Ulkoasiainministeriö PERUSMUISTIO UM201700132 KEO10 Nurkkala Silja(UM) 08.02.2017 JULKINEN Asia Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Uudistettu kumppanuus Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden kanssa Kokous U/E/UTPtunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Komissio ja EU:n korkea edustaja antoivat 22.11.2016 tiedonannon, joka koskee EU:n sekä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) suhteita Cotonoun sopimuksen umpeutumisen jälkeen (ns. post Cotonou). Nykyinen EU:n ja AKTsuhteita määrittävä Cotonoun sopimus umpeutuu helmikuussa 2020. Siihen mennessä osapuolten on sovittava uusista järjestelyistä. Tiedonanto esiteltiin kehitysministereille ulkoasiainneuvostossa 28.11.2016. EUpuoli neuvottelee sisäisesti postcotonou neuvottelumandaattinsa tiedonannon pohjalta vuoden 2017 aikana. Suomi osallistuu neuvottelumandaattia koskeviin valmisteluihin neuvoston AKTtyöryhmän kautta. EU:n korkea edustaja aloittaa viimeistään 1.9.2018 neuvottelut AKTmaiden kanssa EU:n neuvottelumandaatin pohjalta. Suomen kanta Tulevan yhteistyön tulee edistää YK:n kestävän kehityksen tavoitteita osana EU:n globaaleja vaikutustavoitteita ja strategioita. Yhteistyön tulee perustua tasavertaiselle kumppanuudelle, yhteisille arvoille ja intresseille ja sen tulee olla johdonmukaista unionin kehityspolitiikan kanssa, jota parhaillaan uudistetaan 1. Emme pidä perusteltuna sitä, että EU:lla olisi tulevaisuudessa erilliset järjestelyt AKT ja eiaktmaille. Pelkkä nykyisen Cotonoun sopimuksen päivittäminen ei riitä. Tulevien järjestelyjen on perustuttava ensisijaisesti alueelliselle lähestymistavalle ja vastattava räätälöidysti erilaisten maiden tarpeisiin. Järjestelyjen tulee huomioida muut olemassa olevat yhteistyökehikot, ml. EU Afrikkastrategia. Olemme myös valmiita tarkastelemaan esitettyä sateenvarjosopimusmallia, jossa olisi kaikille yhteiset yleisen tason tavoitteet, joilla ohjattaisiin alueellisten strategioiden toimeenpanoa. Rakenteen tulisi olla kevyt ja operatiivinen ja avoin myös muille kuin AKTmaille. Tulevan järjestelyn oikeudellisen sitovuuden hyviä ja huonoja puolia tulee tarkastella realistisesti saatujen kokemusten pohjalta. 1 Suomen kannat EU:n kehityspolitiikan uudistamiseen esitellään yksityiskohtaisesti erillisessä ekirjeessä (ks. UM201700127)
2(7) EU:n ei tulisi suosia mitään kehitysmaata kehitysavussa ja etuuksissa pelkästään sillä perusteella, onko kyseessä AKTmaa vai eiaktmaa. Erityisen tärkeää on kohdistaa tukea ensisijassa vähiten kehittyneille maille ja hauraille valtioille. EU:n tulee olla selkeä viestinnässään AKTmaiden suuntaan, ettei se luo niille kuvaa, että pysymällä AKTryhmänä maat voisivat optimoida saamansa EU:n kehitysavun ja etuuksien määrän. EU:n kehitysavun ja etuuksien määrä määrittyy muilla perusteilla (esim. kumppanimaiden tulotaso, tarveperustaisuus jne.) Emme pidä perusteltuna ylläpitää erillisiä rahoitusinstrumentteja AKTmaille ja eiaktmaille. Afrikka on tulevan yhteistyön prioriteetti. Post Cotonoun järjestelyjen tulee tukea EU:n strategisia tavoitteita Afrikassa parhaalla mahdollisella tavalla. Ottaen huomioon Afrikan mantereen haasteiden rajat ylittävä luonne ja alueellinen ulottuvuus, postcotonou järjestelyissä Afrikkaa tulisi käsitellä yhtenä kokonaisuutena (ml. PohjoisAfrikka). Kannatamme tuleviin järjestelyihin osapuolten vahvaa sitoutumista kansainväliseen rikostuomioistuimeen (ICC). Kannatamme sitä, että tuleva kumppanuus kattaisi yhteistyön muuttoliikekysymyksissä laajasti ja nykyistä tehokkaammin. Muuttoliikkeiden perimmäisiin syihin vastaaminen tulee huomioida niin lyhyellä, keskipitkällä kuin pitkällä tähtäimellä. Pääasiallinen sisältö Alla referoidaan tiedonannon pääasiallinen sisältö. Teksti kursiivilla sisältää huomioita ja analyysiä tiedonannosta. Lopuksi esitellään nykyinen Cotonoun sopimus pähkinänkuoressa. Tiedonanto sisältää ehdotuksia ja ideoita EU:n neuvottelumandaatiksi EU:n ja AKTmaiden tulevista suhteista Cotonoun sopimuksen umpeutumisen jälkeen (ns. post Cotonou). Tiedonannon mukaan tulevan post Cotonou suhteen on pohjattava YK:n kestävän kehityksen tavoitteille, EU:n ulko ja turvallisuuspoliittiselle globaalistrategialle ja sen on oltava linjassa EU:n kehityspolitiikkaa ohjaavan konsensuksen kanssa, jota parhaillaan uudistetaan. Globaali toimintaympäristö on muuttunut siitä, kun Cotonoun sopimus vuonna 2000 solmittiin. Näin on tapahtunut esimerkiksi kasvavan keskinäisriippuvuuden, globaalien valtasuhteiden, alueellisen integraation, kaupan, teknologian kehittymisen, ilmastonmuutoksen, terrorismin ja muuttoliikkeen osalta. Cotonoun sopimuksen hyviä käytäntöjä on tarkoitus hyödyntää uudessa suhteessa. Esimerkiksi poliittinen dialogi sekä ehdollisuusmekanismit (etuuksien jäädyttäminen) nähdään säilyttämisen arvoisina. Asioista, jotka eivät ole toimineet, on tarkoitus oppia. Cotonoun sopimus ei esimerkiksi huomioi kumppanimaiden alueellisia prosesseja ja toimijoita riittävästi. Myös sopimuksen hallinnointiin perustettuja EU AKTinstituutioita on tarkoitus uudistaa. Uuden kumppanuuden tarkoituksena olisi tukea rauhanomaisten, vakaiden, hyvään hallintoon perustuvien, vauraiden ja selviytymiskykyisten yhteiskuntien kehittymistä EU:n kumppanimaissa. Pyrkimyksenä on edistää monenkeskistä sääntöihin perustuvaa globaalia toimintaa ja vastata yhdessä globaaleihin haasteisiin. Tarkoitus on määritellä tulevalle suhteelle yhteiset tavoitteet, arvot, periaatteet ja sitoumukset. Kumppanuus voitaisiin avata myös muille kehitysmaille: esimerkiksi PohjoisAfrikan maille, vähiten kehittyneille maille, jotka eivät ole AKTmaita ja/tai pienille kehittyville saarivaltioille (SIDS). Tiedonanto ehdottaa kolmea erilaista vaihtoehtoa tulevan kumppanuuden rakenteeksi: 1. Nykyisen Cotonoun sopimuksen päivittäminen
3(7) 2. Kokonaan erilliset alueelliset strategiat Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren ryhmien kanssa 3. Yhteinen EU AKTpuitesopimus (ns. sateenvarjosopimus), jonka alle luodaan erilliset alueelliset strategiat Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren ryhmien kanssa. Sateenvarjosopimus olisi oikeudellisesti sitova ja se määrittelisi yhteiset arvot, periaatteet, intressit sekä keskeiset elementit. Se sisältäisi myös mekanismit EU AKTyhteistyölle kansainvälisillä foorumeilla. Komissio ja EU:n ulkosuhdehallinto kannattavat vaihtoehtoa 3. Ne näkevät, että sopimuksen oikeudellisesti sitovat peruselementit (esim. ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion edistäminen) voitaisiin parhaiten säilyttää sateenvarjosopimuksen kautta. Lisäperusteina on mm. se, että säilyttämällä EU AKTpuitesopimus, EU:n ja AKTryhmän olisi mahdollisuus muodostaa strategisia koalitioita kansainvälisillä foorumeilla yhteisten intressien edistämiseksi. Yhteistyölle esitetään kuusi yleistä tavoitetta: 1. Edistää rauhanomaisten ja demokraattisten yhteiskuntien kehittymistä, hyvää hallintoa, oikeusvaltioperiaatetta ja ihmisoikeuksia Tiedonanto mm. mainitsee, että kansalliset rikostuomioistuimet ja Kansainvälinen rikostuomioistuin (ICC) täydentäisivät toisiaan. Olennainen osa kumppanuutta on poliittinen dialogi. Erotuksena nykyisen sopimuksen poliittiseen dialogiin jatkossa eivaltiollisia toimijoita kuten kansalaisyhteiskuntaa ja yksityistä sektoria osallistettaisiin yhteistyöhön laajemmin. Sopimuksen perusperiaatteiden rikkominen voisi johtaa etuuksien katkeamiseen kuten nykyisinkin. 2. Edistää osallistavaa ja kestävää kasvua sekä työpaikkojen luontia Yhteistyön keskeisiä osaalueita ovat muun muassa julkinen varainhoito ja makrotalouden vakaus, kotimainen verotus, infrastruktuuri, energia sekä EU:n ja kumppaneiden välisten kauppasuhteiden syventäminen. Nykyiset EU:n ja AKTmaiden väliset EPAkauppasopimukset ovat alisteisia Cotonoun säännöstön perusperiaatteille eli ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion kunnioittamiselle. Tiedonanto pitää myös tämän vuoksi tärkeänä, että säilytettäisiin oikeudellisesti sitova säännöstö sateenvarjosopimuksen kautta. Toisaalta voidaan kuitenkin todeta, että EU voi yhtä hyvin asettaa kaupan tai kehitysavun sanktioita ilman raskaasti hallinnoitavaa juridisesti sitovaa puitesopimusta. 3. Kääntää liikkuvuus ja muuttoliike mahdollisuuksiksi ja vastata haasteisiin yhdessä Tuleva yhteistyö perustuisi nykyisen Cotonoun sopimuksen muuttoliikettä koskevan 13 artiklan periaatteille ja tavoitteille ja laajentaisi niitä kattamaan muuttoliikekysymykset entistä laajemmin. Muuttoliikkeen taustalla oleviin syihin vaikutettaisiin lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä tähtäimellä. Palautus ja takaisinottoyhteistyötä olisi tarkoitus tehostaa. On huomioitava, että nykyinen 13 artikla ei ole käytännössä toiminut palautusten ja takaisinottokysymysten osalta. 4. Edistää inhimillistä kehitystä ja ihmisarvoa Vähiten kehittyneet maat sekä hauraat ja konflikteista kärsivät maat ovat etusijalla yhteistyössä samoin köyhimmät ja haavoittuvimmat ihmisryhmät (ml. naiset, tytöt, nuoret). 5. Suojella ympäristöä ja taistella ilmastonmuutosta vastaan Tuleva kumppanuus keskittyisi aiempaa vahvemmin ympäristö ja ilmastokysymyksiin, ml. vihreä ja ilmastokestävä talous. 6. Edistää yhteisiä intressejä kansainvälisissä yhteyksissä EU tavoittelee AKTmaista strategista kumppania tiettyjen yhteisten intressien ajamiseksi globaaleilla foorumeilla (esim. ilmastonmuutoksen ja terrorismin torjunta, kansainvälinen
valtamerten hallinnointi jne.) Tämä oli tavoitteena jo nykyisessä sopimuksessa, mutta tavoitteeseen ei päästy AKT:n heterogeenisyyden vuoksi. Käytännössä EU:n strateginen yhteistyö kansainvälisillä foorumeilla onnistui AKT:ta pienempien ryhmittymien kanssa. 4(7) Yllämainitut yleiset tavoitteet koskisivat kaikkia AKTmaita, mutta painottuisivat niissä hieman eri tavoin. Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren yhteistyölle esitetään kullekin lisäksi räätälöityjä tavoitteita. Afrikan yhteistyössä kattaa laajasti yleisten tavoitteiden kaikki osaalueet sekä erityisesti mm. rauhan ja turvallisuuden, demografiset kysymykset sekä alueellisen yhteistyön. Yhteistyö huomioisi yhteisen Afrikka EUstrategian (JAES), Afrikan alueelliset toimijat ja tavoitteet (ml. AU, Agenda 2063). Karibian yhteistyössä korostuvat yleisten tavoitteiden lisäksi esimerkiksi luonnonkatastrofeihin liittyvä työ, alueellinen yhteistyö sekä vesivarojen suojelu ja kestävä hallinnointi. Yhteistyö pohjaisi EU Karibiastrategialle. Tyynenmeren yhteistyöstrategialle pohjaavassa yhteistyössä keskeistä on yleisten tavoitteiden lisäksi esimerkiksi YK:n ihmisoikeussopimusten ratifiointi, valtamerten hallinnointikysymykset ja luonnonkatastrofeihin liittyvä työ. Nykyinen Cotonoun sopimus pähkinänkuoressa: AKTmaat (79 maata) ovat pääasiassa EUmaiden entisiä siirtomaita. Sen vuoksi EU:lla ja AKTmailla on ollut vuosikymmenien ajan erityissuhteet. Oikeudellisesti sitova Cotonoun sopimus koostuu kolmesta osaalueesta, jotka ovat politiikka, kauppa ja kehitys. Ensisijassa yhteistyötä rahoitetaan EU:n talousarvion ulkopuolisesta Euroopan kehitysrahastosta (EKR). Lisäksi AKTmaille allokoidaan rahoitusta EU:n kehitysyhteistyövälineen (DCI) temaattisista ohjelmista. Sopimusta on perustettu hallinnoimaan yhteisiä EU AKTinstituutioita. Ihmisoikeudet sekä demokratian ja oikeusvaltion edistäminen ovat sopimuksen keskeisiä perusperiaatteita. Niitä edistetään tarvittaessa poliittisen dialogin (8 artikla) avulla. Sopimuksen 96 artiklassa määritellään menettelyt ja aiheelliset toimenpiteet (esim. etuuksien jäädyttäminen) sopimusrikkomistilanteissa. EPAtalouskumppanuussopimuksilla muutettiin AKTmaiden perinteisesti nauttima yksipuolinen pääsy EU:n markkinoille vastavuoroiseksi ja saatetaan suhteet näin yhdenmukaisiksi WTO:n sääntöjen kanssa. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Ulkosuhdejaoston kirjallinen käsittely 18. 20.1.2017 Eduskuntakäsittely Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset Tiedonannolla ei ole varsinaisia taloudellisia vaikutuksia, koska se ei sisällä lainsäädäntöehdotuksia. Tulevalla postcotonou järjestelyllä on luonnollisesti taloudellisia vaikutuksia järjestelyyn liittyvän kehitysrahoituksen kautta vuodesta 2020 alkaen. Asiasta ollaan eduskuntaan yhteydessä sitten, kun rahoitusta koskevat neuvottelut käynnistyvät.
5(7) Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät PostCotonousta järjestettiin vuonna 2015 julkinen konsultaatio. Suurin osa vastaajista on yhtä mieltä seuraavista asioista: Sopimus ei onnistunut muodostamaan yhteistä EU AKTkoalitiota globaalien ongelmien ratkaisemiseksi. Tulevan yhteistyön tulee keskittyä SDGtavoitteiden toimeenpanoon. Tärkeitä yhteistyöaloja ovat ilmastonmuutos, köyhyyden vähentäminen, epätasaarvo, muuttoliike, rauha ja turvallisuus, yksityissektorin kehittäminen sekä liiketoimintaympäristön kehittäminen. Alueelliset toimijat tulee huomioida nykyistä vahvemmin Kansalaisjärjestöjen sekä yksityissektorin roolia tulee vahvistaa Jäsenmaiden alustavissa post Cotonou keskusteluissa ovat korostuneet etenkin seuraavat kysymykset: Halutaanko edelleen jaotella kehitysmaita AKTmaihin ja eiaktmaihin Useiden näkemysten mukaan EU:lla ei ole enää perusteita ylläpitää erillisiä suhteita AKTmaihin ja ei AKTmaihin. AKTryhmää pidetään EU:n keinotekoisesti ylläpitämänä maaryhmänä ja peruna kolonialistisesta ajasta. EU:n kehitysmaasuhteet voitaisiin vaihtoehtoisesti määritellä esimerkiksi alueellisesti, temaattisesti, tai vaikkapa maiden tulotason mukaan. Halutaanko luoda juridisesti sitova sopimus Komissio ja EU:n ulkosuhdehallinto sekä osa jäsenmaista haluaisi säilyttää juridisen sitovuuden. Ne pitävät etuna esimerkiksi sitä, että sopimuksen 8 artiklan mukaiselle poliittiselle dialogille sekä artiklan 96 mukaisille sanktioille on määritelty selkeät prosessit ja että EPAsopimukset nojaavat Cotonoun sopimuksen ihmisoikeusmääräyksille. Toiset jäsenmaat puolestaan näkevät, että poliittista dialogia voidaan käydä myös ilman oikeudellisesti sitovaa sopimusta, oikeudellinen sitovuus ei ole tähänkään mennessä taannut tehokasta toimeenpanoa (määrittävämpi tekijä on poliittinen tahtotila) ja että EU voi asettaa kehitysavun ja kaupan sanktioita yksipuolisesti ilman oikeudellisesti sitovaa sopimusta. Oikeudellisesti sitovaa sopimusta pidetään vaikeana neuvotella, joustamattomana sekä raskaasti hallinnoitavana. Kaikki EU ja AKTmaat eivät ole edelleenkään ratifioineet Cotonoun sopimuksen 2010tarkistusta, jolloin revisio ei ole astunut voimaan. Miten huomioida AKTmaiden näkemykset On korostettu, että EU:n tulee aidosti kuulla AKTmaiden näkemyksiä siitä, mitä ne haluavat yhteistyöstä tulevaisuudessa. Tätä ei tule tehdä vain Brysselissä sijaitsevan AKTsihteeristön kautta, sillä se ei välttämättä edusta maatason näkemyksiä. Miten realistista on olettaa, että 79 maasta koostuva, hyvin heterogeeninen ryhmä maita, saavuttaa yksimielisyyden kannastaan ja intresseistään? Vaarana on että päädyttäisiin sopimukseen pienimmästä yhteisestä nimittäjästä sen vuoksi voisi olla helpompaa neuvotella erilliset järjestelyt eri maaryhmien kanssa. Afrikan rooli tulevissa järjestelyissä Alustavissa keskusteluissa on korostettu sitä, että tulevassa yhteistyössä Afrikan omat aloitteet, kuten agenda 2063, Afrikan unioni ja Continental Free Trade Area, tulee huomioida nykyistä paremmin. PohjoisAfrikan rooli täytyy erikseen pohtia: se ei ole nykyisessä Cotonoun sopimuksessa mukana. PohjoisAfrikan maat ovat kuitenkin osa yhteistä Afrikka EUstrategiaa (JAES) ja Afrikan unionia. Niillä on erilliset kauppasopimukset EU:n kanssa. EteläAfrikan asema on muista AKTmaista poikkeava, maa on EU:n strateginen kumppani ja kauppasuhteet on järjestetty TDCA:n (Trade, Development and Cooperation Agreement) puitteissa. Kehitysrahoitus tulee EU:n budjetista (DCI). Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen EU:n talousarvioon Useat jäsenmaat, ml. Suomi, ovat ajaneet jo pitkään Euroopan kehitysrahaston (EKR) budjetisointia. Myös Euroopan parlamentti on ajanut sitä, koska parlamentilla on vähemmän valtaa hallitustenvälisen rahaston toimintaan vaikuttamisessa. Suomi on kannattanut EKR:n budjetisointia kehitysmaiden
yhdenmukaisen kohtelun, hallinnollisen taakan keventämisen sekä avoimuuden ja Euroopan parlamentin vaikutusmahdollisuuksien yhdenmukaistamisen takia. Brexitin vaikutus Monet AKTmaat ovat UK:n entisiä siirtomaita, joten Brexitin myötä historiallinen linkki EU:n ja AKTmaiden välillä heikkenee. Brexit vaikuttanee merkittävästi myös EU:n kehitysrahoituksen tasoon. AKTyhteistyön maantieteellisen tasapainon säilyttäminen on Brexitin jälkeen erityisen tärkeää. 6(7) Asiakirjat Tiedonanto JOIN(2016) 52 final Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Silja Nurkkala, UM/KEO10, p. 050 4101151 Sari Lehtiranta, UM/KEO10, p. 050 4622539 Pertti Anttinen, UM/ALI01, p. 029 5351595 Eero Koskenniemi, SM/MMO, p. 029 5488616 EUTORItunnus EU/2016/1693 Liitteet Viite
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi