MUISTIO 20.10.2015 ORIVEDEN HOTELLIKIINTEISTÖN ASEMAKAAVAMUUTOS 1. Tämän muistion tarkoituksena on arvioida edellytyksiä muuttaa Oriveden kaupungissa sijaitsevan hotellikiinteistön asemakaavaa siten, että kiinteistöllä mahdollistetaan vanhusten tehostettu palveluasuminen. Kiinteistö on asemakaavaehdotuksessa osoitettu kaavamerkinnällä ja - määräyksellä: P-1/s Palvelurakennusten korttelialue, jolla ympäristö säilytetään. Korttelialueen kerrosalasta saa enintään ½ käyttää tehostettua (ympärivuorokautista) palveluasumista varten. Alueelle ei saa sijoittaa tiloja tavanomaiselle asumiselle tai tavanomaiseen asumiseen rinnastettavaa palveluasumista varten. Erityistä huomiota tulee kiinnittää nykyisen rakennuksen ja sen julkisivujen sekä muiden ominaispiirteiden säilyttämiseen tehdyn inventoinnin mukaisesti. Piha-alueita tulee hoitaa niin, ettei ympäristön luonne oleellisesti muutu. 2. Tämä muistio on laadittu Oriveden kaupungin pyynnöstä. Muistio perustuu kaupunginjohtaja Juha Kuusistolta ja maankäyttöinsinööri Päivi Valkamalta saatuihin tietoihin. 1 KAAVAMERKINTÖJEN JA -MÄÄRÄYSTEN VALINTA 3. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, MRL ) 50 :n mukaan asemakaava on maankäyttöä ohjaava yksityiskohtainen suunnitelma, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla. 4. Asemakaava koostuu eri alueiden käyttötarkoitusta osoittavista kaavamerkinnöistä ja kaavamerkintöjä tarkentavista kaavamääräyksistä. Käytössä olevat kaavamerkinnät perustuvat ympäristöministeriön asetukseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä (31.3.2000), mutta tarpeen mukaan kaavoissa voidaan käyttää myös merkintöjä, joita ei ole asetuksessa mainittu. Kaavamerkinnät osoittavat alueen lähtökohtaisen käyttötarkoituksen. Kaavaa tulkittaessa on kuitenkin aina otettava huomioon paitsi kaavamerkintä myös siihen liittyvä kaavamääräys. Vain kaavamerkinnän ja kaavamääräyksen yhdistelmän perusteella voidaan arvioida, onko hanke kaavan mukainen. 5. Kaavamääräyksiä voidaan antaa seikoista, jotka liittyvät alueidenkäytön tavoitteisiin tai asemakaavan tarkoitukseen ja sisältövaatimuksiin. Asemakaavamääräykset voivat olla väljiä tai yksityiskohtaisempia sen mukaan, millainen ohjaustarve kaavoitettavan alueen rakentamiseen liittyy tai onko alueelle suunnitellusta hankkeesta jo käytettävissä yksityiskohtaisia tietoja. On siis eri asia laatia uusi kaava rakentumattomalle alueelle, jonka yksityiskohtainen toteuttamistapa ei vielä ole tiedossa kuin laatia olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta täydentävä kaava yksittäistä, suunnittelussa jo pitkällä olevaa hanketta varten. Asemakaava on siis tarpeen mukaan mahdollista laatia hyvin yksityiskohtaisesti maankäyttöä ohjaavaksi tai väljemmäksi, jos yksityiskohtaiselle ohjaamiselle ei ole tarvetta. 1 (5)
6. Väljät kaavamääräykset mahdollistavat monenlaisten toimintojen sijoittumisen pääkäyttötarkoitusta osoittavan kaavamerkinnän alueelle. Jos kaavamerkintää täydentämään valitaan yksityiskohtainen määräys, kaavamerkinnän osoittamaa aluetta voidaan käyttää vain rajattuihin tarkoituksiin. Kaavamerkintää ja kaavamääräystä valittaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, minkälaiset tavoitteet kaavalle on asetettu ja miten kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä varmistetaan asetettujen tavoitteiden toteutuminen. 7. Oriveden hotellikiinteistön kaavoituksessa on kysymys tilanteesta, jossa muutetaan olemassa olevan kaupunkirakenteen asemakaavaa yhden korttelin osalta. Asemakaavan muuttamisen tavoitteiksi on asetettu kaupungin elinvoimaisuuden kehittäminen, asukkaiden palvelutarpeisiin vastaaminen, soveltuvuus kaupungin keskustaan sekä edellytys kaupungin talouden kannalta positiivisista talousvaikutuksista. Lisäksi Oriveden kaupunginvaltuusto on linjannut, että alueelle ei tule osoittaa tavanomaista asumista tai siihen rinnastuvaa palveluasumista. Ottaen huomioon kaavan laadinnalle asetetut tavoitteet, kaavoitettavan kiinteistön sijainti osana olemassa olevaa kaupunkirakennetta sekä se, että kiinteistöllä toteutettavan hoivakotihankkeen yksityiskohdat ovat jo tiedossa, yksityiskohtaisten kaavamääräysten käyttäminen on perusteltua. 8. Yleisemmän kaavamääräyksen käyttäminen voisi johtaa siihen, että kaavalle asetetut tavoitteet tai kaavamuutosprosessin lähtökohtana ollut hoivakotihanke eivät toteutuisi. Esimerkiksi kiinteistön omistajan esittämä AL -merkintä mahdollistaisi kaikenlaisten asuin- ja liikerakennusten sijoittamisen kiinteistölle. Näin väljä kaavamerkintä ei olisi riittävän yksityiskohtainen kaavalle asetettujen tavoitteiden toteutumisen varmistamiseksi. 2 KUNNAN SUUNNITTELUMONOPOLI JA MAANOMISTAJAN OIKEUDET 9. Oriveden hotellikiinteistön kaavamuutos on tullut vireille kiinteistön omistajan aloitteesta. Kiinteistön omistajan tavoitteena on ollut mahdollisimman väljä kaavamerkintä- ja määräys, jotka mahdollistavat kiinteistön käyttämisen joustavasti. Kiinteistön omistaja katsoo, että kaavaehdotuksen mukainen kaavamääräys, joka sallii tehostetun palveluasumisen, mutta ei tavanomaista tai tavanomaiseen rinnastettavaa palveluasumista on liian yksityiskohtainen ja asettaa keskustan kiinteistöjen omistajat eriarvoiseen asemaan suhteessa toisiinsa. 10. Kaupungilla on suunnittelumonopoliinsa perustuen oikeus päättää kunnan alueiden maankäytöstä kaavoituksen keinoin. Suunnittelumonopoliin kuuluu oikeus päättää kaavojen sisällöstä sekä siitä, mille alueille ja missä aikataulussa kaavoja laaditaan. Kaupungin on suunnittelumonopolia asemakaavojen laadinnassa käyttäessään luonnollisesti otettava huomioon myös tarkoitussidonnaisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun periaate sekä asemakaavan sisältövaatimukset mukaan lukien kielto aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta rajoitusta tai haittaa, joka on kaavalle asetettuja tavoitteita ja sisältövaatimuksia syrjäyttämättä vältettävissä. 11. Yhdenvertaisen kohtelun periaate tai velvollisuus välttää maanomistajaan kohdistuvia kohtuuttomia rajoituksia tai haittaa eivät kuitenkaan tarkoita sitä, että maanomistajalla olisi oikeus saada omistamalleen kiinteistölle haluamansa sisältöinen kaava. Näin ei ole edes siinä tapauksessa, että kaava olisi tullut vireille kiinteistön omistajan aloitteesta ja kaavan laadinnasta olisi sovittu maankäyttösopimuksin. Kaavan hyväksyttävyyttä arvioidaan ensisijassa kaavalle 2 (5)
asetettujen sisältövaatimusten ja toisaalta myös yksittäiselle kaavalle asetettujen tavoitteiden valossa, jolloin maanomistajaan kohdistuvia rajoituksia tai haittoja punnitaan suhteessa muihin intresseihin. Kaavan ei voida katsoa aiheuttavan kohtuutonta rasitusta tai haittaa, jos maanomistajalle kuitenkin jää mahdollisuus omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön. Hotellikiinteistölle ehdotettu kaavamerkintä mahdollistaa paitsi tehostetun palveluasumisen myös joustavasti erilaisten kaupallisten palveluiden sijoittamisen kiinteistölle. Kiinteistön omistajalle jäisi siten mahdollisuus monin tavoin käyttää kiinteistöään hyödyksi eikä ehdotettu kaavamerkinnän ja -määräyksen yhdistelmä ole maanomistajan kannalta kohtuuton. 12. Yhdenvertaisen kohtelun periaatteella tarkoitetaan sitä, että hallinnossa asioivia kohdellaan samalla tavalla samanlaisissa tilanteissa. Kaavoitus on korostetun yksittäistapauksellista harkintaa. Oriveden kaupungin keskustassa ei ole voimassa olevaa yleiskaavaa, joka ohjaisi koko keskustan maankäyttöä. Keskustan alueella on voimassa useita eri aikoihin hyväksyttyjä asemakaavoja, joissa hotellikiinteistöä ympäröiviä kiinteistöjä on osoitettu muun muassa merkinnällä AL asuin ja liikerakennusten korttelialueiksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että hotellikiinteistön omistaja asetettaisiin eriarvoiseen asemaan suhteessa muihin keskusta-alueen kiinteistönomistajiin, jos nyt vireillä olevalla kaavamuutoksella ohjataan maankäyttöä aikaisemmin hyväksyttyjä kaavoja yksityiskohtaisemmin. Kyseessä on kaupunkirakenteen sisällä oleva, jo rakennettu kiinteistö, jonka asemakaavassa osoitettu käyttötarkoitus on tarpeen muuttaa yksilöidyn hoivakotihankkeen toteuttamiseksi. Tilanne ei ole samanlainen kuin se on ollut alueen vanhoja asemakaavoja hyväksyttäessä eikä hotellikiinteistön omistajaa ole kohdeltu yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. 3 PALVELUASUMISEN OSOITTAMINEN ASEMAKAAVASSA 13. Kaavamerkintöjen ja -määräysten käyttäminen on edellä kuvatulla tavalla joustavaa. Kaavamerkinnät ja niihin liittyvät määräykset joudutaan usein räätälöimään tiettyä suunnittelukohdetta varten, eikä kaavamerkintöjä koskevan asetuksen yksinkertaisia merkintä- ja määräystyyppejä voida sellaisinaan käyttää. 14. Vanhusten palveluasumiseen tarkoitettuja alueita voidaan osoittaa usealla eri kaavamerkinnällä kaavan tavoitteista ja palveluasumisen laadusta riippuen. Yleisimmin käytetään kaavamerkintöjä A (asuinrakennusten korttelialue), YS (sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialue) tai P (palvelurakennusten korttelialue). 3.1 Asuinrakennusten korttelialue 15. Tavanomaiseen asumiseen rinnastettavaa vanhusten palveluasumista on katsottu olevan mahdollista sijoittaa A -merkinnällä osoitetuille asuinrakennusten korttelialueille. Palveluasumisen sijoittaminen A -merkinnällä osoitetulle alueelle edellyttää kuitenkin luonnollisesti, että aluetta ei ole tarkentavalla kaavamääräyksellä varattu sellaiseen käyttöön, joka sulkee palveluasumisen sallittujen käyttötarkoitusten ulkopuolelle, kuten hotellikiinteistöllä tällä hetkellä voimassa olevassa kaavassa on tehty. Arvioitaessa mahdollisuutta sijoittaa palveluasumista asuinrakennusten korttelialueelle oikeuskäytännössä on annettu merkitystä asumisen itsenäi- 3 (5)
syydelle. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO:2014:80 linjannut, että itsenäiseen asumiseen perustuva palveluasuminen rinnastuisi tavanomaiseen asumiseen. 16. A-merkinnällä voidaan myös uusissa kaavoissa osoittaa vanhusten palveluasumista. Jos kysymyksessä on kuitenkin tavanomaisesta asumisesta poikkeava hanke, joka on verrattavissa tavanomaisiin sosiaali- tai terveydenhuollon palveluihin, tulisi käyttötarkoitusta selventää kaavamääräyksellä, jossa todetaan alueen käyttötarkoituksen olevan nimenomaan tehostettu palveluasuminen. 17. Hotellikiinteistölle kehitettävässä hoivakotihankkeessa on kysymys tehostetusta palveluasumisesta, joka on verrattavissa tavanomaisiin sosiaali- tai terveydenhuollon palveluihin. Hoivakodissa on paikalla henkilökuntaa vähintään kahdessa vuorossa. Asuminen ei ole itsenäistä, vaan tarjolla olevaan hoivaan tukeutuvaa. Asukkaille varatut tilat eivät oikeastaan ole asuntoja, vaan ryhmäkotityyppisiä huoneita, joissa on wc- ja kylpyhuonetilat, mutta ei ruoanvalmistusmahdollisuutta. Tällaisen tehostetun palveluasumisen sijoittaminen asuinrakennusten korttelialueelle edellyttäisi tarkentavaa kaavamääräystä. 18. Jos kaavamääräyksenä olisi A ilman tarkentavaa kaavamääräystä tai hoivakodille varattaisiin kaavamääräyksellä vain osa korttelialueen kerrosalasta, korttelialueelle olisi mahdollista sijoittaa myös tavanomaista asumista tai tavanomaiseen asumiseen rinnastettavaa palveluasumista. Kiinteistön käyttö tällaiseen tarkoitukseen ei olisi hotellikiinteistön kaavan laadinnalle asetettujen tavoitteiden mukaista. Jos kaavamerkinnäksi valittaisiin A, kaavamääräyksellä voitaisiinkin rajata käyttötarkoitus koskemaan vain tehostettua palveluasumista siten, että tavanomainen asuminen tai siihen rinnastettava itsenäinen palveluasuminen ei olisi sallittua. 3.2 Sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialue 19. Tehostettu vanhusten palveluasuminen tai hoivakotityyppinen toiminta rinnastuu sosiaali- tai terveydenhuollon palveluihin ja sitä voidaan siten sijoittaa sosiaali- ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten alueelle (YS). Kaavamerkintä on kuitenkin tarkoitettu julkisen sektorin tuottamille palveluille. Merkintää ei voida käyttää hotellikiinteistön kaavan laadinnassa, koska hoivakotitoimintaa kiinteistöllä tulee harjoittamaan yksityinen yritys. YS -merkintä soveltuu myös itsenäistä palveluasumista varten, mutta tällaisesta tavanomaiseen asumiseen rinnastuvasta palveluasumisesta olisi määrättävä tarkentavalla kaavamääräyksellä. 3.3 Palvelurakennusten korttelialue 20. Palvelurakennusten korttelialueelle (P) voidaan osoittaa joustavasti erilaisia kaupallisia tai julkisia palveluita. Myös vanhusten tehostettua palveluasumista tai muita vastaavia sosiaalitoimen tai terveydenhuollon palveluihin rinnastettavia palveluita voidaan sijoittaa P- merkinnällä osoitetulle alueelle. Hotellikiinteistön kaavaehdotukseen valittu merkinnän ja määräyksen yhdistelmä mahdollistaa hotellikiinteistön käyttämisen hoivakotitoimintaan ja toisaalta laajasti muiden kaupallisten palveluiden sijoittamisen kiinteistölle ja toteuttaa myös kaupunginvaltuuston asettamaa tavoitetta, jonka mukaan kiinteistölle ei tule sijoittaa tavanomaista asumista. 4 (5)
4 LOPUKSI 21. Kaupungilla on suunnittelumonopolinsa nojalla oikeus asettaa laadittaville kaavoille tavoitteet. Tavoitteiden asettamiseen vaikuttaa muun ohella maankäytön ohjaustarve kaavoitettavalla alueella. Kunnan asettamat tavoitteet eivät aina ole yhtenevät maanomistajan tavoitteiden ja toivomusten kanssa eikä maanomistajalla ole subjektiivista oikeutta saada omistamalleen kiinteistölle laadituksi ja hyväksytyksi tietynsisältöistä asemakaavaa. 22. Hotellikiinteistön kaavaehdotuksen mukaan kiinteistölle osoitetaan merkinnällä P-1/s korttelialue, jolle saa sijoittaa vanhusten tehostettua palveluasumista ja kaupallisia palveluita. Valittu merkintä ja määräys soveltuvat hyvin suunnitellun toiminnan ohjaamiseen. Kaavan laadinnan tavoitteena on nimenomaisesti ollut, että alueelle ei saa sijoittaa tavanomaista asumista tai siihen rinnastettavaa palveluasumista. Jos kaavassa käytettäisiin merkintää A, voitaisiin edellä mainitut asumisen muodot kunnalle kuuluvan suunnittelumonopolin puitteissa rajata pois kaavamääräyksellä. 23. Kaavan lainmukaisuutta arvioidaan kaavoille asetettavien sisältövaatimusten ja yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden näkökulmasta. Hotellikiinteistön kaavaehdotus mahdollistaa nykyisellään hotellikiinteistön normaalin, kohtuullisen ja järkevän käytön, joten kaavaratkaisu on kiinteistön omistajan näkökulmasta kohtuullinen eikä aseta kiinteistön omistajaa eriarvoiseen asemaan suhteessa muihin keskusta-alueen kiinteistönomistajiin. * * * * * Annamme mielellämme lisätietoja asiassa. Casper Herler Hanna Lehtinen Osakas Asianajaja puh. 050 306 0107 puh. 040 134 5161 5 (5)