosin verorahoitteiset toimialat, jotka ovat vahvasti sidoksissa fyysisiin rakenteisiin. (yhdyskuntapalvelut). Toisena kokonaisuutena on ympäristön valvontaan ja turvallisuuteen liittyvät palvelut, jotka eivät omistuksen näkökulmasta ole kovin merkittäviä, mutta joilla kuitenkin omaisuutta turvaavina on kytkentä myös omistuksiin. Ulompana ovat liiketoimintaluontoiset teknisen infrastruktuurin ja toimitilapalvelun toimialat, joissa fyysiset rakenteet, kuten verkostot ja rakennukset, ovat olennainen osa palvelua. Uloimpana on markkinoitakin hyväksi käyttäviä toimialueita, joissa kaikilla kunnilla ei ole välttämättä lainkaan omaa roolia (erityiset palvelut kuten tietoliikenne, joukkoliikenne, sähköhuolto). Huomioita omistuksen ja omaisuuden näkökulmasta Yhdyskuntapalvelujen palvelukokonaisuuteen luetaan yleensä lakimääräiset ohjaukseen (yhdyskuntasuunnittelu/kaavoitus) valvontaan (rakennusvalvonta ja ympäristönsuojelu) ja turvallisuuteen (palo- ja pelastustoimi) kuuluvat tehtävät. Myös maapolitiikka voidaan tonttituotannon prosessin kautta sisällyttää tähän kokonaisuuteen ja juuri maaproblematiikka on omistuksen kannalta merkitykseltään olennainen tämän kokonaisuuden sisällä. Maapolitiikka (sisältää maan hankinnan, hallinnan ja luovutuksen toimialat) on toimialana kunnissa usein organisoitu hajautuneena eikä välttämättä näyttäydy selkeänä toimintasektorina. Toimiala kytkeytyy tonttituotannon prosessin kannalta hyvin vahvasti kaavoituksen ja kunnallistekniikan toteutuksen toimialoihin ja toimintaan. Näillä toimenpiteillä yhdessä luodaan edellytyksiä kaupunkirakentamiselle ja urbaaneille toiminnoille. Kokonaisuutena juuri tämän prosessin tuloksena maatalousmaa (raakamaa) saa tonttimaalle ominaista arvonnousua. Tästä syystä maaomaisuudella on omistuksen näkökulmasta merkittävä rooli kunnan kehittämisessä ja yhdyskuntasuunnittelu/maapolitiikka yhdessä ovat omistusnäkökulmasta tärkeitä. Ympäristörakenteet (sisältää liikenneväylät, puistot ja yleiset alueet) merkitsevät fyysisen tilan tilankäyttöä, aluetarvetta. Maapohja ja maanomistus luo lähtökohdan, jonka varaan rakennetut elementit sitten ovat voineet toteutua. Ympäristörakenteet omaisuutena ovat osana kunnan käyttöomaisuutta ja palveluita turvaavaa rakennettua ympäristöä, mikä merkitsee myös rakenteisiin kohdistuvaa merkittävää ylläpitotarvetta. Rahoituksellisesti toimialat ovat nykyisin pääosin verorahoitteisia.

14 Teknisen infrastruktuurin palvelut (sisältää vesi ja jätehuollon toimialat) ovat maankäytön ja aluevarausten kannalta vähämerkityksisen kokonaisuuden, kun rakenteet pääosin sijoittuvat maan alle (katu-, puisto- ym. alueille). Omaisuuden ja omistuksen näkökulmasta nämä toimialat ovat merkittävä kokonaisuus julkisena käyttöomaisuutena, joka vaatii myös ylläpitoinvestointeja. Rahoituksellisesti toimialat ovat luonteeltaan käyttäjämaksuihin perustuvia liiketoiminnallisia toimialoja. Toimitilapalvelut (sisältää palvelutoimitilat ja kuntien asunnot) on esimerkki toimialasta, jonka sijoittelu em. tapaisissa teknisten palvelujen ryhmittelyissä voi näkökulmasta riippuen vaihdella, ja jossa myös organisointi kuntien sisällä vaihtelee siten, että toimialaa ei aina nähdä osana teknistä palvelusektoria. Hajautetussa toimitilatehtävien hoidossa, jossa kukin palvelutoimiala (esim. koulupalvelu, terveyspalvelu jne.) itse vastaa toimitiloistaan toimialan luonne saattaa kuitenkin hämärtyä. Myös uuden toimitilan tuottamistehtävien (rakennuttamistehtävät) erikoislaatu ja organisointi saattaa hämärtää toimitilatehtävien sijoittumista ryhmittelyn yhteydessä. Suurissa kaupungeissa toimitilapalvelut on kuitenkin yleensä keskitetty omaan organisaatioyksikköönsä. Edellä esitetyn yleismääritelmän mukaan toimitilapalvelu fyysiseen rakennuskantaan kohdistuvana toimialana on kuitenkin olennainen osa teknistä palvelua. Omaisuutena toimitilat ovat merkittävä osa kuntien käyttöomaisuudesta ja tämä omaisuus merkitsee myös merkittävää ylläpitotarvetta. Omistuksen ja omaisuuden hallinnan näkökulmasta toimitilapalvelut on merkittävä ja paljon huomiota vaativa toimiala kunnissa. Palvelurakennusten osalta toimiala on pitkälti verorahoitteista, asuntokannan osalta pääosin asukkaiden maksuihin perustuvaa. Omaisuuden arvostus ja arvon muutokset Kuntien omistuksen arvottaminen kirjanpidossa Kuntien omaisuus kirjataan kirjanpitoon hankintahintaisena vähennettynä saatujen avustusten /valtionosuuksien määrällä. Käyttöomaisuus oli kunnissa arvostettava uudestaan v. 1997 ja kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeen mukaan omaisuuden arvostus perustuu sen jälkeen hankintahintaiseen jäännösarvoon, josta vähennetään investoineihin saadut rahoitusosuudet. Avaavan taseen kunnat ovat tuolloin tehneet silloisten arvottamisohjeiden mukaisesti eikä tässä päästy kovinkaan yhdenmukaisiin käytäntöihin. (Kallio ym. 2000, 53.) Kirjanpitoarvot eivät siis vastaa omaisuuserien markkina-arvoja. Onkin todettava, että kaupungin omaisuuden markkina-arvon määrittely on mahdotonta. Osassa omaisuutta markkina-arvo on korkeampi kuin taseen kirjanpitoarvo. Osassa omaisuutta ei vastaavasti ole markkina-arvoa lainkaan, koska vaihtoehtoista omaisuudenhaltijaa ei ole. Osassa omaisuutta on rajoituksia omaisuuden käytölle ja luovutukselle, mikä vaikeuttaa markkina-arvon määrittämistä (mm. valtionosuutta saaneet kohteet). (Vantaan kaupunki 2005, 2.) Palvelutuotannossa käytettävien tuotantovälineiden arvo on yleensä niiden tasearvon mukainen käyttöarvo. Etenkin kunnan myymien maksullisten palveluiden kustannus- ja hinnoittelulaskelmissa saattaa olla perusteltua käyttää omaisuuserien arvona niiden käypää arvoa. Myös sisäisen hinnoittelun lähtökohdaksi soveltuu monessa tapauksessa käypä arvo. Sijoitusomaisuuden ja tuotantovälineiden arvostusperusteeksi soveltuu tuottoarvo esimerkiksi silloin, kun ollaan arvioimassa liiketoiminnasta kunnalle tuloutettavaa kohtuullista tuottoa. Tällaista omaisuutta ovat muun muassa kunnan omistamat energiayhtiön osakkeet tai voimalaitokset. (Suomen Kuntaliitto 2005b.) Investoinnit omaisuuden kasvattajana ja ylläpitäjänä Investoinneilla on aikanaan huolehdittu ja huolehditaan edelleen fyysisen perusrakenteen rakentamisesta. Rakenteiden säilyttäminen käyttökelpoisina edellyttää sitä, että osa investoinneista olisi suunnattava rakenteita ylläpitäviin kulumista ja rappeutumista vastaaviin korvausinvestointeihin. Osa investoinneista kohdistuu yleensä uusien tarpeiden edellyttämään nykyrakennetta muuttavaan ja parantaviin kehittämisinvestointeihin ja osa kohdistetaan laajenevaa yhdyskuntarakennetta palveleviin laajennusinvestointeihin.

15 Korvaus- eli uusintainvestoinnilla tarkoitetaan sellaisia jo olemassa oleviin rakenteisiin liittyviä investointieriä, jotka korvaavat rappeutuneen rakenteen entistä vastaavalla. Esimerkkinä tällaisesta voi liikenneväylällä olla päällysrakenteen uusiminen ja aika-ajoin myös perusteellisempi kantavan rakenteen korjaus. Kehittämisinvestoinnit ovat tarpeen rakenteisiin liittyvien uusien vaatimusten vuoksi. Esimerkiksi liikenneverkon välityskykyä joudutaan kasvavien liikennemäärien vuoksi parantamaan tai liikenneturvallisuuden lisääminen edellyttää uusia liikennevaloja. Kaupunkien kasvaessa tarvitaan uusia urbaaneja rakentamisalueita, joiden kynnysinvestoinnit ja alueellinen infrastruktuuri muodostavat investointien kolmannen ryhmän, laajennusinvestoinnit. Kynnysinvestoinneilla tarkoitetaan jonkin uuden rakentamisalueen käyttöön ottamisen mahdollistavia alueen ulkopuolisia infrastruktuuriinvestointeja (esim. liitäntäkatu, runkoviemäri tms.). (Siitonen & Martikainen 2000). Korvausinvestointien rinnalla käytetään usein myös käsitettä uusintainvestoinnit, jolloin laajennus- ja kehittämisinvestoinnit vastaavasti voidaan nimittää uusinvestoinneiksi. Investoinnit voidaan ja tulisikin omaisuuden hallinnan kehittämisen näkökulmasta jakaa yksityiskohtaisemmin eri luontoisiin investointityyppeihin kuvion mukaisesti (Siitonen 2000, 229) Laajennusinvestointi - uusien alueiden tarve Kehittämisinvestointi - lisäkaistat, valot yms. Korvausinvestointi - peruskorjaus, uusiminen Uusinvestoinnit Uusintainvestoinnit Kuvio 6. Investointien periaatteellinen osittelu eri investointityyppeihin (esim. katuverkko). Korvausinvestoinnit eivät yleensä lisää käyttömenoja. Kehittämisinvestoinnit kohottavat rakenteiden hankinta-arvoa ja kasvattavat siten myös tulevien poistojen määrää. Tällaiset investoinnit voivat lisätä myös käyttömenoja. Laajennusinvestointien myötä rakenteiden kokonaismäärä ja hankinta-arvo kasvavat, jolloin tulevien vuosien korvausinvestointien tarve kasvaa ja myös käyttömenot lisääntyvät. (Siitonen- Martikainen 2000, 49.) Todettakoon, että käytännön toiminnassa rajanveto käyttömenojen ja korvausinvestoinnin välillä ei aina ole aivan selkeä, koska kuntien talouskäytännössä katujen tavanomainen asfaltointi kirjautuu yleensä käyttömenoksi, mutta mittavammat päällystyskokonaisuudet saatetaan käsitellä myös investointeina.. Investointeja ei kuntien tilastoidun tilinpäätösaineiston pohjalta (ilman kuntakohtaisia erillisselvityksiä) ole mahdollista tyypitellä edellä kuvatun mukaisesti. Erittelyä ei myöskään kunnissa ole välttämättä tehty, jolloin kokonaiskuvan saaminen omaisuuden vaatimien uusintainvestointien tarpeesta voi olla vaikeaa. Omaisuuden kuluminen, poistot ja korjausvelka Suunnitelman mukaisilla poistoilla tarkoitetaan pysyviin vastaaviin kuuluvien aineellisten ja aineettomien hyödykkeiden hankintamenojen kirjaamista kuluksi järjestelmällisesti niiden taloudellisen vaikutusajan kuluessa. Käyttöomaisuushyödykkeen vaikutusajalla tarkoitetaan sen taloudellista pitoaikaa. Suunnitelmapoistoilla seurataan käyttöomaisuushyödykkeen tulontuottamiskyvyn vähenemistä. Tämä puolestaan riippuu usein joko hyödykkeen käytön määrästä tai ajan kulumisesta taikka molemmista näistä tekijöistä. Suunnitelman mukainen poistaminen edellyttää hyödykkeiden hankintamenon kirjaamista ennalta laaditun suunnitelman mukaan järjestelmällisesti kuluksi. Erilaisille omaisuuserille on olemassa suositukset poistojen arvioimiseksi, joiden pohjalta kunnat ovat poistomenettelynsä kehittäneet. Useimmiten menetelmänä on tasapoistomenetelmä. Tasapoistomenetelmää sovellettaessa poistoaika voi

16 olla eri syistä myös taloudellista käyttöaikaa lyhyempi. Rakennusten osalta poistosuositukset liikkuvat 15-50 vuoden rajoissa ja kiinteiden rakenteiden ja laitteiden osalta 10-40 vuoden rajoissa. (Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto 2008.) Käytännössä kunnat ovat yleensä käyttäneet lähempänä alarajoja olevia poistoaikoja. Poistojen arvoperustana käytetään tilinpäätöksen käyttöomaisuuden hankintamenoa. Maaomaisuudelle ei lasketa poistoa. Korvausinvestoinnin tarvetta voidaan arvioida kokemusperäiseen tietoon ja laskelmiin perustuen. Korvausinvestointien tarvetta voidaan lähestyä myös poistolaskennan kautta, joskin todelliseen tarpeeseen nähden eri suuntiin vaikuttavat poistolaskennan erityispiirteet etäännyttävät sitä korvausinvestointien tarpeen todellisuudesta. Asiaa voidaan havainnollistaa seuraavalla kuviolla (Siitonen & Martikainen 2000, 51). VUOTUISET INVESTOINNIT teknisten palvelujen toimialalla Suunnitelman mukainen POISTO Vuotuinen korvaus- tai uusintainvestointien tarve Investoinneista kehittämisja laajennusinvestointeihin (uusinvestoinnit) käytettävissä oleva osuus euroa Kuvio 7. Suunnitelman mukainen poisto vuotuisen korvausinvestoinnin tarpeen kuvaajana. Kuntaedustajien arviot poistojen suhteesta todelliseen korvausinvestointien tarpeeseen vaihtelevat kuntakohtaisesti ja toimialakohtaisesti hyvin paljon. Erityisesti suurissa kaupunkikunnissa laskennallinen poisto liikenneväylien ja vesihuollon osalta näyttä olevan selkeästi suurempi kuin arvio todellisesta korvausinvestointien tarpeesta. (Siitonen & Martikainen 2002.) Toisaalta juuri isoissa kasvavissa kaupunkikunnissa valtaosa investoinneista suunnataan kehittämis- ja laajennusinvestointeihin, jolloin korvausinvestointeihin tosiasiassa jää todellista tarvetta vähemmän investointirahaa. Teknisen sektorin viranhaltijat puhuvatkin ns. korjausvelasta, jota vuosittain kertyy erityisesti toimitilojen ja liikenneväylien toimialoilla. Korjausvelkaa pidetään selkeänä uhkatekijänä teknisen sektorin toiminnassa (Kallio 2009). Pentti Meklin on analysoinut Päijät-Hämeen kuntien korjausvelkaa ja korjausinvestointeja, jolloin osoittautuu, että useimmissa kunnissa korjausvelka 2009 selvästi ylittää korjausinvestoinnit jaksolla 2005-2009, joskin joissain kunnissa tilanne on myös toisin päin.

17 Kuvio 8. Korjausvelka ja korjausinvestoinnit eräissä kunnissa (Meklin 2010). Tekninen sektori investoivana palvelusektorina Teknisen sektorin ominaislaatua investointeihin, fyysisiin rakenteisiin eli aineelliseen omaisuuteen keskittyvänä palvelusektorina konkretisoi tarkastelu sektorin roolista kunnan taloudessa ja erikseen toimintamenoissa, poistoissa ja investoinneissa. Teknisten peruspalvelujen (= yhdyskuntasuunnittelu, liikenneväylät, puistot ja yleiset alueet, vesihuolto, jätehuolto, rakennusvalvonta, ympäristön huolto, pelastustoimi) toimintamenot ovat suuruusluokaltaan kymmenesosa kunnan kaikista toimintamenoista. Investointimenoista teknisten peruspalvelujen osuus on sen sijaan kolmanneksen suuruinen ja vastaavasti kunnan kaikista poistoista noin puolet. Sektorin investointipainotteisuus vielä korostuu, jos myös toimitilapalvelut otettaisiin mukaan tarkasteluun. Toimitilapalveluihin liittyviin tilastoihin sisältyy kuitenkin kuntatilastoinnin vertailukelpoisuuden ongelmia, ja siksi tässä tarkastelu on rajattu vain em. teknisiin peruspalveluihin. Kuvio 9. Teknisten peruspalvelujen osuus kuntatalouden toimintamenoista, pistoista ja investoinneista (otoksena KuntaSuomi 2004 kuntajoukko). (Siitonen & Martikainen 2000.) Edellä olevan mukaisesti voidaankin todeta, että teknisten peruspalvelujen sisäinen menorakenne poikkeaa merkittävästi kunnan keskimääräisestä menorakenteesta. Koko kunnan menoista toimintamenot muodostavat n. 90% ja investointimenojen osuudeksi jää alle 10%. Teknisissä peruspalveluissa

18 investointimenojen ja toimintamenojen suhde sen sijaan on täysin toisenlainen. Investointimenojen osuus on yli 1/3 ja toimintamenojen osuus 2/3. Teknisen sektorin luonnetta omaisuusnäkökulmasta eli investointipainotteisuutta voidaan korostaa myös vertailulla, jossa rinnakkain asetetaan koko kuntatalouden ja teknisen sektorin menotalous.. Kuvio 10. Teknisten peruspalvelujen luonne omaisuusnäkökulmasta. Seuraavassa kuviossa on vielä kootusti KUPERA-kaupunkien investointimenot vuoden 2008 tilinpäätöksen mukaan. Kuvio 11. KUPERA-kaupunkien investointimenot v. 2008 (euroa per asukas). (Tilastokeskus, Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto 2008.)

19 Investointiluonteen erittely toimialoittain ja palvelukokonaisuuksittain Teknisen sektorin eri toimialojen investointiluonnetta havainnollistetaan seuraavassa yksityiskohtaisemmin erittelyllä, jossa teknisten palvelujen eri toimialojen käyttömenoja ja investointeja eritellään samassa tarkastelussa. Tässä tarkastellaan hiukan tavanomaisesta talouden tarkastelusta poiketen keskimääräisiä vuotuisia (suhteellisia /asukasta kohden laskettuja) käyttötalouden ja investointitalouden menoja yhtaikaa samaan kuvioesitykseen liitettynä. TULOT- MENOT käyttötalous ja investoinnit jaksolla 2001-04 keskim. /taajama-as/v / KS -kunnat yli 20000 as TOIMITILAT LIIKETOIMINTA Jätehuolto Vesihuolto YMP.RAKENTEE Puistot Liik väylät PELASTUSTOIMI OHJ./VALVONTA Ymphuolto Rakvalvonta Yhdyskuntasuun -97 Alijäämä -86-57 -30-2 -28-90 -11-65 -77-64 -7-56 51 2 49-25 -1 124 Ylijäämä -200-180 -160-140 -120-100 -80-60 -40-20 0 20 40 60 80 100 120 140 Käyttötalous Investoinnit /taajama-as/v Kuvio 12. Toimialojen ja palvelukokonaisuuksien käyttötalous ja investoinnit / tulot-menot. (Tässä esimerkkikaupunkeina KuntaSuomi2004 -tutkimuksen isoja kaupunkeja kuntien toiminta- ja taloustilaston taloustietojen mukaan, ks. Siitonen & Martikainen 2005). Kun tarkasteluun ei yleisten taloustilastojen ongelmien johdosta ole sisällytetty maapolitiikkaan liittyvää taloutta (maa investointeina ja tuloina) nähdään, että ohjauksen ja valvonnan palvelukokonaisuus sekä pelastustoimen toimiala näyttäytyvät puhtaasti käyttömenoja sisältävinä. Ympäristörakenteiden (liikenneväylät ja puistot) palvelukokonaisuudessa investointien rooli vuotuisessa menotaloudessa on käyttömenojen luokkaa (alijäämäistä). Liiketoiminnan (vesihuolto ja jätehuolto) palvelukokonaisuus näyttää kattavan ylijäämäisellä käyttötaloudella ainakin osan investoinneista. Toimitilapalvelujen vuotuistalous näyttää suurissa kaupungeissa tuottavan käyttötalouden ylijäämää selkeästi investointitason ylittäen. 5. MAAOMAISUUDEN HALLINNAN LÄHTÖKOHTIA Kuntien maaomaisuus ja maanomistuksen luonne Edellä tässä raportissa esitettiin jo kunnan aineellisen omaisuuden jakautumisesta eri omaisuuseriin. Maaomaisuuden osuus eri kunnissa vaihtelee voimakkaasti edustaen n. 20-45 %:n osuutta KUPERAkaupunkien omaisuudesta. Tarkastelu, jossa maa- ja vesialueiden arvoja verrataan samanaikaisesti myös kaupungin omistamien maa-alueiden pinta-aloihin, osoittaa myös osaltaan maaomaisuuteen liittyviä erityispiirteitä. Pinta-ala ei näytä suoraan korreloivan maaomaisuuden arvon kanssa, eikä pinta-alan muutos tapahdu samassa suhteessa kuin arvon muutos. Nämä ja muutkin maanomaisuuden omistukseen liittyvät erot kuntien välillä viestivät kuntien erilaisuudesta, erilaisesta maapolitiikasta ja

20 omistajapolitiikasta, mutta toisaalta myös maaomaisuuden arvon ja myös arvottamisen kuntakohtaisesta vaihtelusta. Maa-ja vesialueet /tasearvo 1997 ja 2003 (1000 eur) Kunnan maanomistuksen kokonaismäärä (ha) 300000 12000 1000 eur /pylväs 250000 200000 150000 100000 50000 10000 8000 6000 4000 2000 Maanomistus 03 ha /pallo 0 Lappeenr Hämeenl Kotka Mikkeli/u Espoo Vaasa 0 MaaVesial 97 MaaVesial 03 Maanom03 ha Kuvio 13. Maaomaisuuden arvot verrattuna pinta-alaan (1997 ja 2003) Maaomaisuuden ja omistuksen hallintaan liittyviä ydinkysymyksiä, vaikutustekijöitä ja samalla tietotarpeita omaisuuden hallinnan ja omistajapolitiikan näkökulmasta voidaan listata seuraavasti (listaus kuvaa samalla tämän luvun teemoja): o Maanomistuksen luonne /omistusjakautuma o Rakentamattoman tonttimaan omistus - kunnan omistusprofiili o Yksityisen omistuksen rooli maanomistuksessa o Vapaa kapasiteetti ja tonttikysyntä o Tonttiluovutukset osana omistajapolitiikkaa. Kaupunkien maanomistuksen luonne/omistusjakautuma Kaupunkien maaomaisuus palvelee erilaisia tarpeita. Osa kunnan maaomaisuudesta on yhdyskuntarakentamisen käytössä katuina, puistoina ja tontteina. Tätä maaomaisuutta voidaan nimittää kaavamaaksi, jonka merkitys käyttöomaisuutena on olennainen sen turvatessa ja mahdollistaessa keskeisiä kunnallisia palveluita ja yhdyskunnan toimintaa. Kunnan omistama tonttimaa jakautuu erikseen palvelutontteihin (Y), asumistontteihin (A) ja teollisuuden/elinkeinotoiminnan tontteihin (T/K ym). Kunnilla on myös yhdyskuntarakenteen kehittämistä silmälläpitäen omistuksessaan maa-aluetta, jota kutsutaan yleensä ns. raakamaaksi. Raakamaaksi nimitetään tulevan yhdyskuntarakentamisen maata. Lisäksi kaupungit omistavat maa- ja metsätalousmaata, joka voi olla puhtaasti talouskäytössä, mutta voi myös samalla tai erityisesti palvella erilaisia virkistystarkoituksia tai toimia vaihtomaareservinä. Tavanomaisessa yleistilastoinnissa maanomistusta ei kuitenkaan eritellä em. tarkkuudella. Kirjoittajat ovat eri tutkimusten tiedonhankinnan yhteydessä joutuneet toteamaan sen, että maanomistukseen liittyvien tietojen kokoaminen kunnista on työlästä tiedot ovat hajallaan ja harvoin suoraan asiasta kiinnostuneiden käyttöön luovutettavissa ilman suuritöistä valmistelua. Maanomistukseen liittyvien tietojen riittävän yksityiskohtainen erittely, ajan tasalla pitäminen ja käytettävyys ovat ehdoton edellytys ja lähtökohta maaomaisuuden hallinnalle kunnassa.