KUNTA- JA PALVELURAKENNEMUUTOSTEN ICT-MUUTOSTUKIOHJELMA Loppuraportti Versio 1.0 3.12.2015
Valtiovarainministeriö Sivu 2 / 41 Sisällys Sisällys... 2 1. Johdanto... 5 1.1. Dokumentin tarkoitus... 5 2. Kuntauudistus... 5 2.1. Kuntauudistuksen tavoitteet sekä uudistuksen valmistelu ja toimeenpano... 5 2.2. Kuntauudistuksen organisointi... 6 2.3. Kuntarakenteiden uudistaminen ja kuntarakennelaki... 7 2.4. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus... 8 2.5. Kuntauudistuksen muutostukiohjelma... 8 3. ICT-muutostukiohjelma... 10 3.1. Ohjelman tausta ja tavoitteet... 10 3.2. Ohjelman tehtävät... 10 3.3. Ohjelman tuotostavoitteet... 11 3.4. ICT-muutostukiohjelman organisointi... 12 3.4.1. Organisoinnin yleinen rakenne... 12 3.4.2. Ohjelman ohjaus... 12 3.4.3. Ohjausryhmän kokoukset... 13 3.5. ICT muutostukiohjelman toteutus... 14 3.5.1. Ohjelman toimintamallin kuvaus... 14 3.5.2. Ohjelman vaiheet ja tuotokset... 17 3.6. Ohjelman tiedotus... 23 3.7. Ohjelman seminaarit... 24 3.8. ICT -muutostukiohjelman resurssien käyttö ja aikataulu... 25 3.8.1. Ohjelman kustannukset... 25 3.8.2. Ohjelman henkilöresurssit... 27 3.8.3. Ohjelman aikataulu... 28 3.9. Arvio ICT -muutostukiohjelman onnistumisesta... 29 4. ICT-muutostukiohjelman tuotokset ja vaikuttavuus... 33 4.1. Kuntahankkeiden arviointi... 33 4.2. Selvitysten vaikuttavuus ja hyödyt... 34 4.3. Selvityskuntien nykytilanne... 34 4.4. Johtopäätökset tehdyistä toteutusvaiheen töistä... 36 4.5. Johtopäätökset TOMU-tutkimushankkeesta... 36 4.6. Johtopäätökset kuntapalautteista... 37 4.7. Selvitysraporteista huomioitavat asiat uusissa kuntien ICTorganisoinnin hankkeissa... 39 4.8. Selvitysraporteista huomioitavat asiat itsehallintoalueiden ICTorganisoinnin hankkeissa... 39 5. Suositukset ICT-muutostukiohjelman perusteella... 40 6. Liitteet... 41
Valtiovarainministeriö Sivu 3 / 41 Dokumentin versiohistoria Versio Päiväys Laatija Muutoksen kuvaus 0.0 5.8.2015 OK Ensimmäinen versio 0.1 1.9.2015 OK Ohjausryhmän kommentit tehty 0.2 7.9.2015 OK Ohjelman tausta, tavoitteet ja toimenpiteet 0.3 15.9.2015 OK Lisätty ohjelman organisointi ja toteutustavan kuvat 0.4 7.10.2015 OK Ohjausryhmän kokoukset 0.5 8.10.2015 HM, OK Ohjelman tiedotus ja seminaarit 0.6 19.10.2015 HM Ohjelman toteutus, muotoiluja 0.7 9.11.2015 HM Ohjausryhmän kommentit 0.8 19.11.2015 HM, OK Muokkausten koostaminen 0.9 20.11.2015 HM Viimeistelyt ja uusimmat taulukot päivitetty 0.95 1.12.2015 HM Korjaukset palautteen perusteella 0.97 2.12.2015 HM Viimeistely palautteen perusteella, liitteet 1.0 3.12.2015 HM Versionnosto ohjausryhmän kommenttien perusteella
Valtiovarainministeriö Sivu 4 / 41 Tiivistelmä Kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT-muutostukiohjelma käynnistettiin tukemaan kuntia kuntarakennemuutostilanteissa. Hallituksen vuosina 2011-2015 kunta- ja palvelurakennemuutoksille asettamia tavoitteita ja toimenpiteitä on kuvattu tarkemmin luvussa 2. Ohjelmaa edelsi valmisteluvaihe, jossa luotiin toimintamalleja, ohjeistoa ja mallipohjia kuntien tueksi. Hallituksen linjausten mukaisesti kuntia tuettiin kaikissa uudistuksen vaiheissa: 1. Selvitysvaihe 2. Toteutusvaihe 3. Arviointivaihe ICT-muutostukiohjelma asetettiin 20.2.2014. ICT-muutostukea toteutettiin 30 selvitysalueella, ja ICT-muutostukiselvityksiin osallistui 155 kuntaa. Merkittävä linjaus oli, että ICT-muutostukiohjelmalla saatettiin tukea myös kuntien vapaaehtoista ICT-yhteistyömahdollisuuksien selvittämistä. Tämä mahdollisuus koettiin monella selvitysalueilla tärkeäksi. Koska hallituksen vuonna 2011 asettamat tavoitteet kuntarakenteiden uudistamisesta eivät toteutuneet, suurten peruskuntien tavoitteesta jäätiin eikä kuntaliitoksia syntynyt odotetussa määrin. Tämän seurauksena ohjelmassa ei päästy laajassa mittakaavassa tukemaan kuntia varsinaisten kuntaliitosten toteutuksessa. Toteutuneet tukitoimet kohdistuivat muutamiin kahden kunnan kuntaliitoksiin. ICT-muutostukiohjelmalla ei myöskään voitu tukea kuntien keskinäistä ICTyhteistyön toteuttamista. Ohjelman arviointivaiheella oli tarkoitus arvioida tavoitteena olleiden kuntaliitosten toteutusten onnistumiset. Kuntaliitosten toteutumisten vähäisen määrän takia ei arviointivaihetta kuitenkaan voitu suorittaa. Nyt ICTmuutostukiohjelman päättyessä kunnista kerätyt tiedot ovat jälleen tarpeen, kun itsehallinto- ja sote-alueiden valmistelu tarvitsee kokonaiskuvan peruskuntien ICT-nykytilasta. Selvitysalueiden kunnille kohdistetun asiantuntijatuen lisäksi ICTmuutostukiohjelmassa tuettiin kuntien verkostoitumista sekä kehitettiin edelleen selvitystyössä käytettyjä toimintamalleja, dokumentteja ja mallipohjia. Myös näitä toimintamalleja ja mallipohjia on tarkoituksenmukaista hyödyntää itsehallintoalueiden valmistelussa sekä sote-uudistuksen toimeenpanossa. Kunnissa ymmärretään yleisesti muutoksen tarve ja ollaan valmiita omaksumaan keinoja myös ICT-palvelujen tuottamiseksi laadukkaasti ja kustannustehokkaasti. Tähän kuitenkin toivotaan vetoapua myös valtion taholta yhteisen ohjauksen, linjausten ja työvälineiden muodossa. Yhteistyö kuntien kesken niin seudullisesti kuin toimialoillakin koetaan tärkeäksi. Digitalisaation mahdollistamia tuottavuusloikkia hahmotellaan jo monessa kunnassa, ja ICT:n roolin vahvistaminen päätöksenteossa ja johtamisen tukena tuo moneen kuntaan aivan uudenlaisia haasteita mutta myös mahdollisuuksia.
Valtiovarainministeriö Sivu 5 / 41 1. Johdanto 1.1. Dokumentin tarkoitus 2. Kuntauudistus Tässä loppuraportissa kuvataan valtiovarainministeriön ajalle 20.2.2014-31.12.2015 asettaman kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT-muutostukiohjelman (VM139:00/2013) toteutus ja arvioidaan toteutuksen onnistuminen suhteessa ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin. Loppuraportti sisältää kuvauksen ohjelman organisoinnista ja toteutusmallista, ohjelmalle asetetuista tavoitteista sekä niiden saavuttamisesta kuntien ja valtiovarainministeriön tavoitteisiin nähden. Loppuraportissa esitetään ohjelman aikana toteutetut tuotokset. Raportissa koostetaan kokemuksia ja arvioidaan toimenpiteitä mm. kunnista tulleen palautteen perusteella. Loppuraportissa on myös esitetty näkökohtia ohjelman tulosten hyödyntämisestä itsehallintoalueiden valmistelussa ja sote-uudistuksessa, kuntien toiminnan kehittämisessä sekä muussa kunta- ja palvelurakenteisiin liittyvässä kehittämistyössä. 2.1. Kuntauudistuksen tavoitteet sekä uudistuksen valmistelu ja toimeenpano Hallitus toteuttaa koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Vahva peruskunta muodostuu luonnollisista työssäkäyntialueista ja on riittävän suuri pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista vaativaa erikoissairaanhoitoa ja vastaavasti vaativia sosiaalihuollon palveluja lukuun ottamatta. Vahva peruskunta kykenee tulokselliseen elinkeinopolitiikkaan ja kehittämistyöhön sekä voi tehokkaasti vastata yhdyskuntarakenteiden hajautumiskehitykseen. (Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelma, 22.6.2011) Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa kesäkuussa 2011 asetettiin laajat tavoitteet kunnallishallinnon uudistamiselle. Uudistuksen kärkenä oli kuntarakenneuudistus, jolla tavoiteltiin vahvoihin ja elinvoimaisiin kuntiin perustuvaa kuntarakennetta. Tavoitteena oli muun muassa, että kuntarakenteen eheytyessä tarve kuntien välisille yhteistoimintarakenteille vähenisi, mikä puolestaan selkeyttäisi ja yksinkertaistaisi hallintoa ja vahvistaa paikallista demokratiaa. Kuntauudistusta edelsi pääministeri Vanhasen hallituksen vuonna 2006 käynnistämä niin sanottu PARAS-hanke eli Kunta- ja palvelurakenneuudistus. Sen myötä pyrittiin muun muassa aikaansaamaan sosiaali- ja terveystoimen yhteistoimintaalueita, edistämään kuntaliitoksia ja ratkaisemaan taloudellisissa vaikeuksissa olevien kriisikuntien tilannetta.
Valtiovarainministeriö Sivu 6 / 41 2.2. Kuntauudistuksen organisointi Hallituksen vuonna 2011 käynnistämä kuntauudistus oli useista uudistamishankkeista muodostuva kokonaisuus. Uudistuksen keskiössä olivat kuntarakenneuudistus sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistus. Lisäksi kuntauudistuksen kokonaisuuteen kytkeytyivät valtionosuusuudistus, kuntalain kokonaisuudistus, kuntien tehtävien arviointi sekä metropolihanke (kuva 1). Kuva 1. Kuntauudistuksen eteneminen. Kuntauudistuksen toimeenpanoa johti hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä (HALKE) täydennettynä sosiaali- ja terveysministerillä ja peruspalveluministerillä. Kuntauudistukselle asetettiin syksyllä 2011 valtiosihteereistä koostuva poliittinen ohjausryhmä. Lisäksi kuntauudistukselle asetettiin hallituspuolueiden eduskuntaryhmien edustajista koostuva poliittinen seurantaryhmä. Kuntauudistuksessa hallituksen ja ministereiden rooli valmistelun johtajana oli keskeistä. Uudistuksen toteuttaminen oli käytännössä avainministereiden, kuten kuntaministerin, vastuulla. Valtiovarainministeriön virkamiesvalmistelussa päävalmisteluvastuu uudistuksen toteuttamisesta oli kunta- ja aluehallintoosastolla. Uudistuksen eri hankkeiden valmisteluun ja toimeenpanoon osallistui myös muut VM:n osastot. Kuntauudistuksen kokonaisuudelle ei valmisteltu valmistelu- ja toteuttamissuunnitelmaa kaudella 2011 2015. Yhtenäisesti ohjatun ja organisoidun mallin sijaan kuntauudistusten valmistelu oli pikemminkin verkostomainen kokonaisuus, jossa valmistelua ja toimeenpanoa tapahtui hallituksessa, poliittisten puolueiden sisällä, ministeriöissä ja kunnissa sekä Suomen Kuntaliitossa. Uudistukseen sisältyviä hankkeita johdettiin ja valmisteltiin hankekohtaisten organisaatiorakenteiden kautta ja hankesuunnitelmien pohjalta.
Valtiovarainministeriö Sivu 7 / 41 2.3. Kuntarakenteiden uudistaminen ja kuntarakennelaki Valtiovarainministeriö asetti 4.3.2011 Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvittämään kuntalain kokonaisuudistuksen pohjaksi vaihtoehtoisia kunnallishallinnon malleja. Syyskuussa 2011 työryhmän toimeksiantoa muutettiin ja sen tehtäväksi annettiin kuntauudistuksen valmistelu hallitusohjelmassa esitettyjen linjausten mukaisesti. Työryhmän tuli laatia selvitys kullekin alueelle tarkoituksenmukaisesta kunta- ja palvelurakenteesta. Työryhmän työn tuli muodostaa perusta hallituksen esitykselle kunnallishallinnon rakennelaiksi. Työryhmän tuli laatia kuntauudistusesitys myös karttamuotoisena. Alueellisessa tarkastelussa työryhmä päätyi esittämään uutta kuntajakoa, jonka perustana oli 66 70 aluetta, joilla tehtäisiin valtion erityiset kuntajakoselvitykset (VM:n julkaisuja 5a/2012). Hallitus käsitteli kuntauudistuksen etenemistä iltakoulussa syyskuussa 2011 ja helmikuussa 2012. Merkittävät linjaukset kuntauudistuksen toteuttamisesta ja kuntarakennelain selvityskriteereistä tehtiin hallituksessa kesäkuussa 2012. Hallitus asetti tavoitteeksi, että tulevaa kuntajakoa säätelevän kuntarakennelain tulisi astua voimaan vuoden 2013 alusta lukien. Hallituksen näkemyksen mukaan painopiste vuonna 2014 olisi kuntien yhdistymispäätösten valmistelussa ja uudet kunnat aloittaisivat toimintansa vuonna 2015 2017. Hallituksen linjausten jälkeen kuntarakennelakiluonnos viimeisteltiin. Lakiesitys annettiin eduskunnalle huhtikuussa 2013. Kuntarakennelaki tuli voimaan heinäkuun alussa 2013. Laki asetti kunnille yhdistymisten selvitysvelvollisuuden tiettyjen perusteiden ja kriteerien pohjalta. Laki ei sisältänyt, alkuperäisistä suunnitelmista poiketen, vahvaa valtion ohjaus- ja päätösvaltaa kuntaliitosten toteuttamiseen (pois lukien talousperusteiset eli niin sanottujen kriisikuntien pakkoliitokset). Kuntauudistusten kokonaiskuvassa painopiste kuntarakennelain valmistelun jälkeen hallituskauden edetessä siirtyi kuntarakenneuudistuksesta ja kuntaliitoksista sote-uudistukseen. Kuntarakennelaki jäi ohjausvaikutukseltaan vähäiseksi. Laki velvoitti kunnat käynnistämään lain kriteerien pohjalta kuntajakoselvitykset. Enimmillään selvityksiin osallistui hallituskauden aikana noin 250 kuntaa. Hallituksen vuonna 2011 asettamat tavoitteet kuntarakenteiden uudistamisesta eivät toteutuneet. Hallituskauden päättyessä vuonna 2015 Suomessa oli 316 kuntaa, joista 301 on Manner-Suomessa. Käynnistyneet kuntajakoselvitykset eivät ole juurikaan johtaneet kuntien myönteisiin liitospäätöksiin. Toteutuneet liitokset olivat lähinnä talousperusteisia liitoksia. Liitospäätösten kariutumiseen vaikutti erityisesti epävarmuus tulevista sote-ratkaisuista ja sen vaikutuksista kuntien toimintaan sekä paikallinen tahtotila säilyä itsenäisenä kuntana. Pääministeri Sipilän hallitusohjelmassa todetaan, että hallitus edistää vapaaehtoisia kuntaliitoksia. Hallitus on valmistellut alkusyksyn 2015 aikana esityksen eduskunnalle kuntarakennelain muuttamisesta. Hallitus on esittänyt, että kuntarakennelaista kumotaan kuntauudistuksen toteuttamiseen liittyvät säännökset kuten kuntien velvollisuus selvittää yhdistymistä, selvitysvelvollisuuden edellytykset ja selvitysten määräajat. Nämä kuntarakennelakia koskevat muutokset astuvat voimaan 1.12.2015.
Valtiovarainministeriö Sivu 8 / 41 2.4. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus Sote-uudistus oli vuoden 2011 hallitusohjelmassa kytketty vahvasti kuntarakenneuudistukseen. Uudistuksen valmistelun edetessä ja kuntarakenneuudistuksen hankaluuksien vuoksi sote-palvelurakenteen uudistaminen nousikin keskeiseksi kunta- ja palvelurakenteita koskevaksi tavoitteeksi. Samalla myös palvelurakenteiden uudistamisen kytkös kuntarakenneuudistukseen katkesi. Pääministeri Stubbin hallitus sitoutui Kataisen hallituksen yhdessä oppositiopuolueiden kanssa 23.3.2014 tekemään linjaukseen sote-uudistuksesta. Sen mukaan Suomeen muodostettaisiin viisi sosiaali- ja terveyspalveluista vastaavaa sosiaali- ja terveysaluetta. Uudistukselle perustettiin peruspalveluministeri Susanna Huovisen johtama parlamentaarinen ohjausryhmä, jossa laadittiin lukuisten asiantuntijoiden avustuksella hallituksen esitys laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Sote-järjestämislakiesityksen aikataulun mukaan sote-alueet olisivat aloittaneet toimintansa vuoden 2016 alussa ja palvelujen tuottamisesta vastaavat kuntayhtymät vuoden 2017 alussa. Jokainen kunta olisi kuulunut johonkin sotealueeseen. Nykyisten kuntien ja kuntayhtymien sote-henkilöstö olisi siirtynyt hallinnollisesti tuotantovastuussa olevien kuntien ja kuntayhtymien palvelukseen. Lakiesitystä käsiteltiin useissa eduskunnan valiokunnissa. Perustuslakivaliokunnan ensimmäisen lausunnon (PeVL 67/2014 vp) mukaan lakiehdotus olisi voitu käsitellä normaalissa lainsäätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan tekemät ehdotukset hallintomallin kansanvaltaisuudesta ja kuntien rahoitusvastuusta, sekä niiden muodostamasta sääntelykokonaisuudesta otettaisiin huomioon. Tämän jälkeen sosiaali- ja terveysvaliokunta valmisteli helmikuussa 2015 hallituksen esityksen pohjalta muutetun mallin, joka olisi perustunut 19 järjestämisja tuottamisvastuussa olevaan kuntayhtymään. Perustuslakivaliokunta arvioi kuitenkin toisessa lausunnossaan (PeVL 75/2014 vp), että ehdotukset ja niiden perustelut eivät muodostaneet riittävää perustaa arvioida asianmukaisesti hallituksen esitykseen verrattuna olennaisten muutosehdotusten perustuslainmukaisuutta. Näin ollen sosiaali- ja terveysvaliokunta ei laatinut asiassa mietintöä, ja lakiehdotuksen käsittely eduskunnassa raukesi. 2.5. Kuntauudistuksen muutostukiohjelma Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän loppuraportissa (5a/2012) kiinnitettiin huomioita tarpeeseen tukea kuntia kuntauudistuksen toimeenpanossa. Raportissa esitettiin muutostuen valmistelua uudistuksen toimeenpanoon liittyen. Erityisesti kohteeksi esitettiin tukea kuntarakenteiden ICT-muutoksiin. Tavoitteena oli tukea kuntia kuntaliitoksen kaikissa vaiheissa (selvitys-, valmistelu- ja toteutusvaiheessa). Muutostuen sisällöstä hallitus linjasi puoliväliriihessä helmikuussa 2012 ja kehysriihessä maaliskuussa 2013 sekä HALKEssa kesäkuussa 2013. Tuolloin linjattiin myös muutostukiohjelman sisällöstä ja resursoinnista (kuva 2). Muutostukiohjelmaan sisältyi asiantuntijatukea muutosjohtamiseen, ICTtoiminnan kehittämiseen sekä talouden tasapainottamissuunnitelmien laatimiseen. Osana muutostukiohjelmaa toteutettiin lisäksi kunnalliseen palvelutoimintaan, johtamiseen sekä lähidemokratiaan liittyviä kehittämishankkeita sekä lu-
Valtiovarainministeriö Sivu 9 / 41 kuisia tutkimushankkeita. Viestintää varten otettiin käyttöön www.kuntarakenne.fi -tietopankki. Muutostukiohjelman painopiste oli myös kuntauudistukseen liittyvän viestinnän toteuttamisessa ja siihen liittyvässä verkostoyhteistyössä sekä erilaisissa kuntakierroksissa. Kuva 2. Kuntauudistuksen muutostukiohjelman sisältö. Muutostuen valmistelu ja toteuttaminen tehtiin yhteistyössä valtiovarainministeriön eri osastojen, sosiaali- ja terveysministeriön, muiden ministeriöiden, Suomen Kuntaliiton ja kuntasektorin toimijoiden kanssa. Muutostukiohjelman koordinoinnista vastasi VM:n kunta- ja aluehallinto-osasto sekä ohjelmalle asetettu seuranta- ja koordinaatioryhmä. Kuntauudistukseen sisältyvän muutostuen valmistelu käynnistettiin valtiovarainministeriössä keväällä 2012. Muutostuen valmistelu kuitenkin viivästyi uudistuksen linjausten keskeneräisyyden vuoksi. Kesällä 2012 osana kuntauudistuksen linjauksia hallitus linjasi myös muutostuen valmistelun käynnistymisestä. Varsinainen virkamiesvalmistelu muutostukiohjelman perustamiseksi käynnistyi yhdessä eri toimijoiden kanssa syksyllä 2012. Muutostuki käynnistyi vaiheittain syksystä 2013 alkaen. Ohjelman toimeenpanossa heijastuivat koko uudistukseen liittyvän valmistelun hankaluudet. Muuttuvat linjaukset sekä kuntarakenneuudistuksen hiipuminen merkitsivät myös muutostuen sisällön jatkuvaa päivitystarvetta. Erityisesti keväällä ja kesällä 2014 tehdyt linjaukset muuttivat muutostuen sisältöä merkittävästi. Erillisestä muutosjohtamisen asiantuntijatuesta luovuttiin, ja painopiste muutostuessa suunnattiin uuden kuntalain toimeenpanoon sekä sote-uudistuksen valmisteluun. Samalla valmisteltiin ICT-muutostuen uudelleensuuntaamista sote-uudistuksen tarpeisiin. Osana kuntien muutostukea asetettiin helmikuussa 2014 kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT-tukiohjelma (VM139:00/2013, liite 1). Ohjelmaa edelsi tuen valmisteluhanke elokuusta 2012 lähtien. ICT-muutostukiohjelman tavoitteena oli varmistaa, että kuntaorganisaatioissa tietohallintotoiminta voi liitosti-
Valtiovarainministeriö Sivu 10 / 41 lanteissa tai rakennemuutoksesta huolimatta jatkua katkotta. Tukiohjelman avulla pyrittiin luomaan kunnille edellytykset kehittää tietohallintoa ja ICTtoiminnan johtamista entistä paremmin toimintaa tukevaksi. ICT-muutostuen toteuttamisesta vastasi valtiovarainministeriön JulkICT-toiminto. Tarve muutostukiohjelman uudelleensuuntaamiseksi päättyi sotejärjestämislain raukeamiseen eduskunnassa keväällä 2015. Valtiovarainministeriön linjauksen mukaisesti olemassa olevat muutostukihankkeet päätettiin viedä päätökseen, mutta uusia hankkeita tai toimenpiteiden uudelleensuuntaamisia ei päätetty tehdä vuoden 2015 aikana. Mahdolliset muutostukitoimenpiteet jäivät odottamaan uuden hallituksen linjauksia ja erityisesti linjauksia soteuudistuksen jatkovalmistelusta. 3. ICT-muutostukiohjelma 3.1. Ohjelman tausta ja tavoitteet Hallituksen 5.6.2012 linjausten mukaisesti kunnille käynnistettiin kuntauudistukseen liittyvä muutostukiohjelma. Muutostukeen sisällytettyjen toimenpiteiden ja hankkeiden tavoitteena oli tukea kuntaorganisaatioita tulevien kuntarakennemuutosten toteuttamisessa. Kuntia oli tarkoitus tukea kuntaliitoksen kaikissa vaiheissa eli selvitys-, valmistelu- ja toteutusvaiheessa. Valtiovarainministeriön toimesta kuntarakennemuutoksiin liittyviä ICTvalmisteluja tuettiin kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ICT-muutostukiohjelmalla. ICT-muutostuki on osa kuntauudistuksen muutostukiohjelmaa. Ohjelma kytkeytyi kuntatuottavuuden ja tuloksellisuuden kehittämistoimenpiteisiin, julkisen hallinnon ICT -strategian, tietohallintolain ja kokonaisarkkitehtuurityön toimeenpanoon sekä kuntasektorin ja koko julkisen hallinnon yhteisten ratkaisujen ja toimintamallien jalkautukseen. Asetetun ohjelman tavoitteena oli varmistaa, että kuntaorganisaatioissa toiminta voi liitostilanteesta tai muusta rakennemuutoksesta huolimatta jatkua katkotta sekä tukea kuntasektorin tietohallinnon johtamisen ja ICT-toiminnan ohjauksen kehittymistä palvelutoiminnan tukena. Ohjelmalla tuettiin lisäksi kuntien tietohallinto-osaamisen vahvistumista. Ohjelman avulla oli tarkoitus viedä kuntiin tietoa myös yhteisistä palveluista ja kehitteillä olevasta kansallisesta palveluarkkitehtuurista. Yhteisillä toimintamalleilla, tukimateriaalilla ja kuntaliitoskohtaisella muutostuella tuettiin kansallisten kunta- ja palvelurakennemuutosten tavoitteita sekä liittyvien kuntien paikalliselle muutokselle asettamia yhteisiä tavoitteita. 3.2. Ohjelman tehtävät Asetettu kuntien ICT -muutostukiohjelma oli osa valtion kunnille tuottamaa muutostukiohjelman kokonaisuutta, keskittyen kuntien ICT toiminnalle annettavaan muutostukeen. ICT -muutostukea oli tarkoitus antaa kunnille kaikissa kunta- ja palvelurakenne-
Valtiovarainministeriö Sivu 11 / 41 uudistuksen eri vaiheissa: selvitys-, toteutus- ja arviointivaiheissa. Ohjelman kautta annetaan kunnille tukea ICT:n organisoinnissa, kehittämisessä ja hyödyntämisessä nykyistä paremmin kuntien palvelutoiminnassa. Kuntien ICT-muutostukiohjelmaa edelsi vuonna 2012 käynnistetty ICTmuutostuen valmisteluhanke (VM075:00/2012). ICT-muutostukiohjelma hyödynsi ICT -tukiohjelman valmisteluhankkeen tekemiä esityksiä toiminta- ja organisointimallista sekä tarjosi asiantuntijatukea kuntajakoselvitysalueille sekä liittyville kunnille kuntarakenteiden muutoksen toteutuksessa. Ohjelman toteutuksessa käytettiin hyväksi valmisteluhankkeen kuntaorganisaatioiden käyttöön tuottamia ohjeistuksia ja mallipohjia. ICT -muutostukiohjelma jakautuu seuraaviin kokonaisuuksiin: 1. Selvitysaluekohtaisen tai kuntaliitokohtaisen ICT -asiantuntijatuen suunnittelu, tarjoaminen, ohjaus ja valvonta toimintamallin mukaisesti 2. Muutostukeen sisältyvien toimintamallien ja ohjeiden ylläpito 3. Ohjelman toimintamallin ylläpito ja jatkokehitys 4. Osallistuminen kuntarakennemuutosten tietopankin ylläpitoon ja jatkokehittämiseen yhteistyössä valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallintoosaston kanssa Jyrki Kataisen hallituksen linjausten mukaisesti suurimmille kaupunkiseuduille suunniteltiin kullekin kaupunkiseudulle räätälöity ICT -muutostuki (hallituksen linjauksessa 12 suurinta kaupunkiseutua). ICT -muutostuen toteutussuunnitelma ja kuntaliitoksen vaiheisiin liittyvät tehtäväkokonaisuudet on kuvattu tarkemmin liitteenä olevassa toimintamallissa (toteutussuunnitelma 19.3.2014 liite 3). Ohjausryhmä hyväksyi toteutussuunnitelman kokouksessa 5.6.2014. Toteutussuunnitelma on laadittu ICT muutostuen valmisteluvaiheessa tuotetun toimintamallin pohjalta. ICT-muutostuen työt on sovitettu kunta- ja palvelurakenneuudistuksen muuhun muutostukityöhön sekä kuntajakoselvityksiin, kuntaliitosten valmisteluun, toteutukseen ja arviointiin. 3.3. Ohjelman tuotostavoitteet Ohjelman toimintasuunnitelman mukaisesti tuotostavoitteilla oli tarkoitus tukea kuntia kuntaliitoksissa ja ICT-toimintojen uudelleen organisoinnissa. Ohjelman tuotosten tavoitteena oli auttaa kuntia - luomaan edellytykset parantaa palvelutoimintansa vaikuttavuutta erityisesti asiakkaan näkökulmasta - kehittämään palvelutoimintaansa tukevaa tietohallintoa ja ICTtoimintaa - lisäämään kuntien johtamisen, palvelutoiminnan ja tietohallinnon yhteistyötä - toteuttamaan edellä mainittuja tavoitteita tukeva kokonaisarkkitehtuuri - parantamaan tietohallinnon ja ICT-toiminnan ohjausta - lisäämään kuntien palveluiden ja palvelutoiminnan resursseja palveluiden kehittämiseen
Valtiovarainministeriö Sivu 12 / 41 - turvaamaan kunnissa palvelutoiminnan kehittämisessä tarvittava osaamisen käytettävyys ja saatavuus muutostilanteissa ja allokoimaan olemassa oleva osaaminen joustavammin kuntien hyödyksi - toteuttamaan tietojärjestelmien yhteentoimivuus muutoksen vaatimuksia vastaavaksi, esimerkiksi rajapintatoiminnallisuuksien käyttöönotolla - kehittämään ICT-palvelujen tuotantorakenteita ja luomaan edellytykset kustannussäästöjen saamiselle perustietotekniikasta sekä uusien menetelmien toimialoille tuomista eduista - kehittämään kuntien organisaatioriippumatonta tietoteknistä rakennetta 3.4. ICT-muutostukiohjelman organisointi 3.4.1. Organisoinnin yleinen rakenne 3.4.2. Ohjelman ohjaus Kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT muutostukiohjelma oli osa kuntauudistuksen muutostukiohjelmaa. ICT-muutostukiohjelman toteutusta ohjasi ICTmuutostukiohjelman ohjausryhmä ja sen etenemistä seurasivat Kuntauudistuksen muutostukiohjelman seuranta- ja koordinaatioryhmä, kuntauudistuksen ohjausryhmä sekä julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta (JUHTA). Ohjelman etenemistä ja lopputuloksia käsiteltiin hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmässä (HALKE). Kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT-muutostukiohjelman ohjauksesta ja koordinoinnista muuhun muutostukeen vastasi kuntauudistuksen muutostukiohjelman muutostuen seuranta- ja koordinaatioryhmä. ICT-muutostukiohjelman toteutuksen taktisesta ja hallinnollisesta ohjauksesta ja ohjausryhmän tavoitteiden saavuttamisesta vastasi ohjelman ohjelmapäällikkö ja ohjelman operatiivisesta projektitoiminnasta vastasi projektipäällikkö. Ohjelman omistajana on valtiovarainministeriön JulkICT-toiminto, joka vastasi ohjelman läpiviennistä. Ohjelman ohjausryhmänä toimii ICT-muutostukiohjelman ohjausryhmä, joka vastasi hankkeen ohjauksesta. Ohjausryhmä Puheenjohtaja: Varapuheenjohtaja: Jäsenet: Timo Valli, ICT-johtaja, VM (julkict) (24.3.2014.2014 saakka) Anna-Maija Karjalainen, ICT-johtaja, VM (julkict) (25.3.2014.2014 alkaen). Riku Jylhänkangas, yksikön päällikkö, VM (julkict) (31.12.2014 saakka) Kristiina Luukkonen, yksikön päällikkö, VM (julkict) (1.1.2015 alkaen) Päivi Laajala, ylijohtaja, osastopäällikkö VM (KAO), varajäsenenä Ville-Veikko Ahonen, neuvotteleva virkamies, VM (KAO) Teemupekka Virtanen, erityisasiantuntija, STM (15.12.2014 saakka)
Valtiovarainministeriö Sivu 13 / 41 Sihteeristö: Maritta Korhonen, kehittämispäällikkö, STM (16.12.2014 alkaen) Simo Tanner, erityisasiantuntija, Suomen Kuntaliitto Ossi Korhonen, ohjelmapäällikkö, VM (julkict) Hanna Majurinen, projektipäällikkö, VM (julkict) 3.4.3. Ohjausryhmän kokoukset Ohjelman ohjausryhmä on kokoontunut yhdeksän kertaa. Ohjausryhmän 13.10.2014 pidetty kokous oli yhteiskokous Kuntien muutostuen seuranta- ja koordinaatioryhmän kanssa. Kokous 24.3.2014 järjestäytymiskokous asettamispäätöksen läpikäynti toimintasuunnitelman esittely ohjausryhmälle Kokous 5.6.2014 ohjelman toimintasuunnitelman hyväksyminen TOMU-tutkimushankkeen esittely Kokous 24.9.2014 ohjelman tavoitteiden mittarit ja selvitysaluehankkeiden arviointimalli syksyn 2014 viestintäsuunnitelman hyväksyminen Kokous 13.10.2014 Ohjelman ohjausryhmän ja Kuntauudistuksen seuranta- ja koordinaatioryhmän yhteiskokous tavoitteiden uudelleenarviointi kuntaliitostilanteen muutosten takia selvitysalueiden ICT-muutostukihankkeiden tulosten arviointi Kokous 16.12.2014 ICT-muutostukiohjelman uudelleenasettamisen tarve toimintaympäristön muutoksen takia Kokous 9.2.2015 suunnitelman läpikäynti ICT-muutostukiohjelman uudelleenasettamisesta Kokous 1.4.2015 TOMU-tutkimushankkeen tulosten esittely ja raportin läpikäynti Kunnille toimitettavan palautekyselyn suunnitelman esittely ICT-muutostukiohjelman jatkosuunnitelman läpikäynti Kokous 1.9.2015 kunnille tehdyn palautekyselyn vastausten läpikäynti ICT-muutostukiohjelman lopetuksen toimenpiteiden läpikäynti
Valtiovarainministeriö Sivu 14 / 41 Kokous 27.10.2015 ICT-muutostukiohjelman loppuraportin kommentointi ICT-muutostukiohjelman päätösseminaarijärjestelyt 3.5. ICT muutostukiohjelman toteutus 3.5.1. Ohjelman toimintamallin kuvaus ICT-muutostukiohjelman toimintamalli (kuva 3) perustui ICT-muutostukiohjelman valmisteluvaiheessa tuotettuun kuvaukseen ICT-tuen toimintamallista. ICT-muutostuen ohjaus ja hallinta tapahtui valtiovarainministeriössä. Muutostuki kohdennettiin ensisijaisesti kuntien lakisääteisten sekä kuntien toiminnan kannalta keskeisten yleishallinnon tehtävien toteuttamiseen muutoksen eri vaiheissa. Kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT muutostukiohjelman toimintamalli jäsentyi kuntauudistuksen vaiheita vastaavasti. Muutostuen avulla autettiin muutosta toteuttavia kuntia tuottamaan riittävästi tietoa muutokselle asetettavista tavoitteista, muutoksen toteutuksen suunnittelua sekä muutoksen toteutuksen johtamista sekä muutoksella saatujen hyötyjen arviointia varten. ICT-muutostuki koostui vaiheita tukevista toimintamalleista ja muutoksen tehtävien toteutusta varten suunnitelluista työvälineistä, jotka kohdentuivat keskeisiin tehtäväkokonaisuuksiin. ICT muutostuen yleiset ohjaustehtävät 1. tukiohjelman ohjaus ja hallinta (sisältää raportoinnin muutostukiohjelman seuranta- ja koordinaatioryhmälle sekä kuntauudistuksen ohjausryhmälle) 2. tukiohjelman tutkimusohjelman käynnistys ja ohjaus 3. tukiohjelman työvälineistön jatkokehittäminen 4. tukiohjelman tietopankin jatkokehittäminen ja ohjaus 5. selvitysalue-/kuntakohtaisen muutostuen ohjaus a. rahoituksen myöntäminen selvitysalueille/liitoskunnille b. asiantuntijaresurssien hankinta selvitysalueille/liitoskunnille ja resurssien ohjaus 6. muutostuen tukiryhmän verkostomaisen yhteistyön käynnistys ja ylläpito ICT muutostuen selvitysaluekohtaiset tukitehtävät Muutostuen toteutuksen yleisten ohjaustehtävien lisäksi valtiovarainministeriön henkilöstön asiantuntijatehtävät painottuivat paikallisen vetovastuullisen (selvitysalueen vastuutaho / liitoskunta) asiantuntijatukeen: kuntajakoselvitysten ja kuntaliitosten tietohallinnon kehittämisen tukeminen (mm. ICT-muutostuen toimintamallin ja työvälineistön käytössä ja selvitysalueen tavoitteiden asettamisessa) paikallisen selvitys- ja toteutusvaiheen organisoinnin tuki
Valtiovarainministeriö Sivu 15 / 41 selvitysalueen / liitoskuntien ICT-selvitysten lähtö- ja tavoitetilan sekä muutoksen toteutussuunnitelman tukeminen mm. hyvien käytäntöjen ja yhteisten ratkaisujen avulla ICT muutostuen ohjaus ja hallinta ICT muutostuki / toimintamalli Yhteinen muutostuki Muutostuki kunnalle Kunnat Tutkimusohjelma Työvälineet Asiantuntijatuki Tietopankki Asiantuntijatyö Asiantuntijatyön hankinnan rahoitus Yhteinen muutostuki: Muutoksen suunnittelua, toteutusta ja arviointia tukevat työvälineet Muutoksen suunnittelussa, toteutuksessa ja arvioinnissa tarvittavan tiedon tietopankki Arviointi- ja tutkimustiedon kokoaminen ja muutosten toteutusta tukevan tutkimusohjelman muodostaminen Muutostuki kunnille: Asiantuntijatuki ja asiantuntija tuen hankinnan rahoitus muutoksen suunnittelua, toteutusta ja arviointia sekä yhteisten työvälineiden hyödyntämistä varten Selvitysvaiheen tuki: selvitysalueille Toteutus- ja arviointivaiheen tuki: uudelle kunnalle Kuva 3. ICT-muutostuen toimintamalli. Yhteinen muutostuki Yhteinen muutostuki käsitti muutoksen suunnittelua, toteutusta ja arviointia tukevat työvälineet, eri vaiheissa tarvittavan tiedon jatkuvasti yllä pidettävän tietopankin ja yhteisen tutkimusohjelman. Työvälineet ICT -muutostukiohjelmaan sisältyvät ohjeet, menetelmät ja työvälineet auttoivat kuntajakoselvitysalueita ja kuntaliitoskuntia suunnittelemaan palvelutoimintaa tukevan tietohallinnon, tietojärjestelmien sekä ICT-tuotantorakenteiden tavoitetilan, kartoittamaan ICT-ympäristön lähtötilannetta sekä muodostamaan muutoksen toteutuksessa tarvittavia etenemispolkuja ja ohjausmalleja muutokselle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ohjeet ja työvälineet on linkitetty muutoksen suunnittelun ja toteutuksen suositus-/esimerkkiprosessiin ja siihen liittyvien eri vaiheiden tehtäviin ohjeistuksen konkretisoimiseksi. ICT-tukiohjelman menetelmät, kuvausmallit sekä esimerkki- ja palvelukuvaukset muodostavat tukiohjelman työvälinepakin, jota kunnat voivat jatkossakin hyödyntää muutoksien eri vaiheissa.
Valtiovarainministeriö Sivu 16 / 41 Tietopankki ICT muutostuen ohjeet, mallit ja esimerkit on koottu yhteiseen tietopankkiin (www.kuntarakenne.fi), jossa ne ovat kaikkien vapaasti saatavilla. Tietopankin ylläpito päättyy 31.12.2015, ja työssä kertynyt aineisto on jatkossa käytettävissä valtiovarainministeriön internet-sivuilla ja julkict wikissä. Tutkimusohjelma ICT-muutostukiohjelman valmisteluvaiheen yhteydessä valmisteltiin tutkimusohjelma, jonka tavoitteena oli tuottaa tutkimustietoa kuntaliitosten vaikutuksista kuntaorganisaatioiden (kunnat, kuntayhtymät ja muut kunnalliset organisaatiot) ja sairaanhoitopiirien tietohallinnon ja palveluiden muodostumiseen ja tietohallintomallien kehittymiseen. ICT muutostukiohjelmassa tutkimusohjelmasta käynnistyi yksi tutkimushanke (tietohallinnon oikeudellinen muutostuki TOMU). Tutkimushankkeessa arvioitiin muun muassa kunta- ja palvelurakennemuutoksiin liittyviä oikeudellisia kysymyksiä sekä tuotettiin ohjeita ja esimerkkejä, miten kunnat pystyvät varmistamaan toimintaa tukevien tietojärjestelmien siirron, uusien tietojärjestelmien hankinnan sekä yhteisten palveluiden käyttöönoton muutoksessa. Tutkimushankkeessa analysoitiin myös muutoksen toteutusta haittaavat tai muutoksen estävät haasteet. Tutkimushankkeen avulla täydennettiin myös arviointitietoa aikaisemmista kuntaliitoksista. Muutostuki kunnalle Selvitysalueiden kunnille kohdistettu tuki oli tarkoitettu kuntarakennelain mukaisille selvitysalueille tai ministeriön poikkeuspäätöksen mukaisille selvitysalueille. Kunnalle suunnattava muutostuki kohdistettiin muutostukeen oikeutetuille ja muutostukea hakeneille kunnille joko asiantuntijatukena tai asiantuntijatuen hankinnan rahoituksena. Näitä tukimuotoja tarjottiin kulloinkin meneillään olevan muutosvaiheen mukaisesti (selvitysvaihe, toteutusvaihe tai arviointivaihe, ks. kappale 3.5.2. Ohjelman vaiheet ja tuotokset). A) Asiantuntijatuen hankinnan rahoitus Kunnalle myönnettiin rahoitus asiantuntijapalveluiden hankkimiseksi: a) KL-kuntahankintojen puitejärjestelystä b) kunnan / kuntien omasta puitejärjestelystä tai kunnalla / kunnilla olemassa olevien sopimusten puitteissa c) markkinoilta (kunta hankki hankintalain mukaisesti haluamansa asiantuntijatuen) B) Asiantuntijatuki Valtiovarainministeriö hankki tarvittavan asiantuntijatuen niille kunnille, jotka eivät halunneet tai pystyneet hyödyntämään ensimmäistä vaihtoehtoa.
Valtiovarainministeriö Sivu 17 / 41 Verkostot Selvitysalueiden kunnille tarjottiin verkostoyhteistyötä sekä selvitysalueiden sisällä että valtakunnallisesti vastaavassa tilanteessa olevien kuntien kesken. Verkostoyhteistyöllä pyrittiin madaltamaan kynnystä lähteä liikkeelle hankkeissa ja hakemaan kokemuksia, vertaistukea ja yhteistyömalleja toisilta kunnilta. Keskeinen verkostojen rakentumis- ja toimintamuoto olivat selvityskunnille järjestetyt verkostoseminaarit. Verkostoyhteistyön tavoitteena oli jakaa eri selvitysalueilla ja liittyvissä kunnissa saatuja esimerkkejä ja kokemuksia muiden vastaavassa tilanteessa olevien kuntien hyödynnettäväksi sekä tunnistaa paremmin eri alueille yhteisiä kehittämiskohteita tai -haasteita. ICT muutostuen verkostotyön tarkoituksena oli tunnistaa ja kommunikoida selvitysaluetta ja liittyviä kuntia laajemmin: Yhteiset / samankaltaiset kehittämiskohteet Yhteiset hankintakohteet ja mahdollisuudet hankintayhteistyöhön Muutoksessa tarvittavat ja käytössä olevat resurssit sekä osaamistarpeet 3.5.2. Ohjelman vaiheet ja tuotokset Ohjelman vaiheet Kuva 4. ICT kunta- ja palvelurakennemuutoksessa.
Valtiovarainministeriö Sivu 18 / 41 Kunta- ja palvelurakennemuutoksen ICT tuen toimintamalli suunniteltiin tukemaan kussakin muutoksen vaiheessa suoritettavien tehtävien toteuttamista niin, että toiminnan suunnittelussa, päätöksenteossa ja muutoksen toteutukseen liittyvissä tehtävissä tarvittava tieto voidaan tuottaa riittävällä laatu- ja kattavuustasolla. ICT-muutostuen toimintamalli, vaiheistus ja eri vaiheissa suoritettava ohjaus ja tehtävät laadittiin ICT-muutostuen valmisteluhankkeessa. Suunniteltu toimintamalli on laadittu toimimaan yhteydessä uuden kunnan muodostamisen vaiheisiin. Malli on kuvattu laajemmin liitteessä 2, ICT-käsikirja kunta- ja palvelurakennemuutoksissa (kuvat 4-8 käsikirjasta). ICT muutostuen painopisteet muutoksen eri vaiheissa: A) Selvitysvaiheen tuki: kunta- ja palvelurakennemuutosten hyötyjen, kustannusten ja uusien ratkaisumallien arviointi, selvitysalueen kuntien ja palvelurakenteiden lähtötilanteen kartoitus sekä muutokselle asetetun tavoitetilan toteutuksen suunnittelu (ICT-tavoitetilan ja toteutussuunnitelman määrittäminen päätöksenteon tueksi). Selvitysvaihe päättyy yhdistymispäätökseen tai yhdistymissopimuksen hyväksymiseen. B) Toteutusvaiheen tuki: kuntaliitoksen toteutus, jatkuvuuden varmistaminen muutoksen aikana sekä uusien ja yhteisten ratkaisuiden käyttöönotto (muutoksen hallittu ja järjestelmällinen toteutus). Toteutusvaihe jakautuu aikaan ennen uuden kunnan päätöksentekojärjestelmän käynnistämistä (siirtymäkausi) ja aikaan uuden kunnan aloitettua toimintansa. C) Arviointivaiheen tuki: muutokselle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen varmistaminen, uusien ratkaisujen ja mallien käyttöönoton tukeminen sekä tavoitteeksi asetettujen hyötyjen arviointi (ICT-palvelujen optimointi toiminnallisen muutoksen tueksi). Arviointi voidaan käynnistää jo ennen kuntaliitosta. Arvioinnin suorittaminen muutosjohtamisen tukena olisi suositeltavaa sisällyttää yhdistymissopimukseen. Ohjelman tuotokset 1. Selvitysvaiheen tuotokset Kunta- ja palvelurakennemuutoksen selvitysvaiheen ICT muutostuen painopisteenä oli auttaa kuntia tuottamaan riittävä kuva tulevan toimintamallin tavoitteista, kuntien lähtötilanteesta muutoksen toteutuksessa huomioitavien kohteiden tunnistamista varten sekä arvioimaan erilaiset toteutustapavaihtoehdot muutoksen suunnittelua varten. Selvitysvaiheen ICT-muutostuessa kuntia autettiin tuottamaan nykyisestä ICT ympäristöstään yleiskuva, joka toimi yhteisen tavoitetilan suunnittelun sekä yhteistyön tiivistämisen pohjana. Yleiskuvauksen tehtävänä oli erityisesti hyödyt-
Valtiovarainministeriö Sivu 19 / 41 tää kuntaliitosselvitystä tekevien työryhmien työtä ja yhdistymissopimuksen valmistelua. Yleiskuva sisältää kuntakohtaiset tiedot käytössä olevista päätelaitteista, sovelluksista, infrastruktuurista sekä kapasiteettipalveluista. Nykytilan kuvauksessa koottuihin kohteisiin kiinnitettiin tiedot järjestäjästä, järjestämis- ja tuottamistavasta, sopimuksista sekä ICT ympäristöön sidotuista resursseista ja kustannuksista. Kuva 5. Selvitysvaiheen ICT-muutostuen kuvaus. Kuntakohtainen kuvaus toimii perustana kunnan kokonaisarkkitehtuurin kuvaamisessa tietojärjestelmä- ja teknologia-arkkitehtuurin osalta. Kuntakohtaisista tiedoista koottiin kuntajakoselvitysalueen käyttöön yleiskuva ja analyysi muutoksen jatkosuunnittelua varten. Kuva 6. Kuntakohtaiset nykytilan selvitykset tietopohjana.
Valtiovarainministeriö Sivu 20 / 41 Selvitysalueilla tehtyä selvitystyötä ohjattiin seudullisissa ohjausryhmissä ja työtä valmisteltiin projekti- ja työryhmissä. ICT-selvitysryhmien työ liittyi aikataulullisesti muuhun kuntaliitosten selvitystyöhön. ICT-selvitykset oli organisoitu tukemaan muuta selvitystyötä. Kuntajakoselvittäjät osallistuivat selvitystyöhön vaihtelevasti. Parhaimmat tulokset saatiin, jos ICT-selvitystyö tapahtui tiiviissä yhteistyössä muun kuntajakoselvitystyön kanssa. Tällöin ICT:n kehittäminen saatiin kuuluviin myös muissa ryhmissä, ja ICT-palvelut tukivat myös kunnan johtamista ja tavoitteiden asettamista. VM:n ICT-muutostukiohjelman edustajat osallistuivat ICT-selvitysten ohjaus- ja projektiryhmiin. Edustajat toimivat ohjaus- ja projektiryhmissä tilanteesta riippuen joko asiantuntija- tai valvojaroolissa. Edustajat osallistuivat kokouksiin joko läsnä tai etäyhteydellä. Näiden ryhmien kokouksia kertyi yleensä neljästä kahdeksaan per selvitysalue. VM:n edustajat osallistuivat yhteensä yli 180 kokoukseen. ICT-selvitysten perustiedot Muutoksen jatkosuunnittelua varten tarvittava tieto nykytilasta saadaan aikaan kokoamalla nykytilasta seuraavat tiedot: Kuva 7. Keskeiset ICT-selvityksissä kerättävät tiedot. Suluissa mainittuna käytettävät kuvauspohjat.
Valtiovarainministeriö Sivu 21 / 41 Selvitystyön lopputuloksena tuotettiin jokaiselta alueelta selvitysalueen loppuraportti, joka julkaistiin JulkICT wikissä ja linkitettiin kuntarakenne.fi-sivustolle. Loppuraportit tuotettiin standardimuotoisena, jotta tiedot olisivat mahdollisimman vertailukelpoisia. Kuva 8. Nykytilan kartoitusten tulokset pääpiirteittäin. 2. Toteutusvaiheen tuotokset Kunta- ja palvelurakennemuutoksen toteutusvaiheen ICT tuen tavoitteena oli auttaa kuntia tarkentamaan muutoksen toteutussuunnitelma liittyvien kuntien osalta, suunnittelemaan ja organisoimaan muutoksen toteutusta tukeva muutosohjelma ja sen ohjausrakenne sekä hankkimaan tai ottamaan käyttöön tarvittavat uudet tietojärjestelmäratkaisut ja -palvelut. Toteutusvaiheessa kuntia tuettiin myös suunnittelemaan tuleva ICT toiminnan tuotantomalli asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Toteutusvaiheen tuotokset jäivät vähäisiksi toteutuneiden kuntaliitosten vähäisen määrän vuoksi. Lisäksi kaikki ohjelman aikana toteutuneet kuntaliitokset olivat kahden kunnan yhteenliittymiä suurempien monikuntaliitosten sijaan. Kahden kunnan toteutuneissa liitoksissa hankkeen etenemistä helpotti, jos kunnat olivat panostaneet itse jo selvitysvaiheen työstämiseen ja tietojen kartoitukseen. 3. ICT-muutostuen työvälineet, ohjeet ja mallit ICT-muutostuen valmisteluhankkeessa (14.8.2012, VM075:00/2012) oli tuotettu ensimmäiset versiot työvälineistä, malleista ja ohjeista kunta- ja palveluraken-
Valtiovarainministeriö Sivu 22 / 41 nemuutosten ICT-selvitysten ja -toimenpiteiden tueksi (kuva 9). ICTmuutostukiohjelman yksi tehtävä oli ylläpitää ja jatkokehittää tätä tietopankkia. Keskeisimmät työpohjat toimivat ICT-selvitysten perusrunkona ja ohjasivat tietojenkeruuta kuntien keskeisiin tietoihin rajallisten ajan ja resurssien puitteissa. Yhtenäiset työtavat mahdollistivat myös eri selvitysalueiden ja kuntien vertailun. ICT-muutostukiohjelman valmisteluhankkeessa oli tuotettu laaja materiaalipankki kuntien selvitystyön tueksi. Ohjelman edetessä selvitysalueilla huomattiin, että kunnista selvityksiin kerättäväksi aiottu tietomäärä oli usein liian laaja lähtötasoon ja ICT-selvityksessä käytettävissä oleviin resursseihin nähden. Toisaalta ICT:n osalta kypsemmissä kunnissa oli tietojenhallintaan jo omat toimivat ja ylläpidetyt menettelyt ja mallit. ICT-muutostukiohjelman yhteydessä ohjeistoa ja malleja työstettiin eteenpäin. Selvitystöiden yhteydessä mallipohjia täydennettiin toimivammaksi ja käytännönläheisemmäksi. Alkukesällä 2014 suoritettiin keskeisten ohjeiden ja mallipohjien päivitys. Kuva 9. ICT-muutostuen työvälineet, ohjeet ja mallit. Työvälineet, ohjeet ja mallit julkaistiin www.kuntarakenne.fi -tietopankissa. Ohjeet julkaistiin suomenkielisinä.
Valtiovarainministeriö Sivu 23 / 41 3.6. Ohjelman tiedotus HARE Valtioneuvoston hankerekisteri (HARE) on eduskunnan ja ministeriöiden julkinen verkkopalvelu. ICT-muutostukiohjelma on rekisteröity HAREen. Hankesalkku ICT-muutostukiohjelman tietoja ylläpidettiin myös valtiohallinnon yhteisessä hankesalkussa. Mahti Mahti on valtiovarainministeriön asianhallintajärjestelmä. Mahtiin on talletettu ohjelman hallinnolliset asiakirjat ja ohjelmassa työstetyt kuntien hankkeiden asiakirjat. Valtiovarainministeriön verkkosivut ICT-muutostukiohjelma esitellään valtiovarainministeriön verkkosivuilla. Sivustolta on ollut ohjelma-ajan linkitys kuntarakenne.fi-sivustolle. JulkICT Wiki Ohjelmassa julkaistut selvitysalueiden loppuraportit, hankkeen työvälineet, mallipohjat ja muu dokumentaatio on talletettu JulkICT Wikiin (https://wiki.julkict.fi/) hankkeelle perustettuun kansioon. JulkICT Wikiä on myös hyödynnetty seututyöskentelyssä selvitysaluekohtaisina työtiloina. kuntarakenne.fi Kuntarakenne.fi on valtiovarainministeriön ylläpitämä kuntauudistuksen ja kuntarakennemuutosten tietopankki, joka sisältää tietoa erityisesti kuntaliitosten valmisteluun ja toteuttamiseen. ICT-muutostukiohjelman JulkICT Wikissä julkaistu materiaali on linkitetty kuntarakenne.fi-sivustoon. Kuntarakenne.fi-sivustolla on ollut ladattavissa valtionavustuksen hakemiseen liittyvä materiaali. Kuntakirjeet ICT-muutostukiohjelman etenemisestä ja ohjelmaan osallistumisesta tiedotettiin kuntiin lähetetyillä kirjeillä: - 24.4.2014 kirje kaikkiin kuntiin ICT-muutostuen hakemisesta (liite 4) - 25.6.2014 kirje kuntaliitoksen kriisikuntamenettelynä toteuttaviin kuntiin (liite 5) - 26.5.2015 kirje kaikkiin kuntiin, ohjelman päättymisen aiheuttama aikataulutus (liite 6) Kuntakirjeiden lisäksi ICT-muutostukiohjelmasta oltiin suoraan yhteydessä liitosselvityksiä tekeviin kuntaryhmiin sitä mukaa, kun selvitystyöt olivat käynnistymässä. Uutiskirjeet Kuntien ICT-muutostukiohjelmaa on seurattu valtiovarainministeriön julkict- ja kuntauutiskirjeissä.
Valtiovarainministeriö Sivu 24 / 41 Julkaisut Valtiovarainministeriön julkaisusarjassa on julkaistu kaksi raporttia, jotka ovat syntyneet TOMU-tutkimushankkeen tuotoksina. Julkaisut ovat Kuntien ICTpalvelut ja niiden järjestäminen (VM 8/2015) ja Kuntaliitos tausta, tavoitteet ja vaikutukset ICT-toiminnassa (VM 21/2015). Verkostoseminaarit ICT-muutostukiohjelma järjesti neljä verkostoseminaaria. Seminaarit järjestettiin Helsingissä. Kuntakiertue ICT-muutostukiohjelman edustus osallistui valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston järjestämälle kuntakiertueelle (25.9.2013 Joensuu, 11.10.2013 Lappeenranta, 24.10.2013 Seinäjoki, 29.10.2013 Lahti, 6.11.2013 Tampere, 14.1.2014 Jyväskylä, 11.2.2014 Pori, 11.3.2014 Turku, 2.4.2014 Hyvinkää, 4.4.2014 Oulu ja 22.5.2014 Vaasa). Muut tilaisuudet ICT-muutostukiohjelmaa esiteltiin muissa tilaisuuksissa seuraavasti: - Kuntaliiton FCG ICT -Forum 12. 13.2.2014 - Pohjois-Savon yhteinen tietohallintomalli -seminaari 5.5.2014 - Keski-Savon ICT-muutostuki -seminaari 4.6.2014 - Kuntamarkkinat 10.9.2014 3.7. Ohjelman seminaarit ICT-muutostukiohjelmassa järjestettiin neljä verkostoseminaaria. Seminaariesitykset ja -tallenteet löytyvät verkkosivuilta (julkict wiki). Ohjelman seminaareihin osallistui 30-60 henkilöä paikan päällä. TOMUseminaaria seurasi verkon välityksellä 130 henkilöä. ICT-muutostuen seminaari 8.5.2014 Säätytalolla järjestetyssä seminaarissa esiteltiin meneillään olevia selvityshankkeita ja käytiin läpi tietohallinnon oikeudellisia kysymyksiä kuntaliitostilanteissa. Seminaariin osallistui edustajia kaikilta selvitysalueilta. ICT-muutostuen seminaari 8.10.2014 Wanhassa Satamassa järjestetyssä seminaarissa esiteltiin selvityshankkeita sekä kokonaisarkkitehtuurin kehittämisen että digitalisaation edistämisen näkökulmasta. Seminaarissa puhuttiin myös kuntajakoselvittäjän odotuksista ja kokemuksista ICT-selvitysten suhteen. Kuntien ICT-palvelut rakenneuudistuksissa seminaari 26.2.2015 Kolmas ICT-muutostukiseminaari järjestettiin hotelli Arthurissa. Seminaari painottui TOMU-tutkimushankkeen tuotosten esittelyyn. Seminaarista tuotettiin webcast-lähetys, ja nauhoitteet esityksistä on nähtävissä julkict wikin sivustolla.
Valtiovarainministeriö Sivu 25 / 41 ICT-muutostuen päätösseminaari 25.11.2015 Neljäs seminaari järjestettiin valtiovarainministeriön auditorio Pajassa. Ohjelman päätösseminaarissa luotiin katsaus tällä hetkellä kuntien ICT-rakenteisiin eniten vaikuttaviin ilmiöihin itsehallintoalueiden perustamiseen ja digitalisaation vaikutuksiin kuntakentässä. 3.8. ICT -muutostukiohjelman resurssien käyttö ja aikataulu 3.8.1. Ohjelman kustannukset Ohjelman kustannuksiksi vuosille 2014-2015 arvioitiin ohjelman asettamisvaiheessa 4 840 000 euroa, käsittäen kuntakohtaiset tuet ja hallintokulut. Kustannusarvion kustannukset käsittivät selvitysalueiden ICT -tuen kuntarakennemuutoksen toteutuksen eri vaiheisiin: selvitysvaiheeseen, toteutusvaiheeseen ja arviointivaiheeseen. Edellä mainittujen lisäksi ohjelman kustannuksiin arvioitiin eri työkokonaisuuksien toteutuksen vaatimat matka- ja kokouskustannukset. ICT-muutostukiohjelman kustannukset jäivät alle arvioitujen kustannusten (kuva 10). Toteutuneiden kustannusten alhaisuuteen vaikutti suoraan se, että kuntarakenneuudistus ei toteutunut hallituksen suunnitelmien mukaisesti. Kustannus 2013 2014 2015 Yhteensä Selvitysvaihe 40 706,45 683 508,10 48 318,75 772 533,30 Toteutusvaihe 6 562,50 162 021,59 168 584,09 Arviointi Tukitoiminnot 11 813,30 41768,70 10 249,04 63 831,04 Tutkimus 116 551,00 20 000,00 136 551,00 Yhteensä 52 519,75 848 390,30 240 589,38 1 141 499,43 Kuva 10. Ohjelman toteutuneet kustannukset. Vaihe/tuen kohde /alue Toteutuneet hankkeet Selvitysvaihe Toteutusvaihe 100 000 / suuri kaupunkiseutu (12 suurinta), 50 000 / selvitysalue (muut selvitysalueet) liitoskohtainen tuki enintään 40 000 / kuntaliitos toteutunut 20 selvitystä, joista 11 suurta kaupunkiseutua toteutunut 6 kuntaliitosta Arviointivaihe 10 000 / kuntaliitos arviointivaihetta ei tehty Tutkimus 136 000 toteutunut yksi tutkimushanke (TOMU) Kuva 11. Kuntien ICT-tuen laskentaperusteet ohjelmaa asetettaessa ja toteutuneiden hankkeiden määrä.
Valtiovarainministeriö Sivu 26 / 41 Kuvassa 11 on esitetty periaatteet myönnettävän tuen enimmäismääriin. Valtionavustuksen enimmäismäärä on 75 % ICT-tuen tuotosten ja tehtävien toteutuksen kokonaiskustannuksista. Lisäksi tulevat tukitoiminnot (palveluiden ostot): ohjeet, työvälineet, kokoukset, matkat ja seminaarit) sekä henkilöstön palkat (ohjelmapäällikkö ja projektipäällikkö). Kustannuksissa ei ole mukana ohjelmaa edeltäneen valmisteluvaiheen kustannuksia. Liitteessä on esitelty selvitysalueet aikatauluineen ja toteutuneine kustannuksineen (liite 7). Kuva 12. Ohjelman tukemat kuntien ICT muutostukiprojektit aikatauluineen.
Valtiovarainministeriö Sivu 27 / 41 3.8.2. Ohjelman henkilöresurssit Kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT-muutostukiohjelman toteutusresurssit olivat ohjelmapäällikkö ja projektipäällikkö. Heidän apunaan toimi projektien läpivienneissä ja tukitehtävissä valtiovarainministeriön linjaorganisaation asiantuntijoita. Tärkeänä osapuolena ohjelman toteutuksessa olivat kuntien tietohallinnon edustajat ja kuntaliitosten selvitysmiehet sekä ostopalveluina hankitut konsultit. Ohjelman viestintään osallistui VM:n tiedottajia. Ohjelman henkilöresurssien työpanos kohdentui ICT-muutostuen toteutukseen aikavälillä 1.11.2013 31.12.2015 (kuva 13). 2013 2014 2015 Yhteensä Valtiovarainministeriö Ohjelmapäällikkö 0,1 1,0 1,0 2,1 Projektipäällikkö 1,0 1,0 2,0 Asiantuntijat* 2,0 0,3 0,2 2,5 Yhteensä 2,1 2,3 2,2 6,6 Sidosryhmien resurssit 1,0 1,0 1,0 3,0 Yhteensä 3,1 3,3 3,2 9,6 *Sisältää VM/julkICT:n linjaorganisaation asiantuntijatyön Kuva 13. Ohjelman henkilöresurssit (htv).
Valtiovarainministeriö Sivu 28 / 41 3.8.3. Ohjelman aikataulu Kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT-muutostukiohjelman päävaiheet ja aikataulut oli suunniteltu seuraavaksi (kuva 14): Kuva 14. Alkuperäinen kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT-tuen toteutusaikataulu. ICT-muutostukiohjelman aikana hallituksen tekemien toimintalinjausten muutosten takia ohjelman toteutusta ja aikataulutusta muutettiin. Muutokset vaikuttivat ohjelman aikataulun toteutumiseen etenkin vuoden 2015 osalta oleellisesti. Vuoden 2014 aikataulutetut selvitysvaiheen tehtävät tehtiin alkuperäisen suunnitelman mukaisesti. Vuoden 2015 tehtävät ja aikataulu muuttuivat oleellisesti ohjelman asettamispäätöksessä tehdyistä suunnitelmista kuntauudistuksen muuttuneen toimintaympäristön vuoksi (kuvat 15 ja 16). ICT-muutostuen tutkimusohjelmaan kuuluva TOMU-tutkimushanke toteutettiin suunnitelmien mukaisesti. ICT-muutostuen työvälineiden (ohjeet, mallit ja kuvauspohjat) sekä tietopankin tarvitsemat ylläpitotyöt tehtiin myös suunnitelmien mukaisesti vuoden 2014 ja 2015 aikana.
Valtiovarainministeriö Sivu 29 / 41 Kuva 15. Ohjelman päivitetty toteutusaikataulu 2013-2014. Kuva 16. Ohjelman päivitetty toteutusaikataulu 2015. 3.9. Arvio ICT -muutostukiohjelman onnistumisesta Arvioissa ICT-muutostukiohjelman onnistumisesta tulee huomioida, että hallitus teki uusia toimintalinjauksia kesken ohjelman. Alun perin asetettuja tavoitteita ei täten voitu enää tavoitella. Tällä oli vaikutuksensa myös aikatauluihin, resurssien käyttöön ja ohjelman hallintaan.
Valtiovarainministeriö Sivu 30 / 41 Ohjelman aikataulu Ohjelma eteni suunnitellussa aikataulussa. Selvitysalue- ja kuntaliitoskohtaiset tukihankkeet sekä TOMU-tutkimushanke valmistuivat suunnitellusti. Selvitysaluehankkeissa kohdattiin usein aikatauluhaasteita, sillä selvitysvaihe edellytti mm. laajoja haastattelukierroksia kunnissa, ja näiden sovittaminen selvitysten kokonaisaikatauluun vaati usein erityisjärjestelyjä. Haasteista huolimatta tiedot saatiin kerättyä selvityksissä tarvittavassa laajuudessa. Ohjelman resurssien käyttö Ohjelman resursointi niin henkilöstön kuin rahoituksenkin osalta oli riittävää. Erityisesti toimintalinjauksien muutosten takia oli selvää, ettei toteutus- ja arviointivaihetta tulla laajamittaisesti toteuttamaan. Mikäli alkuperäinen tavoite olisi säilynyt, resursoinnissa olisi mitä ilmeisimmin tullut haasteita. Ohjelman hallinta Ohjelma hallinta ja toimintamalli perustuivat valmisteluvaiheessa tehtyyn pohjatyöhön. Toimintamallia hyödynnettiin myös hallituksen toimintalinjausten jälkeen, sillä se oli edelleen käyttökelpoinen ja kunnissa jo entuudestaan tuttu. Ohjelman aikaisista toimintalinjauksen muutoksista ja vaikutuksista ohjelman etenemiseen informoitiin kuntia kirjeillä ja henkilökohtaisesti. Hallituksen toimintalinjausten muutokset eivät vaikuttaneet seudullisten selvitysten nykytilan kartoitusten sisältöön. Sen sijaan kuntien selvityksissä mainitsemissa kehityskohteissa ja esimerkiksi seudullisen yhteistyön tavoitteissa toimintalinjausten muutokset näkyivät vapaaehtoisen yhteistyön vahvempana painotuksena verrattuna kuntaliitosvaihtoehtoihin. Toimintalinjausten muutoksista huolimatta aloitetut selvitysaluekohtaiset selvitystyöt vietiin päätökseen asti. Ohjelman ohjausryhmä, muutostuen seuranta- ja koordinaatiotyöryhmä sekä JUHTA valvoivat ohjelman etenemistä. Tavoitteiden toteutuminen ICT-muutostukiohjelma oli alisteinen laajemmalle kuntarakenteiden uudistamisen ohjaukselle, joten tavoitteita tulee tarkastella tässä viitekehyksessä. Asetetun ohjelman tavoitteena oli varmistaa, että kuntaorganisaatioissa toiminta voi liitostilanteesta tai muusta rakennemuutoksesta huolimatta jatkua katkotta sekä tukea kuntasektorin tietohallinnon johtamisen ja ICT -toiminnan ohjauksen kehittymistä palvelutoiminnan tukena. Ohjelmalla tuettiin lisäksi kuntien tietohallinto-osaamisen vahvistumista. Kuntaliitostilanteiden osalta kuntien toiminta on ohjelman aikana jatkunut katkotta. Kuntaliitoksia toteutuu vielä vuoden 2016 alussa, joten niiden osalta toteutumista ei voida vielä arvioida. Tärkeänä saavutettuna tavoitteena voidaan pitää - nykytilanteen kartoitusta mm. sopimusten, kustannusten ja ICT-palvelujen järjestämisvastuiden osalta yhtenäisellä mallilla (JHS179-taulukko, muut mallipohjat)
Valtiovarainministeriö Sivu 31 / 41 - kunnissa hankkeeseen panostettua selvitys- ja suunnitteluaikaa sekä ulkopuolista vetäjää, joka mahdollisti tilannekartoituksen myös kuntien omaehtoista etenemistä varten - koostettuja kuntien ICT-kehityskohteita, jotka saattoivat olla konkreettisia tietojärjestelmähankkeita, uusia organisointialoitteita tai hyviä jaettavia käytäntöjä Ohjelmassa keskityttiin palvelutoiminnan tukemiseen ensisijaisesti yleisen tietohallinnon ja kuntien keskushallinnon näkökulmasta. Toimialakohtaista palvelutoiminnan tukemista ICT-toiminnan avulla selvitysalueiden selvityksissä selvitettiin vain muutamissa tapauksissa. ICT-toiminnan ohjauksen kehitys palvelutoiminnan tukena käsiteltiin kaikissa selvitystöissä. ICT-toiminnan ohjauksen kehittäminen vaatii usein muutoksen organisaatiossa tai johtamisessa. Koska laajamittaisia kuntaliitoksia ei toteutunut, eri seuduilla tässä onnistuttiin vaihtelevasti. Onnistumiseen vaikuttivat mm. kuntien erilaiset toimintatavat ja kunnan ICT-kypsyys. Kunnille tarjoutui työssä mahdollisuus tarkastella omaa toimintaansa mm. kokonaisarkkitehtuurin ja kuntayhteistyön näkökulmasta, ja tällä hetkellä toimenpiteet selvitystyössä kirjattujen tavoitteiden saavuttamiseksi ovat kuntien omissa käsissä. Kunnissa valmistaudutaan myös itsehallintoalueiden ja sote-ratkaisujen vaikutuksiin.
Valtiovarainministeriö Sivu 32 / 41 Tuotosten toteutuminen Selvitysaluekohtaisen ja/tai kuntaliitoskohtaisen ICT asiantuntijatuen suunnittelu, tarjoaminen, ohjaus ja valvonta toimintamallin mukaisesti Muutostukeen sisältyvien toimintamallien ja ohjeiden ylläpito Ohjelman toimintamallin ylläpito ja jatkokehitys Osallistuminen kuntarakennemuutosten tietopankin ylläpitoon ja jatkokehittämiseen yhteistyössä valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston kanssa Tuotokset ICT-tukihankkeita on tehty 11 suurimmalle kaupunkiseudulle ja 20 muulle kuntaliitoksen selvitysalueelle. Yhteensä hankkeissa oli mukana 155 kuntaa. Kuuden kuntaliitoksen toteutustyötä on tuettu ICTmuutostuella. Ohjedokumentaation viimeistely ja ylläpito Ohjelman toimintamallin muutos vastaamaan muuttunutta kuntaliitosten ja kuntien toimintaympäristön tilannetta. Tietopankki (kuntarakenne.fisivuston ICT-muutostuki-osio) sisältäen tietopankin päivityksen ja uusien tiedotteiden ja dokumentaatioiden julkaisun. Arvio onnistumisesta Selvitys- ja toteutusvaiheen työt on tehty ICT muutostuen toimintamallin mukaisesti niiltä osin kuin on kuntaliitostilanteessa ollut mahdollista tehdä. Toteutusvaiheessa kunnat ovat voineet hyödyntää aiemman selvitysvaiheen tuotoksia. Ohjelman edetessä saatiin kokemuksia ICT-selvityksien keskeisistä kartoitustarpeista, kartoitukseen kuluvasta ajasta ja kuntien erilaisesta ICTvalmiudesta. Ohjeistoa täydennettiin kertyneen kokemuksen perusteella, jotta ICT-selvityksissä pystyttiin keräämään olennaiset tiedot yhtenäisesti kaikista kunnista. Ohjelman toiminta ja tehtävät päivitettiin vastaamaan muuttunutta tilannetta. Kuntaliitostilannetta ja selvitysten vaihetta koordinoitiin kunta- ja aluehallinto-osaston avustuksella. Tiedotteet, ohjeet, hankkeiden raportit ja dokumentaatiot sekä seminaariesitykset on julkaistu kuntarakenne.fi :ssä. Palautteet kunnilta ICT-selvitystyöhön osallistuneille kunnille lähetettiin palautekysely 16.4.2015. Kysely lähti noin 170 ICT-selvityksiin osallistuneelle kuntaedustajalle. Vastauksia tuli 35 kpl (suomen- ja ruotsinkielisiä vastauksia yhteensä). Kyselylomake on liitteenä (liite 9). Käytännössä kaikilta ICT-selvitysalueilta saatiin palautetta kyselymuodossa. Kyselyn tuloksia käsitellään tarkemmin luvussa 4.4. Yleiskokemuksena ICT-muutostuki koettiin myönteisenä kädenojennuksena kuntien suuntaan. Erityisesti mahdollisuudesta selvittää ja kehittää ICTyhteistyötä omalla seudulla oltiin tyytyväisiä. Sen sijaan selvitysalueen ICTmuutostukiprojekti ei välttämättä edes käynnistynyt, mikäli kuntajakoselvityksen ilmapiiri oli huono tai jos koettiin, että ICT-muutostukea pyrittiin käyttämään vipuvartena kuntaliitoksiin.
Valtiovarainministeriö Sivu 33 / 41 4. ICT-muutostukiohjelman tuotokset ja vaikuttavuus 4.1. Kuntahankkeiden arviointi ICT-muutostukihankkeita tarkastellaan tässä luvussa ainoastaan selvitysvaihetta varten tehtyjen tulosten ja tuotosten suhteen. Tehdyt toteutusvaiheen työt (kuusi kuntaliitosta) esitellään erikseen. Selvitysalueiden yhteiset selvitysraportit koostuvat - projektin yleiskuvauksesta (selvitysalueen kuntien perustiedot, projektin aikataulu, osallistujat, kokoukset), - nykytilan kuvauksesta kuntien keskeisistä ICT-palveluista ja organisoinnista (materiaalina kuntakohtainen JHS179-taulukko liitteineen) ja - työssä havaituista kehityskohteista ja mahdollisista jatkotoimista (esim. yhteistyön kehittämisen polkuvaihtoehdot, yhteiset kehittämiskohteet, kuntaliitostapauksissa etenemispolku yhteisiin ICT-rakenteisiin). Koska ICT-muutostukiprojektia toteutettiin usein selvitysalueen kuntajakoselvitysten kanssa rinnan, projektissa pystyttiin tukemaan varsinaista kuntajakoselvitystyötä vaihtelevasti. Osassa selvitysalueita kuntajakoselvittäjät halusivat seurata myös ICT-selvitystä ja pystyivät näin toimimaan linkkinä muuhun kuntajakoselvitykseen. ICT-muutostukiohjelman selvitysaluekohtaiset selvitysprojektit etenivät joko rahoituksen turvin (suuret kaupunkiseudut) tai asiantuntijatuen avulla. Perustiedot selvityksiä varten kerättiin siinä laajuudessa kuin työn puitteissa käytännössä oli mahdollista. Keskeisiä tietoja olivat mm. perustiedot kuntien organisaatioista ja ICT-yksikkökustannuksista, ICT-palvelujen järjestämismalleista, sopimuksista, järjestelmä- ja laitekannasta. ICT-selvitykset keskittyivät pääsääntöisesti yleishallinto-, talous-, asianhallintaja henkilöstösektorille. Muut toimialakohtaiset ICT-palvelut mainittiin lähinnä ohjausmalleissa ja järjestelmäluetteloissa. Varsinainen selvitysalueen kunnissa tehty ICT-selvitystyö edellytti useita yhteisiä kokouksia kuntien edustajien ja konsultin kesken sekä kunnissa tehtäviä selvityksiä nykytilan kartoittamiseksi. Tässä kunnat olivat usein erilaisessa tilanteessa toisissa kunnissa nykytila oli kartoitettu ja ylläpidetty, toisissa kunnissa selvitystyö vaati enemmän vaivaa. Työhön vaadittavan ajan raivaaminen kalenterista oli joskus hankalaa, mutta saadun palautteen perusteella mitä ilmeisimmin kannattavaa. Ulkopuolisen konsultin rooli oli usein merkittävä ratkaisuvaihtoehtoja selvitettäessä. ICT-muutostukiprojektin aikana kunnat saivat hyvän kuvan myös toistensa tilanteesta. Keskustelu saatiin käyntiin useilla uusilla alueilla, vaikka ohjelmassa ei laajassa mittakaavassa päästy varsinaiseen ICT-muutostuen toteutusvaiheeseen. Erityisen merkittäväksi kunnissa koettiin mahdollisuus vapaaehtoiseen kehittämiseen ja omalle seudulle sopivien ratkaisujen löytämiseen. Joillakin seuduilla oli havaittavissa merkittäviä esteitä yhteisten ratkaisujen ja yhteistyön tiellä. Näihin esteisiin ei pelkillä ICT-kehitystoimilla voida puuttua. Tällaisia esteitä löytyi mm. seudun kuntien erilaisen taloudellisen, poliittisen, kulttuurisen, kielipoliittisen tilanteen tai keskinäisten roolien ja vastuunkannon osalta.
Valtiovarainministeriö Sivu 34 / 41 4.2. Selvitysten vaikuttavuus ja hyödyt Tällä hetkellä kuntien talouteen kohdistuu suuria kustannuspaineita. Toisaalta ICT:n avulla pyritään saamaan aikaan palvelutuotantoon kustannustehokkuutta, korvaamaan eläköityvää henkilöstöä ja parhaassa tapauksessa digitalisoimaan palveluprosessit tähän päivään. ICT-kustannusten laskeminen ei ole yksiselitteistä, ja valmistuneissa selvityksissä kustannusten laskentatavassa oli variaatioita. Tämä ongelma tunnistettiin kaikissa selvitysprojekteissa. Esimerkiksi palvelujen ostoista ICT-kustannuksia ei pystytty erittelemään, koska ne sisältyvät palvelun kokonaishintaan. Toisaalta kustannuksiltaan edullisilta vaikuttavat ICT-palvelut voivat olla laatutasoltaan tähän päivään riittämättömät. Myös ICT-perusinfran rakentaminen ja ylläpito aiheuttavat kustannuksia epätasaisesti eri puolella Suomea mm. yhdyskuntarakenteesta johtuen. Yleisiä arvioita kustannusten tasosta voidaan kuitenkin kuntajakoselvitysten perusteella tehdä, koska kuntaotos oli näinkin kattava (selvitetty 155 kuntaa). Toimenpiteiden vaikuttavuuden selvittäminen oli myös haastavaa, ja siksi tulokset jäivät helposti karkealle tasolle. Kustannusten ja hyötyjen suuruusluokka on kuitenkin usein riittävä arviointiperusteeksi. Yleinen havainto oli, että projekti toimisi hyvin kolmivaiheisena (selvitysvaihe, toteutusvaihe, arviointivaihe). Vaarana on, että selvitykset tehdään moneen kertaan uudelleen, ja työ koetaan turhaksi. Selvitys pohjusti hyvin kunnassa tehtävää kokonaisarkkitehtuurityötä, jos sitä ei ollut aloitettu tai jos työlle ei aiemmin ollut löytynyt aikaa. Sen sijaan mallin soveltaminen usein pitkälle edistyneisiin kaupunkiorganisaatioihin tuntui turhalta, koska käytössä olivat usein omaan toimintaan parhaiten soveltuvat ja integroidut ratkaisut. Siksi suurimmille kaupunkiseuduille räätälöidyt selvitykset edistivät parhaiten seudun ICTyhteistyötä. Karkealla tasolla ICT-kustannukset olivat muutaman prosentin luokkaa käyttömenoista (selvitysten pohjalta 0,5 - yli 3 %). Kustannukset per asukas olivat suurimmissa kaupungeissa hieman korkeammat kuin pienemmissä kunnissa. Tätä selittävät suurten kaupunkien panostukset mm. laajempiin palveluihin ja kehittyneempään ICT-infrastruktuuriin. Pienimmissä kunnissa taas ei välttämättä ole lainkaan ICT-henkilöstöä, vaan ICT-palveluista vastataan oman toimen ohella. Tämä voi vuorostaan vaikuttaa henkilöstökuluissa kustannuksia alentavasti. Suurimmat mahdollisuudet piilevät digitalisoituneissa palveluissa. Suomessa julkisen sektorin digitalisaatio ottaa vasta ensiaskeleitaan, mutta nähtävissä ovat houkuttelevat mahdollisuudet: palvelutason nosto kohtuullisilla kustannuksilla, toimintaprosessien uudistamisen kautta tapahtuva palvelujen kehittyminen, nykyisten palvelumallien toiminta- ja kustannustehokkuus sekä toimintatapojen ja -kulttuurin muutos. Tämä edellyttää kunnissa kuitenkin merkittäviä kehitysponnisteluja. 4.3. Selvityskuntien nykytilanne ICT-muutostukiohjelmaan osallistuneiden kuntien kirjo oli laaja niin kokonsa kuin ICT-valmiuksiensakin puolesta. Suurissa kaupungeissa on aina ollut paremmat mahdollisuudet ja valmiudet kehittää toimintaansa, kun taas pienemmissä kunnissa haasteita riittää jo ICT-peruspalvelujen tuottamisen kanssa. Sitä
Valtiovarainministeriö Sivu 35 / 41 mukaa kun tietotekniikka ja menetelmät kehittyvät sekä digitaalisten palveluiden kysyntä lisääntyy, kuilu pärjäävien ja heikosti ICT-valmiuksia omaavien kuntien välillä kasvaa. Lisäksi taloudelliset haasteet, ikääntyvä henkilöstö, jäykät rakenteet ja sitoutuminen vanhoihin toimintatapoihin rasittavat monen kunnan toimintaa. Kehittämiseen ei ole resursseja. Suuremmissa kunnissa ja kaupungeissa uhkaa puolestaan toimialojen siiloutuminen. ICT:n rooli toimintojen, prosessien ja palvelujen kehittämisessä ei yleisesti ole ollut keskiössä kuntien johtamisessa. Useissa ICT-selvityksissä todettiin, että ICT:n edustus tulisi olla mukana kuntien johtoryhmissä. Tämä edistäisi myös kokonaisarkkitehtuurinäkemystä johdon tasolla. Tämä on edellytys sille, että ICT:n tuomat mahdollisuudet voitaisiin hyödyntää täysimääräisesti. Tietotekniikalla on suuri vaikutus johtamiseen, ja tietohallinnon johtamisella on jatkuvasti kasvava rooli toiminnan kehittämisessä. Kuntien organisaatiot voivat kuitenkin kehittyä ja hakea itselleen sopivia muotoja palvelutuotannon, prosessien ja vaikkapa asianhallinnan kehittämiseen myös digitalisaation avulla. Toisaalta monessa kunnassa ICT-perusinfrastruktuurissakin on suuria haasteita, mikä hankaloittaa päivittäistä toimintaa. Kuntien tulisikin selvittää yhteismitallisesti oma ICT-kypsyytensä ja laatia tietohallintostrategia sekä suunnitelma sen jalkauttamiseen. ICT-muutostukiohjelman ja sen työvälineiden avulla osassa kuntia tässä päästiinkin jo hyvään alkuun. ICT-selvityksissä ja kunnilta saadussa palautteessa todettiin myös suoraan, että kansalliset linjaukset ovat välttämättömiä, jotta päästään kehityksessä eteenpäin, sillä usein vasta pakko tuo resurssit. Päätöksiä on myös helpompi tehdä, jos valtakunnallinen suunta on selvillä. Kuntien välisessä yhteistyössä nähtiin usein mahdollisuuksia vertaistuen ja hyvien käytäntöjen kautta. Kuntayhteistyö toimii myös toimialakohtaisten kehittäjäverkostojen muodossa. Monessa kunnassa ICT-asiantuntijoista on pula. Myös kuntien henkilöstön ikärakenne on usein heikko. Huonoimmassa asemassa olevat kunnat sijaitsevat usein muuttotappioalueilla, joten osaavaa työvoimaa on vaikea jatkossakaan saada. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus aiheutti kunnissa osaltaan epätietoisuutta jatkosta, ja päätöksiä kehityssuunnista oli siksi vaikea tehdä. Varsinaiseen ICTnykytilan kartoitukseen uudistuksella ei ollut vaikutusta. Koska suuret linjat puuttuvat, näköalattomuus koskee myös kuntien ICTtoimittajia, ja palvelujen kehittäminen kuntien kanssa jää helposti varovaiseksi. Toisaalta talouden jatkuvasti kiristyessä kuntien liikkumavara supistuu edelleen. ICT:n avulla kehittämällä on mahdollista päästä kustannustehokkuuteen. Kustannustehokkuutta tosin on vaikea todentaa, ellei ole olemassa tarkoitukseen soveltuvia mittareita. Hankinnat koetaan usein hankalina toimenpiteinä. Niiden merkitys kyllä tunnistetaan, mutta ICT-hankinnoissa koetaan olevan suuria riskejä toimia väärin. Tähän haasteeseen ICT-muutostukiohjelmassa toteutettu TOMU-tutkimushanke pyrki osaltaan vastaamaan.
Valtiovarainministeriö Sivu 36 / 41 4.4. Johtopäätökset tehdyistä toteutusvaiheen töistä ICT-muutostukiohjelman avulla tuettiin kuutta toteutunutta kuntaliitosta. Jokaisessa toteutuneessa kuntaliitoksessa oli kyse kahden kunnan liittymisestä yhteen. Loppuraporttia kirjoitettaessa neljä kuntaliitosta on vielä valmisteltavana. Kaikissa toteutuneissa kuntaliitostapauksissa selvitysvaiheessa tehdyistä ICTmuutostukiselvityksistä on ollut apua ja tukea nykytilan kartoitukseen ja kuntaliitokseen valmistautumiseen. Usein toteutusvaiheen käytännön työt suorittavat tahot olivat myös selvitysvaiheessa tekemässä nykytilan kartoitusta, ja näin työssä oltiin jo päästy alkuun toteutusvaiheen alkaessa. Kaikkiin muutostukeen oikeutettuihin kuntaliitoksiin ei haettu rahallista ICTmuutostukea. Tähän saattoi olla syynä, että ICT-muutostukea ei voitu myöntää esim. laite- tai lisenssihankintoihin. Toteutusvaiheen ohjat ovat kuntien käsissä. Kunnissa on paras tietämys todellisesta ICT-tilanteesta ja -vastuista, ja kuntaliitostilanteessa aikataulut ovat kireät. Useiden kuntien liittäminen eri vuosina isompaan kaupunkiin tuo rutiinia ja jopa vakiintuneita kuntaliitostoimintatapoja, kuten nähdään Kuopiossa. Aiemmin toteutetut kuntaliitokset Vehmersalmen, Karttulan ja Nilsiän kanssa toivat oppeja ja rutiineja vuoden 2015 Maaningan ja vuoden 2017 Juankosken liitoksia ajatellen. 4.5. Johtopäätökset TOMU-tutkimushankkeesta TOMU-tutkimushankkeessa selvitettiin kuntien ICT-muutoksen tueksi: 1) Miten perustuslaista tulevat vaatimukset julkisten hallintotehtävien ulkoistamisesta ja perusoikeudet tulee ottaa huomioon tietohallinnon ja sen palvelujen organisoimiseksi? Miten tietohallintoa ja sen palveluja koskeva lainsäädäntö on otettava huomioon kuntien tietohallinnon organisointia ja palveluja uudistettaessa? Minkälaisia vaatimuksia kuntien tietohallinto- ja tiedonhallintapalvelujen järjestämiselle on asetettu? 2) Miten viimeisen viiden vuoden aikana viidessä suurimmassa kuntaliitoksessa tietohallinto ja sen palvelut on organisoitu sekä miten hankinta- ja sopimusoikeudellisesti muutokset on toteutettu ja millaisia hyviä käytäntöjä toteutetuista liitoksista on tunnistettavissa ja yleiseen käyttöön jalostettavissa hankinta- ja sopimusoikeudellisesta näkökulmasta? Tutkimuksessa myös selvitettiin, miten muutostilanteissa JIT 2007-sopimusehdot ovat toimineet sekä tuotettiin kuntien tietohallinnon organisoinnin tueksi sopimusehtomalleja muutoksen tueksi. 3) Minkälainen vaikuttavuus tietohallintoa ja ICT-palveluita koskevalla lainsäädännöllä, oikeuskäytännöllä ja laillisuusvalvojien ratkaisuilla on ollut kuntaliitoksissa? Minkälaisia lainsäädännön muutostarpeita kuntaliitoksissa on ilmennyt tietohallintoa ja ICT-palveluja järjestettäessä? Minkälaisia muutoksia kuntien tietohallinnon ohjausjärjestelmään mahdollisesti tarvitaan kuntaliitoksista saatujen kokemuksien mukaan? Tutkimuskysymykset 1 ja 2 muodostivat yhden tutkimuskokonaisuuden ja tutkimuskysymys 3 oman kokonaisuutensa.
Valtiovarainministeriö Sivu 37 / 41 TOMU-tutkimushankkeessa on tuotettu seitsemän julkaisua, joista kaksi on julkaistu VM:n julkaisusarjassa. Tutkimushankkeen tuloksia esiteltiin TOMU-seminaarissa Helsingissä 26.2.2015. Tutkimushanke oli kattava ja käsitteli ICT-oikeutta laajasti juuri kuntien näkökulmasta. Tutkimushankkeen jalkautuksessa olisi ollut paikallaan aktiivisempi vuorovaikutus kuntien kanssa, sillä hankkeen lainopillisesta luonteesta johtuen esimerkiksi parhaat käytännöt eivät saaneet kunnista laajempaa vastakaikua. Materiaali ja mm. seminaaritallenteet löytyvät edelleen verkosta. Aihealue vaatii perehtymistä ja asiantuntemusta, joten erityisesti pienemmissä kunnissa edessä voi olla suuria haasteita. 4.6. Johtopäätökset kuntapalautteista Huhtikuussa 2015 ICT-selvityksiin osallistuneille kuntaedustajille lähetettiin palautekysely ICT-muutostukiohjelman kokemuksista. Lähes 80 % vastaajista edusti ensisijaisesti tietohallintoa, joka kuvaa hyvin myös selvitystyöhön osallistuneiden taustaa. Myös taloushallinnon ja yleishallinnon edustajia oli mukana selvitystyössä. Kyselyssä pyydettiin arvioimaan arvosanoin 1-5 työryhmätyöskentelyä, työn rahoitusmallia, konsultin asiantuntemusta ja eri osapuolten sitoutumista työskentelyyn. Kaikkien tekijöiden keskiarvo oli yli 3, ja yhteensä kaikkien arvioiden keskiarvo oli 3,52. Vastausten perusteella ohjelman toimintamalli oli siis kohtalaisen onnistunut. Ruotsinkielisiä vastauksia vain muutamia, ja niiden tuottama keskiarvo oli 2,75. Kyselyssä pyydettiin arvioimaan, tukiko tehty ICT-selvitys kunnan osaamista eri osa-alueilla (kuva 18). Eniten hyötyä nähtiin selvityksellä olleen kokonaisarkkitehtuurityön kehittämisessä. Muutkin osa-alueet saivat ääniä. Ainoastaan hankintaosaamiselle ei kukaan vastaajista kokenut saadun merkitystä. Tämä oli hieman ristiriidassa ICT-muutostukiohjelman kanssa, sillä erityisesti TOMUtutkimushankkeella pyrittiin lisäämään tukea juuri ICT-hankintoihin ja tuottamistapoihin.
Valtiovarainministeriö Sivu 38 / 41 Kuva 18. Kysymys kyselystä - tukiko ICT-selvitys kunnan/organisaation osaamista seuraavilla osa-alueilla. Hyväksi ICT-selvityksissä koettiin ulkopuolisen konsultin asiantunteva ote ja apu, nykytilanteen kartoitus omassa kunnassa samaan aikaan ja samoilla menetelmillä naapurikuntien ja kuntayhtymien kanssa, ICT:n avulla kuntaliitostilanteessa saavutettavat hyödyt, selkeät työsuunnitelmat ja samalla saatu katsaus koko Suomen tilanteeseen. Muitakin hyötyjä mainittiin: kustannusten hahmottaminen, tiedonkeruutyössä tehdyt havainnot omista prosesseista, seudun kuntien yhteisten kehityskohteiden löytyminen, kuntien erilaisten lähtökohtien ymmärtäminen, mahdollisuus verkostoitumiseen ja selvityksen tarjoama apu tilanteen viestintään luottamusmiehille. Parannettavaa toivottiin seuraavissa kohteissa: työn aikataulutus oli hankalaa omien töiden ohella, pelättiin että selvitys ei johda mihinkään toimenpiteisiin vaan jää hyllyyn muiden seuraksi, työn ohjeistus oli riittämätöntä, vapaaehtoisuuden ei koettu edistävän muutosta, yhteispalavereissa asioiden käsittely tapahtui liian yleisellä tasolla, seudulliseksi tavoitteeksi oli annettu yksi vaihtoehdoton malli, lopputulosten hyödyntäminen jatkossa vastaavissa selvityksissä, konkretian puute, jatkotoimien jäsentymättömyys ja johdon sitoutumattomuus lopputulokseen. Kyselyssä selvitettiin myös, tukiko ICT-selvitys tehtyä kuntaliitosselvitystä. Vastauksissa koettiin, että mitä tiiviimmin ICT-selvitys kytkettiin varsinaiseen kuntaliitosselvitykseen, sitä paremmin ne tukivat toisiaan. Kuntaliitosselvityksen ilmapiiri heijastui suoraan myös ICT-selvitykseen. ICT-selvitysten haluttiin tukevan kuntien yleistä ICT-kehitystä. Vastauksissa toivottiin, että viesti kuntien ICT-tilanteesta välittyisi myös VM:lle. Selvitysten todettiin tuottavan hyvän tietopohjan tuleviin kuntaliitoksiin ja niiden valmistaviin töihin. Selvitys oli tukenut myös kuntien strategista tavoitetta seudullisen yhteistyön kehittämisessä. Useissa vastauksissa tosin epäiltiin, että mitään vaikutusta selvityksellä ei ole. Kyselyssä tiedusteltiin vielä mahdollisia jatkotoimia, joihin kunnat ovat selvitysten pohjalta ryhtymässä, sekä näkemyksiä digitalisaation mahdollisuuksista omassa kunnassa.