PARAS Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakenneuudistus

PARAS Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakenneuudistus LOPPURAPORTTI HUHTIKUU 2006

SISÄLTÖ 1. Yhteenveto ja keskeiset ehdotukset...5 2. Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennehankkeen tausta... 7 3. Itä-Uudenmaan maakunnan nykytila... 8 3.1 Maakunnan kehittämistavoitteet ja kuntayhteistyö...8 3.2 Maakunnan kansallinen asema ja kehitys...9 3.2.1 Maakunnan kokonaiskehitys...9 3.2.2 Maakunnan väestökehitys...11 4. Kunta- ja palvelurakenteen haasteet Itä-Uudellamaalla...15 4.1 Muutoksen välttämättömyys...15 4.2 Aluetalous ja elinkeinopolitiikka...15 4.3 Palvelujen turvaaminen...16 4.4 Kuntatalouden näkökulma...19 4.5 Fyysisen toimintaympäristön ylläpitäminen (asuminen, liikenne, maankäyttö)...22 4.6 Kuntalaisdemokratia...22 5. Eri toimijoiden näkemykset tulevaisuuden kehittämistavoitteiksi... 23 5.1 Päättäjäkyselyn tulokset...23 5.2 Kuntalaiskyselyn tulokset...31 5.3 Palvelumarkkinapotentiaalikyselyt...33 6. Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakenteen kehittäminen... 36 6.1 Palvelurakenteen kehitystavoitteet...36 6.1.1 Elinkeinopolitiikka ja alueellinen kehittäminen...36 6.1.2 Koulutus ja osaaminen sekä kulttuuri ja vapaa-aika...48 6.1.3 Hyvinvointi ja palvelutuotanto...59 6.1.4 Asuminen ja ympäristö sekä liikenne- ja muut yhteydet...66 6.1.5 Talous- ja tietohallinto...70 6.2 Kuntarakenteen kehitystavoitteet...73 7. Muutosjohtamisen ja organisoinnin kehittäminen... 73 7.1 Muutosjohtamisen tarve...73 7.2 Itä-Uudenmaan verkostoyhteistyön johtamismalli...75 7.2.1 Itä-Uudenmaan kehittäminen ja maakuntasuunnitelma...75 7.2.2 Itä-Uudenmaan johtamismallin kehittäminen...77 Liite 1: Itä-Uudenmaan aluekeskusohjelman tuottamat maakunnalliset selvitystyöt 2002 2005...78 Liite 2: Itä-Uudenmaan kärkihankkeet vuonna 2006...79 Liite 3: BTV-indikaattori komponenteittain...80 Liite 4: Tuloveron trendilaskelma ja peruspalvelujen kumulatiivinen nettokustannusennuste (M ), kunnittain...81 Liite 5. Valtakunnallisen kunta- ja palvelurakenneuudistuksen lähtökohta ja mallit...84 Liite 6: Hankkeen organisointi ja eteneminen...88 Liite 7. Prosessiin osallistuvien ryhmien kokoonpanot...89 Liite 8. Itä-Uudenmaan seminaareihin kutsutut...93 Liite 9. Itä-Uudenmaan perusturvaselvityksen tiivistelmä...96

5 1. Yhteenveto ja keskeiset ehdotukset Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennehankkeen keskeinen tarkoitus on maakunnan elinvoimaisuuden lisääminen ja laadukkaiden peruspalvelujen turvaaminen. Valtakunnallisen kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on ratkaista, miten kansalaisille turvataan tulevaisuudessa palvelut kohtuullisella verorasituksella. Valtioneuvoston esitys palveluiden tulevista rahoitus-, järjestämis- ja tuottamisrakenteista sekä kuntajakolain muutoksista on tarkoitus tehdä vuoden 2006 keväällä. Esitystä varten alueilta pyydettiin lausunto kunta- ja palvelurakenteen uudistamisesta 15.2.2006 mennessä. Itä- Uudellamaalla lausunnon antamista ja kokonaisvaltaista Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennemallia työstämään käynnistettiin oma hanke. Itä-Uudenmaan lausunnon mukaan maakunta pystyy itsenäisenä parhaiten turvaamaan alueen kehityksen ja asukkaille laadukkaasti ja tehokkaasti tuotettujen palveluiden saatavuuden. Tulevaisuudessa alueen erityispiirteet, esimerkiksi kaksikielisten palvelujen saatavuus, eivät saa heikentyä. Itä-Uudenmaan hanke on tuottanut syksyn 2005 ja kevään 2006 aikana Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennemuutosten tueksi laajan seutu- ja kuntakohtaisen tulevaisuuden ennakointiaineiston ja monipuolisen eri tahojen kuulemisen. Maakunnan sekä Porvoon että Loviisan seutujen tilaisuuksiin osallistui yhteensä noin 200 henkilöä. Lisäksi hankkeessa on toteutettu kyselyt kunnan valtuustoille ja johtoryhmille, kuntalaisille, palvelutuottajille (kolmas sektori ja kunnat) sekä potentiaalisille tulevaisuuden palveluyrittäjille (AMKopiskelijat). Lisäksi hankkeen linjauksia on valmistelu Itä-Uudenmaan PARASjohtoryhmässä, Itä-Uudenmaan yhteistyöneuvottelukunnassa, kunnanhallituksissa, kunnanjohtajien kehittämisryhmässä sekä viiden toimialaryhmässä (sosiaali- ja terveyspalvelut, opetus- ja kulttuuripalvelut, elinkeinopolitiikka ja alueellinen kehittäminen, tekniset palvelut sekä hallinto- ja tukipalvelut). Selvitystyön tulosten pohjalta Itä-Uudenmaan palvelurakenteen kehittämisessä on olennaista huolehtia sekä väestön kasvun haasteista että kasvavan vanhusväestön mukanaan tuomista uusista vaateista. Itä-Uudenmaan kunnat näkevät palvelurakenteen muutokset tärkeämpänä kuin kuntarakenteen muutokset. Sosiaali- ja terveyspalveluissa erityiskallis erikoissairaanhoito on järjestettävä uudelleen. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hallinnon järjestämistä Itä-Uudenmaan maakunnassa on valmisteltu PARAS-hankkeen rinnalla erillishankkeena. Lausuntopyynnössä ministeriön esittämistä kolmesta päämallista (peruskunta-, piiri- ja aluekuntamallista) sekä neljännestä ns. Itä-Uudenmaan mallista on työskentelyssä todettu seuraavaa: 1. Peruskuntamallia (vähintään 20 000 30 000 asukasta), joka muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, kannattavat maakuntakeskus Porvoo, kaupunkikeskus Loviisa ja suurin maaseutukunta Sipoo. 2. Piirimallia esitettiin organisointimalliksi peruskuntien rinnalla sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta. Maakunnassa on käynnissä erillinen sosiaali- ja terveysalan selvitystyö. 3. Aluekuntamalli ei saanut Itä-Uudellamaalla kannatusta. 4. Itä-Uudenmaan malli

6 Itä-Uudenmaan nykyinen palveluiden järjestämismalli on mosaiikkimainen verkostomaakunta. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen kolmesta perusmallista (peruskuntamalli, piirimalli ja aluekuntamalli) mikään ei sellaisenaan sovellu koko maakuntaan. Itä-Uudenmaan kuntien luottamushenkilöille ja johtoryhmien jäsenille joulukuussa suunnatun kyselyn mukaan kannatettiin peruskuntamallia ja sitä täydentäviä uusia toimintatapoja (yhteiset neuvottelukunnat, ostopalvelut, tilaaja-tuottajamalli), malleista eniten epäluuloja herättävät aluekuntamalli ja piirimalli. Kuntaliitoksia tulevaisuudessa kannatetaan kyselyn mukaan erityisesti seutujen keskuskunnissa. Tammikuussa toteutetun kuntalaiskyselyn suosituin malli oli peruskuntamalli. Uutena mallina maakunnan pienissä kunnissa (1 500 4 500 asukasta) Loviisan ja Porvoon seudulla esiin nousi isäntäkuntamalli (ns. unionimalli), jossa kunnat sopivat keskenään palveluiden järjestämisvastuista. Itä-Uudenmaan liitto kannattaa isäntäkuntamallin kehittämistä pienissä kunnissa. Maakuntarajat ylittävä yhteistyö on useille kunnille tärkeää. Itä-Uudenmaan malli mahdollistaa nämä yhteistyörakenteet myös tulevaisuudessa. Valtioneuvoston käynnistämän palvelurakennehankkeen lähtökohdat ja kolmen päämallin keskeiset piirteet on esitetty tämän raportin liitteessä 5. Jatkotoimenpide-ehdotukset Työn tuloksia hyödynnetään käynnistämällä Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennehankkeen päätöksenteko- ja täytäntöönpanovaihe valtakunnallisessa aikataulussa 6/2006 12/2007. Itä-Uudenmaan mallin eli niin sanotun mosaiikkimallin toteutus onkin syytä käynnistää heti ja kaikilla toimialoilla. Mallin konkretisoimiseksi tarvitaan kuntien päätökset palveluyhteistyön suuntautumisesta ja alueista. Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennehankkeessa on esitetty seuraavia kehittämisehdotuksia: Palvelurakenteessa maakunnallisesti organisoidaan - sosiaali- ja terveyspalvelut - elinkeinojen kehittäminen - talous- ja palkkahallinto - kirjastotoimi. Palvelurakenteessa seudullisesti organisoidaan - tekniset palvelut - peruskoulun ja lukion hallinto - kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelut. Kuntarakenteen osalta - yhdistymisneuvottelut käynnistetään niissä kunnissa, joissa on valmius kuntarakenteen muuttamiselle - yhdistymisneuvotteluihin liitetään näiden kuntien osalta myös maakunnallisten ja seudullisten palvelujen järjestäminen. Tarkennetut kuvaukset Itä-Uudenmaan palvelurakenteen kehitystavoitteiksi on raportin kappaleessa 6. Yhteistyökohteiden toteutuksen tarkennukset, osallistujat ja aikataulut määritellään kunta- ja palvelurakenneuudistusta linjaavan puitelain, valtakunnallisen PARAShankkeen II-vaiheen ja Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennehankkeen päätöksentekoja täytäntöönpanovaiheessa.

7 2. Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennehankkeen tausta Itä-Uudenmaan PARAS-hankkeen tavoitteena on vastata valtakunnallisen hankkeen kysymyksiin sekä toteuttaa maakunnallinen palvelurakenneselvitys tiiviillä työtavalla valtakunnallisessa aikataulussa. Hanketta viedään eteenpäin sekä poliittisella että asiantuntijatasolla yhtä aikaa sekä Porvoon että Loviisan seuduilla. Hanketta on johtanut johtoryhmä, jonka puheenjohtajana on toiminut maakuntahallituksen puheenjohtaja Christel Liljeström, esittelijänä maakuntajohtaja Jaakko Mikkola ja sihteerinä ja PARASprojektipäällikkönä aluekeskusohjelman koordinaattori Tuula Jäppinen. Muut johtoryhmän jäsenet on lueteltu liitteessä 7. Hankkeen kokonaiskustannukset ovat olleet 100 000 euroa, ja hanke on rahoitettu sekä maakunnan kehittämisrahalla että kuntien tuella. Hanketta ovat konsultoineet Efeko Oy:stä johtaja Jarmo Asikainen ja konsultti Jarkko Majava. Itä-Uudenmaan PARAS-hanke on jaettu kahteen vaiheeseen. Ensimmäisessä vaiheessa syksyllä ja talvella 2005 on työstetty - nykytila-analyysi (kuntakohtainen ennakointi ja palvelutuotannon tiedot) - palveluyhteistyön tavoitteet 2015. Ensimmäisen vaiheen työn pohjalta Itä-Uudenmaan maakuntaliitto antoi kaksi lausuntoa. Ensimmäinen lausunto 1.12. vastasi kuntien ja valtion välisiin työnjaosta esitettyihin kysymyksiin, toinen lausunto (15.2.2006) koski kunta- ja palvelurakenteen uudistamista ja kunta- ja palvelurakennehankkeen yhteydessä (liite 5) sisäasiainministeriölle esitettyjä malleja. Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennemalli on muodostettu laaja-alaisessa vuorovaikutteisessa prosessissa. Lausuntokierroksen jälkeen Itä-Uudenmaan PARAS-hankkeen toisessa vaiheessa helmikuusta huhtikuuhun on työstetty - Itä-Uudenmaan palvelurakenneohjelma - maakunnan palveluiden toteutuksen organisointi - mahdolliset kuntarakennemuutosehdotukset. Työssä on hyödynnetty kevään työryhmätyöskentelyn lisäksi aiemmin maakunnassa tehtyjä selvitystöitä sekä vuonna 2005 toteutettua maakuntasuunnitelmaprosessia. Työryhmätyöskentely on toteutettu valtakunnallisen hankkeen ja maakuntasuunnitelmaprosessin työryhmäjaottelun mukaisesti viidessä toimialaryhmässä, jotka ovat sosiaali- ja terveyspalvelut, opetus- ja kulttuuripalvelut, elinkeinopolitiikka ja alueellinen kehittäminen, tekniset palvelut ja hallinto- ja tukipalvelut. Hankkeen eteneminen ja toimialatyöryhmien jäsenet on kuvattu liitteissä 6 ja 7.

8 3. Itä-Uudenmaan maakunnan nykytila Maakunnan nykytila-analyysi pohjautuu Efekon ennakointimallin mukaiseen laajaan hanketta varten työstettyyn ennakointitietoon maakunnan kahden seudun ja niiden kuntien peruspalveluiden kehityksestä. Ennakointimallin pohjatietoina ovat maakunnan väestöennusteet vuoteen 2030 asti (Tilastokeskus), talous- ja toimintatilasto 2003 (Tilastokeskus), verotustiedot 1998 2004 (Suomen Kuntaliitto), hoitoilmoitustiedot (Stakes), SoteVerttitiedot (Efeko) sekä eläkkeellesiirtymistiedot. Näitä tilastotietoja on täydennetty hankkeen viiden toimialan nykytilakartoituksella sekä päättäjä- ja kuntalaiskyselyllä. Nykytilan esittely aloitetaan maakuntasuunnitelmaprosessin yhteydessä vuonna 2005 päivitetyillä maakunnan kehittämistavoitteilla ja kuntayhteistyökuvauksella. Tämän jälkeen esitellään ensin maakunnan kehitys suhteessa kansalliseen ja pääkaupunkiseudun kehitykseen ja sen jälkeen ennakoinnin tulokset. 3.1 Maakunnan kehittämistavoitteet ja kuntayhteistyö Itä-Uusimaa on ympäristöarvoiltaan ainutlaatuinen, osaava ja elinvoimainen kaksikielinen kulttuurimaakunta, joka huolehtii asukkaidensa hyvinvoinnista. Maakunta on kansainvälinen toimija Itämeren alueella. (Itä-Uudenmaan visio 2035) Joulukuussa 2005 hyväksytyssä maakuntasuunnitelmassa painotetaan aluerakenteen ja elinkeinojen kehittämistä sekä osaamisen vahvistamista. Yleisiä toimintaperiaatteita ovat yhteistyö ja verkostoituminen sekä avoimuus ja kansainvälistyminen. Maakunnan sisäisen yhteistyön kehittämisessä korostuu palvelujen tehokas tuottaminen. Ulkoisen yhteistyön painopisteet liittyvät osaamisen vahvistamiseen ja ympäristön suojeluun. Tärkeimpiä yhteistyöalueita ovat pääkaupunkiseutu, Luoteis-Venäjä, Viro ja Itämeren alue yleensäkin. Pääkaupunkiseudun läheisyydestä johtuen Itä-Uudenmaan kasvu painottuu Porvooseen ja Sipooseen. Itä-Uudenmaan liiton tavoitteena on sekä Helsingin metropolialueella että Etelä-Suomessa monikeskinen aluerakenne ja aikaisempaa kehitystä tasapainoisempi väestön ja työpaikkojen kehitys. Itä-Uudellamaalla se edellyttää erityisesti panostamista elinkeinojen kehittämiseen ja toimintaedellytyksiin erityisesti Loviisan seutukunnassa ja Porvoossa, joka on maakunnan elinkeinoelämän keskus. Vision toteutumista edistäviä toimintalinjoja, jotka ovat samalla maakunnan strategiset painopisteet, on kuusi: aluerakenne, elinkeinot, koulutus ja osaaminen, hyvinvointi ja palvelutuotanto, kulttuuri ja matkailu sekä asuminen ja ympäristö. Näiden painopisteiden tavoitteet esitellään tarkemmin maakuntasuunnitelman yhteydessä. Kuntayhteistyötä maakunnassa on tehty jo melko pitkään joko seutujen tai yksittäisten kuntien välillä monilla toimialoilla. Loviisan seudulla yhteistyössä on pidemmät perinteet, sillä seudun viiden kunnan yhteistyövaltuuskunta on toiminut 20 vuotta. Porvoon seutu hajoaa seutuyhteistyössä useampaan osaan: Sipoon kunta tekee yhteistyötä pääkaupunkiseudun ja Keski-Uudenmaan kuntien kanssa ja Askolan, Pukkilan ja Myrskylän kunnat tekevät yhteistyötä naapurimaakunnassa sijaitsevan Pornaisten kunnan kanssa.

9 2000-luvulla liiton maakunnan laajuinen aluekehittämistyö sai rinnalleen uuden toimijan Itä-Uudenmaan aluekeskusohjelman muodossa. Aluekeskusohjelman tavoitteena on vahvistaa Itä-Uudenmaan elinvoimaisuutta yhteistyössä maakunnan pääkeskuksen Porvoon ja alueen kuntien kanssa. Ohjelmassa ovat mukana 10 Itä-Uudenmaan kuntaa: Askola, Lapinjärvi, Liljendal, Loviisa, Myrskylä, Pernaja, Porvoo, Pukkila, Ruotsinpyhtää ja Sipoo. Ohjelman keskeinen tavoite on kehittää seudullista yhteistyötä; saada uusilla yhteistyötavoilla lisäarvoa alueen kehittämiseen ja uusia yhteistyömuotoja palvelujen järjestämiseksi. Seudullisen tarkastelun ja yhteistyön tavoitteena on ollut parantaa alueen osaamisen ja koulutuksen sekä yritystoiminnan ja työpaikkojen määrää ja laatua sekä kehittää maakuntaa hyvälaatuisena asuinympäristönä ja monipuolisena kulttuurialueena. Elinvoimaisuutta lisätään panostamalla hyvinvointi- ja teknisiin palveluihin. Itä-Uudenmaan aluekeskusohjelma on tuottanut useita maakunnallisia hankkeita ja selvitystyötä vuosina 2002 2005. Aluekeskusohjelman hankeluettelo vuosina 2002 2005 esitetään liitteessä 1, ja liitteessä 2 on luettelo maakuntaliiton nimeämistä maakunnan kärkihankkeista vuodeksi 2006. 3.2 Maakunnan kansallinen asema ja kehitys 3.2.1 Maakunnan kokonaiskehitys Suomen kansantalous kasvoi 1990-luvun loppuvuosina poikkeuksellisen nopeasti, neljän prosentin vuosivauhdilla. Vuoden 2000 jälkeen kasvu hiljeni parin prosentin tuntumaan. Kansantalouden tuotanto on jaettu kahdeksitoista toimialoista muodostetuksi klusteriksi (Rakennemuutoskatsaus 2005, Kuntaliitto). Klusterin vaikutus koko maan arvonlisäykseen on laskettu ottamalla huomioon klusterin/toimialan osuus alueen tuotannosta ja sen vuosittaiset muutokset. Klusterin osuuden ja vuosimuutoksen tulo on klusterin vaikutus (kontribuutio) tuotannon kasvuun. Kaikkien klustereiden vuosivaikutusten summa on yhtä kuin tuotannon vuosikasvu/-muutos. Klustereiden vaikutus Itä-Uudenmaan maakunnan arvonlisäykseen vuosina 1998 2003 oli runsas kolme prosenttiyksikköä vuodessa vastaten koko maan keskimääräistä tasoa. Maakunnista Itä-Uudenmaan tuotannon kasvu oli viidenneksi suurin. Voimakkaimmin Itä- Uudellamaalla arvonlisäykseen vaikutti kemia-, energia- ja ympäristöklusteri, jossa kasvu oli 1,28 % (kaikista maakunnista ylivoimaisesti suurin), kauppa- ja liikenneklusteri (0,67 %), rahoitus- ja yrityspalvelut -klusteri (0,32 %) sekä tietoklusteri (0,30 %). Erityispiirteitä Itä-Uudenmaan elinkeinojen kannalta ovat yksi maan korkeimmista teollisuuden BKTosuuksista, suhteellisen pieni korkean teknologian yritysten määrä ja hyvin alhainen palvelualan yritysten määrä. Itä-Uudenmaan maakunnan väestönkasvu on ollut suhteellisesti nopeinta koko maassa. Väestö on aivan viime aikoina kasvanut lähes koko maakunnassa. Samalla pendelöivä työvoima on lisääntynyt nopeasti ja myös työmatkat ovat pidentyneet merkittävästi. Työpaikkojen määrä on lisääntynyt, muttei samassa suhteessa kuin väestö. Työpaikkaomavaraisuus on vähentynyt huolestuttavasti. Itä-Uudellamaalla on vajaa 100 000 asukasta ja työpaikkoja noin 33 500. Edellä kuvatut seikat luovat elinkeinopolitiikalle erityistarpeita, joita ovat yritysverkostojen rakentaminen, tietoteknisen osaamisen tarjoaminen, koulutuksen ja työpaikkojen määrän lisääminen.

10 Osaamisen vahvistaminen on yksi maakunnan kärkihankkeista. Itä-Uudenmaan väestön koulutustaso on maan keskiarvoa alhaisempi. Ongelmana tilastojen valossa on keskiasteen tutkintojen pieni osuus, joka on maan alhaisin (33,2 %). Maakuntaohjelmassa tavoitteena on korkeakoulukeskuksen saaminen maakuntaan. Itä-Uudellamaalla sekä työllisyysaste että työvoimaosuus olivat vuonna 2004 huomattavasti yli koko maan keskiarvon. Edellisvuoteen verrattuna työvoiman määrä kokonaisuudessaan säilyi ennallaan v. 2004. Työttömyysaste on ollut Loviisassa maakunnan korkein ja myös Uudenmaan TE- keskuksen toimialueen korkein. Maakunnassa on tarve vastata voimakkaan väestönkasvun haasteisiin erityisesti Sipoossa ja Porvoossa ja pitkään jatkuneen väestön vähentymisen tuomiin ongelmiin maakunnan itäja pohjoisosissa mm. palvelujen järjestämiseksi. Maakuntien ja seutukuntien yleistä kehitystä voidaan tarkastella BTV-indikaattorin avulla. Siinä alueen tuotannon (bruttokansantuote), työllisyyden (työ) ja väestön (väki) vuosittaisista muutoksista vähennetään koko maan muutos. BTV-indikaattori on komponenttien poikkeamien kaskiarvo. Alla olevassa kuvassa on esitetty Helsingin metropolialueen BTV-indikaattorit ajanjaksoilla 1998 2000 ja 2001 2003 (Rakennemuutoskatsaus 2005, Kuntaliitto). Sen mukaan Porvoon seudun tulos on edellisellä aikajaksolla koko maan tasoon nähden positiivisella puolella ja hieman kasvanut koko maan tasoon nähden jälkimmäisellä jaksolla. Helsingin metropolialueen ehdoton ykkösalue on Helsingin seutukunta. Sen menestyminen määrää koko metropolialueen kehityksen. Muiden seutujen vaikutus jää parin desimaalin kymmenyksen suuruiseksi. Helsingin metropolialueen pudotus on seurausta Helsingin seudun huimasta laskusta. Lohjan ja Riihimäen seutujen vastakkaiset jaksomuutokset kumoavat toisensa, ja Porvoon seutu yhtenä valtakunnallisena teollisuus- ja energianhuoltoalueena ja pääkaupunkiseudulla työssä käyvien asuinpaikkana nostaa Helsingin metropolialueen tulosta muutaman kymmenyksen plussan suuntaan. (Rakennemuutoskatsaus 2005, Kuntaliitto). Kuva 1. Helsingin metropolialueen BTV-indikaattori 1998 2003

11 Maaseutumaisten seutujen osalta Loviisa on Ahvenanmaan lisäksi ainoa, jonka yhden tarkastelujakson tulos on plussalla (2002 2003). Tarkasteltaessa BTV-indikaattoria komponenteittain (BKT, työ ja väki) aikavälillä 1998 2003 (ks. Liite 3) voidaan todeta, että Porvoon seudulla oltiin bruttokansantuotteen ja väestön osalta kansallisen tason yläpuolella, kun taas työllisyyden osalta oltiin lievästi kansallisen tason alapuolella. Loviisan seudulla oltiin kaikissa komponenteissa kansallisen tason alapuolella tällä aikavälillä. Mutta kuten todettua, aikavälillä 2002 2003 Loviisan BTVindikaattori oli positiivinen koko maan tasoon nähden. Alla olevassa kuvassa esitetään tuotannon kasvu Helsingin metropolialueella ajanjaksoilla 1998 2000 ja 2001 2003. Kuvasta havaitaan, että ensimmäisen jakson aikana Porvoon seutu lisäsi tuotantoaan runsaalla kahdella prosenttiyksiköllä. Jälkimmäisen jakson aikana kasvu on taittunut Helsingin ohella koko maan tuntumaan. Kuva 2. Helsingin metropolialueen arvonlisäys 1998 2003 3.2.2 Maakunnan väestökehitys Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan Loviisan seudun väestömäärä tulee pysymään melko samana vuoteen 2020 tultaessa. Pienen laskun jälkeen väestömäärä kasvaa hieman. Koko maan väestömäärän ennustetaan kasvavan samalla ajanjaksolla noin 4 % ja koko Itä-Uudellamaalla noin 9 %. Seuraavassa kuvassa on esitetty Loviisan seudun väestöennuste vertailutietoineen vuoteen 2020 asti.

12 Koko väestö 112 Loviisan seutukunta Itä-Uusimaa Koko maa 2004=100. 110 108 106 104 102 100 98 96 94 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 3: Väestöennuste, Loviisan seutu Porvoon seudulla väestömäärä tulee ennusteen mukaan kasvamaan noin 12 % vuoteen 2020 mennessä. Alla olevassa kuvassa on esitetty Porvoon seudun väestöennuste vertailutietoineen vuoteen 2020 asti. Koko väestö 114 Porvoon seutukunta Itä-Uusimaa Koko maa 2004=100. 112 110 108 106 104 102 100 98 96 94 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 4: Väestöennuste, Porvoon seutu Edelleen jaoteltuna ennusteen mukaan työikäisten määrä Loviisan seutukunnassa vähenee noin 11 %:lla vuoteen 2020 mennessä. Porvoon seutukunnassa työikäisten määrä kasvaa noin 4 %:lla vuoteen 2020 mennessä. Koko Itä-Uudellamaalla työikäisten määrä tulee ennusteen mukaan kasvamaan vuodesta 2004, mutta vuodesta 2010 lähtien kasvu taittuu. Vuonna 2020 ollaan noin 2 % korkeammalla tasolla verrattuna vuoteen 2004.

13 15-64 -vuotiaat 105 Loviisan seutukunta Itä-Uusimaa Koko maa 100 2004=100. 95 90 85 80 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 5: Työikäisten (15 64-vuotiaiden) väestöennuste, Loviisan seutu 15-64 -vuotiaat 110 Porvoon seutukunta Itä-Uusimaa Koko maa 105 2004=100. 100 95 90 85 80 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 6: Työikäisten (15 64-vuotiaiden) väestöennuste, Porvoon seutu Alle 15- ja yli 64-vuotiaiden lukumäärä yhtä työikäistä kohden (15 64-vuotiaat) on Loviisan seudulla vuonna 2004 noin 0,6 ja vuonna 2020 noin 0,8. Porvoon seudulla vastaavat luvut ovat 0,5 ja 0,6, jotka noudattelevat suurpiirteisesti koko maan vastaavaa demografista huoltosuhdetta.

14 Alle 15- ja yli 64-vuotiaat yhtä työikäistä kohti (15-64 -vuotiasta kohti) 0,9 Loviisan seutukunta Itä-Uusimaa Koko maa 0,7 0,5 0,3 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 7: Demografinen huoltosuhde, Loviisan seutu Alle 15- ja yli 64-vuotiaat yhtä työikäistä kohti (15-64 -vuotiasta kohti) 0,7 Porvoon seutukunta Itä-Uusimaa Koko maa 0,5 0,3 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 8: Demografinen huoltosuhde, Porvoon seutu Väestörakenteiden kehitystrendeihin ja niiden vaikutukseen tulevaisuuden palvelu- ja rekrytointitarpeeseen palataan jatkossa osiossa Palvelujen turvaaminen.

15 4. Kunta- ja palvelurakenteen haasteet Itä-Uudellamaalla 4.1 Muutoksen välttämättömyys Kunnan perustehtävä on huolehtia kuntayhteisön hyvinvoinnista ja kestävästä kehityksestä. Vastuu kuntalaiselle merkitsee sitä, että tämä tehtävä pystytään hoitamaan muuttuvissakin oloissa. Tarve rakenteiden ja toimintatapojen uudistamiselle nousee kuntien toimintaympäristön muutoksesta. Tällä tarkoitetaan laaja-alaisia muutoksia aina globalisaatiosta väestörakenteessa tapahtuviin muutoksiin. Näillä seikoilla on merkittäviä paikallisia seurauksia palvelujen turvaamisen ja tuottavuuden, kuntien talouskehityksen eriytymisen, kunta-alan työvoiman saannin vaikeutumisen ja kustannuskehityksen kannalta. Toimintaympäristön muutokset muodostavat kunta- ja palvelurakenteiden uudistamiselle ulkoisen pakon ohella myös mahdollisuuden etsiä aidosti uutta strategista suuntaa. Näin toimien kuntien vastuulla olevat palvelut saavat riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan niiden järjestämisen ja tuottamisen turvaamiseksi tulevaisuudessa. Tulevaisuudessa elinvoimaiselta ja toimintakykyiseltä kunnalta edellytetään riittävää kokoa toimia yhteistyöverkostoissa ja riittävää osaamista toimia uskottavana ostajana. Tällöin kunnan on toimittava kaikilla seuraavilla alueilla ja vastattava niiden toisiaan tukevasta vuorovaikutuksesta: - elinvoiman ja työpaikkojen turvaaminen aluetalous- ja elinkeinopolitiikan avulla - palvelujen turvaaminen kehittämällä kunta- ja palvelurakenteita - fyysisen toimintaympäristön ylläpitäminen (mm. maankäytön ja liikenteen suunnittelu) - kuntatalouden resurssien ja työvoiman saatavuuden varmistaminen maakunnan vetovoimaisuudella ja uusilla toimintatavoilla - kuntalaisdemokratia ja muutosjohtamisen parantaminen. Näihin taustaseikkoihin paneudutaan seuraavissa alaluvuissa. 4.2 Aluetalous ja elinkeinopolitiikka Kuntien toimintaympäristön globalisoituminen vaikuttaa voimakkaasti kuntien ja alueiden kehittämis- ja kehittymisedellytyksiin. Yritykset voivat entistä vapaammin liikkua ja organisoida tuotantoa, jakelua ja markkinointia yhä laajemmille maantieteellisille alueille. Muutospaineet ovat useilla seuduilla varsin kovat, kun teollisten työpaikkojen vähenemistä pitäisi pystyä kompensoimaan uusille toimialoille syntyvillä työpaikoilla tai vakiintuneiden toimialojen jalostusastetta ja lokaaleja arvoketjuja kehittämällä. Kasvavaa huomiota kiinnitetään pieniin ja keskisuuriin yrityksiin ja erityisesti kasvuyrityksiin ja -toimialoihin, koska isot yritykset siirtävät tuotantoaan Suomesta muille alueille.

16 Kunnan elinvoima on riippuvainen työtä tarjoavista ja kilpailukykyisistä yrityksistä. Kunnalla on merkittävä rooli paikallisen elinkeinoelämän edellytysten, innovatiivisten kasvuympäristöjen synnyttämisessä ja ylläpidossa sekä paikallisen osaamisen kehittämisessä. Vaikuttava elinkeinopolitiikka on kaupunkiseudulla työssäkäyntialueen kokonaisvaltaista kehittämistä, johon kuuluu myös yhdyskuntarakenteen ohjaus, hyvät julkiset ja yksityiset palvelut sekä viihtyisä elinympäristö. Palvelut ja elinkeinoelämä edellyttävät kunnossa olevia rakennuksia ja niiden ylläpitoa, uudenlaisia synergiaratkaisuja julkisten ja yksityisten toimijoiden välillä sekä liikenne- ja tietoliikenneyhteyksiä ja kestävän kehityksen elinympäristöä. Väestömäärältään pieni kunta voi olla haavoittuvainen arvaamattomien elinkeinoelämän muutosten kohtaamisessa. Jo yhden yrityksen muutto kunnasta voi horjuttaa työllisyyttä. Siten sillä on vaikutuksia niin verotulojen kehitykseen kuin esimerkiksi sosiaalitoimen kustannuksiin. Tällaisia esimerkkejä on ollut nähtävissä eri puolilla Suomea. Kunta voi olla keskeinen verkostojen kokoaja ja kehittämisen käynnistäjä yhdessä muiden kuntien, paikallisten yritysten ja muiden toimijoiden kanssa. Paikallisen aluetalouden elinvoimaisuus riippuu kuntien mahdollisuudesta panostaa kokonaisvaltaisesti hyvinvointiin, asumis- ja elinympäristön laatuun sekä kulttuuriin liittyviin tekijöihin, jotka yhdessä muodostavat seudusta houkuttelevan toimintaympäristön sekä asukkaiden että yritysten kannalta. Paikallisella tasolla elinkeinopolitiikkaa harjoitetaan yhä useammin seudullisesti yhtiöiden, kuntayhtymien ja yhdistyspohjaisten kehittämiskeskusten puitteissa. Verkostoitumisen edetessä elinkeinopolitiikan toteuttamisessa tarvitaankin joustavia toimintatapoja sekä eri kehitysvaiheessa oleville alueille entistä räätälöidympiä ja yksilöllisempiä ratkaisuja. Parhaillaan maassamme selvitetään julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön sekä kuntien välisen yhteistoiminnan yhteensovittamista sekä sitä, onko kilpailuvaatimusten noudattamisessa kansallisella tasolla poikkeamismahdollisuuksia kuntien palvelujen osalta. Pyrkimys alueellisen kilpailukyvyn vahvistamiseen on synnyttänyt ja synnyttää uudenlaista elinkeinopoliittista ajattelua kunnissa. Erikoistuminen muodostaa keskeisen elementin seudullisen kilpailukyvyn ylläpitämisessä. Erikoistumisen tavoite viittaa ajatukseen tarpeesta profiloida kaupunkiseutujen elinkeino- ja osaamisalueita sellaisiksi vahvoiksi aloiksi, joilla voidaan pärjätä sekä valtakunnallisessa että maailmanlaajuisessa kilpailuympäristössä. 4.3 Palvelujen turvaaminen Aiemmin esitetyillä väestömuutoksilla on merkittävä vaikutus palvelutarpeen muutoksiin ja palvelujen turvaamiseen. Erityisesti sosiaali- ja terveystoimen palvelutarpeeseen vaikuttaa vanhusten määrän voimakas kasvu. Nykyistä enemmän palveluita on tarjottava esimerkiksi vanhusten koti- ja laitoshoidossa sekä kotisairaanhoidossa. Vanhusten määrä Itä- Uudellamaalla on ennakointimallien mukaan arvioituna vuonna 2020 lähes 50 % suurempi kuin vuonna 2004. Palvelutarpeen kasvua ei voi kuitenkaan suoraan ennustaa ikäihmisten lukumäärän kasvusta, koska tulevaisuudessa ihmisten ennakoidaan pysyvän terveinä nykyistä iäkkäämmiksi. Kuvissa 9 ja 10 on esitetty vanhusväestön määrän ennuste Loviisan ja Porvoon seutukunnissa vertailutietoineen.

17 yli 75-vuotiaat 160 Loviisan seutukunta Itä-Uus im aa Koko maa 140 2004=100. 120 100 80 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 9: Vanhusikäisten väestöennuste, Loviisan seutu yli 75-vuotiaat 180 Porvoon seutukunta Itä-Uus im aa Koko maa 160 2004=100. 140 120 100 80 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 10: Vanhusikäisten väestöennuste, Porvoon seutu Pienten lasten määrässä on luvassa lievää kasvua. Porvoon seutukunnassa 1 6-vuotiaiden lasten määrä suurenee noin 3 % vuoteen 2020 mennessä, millä on vaikutusta päivähoidon ja esiopetuksen tarpeeseen. Loviisan seutukunnassa 1-6-vuotiaiden lasten määrä kasvaa aavistuksen vuoteen 2010 mennessä, mutta vähenee tämän jälkeen hieman tultaessa vuoteen 2020. Koko Itä-Uudenmaan maakunnassa lasten määrä noudattelee suurpiirteisesti Porvoon seutukunnan kehitystä.

18 1-6 -vuotiaat 110 Loviisan seutukunta Itä-Uus im aa Koko maa 100 2004=100. 90 80 70 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 11: Pienten lasten väestöennuste, Loviisan seutu 1-6 -vuotiaat 110 Porvoon seutukunta Itä-Uus im aa Koko maa 2004=100. 100 90 80 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 12: Pienten lasten väestöennuste, Porvoon seutu Liittyen perus- ja lukio-opetuksen palvelutarpeeseen vuonna 2010 7 18-vuotiaiden lukumäärä on Itä-Uudenmaan maakunnassa hieman suurempi kuin vuonna 2004, mutta määrä pienenee muutamalla prosenttiyksiköllä vuoteen 2020 mennessä. Radikaalia muutosta perus- ja lukio-opetuksen tarpeeseen ei kuitenkaan ole ennusteen perusteella odotettavissa. Porvoon seutukunnan kehitys noudattelee tässä kohtaa pitkälti maakunnan kokonaisuutta. Loviisan seutukunnassa puolestaan 7-18-vuotiaiden määrä vähenee noin 10 % vuoteen 2020 mennessä. Tämä vaikuttaa osaltaan perus- ja lukio-opetuksen tarpeen vähenemiseen seudulla.

19 7-18 -vuotiaat 120 Loviisan seutukunta Itä-Uusim aa Koko maa 110 100 2004=100. 90 80 70 60 50 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 13: kouluikäisten väestöennuste, Loviisan seutu 7-18 -vuotiaat 120 Porvoon seutukunta Itä-Uusim aa Koko maa 110 100 2004=100. 90 80 70 60 50 2004 2010 2015 2020 Lähde:Tilastokeskus Kuva 14: kouluikäisten väestöennuste, Porvoon seutu 4.4 Kuntatalouden näkökulma Merkittävä tekijä tulevaisuudessa on kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämismahdollisuudet ja verotulojen saamisen edellytykset. Peruspalvelujen nettokustannusosuuden ja tuloverojen välistä suhdetta voidaan pitää tulevaisuudessa itsellisen kuntatalouden osoittimena. Seuraavissa kuvissa on tarkasteltu Porvoon ja Loviisan seutukuntien tuloveron kehittymistä ja eniten resursseja tarvitsevien peruspalvelujen nettomenojen muutoksia.

20 Porvoon seutukunta 400 M. 350 300 250 200 150 100 50 0 2004 2010 2015 2020 Vanhusten hoito 26,5 33,5 42,2 56,3 Erikoissairaanhoito 48,5 58,2 68,6 79,8 Perusterveydenhuolto, avo 13,1 15,4 17,5 19,8 Perusopetus ja lukio 54,4 62,0 65,5 72,1 Päivähoito ja esiopetus 32,6 36,5 40,2 44,5 Muut tehtävät 68,7 80,4 90,8 102,1 Tulovero 188,6 244,6 291,2 338,0 Kuva 15: Tuloveron trendilaskelma ja peruspalvelujen kumulatiivinen nettokustannusennuste, M (Porvoon seutu) Loviisan seutukunta 100 80 M. 60 40 20 0 2004 2010 2015 2020 Vanhusten hoito 10,9 12,3 13,9 16,9 Erikoissairaanhoito 13,0 14,7 16,8 19,1 Perusterveydenhuolto, avo 4,7 5,2 5,7 6,3 Perusopetus ja lukio 14,4 15,1 15,8 17,3 Päivähoito ja esiopetus 5,6 6,3 6,8 7,5 Muut tehtävät 19,4 21,5 23,5 25,8 Tulovero 39,5 46,6 51,2 55,8 Kuva 16: Tuloveron trendilaskelma ja peruspalvelujen kumulatiivinen nettokustannusennuste, M (Loviisan seutu) (Peruspalvelujen menoennuste perustuu väestöennusteeseen ja yksikkökustannusten 1,8 %:n vuotuiseen reaalikasvuun. Vanhusten hoidossa on mukana perusterveydenhuollon ympärivuorokautinen hoito ja kotisairaanhoito. Tuloveroennuste perustuu 1998 2003 tuloverojen kehitykseen.) Kun samaa ennustetta tarkastellaan kuntakohtaisesti Itä-Uudellamaalla (ks. liite 4), havaitaan pienkuntien taloudellisen tilanteen erityinen ongelmallisuus. Mikäli nykyistä kuntien eri tavalla järjestettyjen palvelujen muodostamaa rakennetta ei muuteta eikä kuntien tulopuolella tapahdu merkittäviä muutoksia, kustannusten ja tulojen välinen epätasapaino tulee jatkumaan ja edelleen syvenemään. Siten vaateet talouden tasapainottamiseen kasvavat, ja samalla yhteisten resurssien tehokkaammat käyttötavat nousevat esille. Tämä vaatii uudenlaisia synergiaratkaisuja ja verkostoitumista.

21 Kuntien toiminnan taloudellisten edellytysten turvaamiseksi tulevaisuudessa on arvioitava uudelleen kuntarakenteita, kuntien yhteistyötä palveluissa, ostopalveluja, uudenlaisia tuotantotapoja ja prosessien tuottavuuden lisäämistä sekä konserniohjauksen tehostamista. Henkilöstön eläkkeelle siirtymisen hyödyntäminen muutoksissa ja osaavan työvoiman saaminen ovat myös keskeinen osa talousresurssien varmistamista. Seuraavissa kuvissa on tarkasteltu verotulojen ja valtionosuuksien kehitysennusteita Porvoon ja Loviisan seutukunnissa. Kuva 17: Verotulojen ja valtionosuuksien ennuste, M (Porvoon seutukunta) Kuva 18: Verotulojen ja valtionosuuksien ennuste, M (Loviisan seutukunta) Tuloverotrendi on laskettu 1998 2004 toteuman perusteella, peruspalvelujen menoennuste perustuu väestöennusteeseen ja yksikkökustannusten 1,8 %:n vuotuiseen reaalikasvuun. Valtionosuudet on laskettu vuoden 2005 pelkistetyllä laskentamallilla (OPM:n valtionosuus on laskettu 7 20-vuotiaiden osuuden muutoksella). Verotulojen tasausten summa koko maassa 2010 2020 on rajattu samalle tasolle kuin se oli 2004 (noin -120 M ).

22 Menot Porvoon seutukunnassa vuonna 2020 ovat yhteensä noin 275 miljoonaa euroa ja tulot noin 440 miljoonaa euroa. Loviisan seutukunnassa menot vuonna 2020 ovat noin 93 miljoonaa euroa ja tulot noin 99 miljoonaa euroa. Luvuissa ei näy esimerkiksi investointikustannukset. 4.5 Fyysisen toimintaympäristön ylläpitäminen (asuminen, liikenne, maankäyttö) Itä-Uudenmaan maakuntakaava laaditaan kokonaismaakuntakaavana. Yhteinen ja yhtenäinen kaavoitus on tärkeää ja mahdollistaa fyysisten toimintaedellytysten paranemisen sekä kuntalaisille että elinkeinoelämälle. Kaavoituksella luodaan edellytyksiä mm. rakentamiselle, tarvittavan maan saantiin, joukkoliikenteen ja muun liikenteen sujumiselle, asuinympäristön viihtyvyyteen ja tätä kautta sosiaaliseen hyvinvointiin ja turvallisuuteen. Itä-Uudenmaan liikennejärjestelmän kehittämiseksi on laadittu vuonna 2001 Itä- Uudenmaan liikennestrategia. Strategiassa määritettyjen hankkeiden toteuttamisesta on tehty aiesopimus. Seurantaraportti aiheesta laaditaan vuosittain. Myös muilla teknisen toimen yhteistyöhankkeilla on suuri merkitys maakunnan elinvoimaisuuden ja kustannustehokkuuden parantamisessa. Tällaisia hankkeita on jo ollut muun muassa vesihuollossa. Vuoden 2006 maakunnallisiksi kärkihankkeiksi Itä-Uudellamaalla on teknisen toimen alueella nimetty Kilpilahden tieyhteydet ja muiden pienempien tiehankkeiden rahoituksen turvaaminen, Askola Porvoo-siirtoviemärin rakentaminen sekä määrärahojen korottaminen historiallisten ympäristöjen kunnostamiseen ja yhdyskuntien vesihuoltotoimenpiteitä koskeviin avustuksiin. 4.6 Kuntalaisdemokratia Demokratialla on kunnissa perinteisesti viitattu edustukselliseen demokratiaan, jossa kuntalaisten valtaa edustaa vaaleilla valittu valtuusto. Viimeisen vuosikymmenen aikana edustuksellisen demokratian rinnalle on kuitenkin entistä enemmän noussut tarve kehittää käytäntöjä kuntalaisten suorien vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi. Myös kuntalaki (27. ) edellyttää valtuustoa huolehtimaan siitä, että kunnan asukkailla on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Kuntalaisdemokratia onkin nähtävissä sekä kuntien edustuksellisena demokratiana että kuntalaisten suorana osallistumisena. Kuntalaissa on määritelty seuraavia keinoja edistää kuntalaisten osallistumista ja vaikuttamista: - palvelujen käyttäjien edustajien valitseminen toimielimiin - kunnan osa-aluetta koskevan hallinnon järjestäminen - kunnan asioista tiedottaminen ja kuulemistilaisuuksien järjestäminen - asukkaiden mielipiteiden selvittäminen ennen päätöksentekoa - yhteistyön järjestäminen kunnan tehtävien hoitamisessa - asukkaiden avustaminen oma-aloitteisessa asioiden hoidossa, valmistelussa ja suunnittelussa - kunnallisten kansanäänestysten järjestäminen.

23 Ko. keinoilla voidaan pyrkiä varmistamaan kuntalaisten vaikuttaminen asioihin. Lopullisen päätöksen osallistumisestaan ja vaikuttamisestaan tekee kuitenkin aina kuntalainen itse, mutta kunnan tulee tarjota erilaisia vaikuttamismahdollisuuksia erilaisille asukkaille. Arvioitaessa kuntalaisdemokratian tilaa on kiinnitettävä huomiota erityisesti seuraaviin asioihin: - kansanvaltaisen ohjauksen toimivuus, miten hyvin asukkaat käyvät äänestämässä esimerkiksi eri ikäryhmistä ja eri asuinalueilta ja edustaako valittu valtuusto kunnan asukasrakennetta - kunnan asukkaiden ja palvelujen käyttäjien vaikutusmahdollisuudet kunnan toiminnan kehittämiseen eli miten kunta pyrkii lisäämään ja varmistamaan kuntalaisten suorat osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet - kunnassa toimivan poliittisen ja ammatillisen johdon väliset yhteistyösuhteet - hallinnon avoimuus ja viestintä, miten selvästi ja avoimesti kunnan hallinnosta tiedotetaan ja viestitään kuntalaisille. Kunta- ja palvelurakennehankkeen yhteydessä onkin keskeistä miettiä, miten eri mallit vaikuttavat edustuksellisen ja suoran demokratian toteuttamiseen ja toteutumiseen, jos vahvasta peruskunnasta luovutaan ja vaaleilla valittujen edustajien suhteellinen päätösvalta heikkenee. 5. Eri toimijoiden näkemykset tulevaisuuden kehittämistavoitteiksi Itä-Uudenmaan kunta- ja palvelurakennehanke haluttiin toteuttaa mahdollisimman moniäänisenä ja avoimena. Itä-Uudenmaan maakuntaportaalin sivulla tapahtuvan tiedottamisen lisäksi hankkeesta tiedotettiin joukkotiedotusvälineille säännöllisesti. Hankkeen aikana tehtiin yhteensä neljä kyselyä: - päättäjäkysely kuntien luottamushenkilöille ja johtaville viranhaltijoille - kuntalaiskysely - palvelumarkkinapotentiaalikyselyt maakunnassa jo toimiville yrityksille sekä Porvoon Laurean ammattikorkeakoulun hoitotyön koulutusohjelmassa opiskeleville ja Laurean hyvinvointiyrittäjyyden erikoistumisopintojen ryhmälle. Lisäksi hankkeessa on hyödynnetty käynnissä olevaa Itä-Uudenmaan luovien ja kulttuuritoimialojen kartoitusta. 5.1 Päättäjäkyselyn tulokset Itä-Uudenmaan maakunnan kuntien luottamushenkilöiltä (hallitusten ja valtuustojen jäsenet) ja johtoryhmiltä kysyttiin marras-joulukuussa 2005 odotuksia, tavoitteita ja näkemyksiä kuntien palvelu- ja hallintorakenteiden kehittämisestä. Kyselyyn saatiin yhteensä 106 vastausta. Vastauspyyntö lähetettiin yhteensä 361 henkilölle, joten vastausprosentti oli 29. Kyselyyn annettiin mahdollisuus vastata Internetissä (niille, joiden sähköpostiosoite oli tiedossa) ja postitse. Kyselyn raportti on kokonaisuudessaan erillisessä liitteessä. Kysymykseen millä tavoilla ja millä aikavälillä hallinnon ja palveluiden organisointi tulisi järjestää Itä-Uudellamaalla eniten kannatusta saivat kuntien yhteiset neuvottelukunnat ja yhteiset ostopalvelut (noin 80 % vastaajista kannatti vaihtoehtoja heti tai lyhyellä aikavä-

. 24 lillä, 2 5 vuoden sisällä). Myös nykyisten peruskuntien aseman vahvistaminen tällä hetkellä ja lähivuosina sai valtaosan vastaajien kannatuksesta. Kuntaliitoksia toivottiin sen sijaan hieman pidemmällä aikavälillä. Kolmen neljäsosan mielestä kuntaliitoksiin ei pidä kiirehtiä, mutta niitä tulisi toteuttaa seuraavan kymmenen vuoden sisällä. Isäntäkuntamalliin (yhteislautakunnat) suhtauduttiin ristiriitaisesti: lähes puolet toivoi niitä välittömästi tai viiden vuoden sisällä, mutta kolmasosan mielestä niitä ei tulisi käyttää ollenkaan. Välittömästi Lyhyellä aikavälillä (2-5 vuotta) Pitemmällä aikavälillä (5-10 vuotta) Ei lainkaan /ei tule kyseeseen 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 1.1 Nykyisten peruskuntien aseman vahvistaminen 36 38 8 18 1.2 Kahden tai useamman kunnan kuntaliitokset 1.2.1 Kuntaliitokset pääpiirteittäin nykyisen seutukuntajaon mukaisesti 11 8 28 30 25 45 39 14 1.2.2 Maaseutumaisten kuntien keskinäiset kuntaliitokset 8 13 42 38 1.3 Palvelujen yksityistäminen 9 22 30 39 1.4 Ostopalvelujen lisääminen 20 48 22 10 1.5 Tilaaja-tuottajamallin käyttäminen 17 45 25 13 1.6.1 Yhteiset neuvottelukunnat 54 29 5 11 1.6.2 Yhteiset lautakunnat (isäntäkuntamalli) 27 25 14 34 1.6.3 Yhteiset yhtiöt 22 44 26 9 1.6.4 Yhteiset viranhaltijat 34 40 11 15 1.6.5 Yhteiset ostopalvelut 41 40 11 8 1.6.6 Yhteiset kuntayhtymät 30 39 15 15 1.6.7 Yhteiset liikelaitokset 31 35 22 12 Kuva 19: Tavat ja aikaväli, joilla hallinnon ja palveluiden organisointi tulisi järjestää Itä-Uudellamaalla Vastaajilta pyydettiin palveluittain näkemyksiä siitä, miten palvelut tulisi ensisijaisesti tuottaa. Ensisijaisena tuotantotasona palveluille nähtiin yleisesti seututaso, mutta myös nykyinen kuntataso ja maakuntataso olivat suosittuja vaihtoehtoja joissakin palveluissa. Ostopalveluvaihtoehtoa tai mahdollisesti joitain muita vaihtoehtoja ei yleisesti nähty ensisijaisina.

. 25 Maakuntatasolla Seutukunnan tai muuna yhteistyönä Nykyisellä kuntajaolla itse Ostopalveluna Jotenkin muuten 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 2.1 Edunvalvonta ja markkinointi 13 65 14 6 2.2 Aluekehittäminen ja alueiden käytön suunnittelu 34 46 14 3 2.3 Osaamisen kehittämiseen liittyvät palvelut 25 52 9 12 2.4 Yritysten neuvontapalvelut 19 51 10 19 2.5 Matkailun kehittäminen 32 52 5 9 2.6 Maaseudun kehittäminen 30 58 8 1 Kuva 20: Elinkeino ja kehittämispalveluiden tuottaminen Elinkeino- ja kehittämispalvelut pitäisi vastaajien mielestä ensisijaisesti tuottaa seutukuntatasolla. Toiseksi suosituimpana vaihtoehtona oli maakuntataso. Muut vaihtoehdot olivat nykyisellä kuntajaolla itse, ostopalveluna tai jotenkin muuten. Erityisesti edunvalvonta ja markkinointi (65 %) sekä maaseudun kehittäminen (58 %) nähtiin seutukuntatason toimintoina, mutta myös matkailun kehittäminen, osaamisen kehittämiseen liittyvät palvelut, yritysten neuvontapalvelut sekä aluekehitys ja alueiden käytön suunnittelu nähtiin seutukuntatason toimintoina (noin puolet vastaajista). Maakuntatason toimintoina näki noin kolmasosa vastaajista aluekehityksen ja alueiden käytön suunnittelun, matkailun ja maaseudun kehittämisen. Terveyden- ja sairaanhoitopalveluissa seutukuntataso nähtiin useissa palveluissa parhaana palvelujen tuottamisyksikkönä. Erityisesti terveyskeskusten vuodeosastot (66 %) ja lääkäripalvelut (60 %) sekä hammaslääkäripalvelut (57 %) nähtiin mieluiten seutukuntatason palveluina. Myös erikoissairaanhoidon ohjauksen (40 %), äitiys- ja lastenneuvolat ja kotisairaanhoidon (31 %) useat näkivät seutukuntatason palveluina, mutta valtaosan mielestä nykyisellä kuntajaotuksella tulee kotisairaanhoito (55 %) ja äitiys- ja lastenneuvolat (49 %) järjestää itse. Erikoissairaanhoidon ohjaus olisi 39 %:n mielestä mieluiten maakuntatasolla.

.. 26 Maakuntatasolla Seutukunnan tai muuna yhteistyönä Nykyisellä kuntajaolla itse Ostopalveluna Jotenkin muuten 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 2.7 Kunnan terveyskeskuksen lääkäripalvelut 6 60 26 5 2 2.8 Kunnan terveyskeskuksen vuodeosasto 8 66 16 6 3 2.9 Äitiys- ja lastenneuvola 7 40 49 1 2 2.10 Kunnan järjestämä kotisairaanhoito 6 31 55 6 2 2.11 Kunnan hammaslääkäripalvelut 4 57 26 11 2 2.12 Erikoissairaanhoidon ohjaus 39 40 5 6 9 Kuva 21: Terveyden- ja sairaanhoitopalveluiden tuottaminen Sosiaalipalveluissa seutukuntatasolla tulisi vastaajien mielestä järjestää vammaispalvelut (72 %), päihdehuolto (69 %), perheneuvolat (56 %), maahanmuuttajien palvelut (51 %) ja toimeentulotuki (46 %). Kuntatasolla pitäisi puolestaan järjestää lasten päivähoito (66 %), vanhusten avohoito kotona (61 %) ja palvelutaloissa (46 %). Maakuntatasolla Seutukunnan tai muuna yhteistyönä Nykyisellä kuntajaolla itse Ostopalveluna Jotenkin muuten 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 2.13 Lasten päivähoito 1 26 66 4 2 2.14 Vanhusten laitoshoito, palvelutalot 2 40 46 7 4 2.15 Vanhusten avohoito, hoito kotona 2 29 61 5 2 2.16 Vammaispalvelut 10 72 12 4 2 2.17 Toimeentulotuki 5 46 37 2 9 2.18 Perheneuvola 6 56 35 1 2 2.19 Päihdehuolto 18 69 5 4 3 2.20 Maahanmuuttajien palvelut 40 51 1 2 6 Kuva 22: Sosiaalipalveluiden tuottaminen

. 27 Sivistys- ja vapaa-aikapalveluissa seutukunta nähtiin parhaana toimintatasona lukiopalveluissa (76 %), kansalais- ja työväenopistoissa (76 %), toisen asteen ammatillisessa koulutuksessa (59 %) sekä nuoriso-, vapaa-aika- ja liikuntapalveluissa (58 %). Peruskoulutuksessa nykyisellä kuntajaotuksella itse halusi tuottaa palvelut 55 % vastaajista, mutta 42 % seutukunnallistaisi myös sen. Ammattikorkeakoulutus pitäisi puolestaan järjestää maakuntatasolla (48 %) tai seutukuntatasolla (34 %). Maakuntatasolla Seutukunnan tai muuna yhteistyönä Nykyisellä kuntajaolla itse Ostopalveluna Jotenkin muuten 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 2.21 Peruskoulu 2 42 55 1 2.22 Lukio 6 76 14 2 2.23 Toisen asteen ammatillinen koulutus 33 59 3 3 2.24 Kansalais- ja työväenopistot 10 76 13 1 2.25 Ammattikorkeakoulut 48 34 3 15 2.26 Nuoriso- ja vapaaaika- ja liikuntapalvelut 1 58 39 1 Kuva 23. Sivistys- ja vapaa-aikapalveluiden tuottaminen

.. 28 Yhdyskuntateknisissä ja ympäristöpalveluissa vastaajien mielestä oikea tuottamistaso riippuu hyvin paljon kyseessä olevasta palvelusta. Seutukuntatasolla pitäisi järjestää vesihuolto (75 %), rakennusvalvonta (68 %) ja jätehuolto (52 %). Katujen ja yleisten alueiden sekä ulkoilu- ja urheilualueiden hoito tulisi olla kuntatasolla (noin puolet vastaajista). Siivous tulisi puolestaan järjestää itse omana toimintana (36 %) tai ostopalveluna (37 %). Maakuntatasolla Seutukunnan tai muuna yhteistyönä Nykyisellä kuntajaolla itse Ostopalveluna Jotenkin muuten 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 2.31 Siivous 3 21 36 37 2.32 Vesihuolto 8 75 11 5 2.33 Jätehuolto 32 52 5 11 2.34 Kadut ja yleiset alueet 3 26 51 18 2.35 Rakennusvalvonta 5 68 25 1 2.36 Ulkoilu- ja urheilualueiden hoito ja kunnossapito 3 30 46 20 Kuva 24. Yhdyskuntateknisten ja ympäristöpalveluiden tuottaminen Hallinto- ja tukipalveluissa hankinnat, varastot ja kuljetukset tulisi järjestää seutukuntatasolla (60 %), samoin tietohallinto ja huolto (52 %). Ruokapalveluissa vaihtoehtoina nähtiin oma tuotanto (38 %), seututaso (32 %) ja ostopalvelut (24 %). Maakuntatasolla Seutukunnan tai muuna yhteistyönä Nykyisellä kuntajaolla itse Ostopalveluna Jotenkin muuten 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 2.41 Hankinnat, varastot, kuljetukset 14 60 14 10 2.42 Ruokapalvelut 2 32 38 24 2.43 Tietohallinto ja -huolto 12 52 13 22 Kuva 25. Hallinto- ja tukipalveluiden tuottaminen

.. 29 Vastaajilta pyydettiin näkemyksiä siitä, minkälaisia riskejä peruskuntamallissa, piirimallissa ja aluekuntamallissa nähtiin. Jokaisessa mallissa nähtiin selvästi riskejä, mutta selvästi eniten riskejä nähtiin aluekuntamallissa. Erityisesti pelättiin päätöksenteon etääntymistä kuntalaisista, pienten kuntien aseman heikkenemistä ja palvelujen saatavuuden heikkenemistä. Myös piirimallissa nähtiin samoja uhkia, mutta niihin pystytään paremmin vaikuttamaan erilaisilla toimenpiteillä. Ei ole riskiä On pieni riski On suuri riski, voidaan toimenpiteillä vaikuttaa On suuri riski, hidastava tai estävä 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 3.1 Päätöksenteon etääntyminen kuntalaisista 34 37 19 10 3.2 Pienten kuntien aseman heikkeneminen 14 34 32 21 3.3 Kuntien johtavien viranhaltijoiden aseman heikkeneminen 48 29 18 5 3.4 Kuntien muun henkilöstön aseman heikkeneminen 45 35 13 7 3.5 Johtavien luottamushenkilöiden aseman heikkeneminen 37 36 15 13 3.6 Muiden luottamushenkilöiden aseman heikkeneminen 28 39 17 16 3.7 Yhteistyöstä ei saada tavoiteltavia hyötyjä 15 34 35 16 3.8 Palvelujen laadun heikkeneminen 20 40 29 11 3.9 Palvelujen kustannusten kasvaminen 18 39 30 13 3.10 Palvelujen saatavuuden heikkeneminen 18 37 33 12 Kuva 26. Peruskuntamallin riskit Ei ole riskiä On pieni riski On suuri riski, voidaan toimenpiteillä vaikuttaa On suuri riski, hidastava tai estävä 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 3.1 Päätöksenteon etääntyminen kuntalaisista 1 16 45 38 3.2 Pienten kuntien aseman heikkeneminen 3 22 45 30 3.3 Kuntien johtavien viranhaltijoiden aseman heikkeneminen 15 35 32 17 3.4 Kuntien muun henkilöstön aseman heikkeneminen 13 38 33 16 3.5 Johtavien luottamushenkilöiden aseman heikkeneminen 14 22 43 22 3.6 Muiden luottamushenkilöiden aseman heikkeneminen 5 32 43 20 3.7 Yhteistyöstä ei saada tavoiteltavia hyötyjä 5 26 41 27 3.8 Palvelujen laadun heikkeneminen 12 25 38 26 3.9 Palvelujen kustannusten kasvaminen 6 30 33 30 3.10 Palvelujen saatavuuden heikkeneminen 8 20 43 30 Kuva 27. Piirimallin riskit

30 Ei ole riskiä On pieni riski On suuri riski, voidaan toimenpiteillä vaikuttaa On suuri riski, hidastava tai estävä 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 3.1 Päätöksenteon etääntyminen kuntalaisista 1 18 24 57 3.2 Pienten kuntien aseman heikkeneminen 3 12 30 55 3.3 Kuntien johtavien viranhaltijoiden aseman heikkeneminen 7 37 30 26 3.4 Kuntien muun henkilöstön aseman heikkeneminen 13 33 27 27 3.5 Johtavien luottamushenkilöiden aseman heikkeneminen 9 22 38 32. 3.6 Muiden luottamushenkilöiden aseman heikkeneminen 5 25 34 35 3.7 Yhteistyöstä ei saada tavoiteltavia hyötyjä 8 15 36 41 3.8 Palvelujen laadun heikkeneminen 5 24 34 37 3.9 Palvelujen kustannusten kasvaminen 8 22 33 38 3.10 Palvelujen saatavuuden heikkeneminen 4 18 33 45 Kuva 28. Aluekuntamallin riskit Tärkeinä ehtoina palvelujen kehittämiselle nähtiin erityisesti palvelujen järjestämisen asiakaslähtöisyys, seudun ja maakunnan tasapuolinen kehittäminen (kaikkia palveluja ei saa keskittää pelkästään keskuskuntaan) ja palvelujen saatavuus sekä valmistelun avoimuus. Erittäin tärkeä Tärkeä Ei tärkeä 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 4.1 Palveluiden turvaaminen eri osissa maakuntaa asuville (palveluiden saatavuus) 77 21 2 4.2 Palvelujen kehittäminen ei saa keskittyä vain seudun pääkeskuksen ympärille (kehittämispolitiikkaan liittyvät reunaehdot) 78 18 4 4.3 Kylien ja pienryhmien vaikuttamismahdollisuudet eivät saa unohtua seudullisten kompromissien alle 58 38 4 4.4 Valmistelun ja tiedotuksen avoimuus sekä päätöksenteossa perustelujen läpinäkyvyys. 73 27 0. 4.5 Kuntien näkemysten tasapuolinen huomioon ottaminen 64 32 4 4.6 Palvelujen kehittämisen lähtökohtana vuoden 2015 väestö-, elinkeino- ja yhdyskuntarakenne 35 57 8 4.7 Käyttäjä- ja asiakasdemokratian varmistaminen 40 57 3 4.8 Palvelujen järjestäminen seudullisesti kuntalaisia parhaalla mahdollisella tavalla palvellen (asiakaslähtöisyys) 80 18 2 Kuva 29. Palvelujen kehittämiseen liittyvät ehdot