Tutkija Aki Jääskeläinen (aki.jaaskelainen@tut.fi) Teollisuustalouden laitos, Tampereen teknillinen yliopisto

1 JULKISTEN HYVINVOINTIPALVELUJEN TUOTTAVUUS: JOHTAMISTA TUKEVIEN MITTAUSJÄRJESTELMIEN SUUNNITTELU Yhteenveto projektin (TSR 108104) tuloksista, 23.11.2009 Tutkija Aki Jääskeläinen (aki.jaaskelainen@tut.fi) Teollisuustalouden laitos, Tampereen teknillinen yliopisto Tiivistelmä Julkisten palvelujen tuottavuus on aina ajankohtainen ja tärkeä teema. Mittausjärjestelmät toimivat parhaimmillaan paitsi tuottavuuden seurannan myös tuottavuuden kehittämiskohteiden tunnistamisen apuvälineinä. Julkisen sektorin tuottavuuden mittausta käsittelevät tutkimukset ovat usein olleet melko teoreettisia tai tarkastelleet mittausta makrotasolla. Makrotason mittaus ei kuitenkaan tarjoa konkreettisia apuvälineitä yksityiskohtaisen informaation tuottamiseen operatiivisen johtamisen tueksi. Tämä tutkimusprojekti nojasi vahvasti lähestymistapaan, jossa tuottavuutta tarkastellaan organisatorisesti alhaalta ylöspäin. Tutkimuksen tavoitteena oli tarkastella suurten julkisten organisaatioiden tarpeisiin soveltuvia tuottavuusmittareita ja niiden suunnitteluprosessia. Tutkimuksessa pyrittiin löytämään uusia lähestymistapoja yhdistämällä perinteiseen tuottavuustarkasteluun ja johdon laskentatoimen tutkimukseen aineettoman pääoman ja palvelututkimuksen näkökulmat. Tutkimusprojekti toteutettiin läheisessä yhteistyössä Helsingin kaupungin kanssa. Vuoden 2007 alussa (jo ennen tätä tutkimusprojektia) käynnistetyssä yhteistyössä on suunniteltu työkaluja eri yksiköiden tuottavuuden mittaamiseen ja johtamiseen. Lisäksi on kehitetty menetelmä, jolla voidaan seurata koko kaupungin tuottavuuden kehitystä. Tutkimuksessa käytettiin pääasiallisesti laadullista case-tutkimusta, mutta kaksi julkaistua artikkelia sovelsi myös kvantitatiivista lähestymistapaa. Keskeiset aineistonkeräysmenetelmät olivat haastattelut ja toimintatutkimus. Tutkimusaineistona käytettiin myös mittausdataa. Tutkimusprojektin keskeinen kontribuutio liittyy bottom-up -lähestymistavan soveltamiseen julkisten palveluiden tuottavuuden mittauksessa. Keskeiset tulokset liittyvät seuraaviin asioihin: - julkisten hyvinvointipalvelujen tarkasteluun ilmiönä - tuottavuuden mittaukseen liittyvien tarpeiden tunnistamiseen - komponenttimittauksen soveltamiseen hyvinvointipalveluiden kontekstissa - komponenttimittareiden tuloksia yhdistävän mittausmenetelmän esittämiseen - olemassa olevan mittausinformaation käytön tehostamisen keinoihin. Julkisten palvelujen tuottavuus on monimutkainen ilmiö, jota voidaan hahmottaa paremmin purkamalla sitä yksittäisiin tekijöihin. Tuottavuustekijöiden analysointi on tärkeää pyrittäessä ymmärtämään, miksi jonkin toiminnon tuottavuus on hyvä tai huono. Siitä voi olla hyötyä myös pyrittäessä kehittämään sellaisia mittausjärjestelmiä, jotka tukevat kehittämistä. Eri tekijöiden tuottavuusvaikutuksia on tutkittu liian vähän. Tämä tutkimus selvitti hyvinvointipalveluiden

2 tuottavuuteen vaikuttavia tekijöitä Helsingin kaupungin päiväkotihoidon mittausdatalla. Samantapaisia, rajattuun toimintaan ja toimintaympäristöön liittyviä tutkimuksia olisi tarpeen tehdä lisää. Tulosten mukaan näyttäisi siltä, että hyvinvointipalveluissa on tärkeää keskittyä palvelua tarjoavan kapasiteetin tehokkaaseen hyödyntämiseen, henkilöstövoimavarojen johtamiseen ja asiakkaiden tarpeiden ennakointiin. On myös tärkeää kiinnittää huomiota palvelua tarjoavien yksiköiden kokoon. Tuottavuudesta tarvitaan yhä yksityiskohtaisempaa tietoa. Tässä tutkimuksessa tarkastelun lähtökohtana oli niin sanottu komponenttimittaaminen, jossa tuottavuusmittareita kehitellään yksittäisille yksiköille, toiminnoille tai palveluille (esim. päiväkodit). Keskeinen sovellettu komponenttimittauksen väline oli tuottavuusmatriisi. Matriisi mahdollistaa laajemman tuottavuustarkastelun, esimerkiksi eri tuotoselementtien (kuten laatu) ja välillisten tuottavuusmittareiden (esim. henkilöstön sairauspoissaolot) käyttämisen. Perinteinen tuottavuustarkastelu on yleensä keskittynyt suuriin organisaatiokokonaisuuksiin. Myös julkisilla organisaatioilla on tarve saada tuottavuustietoa esimerkiksi eri virastojen ja koko organisaation tasolla. Komponenttimittareiden kautta kerättyä tuottavuustietoa on mahdollista laskea yhteen siten, että saadaan tuottavuuslukuja ylemmille organisaatiotasoille. Tässä tutkimuksessa esitetty laskentatapa perustuu laskettujen tuottavuusmuutosten painottamiseen tarkasteltavan organisaatiokokonaisuuden kokonaiskustannuksilla. Tässä lähestymistavassa yhdistyvät parhaimmillaan mittaamisen mikro- ja makrotasot. Makrotasolla yksityiskohtaisempi lähtöaineisto tarjoaa enemmän tietoa siitä, mistä tuottavuusmuutokset johtuvat. Mikrotasolla tuottavuusinformaatio tarjoaa tukea toiminnan kehittämiseen. Suurilla julkisilla organisaatioilla voi olla jo varsin kattava joukko mittareita käytössään eräs keskeinen ongelma liittyy niiden käytön tehottomuuteen. Yksi ongelma mittaustiedon hyödyntämisessä liittyy raportoinnin hajanaisuuteen. Esimerkiksi kaiken toimintayksikköä koskevan mittausdatan kerääminen voi vaatia merkittävän määrän manuaalista työtä. Tilastolliset analyysit näyttävät potentiaalisilta apuvälineiltä pyrittäessä hyödyntämään mittausinformaatiota yhä systemaattisemmin suurissa organisaatioissa. Niitä voidaan käyttää esimerkiksi pyrittäessä ymmärtämään hyvien yksiköiden ominaispiirteitä. Tuottavuusmatriisityökalun soveltaminen on myös eräs keino saada olemassa olevaa mittausinformaatiota paremmin käyttöön. Esimerkiksi tämän projektin case-palveluissa pystyttiin hyödyntämään varsin hyvin olemassa olevia mittareita. Jatkotutkimusta ja -kehittämistä tulisi tehdä tässä tutkimusprojektissa sovellettujen mittauslähestymistapojen jatkojalostamisen ja laajemman testaamisen parissa. Mahdollisia sovelluskohteita on pelkästään Suomessa todella paljon. Nykyisin käytetyissä tuottavuusmittareissa on paljon kehittämistarpeita. Jatkotutkimusta tulisi suunnata myös operatiivisen tason tuottavuustekijöiden tutkimiseen eri palvelumuodoissa. Esimerkiksi kuntaorganisaatioille tyypillinen suuri yksikkömassa mahdollistaa erilaisten tilastollisten analyysien käytön tähän tarkoitukseen. Lisäksi tulisi tutkia sitä, millä eri tavoin olemassa olevan mittausinformaation käyttöä voisi tehostaa. Datan kerääminen vaatii resursseja ja näyttäisi siltä, että tästä panostuksesta ei saada tällä hetkellä kaikkea irti.

3 Abstract Public service productivity is an always important and topical issue. Functional measurement systems may be used not only in productivity monitoring but also as tools for identifying means for productivity improvement. Many of the existing studies on the topic are rather conceptual or examine measurement at the macro level. Macro level measurement does not offer concrete tools for providing detailed information that can be used in operational management. This research project utilized a bottom-up approach in productivity examination. The objective of the research was to examine productivity measures suitable for the needs of large public organizations. The study also investigated the design process of such measures. The project was carried out in a close co-operation with the City of Helsinki, Finland. Qualitative case research approach was mainly applied. Two published articles rely on quantitative research approach. The main methods for data gathering were interviews and action research. Data provided by performance measures was also used as research material. The main contribution of this research relates to the applying of bottom-up measurement approach in the context of public organizations. The key results are related to following issues: - examination of public service productivity as a phenomenon - identification of practical needs for productivity measurement - applying of component measurement in public welfare services - constructing of a method for aggregating the results from component productivity measures - presenting means for taking the most of existing measurement information. Public service productivity is a complex pheonomenon which may be better understood by splitting it into individual elements. It is important to analyze different productivity factors in the effort for understanding why certain services have high or low productivity. There is a lack of research on how different factors affect the productivity of various public services at the operational level. This study investigated the issue with the measurement data from the child day care of the City of Helsinki. According to the results, it seems that it is essential to pay attention to the utilization of service providing capacity, management of human resources and anticipation of customer needs. It is also important to pay attention to the size of service providing units. There is a need for more detailed productivity information. This study applied component measurement in which measures are designed for individual units and services. The main measurement tool applied was productivity matrix which enables the use of extended measurement information related to various output elements (e.g. quality aspects) and indirect productivity measures. This study also presented a method for aggregating the information provided by component measures. When applied properly this approach combines the micro (better information for decision-making) and macro (more information on the causes of productivity changes) levels of productivity measurement.

4 Large public organizations may already have an extensive pack of measures in use a key challenge relates to the inefficient use of measurement information. Statistical analyses were presented as tools for more systematic use of measurement information in this research project. In addition, the utilization of productivity matrix can also be a way to improve the utilization of existing measurement information. The results of this research project are published in English research articles (see the list in the appendix).

5 Alkusanat Tämä raportti vetää yhteen Työsuojelurahaston ja Helsingin kaupungin rahoittaman projektin (TSR nro 108104) keskeisiä tuloksia. Projekti toteutettiin 1.5.2008 ja 1.12.2009 välisenä aikana. Raportti on tarkoitettu kaikille asiasta kiinnostuneille lukijoille erityisesti tutkijoille, kuntien kehittäjille ja johtajille sekä rahoittajille. Raportti keskittyy erityisesti projektin tutkimusosion tuloksiin, ei niinkään itse kehittämisen yksityiskohtiin. Toisaalta kehittämistyö ja sen kokemukset ovat olleet myös tutkimuksellisesti antoisia. Raportissa on pyritty tiiviiseen kuvaukseen korostaen projektin tuloksia. Yksityiskohtaisempaa tietoa on saatavilla projektin tuloksena syntyneistä julkaisuista (ks. liite a) ja projektiin osallistuneilta henkilöiltä. Raportin alalukujen kohdalla on kuvattu, mihin tieteellisiin julkaisuihin ne nojaavat. Nämä alkuperäislähteet ovat ainakin tutkijoille tätä raporttia mielekkäämpiä viittauskohteita. Tutkimusprojektin toteutukseen osallistuivat tutkijat Aki Jääskeläinen ja Paula Kujansivu sekä professori Erkki Uusi-Rauva Tampereen teknillisen yliopiston (TTY) teollisuustalouden laitokselta. TTY:n tiedonhallinnan ja logistiikan laitokselta projektissa mukana olivat tutkija Virpi Sillanpää ja professori Antti Lönnqvist. Projektiryhmä haluaa kiittää kaikkia projektin tuloksiin vaikuttaneita tahoja sekä projektin rahoittajia Työsuojelurahastoa ja Helsingin kaupunkia. Erityiskiitos kuuluu Helsingin kaupungin edustajille heidän panoksestaan kaikissa tutkimuksen vaiheissa. Mahdollisuus tutkia näin suurta julkista organisaatiota oli tutkijoiden kannalta erittäin motivoiva ja kiinnostava. Tampereella 23.11.2009 Aki Jääskeläinen

6 Sisältö 1 Johdanto... 7 2 Tavoitteet, menetelmät ja tutkimuskonteksti... 9 3 Tutkimuksen tulokset... 10 3.1 Julkisten palvelujen tuottavuus mittauskohteena... 10 3.1.1 Määritelmiä... 10 3.1.2 Tuottavuustekijät julkisissa palveluissa... 11 3.1.3 Yhteenveto... 14 3.2 Johtamista tukevan informaation tuottaminen tuottavuusmittareiden avulla... 15 3.2.1 Mittauksen tasot ja käyttötarkoitukset... 15 3.2.2 Komponenttimittarit... 16 3.2.3 Komponenttimittareiden tulosten yhdistäminen... 22 3.2.4 Oppiminen olemassa olevasta mittausinformaatiosta... 25 3.2.5 Yhteenveto... 27 4 Päätelmät... 27 Lähteet... 29 Liite a... 33

7 1 Johdanto Julkisella sektorilla kohdataan haasteita etsittäessä parempia toimintatapoja ja tuottavuutta. Esimerkiksi väestörakenteen muutoksesta seuraava työntekijämäärän väheneminen samanaikaisesti kasvavan palvelujen asiakasmäärän (esim. vanhustenhuolto) kanssa luo paineita toiminnan kehittämiseen ja tuottavuuden parantamiseen. Myös nykyinen taloustilanne asettaa paineita tuottavuuden kehittämiseen kaikissa organisaatioissa. On vaikea tunnistaa konkreettisia kehityskohteita ja johtaa organisaatiosta, mikäli ei ole kunnollista informaatiota keskeisistä menestystekijöistä. Suorituskyvyn mittauksen tutkimus on antanut yrityksille ja julkisen sektorin organisaatioille eväitä johdon tarpeita tyydyttävien mittareiden suunnitteluun. Tasapainotettuihin suorituskykymittaristoihin (Kaplan & Norton, 1992; Lynch & Cross, 1995; Neely & Adams, 2000) kuuluvat taloudellisten mittareiden lisäksi myös ei-rahapohjaiset mittarit liittyen esimerkiksi henkilöstöön ja tuotteiden tai palvelujen laatuun. Aineettomien menestystekijöiden, kuten osaamisen, mittaamisessa ja johtamisessa tunnistetut haasteet ovat synnyttäneet oman aineettoman pääoman tutkimusalueensa (Brooking, 1996; Mayo, 2001; Sveiby, 1997), jossa keskitytään näiden haasteiden ratkaisuun. Suorituskyvyn mittaamisen sijaan julkisten organisaatioiden yhteydessä puhutaan usein tuloksellisuuden arvioinnista, joka siis pohjautuu vahvasti tasapainotetun mittaamisen periaatteeseen (ks. esim. Lumijärvi, 1999). Tuottavuus on suorituskykyyn läheisesti liittyvä käsite. Tuottavuus voidaan nähdä organisaation suorituskyvyn (tai tuloksellisuuden) eräänä tärkeänä osa-alueena (Talbot, 1999; Tangen, 2005). Tuottavuus on keskeinen yritysten ja julkisten organisaatioiden menestystekijä. Tuottavuuden paranemisella on havaittu olevan merkittäviä vaikutuksia moniin taloudellisiin ja sosiaalisiin ilmiöihin, esimerkiksi taloudelliseen kasvuun ja korkeampaan elintasoon (Sink, 1983). Julkiset organisaatiot tarvitsevat mittausinformaatiota tuottavuuteensa liittyen. Tuottavuuden mittauksen avulla voidaan esimerkiksi pyrkiä osoittamaan oma tuottavuus yhteiskunnalle ja veronmaksajille. Tuottavuusmittareita voidaan myös hyödyntää tunnistettaessa konkreettisia tuottavuuteen liittyviä ongelmakohtia. Tuottavuuskäsitteen sovittamisessa julkisten palvelujen kontekstiin on kuitenkin havaittu olevan ongelmia, sillä perinteisesti tuottavuuden käsite on liitetty fyysisiä tuotteita valmistaviin tuotantoyrityksiin. Ilmiönä tuottavuus on julkisten palvelujen yhteydessä kuitenkin vähintään yhtä relevantti. Julkisten palvelujen ja yleisemmin palvelututkimuksen yhteydessä tuottavuuden tarkastelua on usein laajennettu korostamalla esimerkiksi palvelutuotoksen laadun ja palvelukapasiteetin hyödyntämisen merkitystä sekä asiakkaan roolia tuottavuuden parantamisessa (ks. esim. Hodginson, 1999; Grönroos & Ojasalo, 2004; Sahay, 2005; Vuorinen et al., 1998). On myös huomionarvoista, että palvelujen tuottaminen on hyvin työvoimaintensiivistä, joten organisaation aineettomalla pääomalla, kuten henkilöstön osaamisella on tärkeä merkitys panostekijänä. Edellä kuvattujen tekijöiden huomioiminen mittaamisessa vaatii moniulotteista tarkastelua ja laajentaa mittauksen kohdetta suppean (fyysisten tuotosten ja panosten määrien tarkastelu) määritelmän mukaisesta tuottavuudesta. Onkin syytä

8 korostaa, että tuottavuuden mittauksella voi olla monenlaisia käyttötarkoituksia, joihin voidaan soveltaa erilaisia mittauslähestymistapoja. Aikaisemmissa tutkimuksissa on esitetty erilaisia ongelmia liittyen julkisten organisaatioiden mittausjärjestelmien kehittämisprosessiin (ks. esim. Chan, 2004; Poister & Streib, 1999; Rantanen et al., 2007). Ongelmista seuraa pahimmillaan mittausjärjestelmät, jotka eivät vastaa kunnolla mihinkään johtamisen tarpeeseen. Toisin kuin yksityisissä yrityksissä, joissa perimmäisenä tavoitteena on useimmiten omistajien arvon maksimointi, julkisissa organisaatioissa on paljon vaikeampi määritellä jotain yksiselitteistä pitkän tähtäimen tavoitetta. Tämän tutkimuksen keskeisenä lähtökohtana oli se, että tällaisena pitkäntähtäimen tavoitteena voitaisiin pitää nimenomaan tuottavuuden suotuisaa kehittymistä. Yleisesti tuottavuuden mittaamiseen on olemassa paljon erilaisia menetelmiä ja malleja. Näistä monet on kuitenkin kehitetty teollisuustuotannon ympäristössä eivätkä välttämättä sovellu suoraan julkisen sektorin kontekstiin (ks. esim. Hannula, 1999; Saari, 2000). Erityisiä haasteita aiheuttavat esimerkiksi seuraavat seikat: - varsinaiset palvelutoiminnan tavoitteisiin liittyvät vaikutukset saattavat ilmetä vuosien tai jopa vuosikymmenien kuluttua (esim. terveyden edistäminen), - palvelutuotoksen aineettomuus (esim. laadun eri ulottuvuudet) - palvelutuotoksia voi olla vaikea standardoida (esim. jokaista palvelutilannetta voidaan pitää räätälöitynä), - yksittäisille palveluille on vain harvoin määritelty hintaa. Julkisten organisaatioiden käyttämiä mittareita on myös kritisoitu. Esimerkiksi Chan (2004) ja Sinkkonen-Tolppi (2006) havaitsivat julkisen sektorin mittauskäytäntöihin liittyneissä tutkimuksissaan, että nykyisin käytössä olevat mittarit ovat melko yksipuolisia. Näsi et al. (2001) raportoivat, että kuntaorganisaatioiden johtajat pitävät esimerkiksi pelkkien suoritekustannusten (esim. hoitopäivän hinta) seurantaa toiminnan ja talouden ohjauksen kannalta hyödyttömänä. Lisäksi he nostivat ongelmaksi sen, että organisaatioiden eroavaisuudet julkisen sektorin sisällä (vrt. esim. liikennelaitos ja terveyskeskus) huomioidaan tarkastelussa turhan harvoin. Erityisesti julkisen sektorin tuottavuuden mittausta käsittelevät tutkimukset ovat usein olleet melko teoreettisia tai tarkastelleet mittausta makrotasolla (ks. esim. Boyle, 2006; Hautakangas et al., 2007; Hodginson, 1999; Simpson, 2006). Tuottavuuden seurannalla ja tilastoinnilla on omat tarpeensa ja kohderyhmänsä. Kerätty informaatio on tärkeää esimerkiksi poliittisten päättäjien ja ylimmän virkamiesjohdon päätöksenteossa. Makrotason mittaus ei kuitenkaan tarjoa konkreettisia apuvälineitä yksityiskohtaisen informaation tuottamiseen operatiivisen johtamisen tueksi (esim. alimman organisaatiotason yksiköiden tuottavuus). Toisaalta myös makrotason tuottavuusmittauksen yhteydessä on esitetty tarve lähtötietojen tarkkuuden parantamiseen (Valtiovarainministeriö, 2007). Ymmärrys palvelutuottavuuden mittaamisesta on edelleen hyvin puutteellista (Käpylä et al. 2008). Keskeisenä haasteena on nähty aitojen toimintaa kuvaavien tuotosten määrittäminen, mikä johtuu muun muassa palvelujen aineettomuudesta (Filipo, 1988; McLaughlin & Coffey, 1990; Sherwood, 1994).

9 2 Tavoitteet, menetelmät ja tutkimuskonteksti Edellä kuvattiin erilaisia julkisten palvelujen tuottavuuden mittaukseen liittyviä tutkimustarpeita ja käytännön haasteita sekä toisaalta jo tehtyä tutkimusta ja kehitystyötä. Eräänä uutena avauksena on nostettu esiin niin sanottu bottom-up -lähestymistapa, jossa tuottavuustarkastelu lähtee organisatorisesti alhaalta ylöspäin (Boyle, 2006). Tämä tutkimusprojekti nojasi vahvasti tähän lähestymistapaan. Tutkimuksen tavoitteena oli tarkastella suurten julkisten organisaatioiden tarpeisiin soveltuvia tuottavuusmittareita ja niiden suunnitteluprosessia. Keskeiset tutkimuskysymykset liittyivät tuottavuusilmiöön julkisissa palveluissa, tuottavuuden mittauksen tarpeisiin, erilaisiin mittauslähestymistapoihin sekä mittareiden ja mittausjärjestelmien suunnittelun problematiikkaan. Tutkimuksessa pyrittiin löytämään uusia lähestymistapoja yhdistämällä perinteiseen tuottavuustarkasteluun ja johdon laskentatoimen tutkimukseen aineettoman pääoman ja palvelututkimuksen näkökulmat. Tämä tutkimusprojekti toteutettiin läheisessä yhteistyössä Helsingin kaupungin kanssa. Tässä yhteistyössä on suunniteltu työkaluja eri yksiköiden tuottavuuden mittaamiseen ja johtamiseen. Lisäksi on kehitetty menetelmä, jolla voidaan seurata koko kaupungin tuottavuuden kehitystä. Helsingin kaupunki on suuri kunnallinen organisaatio, joka työllistää noin 40000 työntekijää ja jonka vuotuiset kustannukset ovat noin 3 miljardia euroa. Suurin osa tuloista saadaan verojen kautta. Kaupunkikonserniin kuuluu noin 40 virastoa, esimerkiksi liikennelaitos, kulttuurikeskus, opetusvirasto, terveysvirasto ja sosiaalivirasto. Kaupunginvaltuusto on organisaation korkein päätöksentekoelin, joka jakaa vastuuta muille tahoille kuten kaupunginhallitukselle, lautakunnille ja yksittäisille viranhaltijoille. (City of Helsinki, 2002) Tutkimuksessa käytettiin pääasiallisesti laadullista case-tutkimusta, mutta kaksi julkaistua artikkelia sovelsi myös kvantitatiivista lähestymistapaa. Laadullisella tutkimuksella voidaan kuvata yksityiskohtaisesti tapahtumien kronologinen eteneminen ja erilaisten asioiden seurausvaikutukset (Miles & Huberman, 1994). Case-tutkimuksia hyödynnettiin, jotta tutkittavaa ongelmaa voitaisiin ymmärtää paremmin. Lisäksi case-tutkimukset mahdollistivat kehitettyjen ratkaisujen testaamisen käytännössä. Mittaustapojen pilotointia ja testilaskelmia toteutettiin Sosiaaliviraston eri palveluissa. Sosiaalivirasto työllistää lähes 12000 työntekijää ja sen vuotuiset kustannukset ovat noin miljardi euroa (Sosiaalivirasto, 2008). Tarkastelun kohteena olivat päiväkotihoito (noin 240 suomenkielistä ja 30 ruotsinkielistä päiväkotia), vanhusten palveluasuminen (13 palvelutaloa), vanhusten laitospalvelu (4 kaupungin omaa ja 5 Seniorisäätiön yksikköä), kehitysvammahuollon päivätoiminta (7 päivätoimintayksikköä) ja lasten sijaishuolto (8 lastenkotia). Yhteistyö Helsingin kaupungin kanssa tarjosi muun muassa seuraavanlaista tutkimusaineistoa: - kaupungin eri tason johdon (pääasiassa keskushallinnon edustajia sekä eri virastojen ja liikelaitosten johtajia) näkemyksiä tuottavuudesta ja sen mittaamiseen liittyvistä asioista (yhteensä noin 20 haastattelua), - kokemuksia tuottavuuden mittareiden suunnittelusta ja käyttöönotosta kaupungin eri palveluissa, - tuottavuuteen ja siihen vaikuttaviin tekijöihin liittyvää mittausdataa sadoista yksiköistä vuosilta 2006-2008 (noin 270 samoja mittareita käyttävää päiväkotia).

10 Pääasiallisesti käytetyt aineiston keräysmenetelmät olivat toimintatutkimus ja haastattelut. Toimintatutkimuksella tarkoitetaan menetelmää, jossa tutkija ei toimi case-organisaatiossa pelkästään ulkopuolisena havainnoijana, vaan osallistuu itse toimintaan, esimerkiksi kehitysprojektiin (Coughlan & Coghlan, 2002). Toimintatutkimus toteutui työryhmätilaisuuksissa, joissa mittarit pääsääntöisesti suunniteltiin. Tilaisuuksiin osallistui tutkijoiden lisäksi noin 4-5 tutkittavan organisaation edustajaa. Nämä vuorovaikutteiset tilaisuudet edesauttoivat tutkittavan organisaation syvällistä ymmärrystä ja ne dokumentoitiin huolellisesti. Haastatteluita hyödynnettiin erityisesti a) julkisten palvelujen tuottavuuden ilmiön hahmottamiseen b) tuottavuuden mittaukseen liittyvien ongelmien ja ratkaisujen selvittämiseen c) tuottavuusmittareiden käyttötarpeiden kartoittamiseen. Kerätyn mittausdatan analysoinnissa hyödynnettiin tilastollisia menetelmiä: korrelaatioita, varianssianalyysiä, puuanalyysiä ja klusterianalyysiä. Näiden avulla pyrittiin pääsemään paremmin sisään tuottavuusilmiöön julkisissa palveluissa. Niillä myös haluttiin osoittaa, että yksinkertaisia tilastollisia analyysejä hyödyntämällä voidaan saada enemmän irti jo kerättävästä, olemassa olevasta mittausinformaatiosta. Haastatteluaineiston analyysissä käytettiin laadullista sisällönanalyysiä. Vastausten luokittelu pohjautui teoriaan ja sovellettua menetelmää voidaan pitää teorialähtöisenä sisällönanalyysinä (Tuomi & Sarajärvi, 2006). 3 Tutkimuksen tulokset 3.1 Julkisten palvelujen tuottavuus mittauskohteena 3.1.1 Määritelmiä Tuottavuudella tarkoitetaan perinteisen määritelmän mukaan tuotoksen ja panoksen välistä suhdetta (Sink, 1983) ja se liitetään fyysisiin, ei rahamääräisiin suureisiin (Banker et al., 1989). Perinteisessä teollisuuden ympäristössä toteutetussa tuottavuustarkastelussa tuotoksen laatutekijät eivät ole olleet kovin suuren huomion kohteena. Laatu on nähty esimerkiksi tuotteiden virheettömyyden näkökulmasta virheellisiä tuotteita ei voida laskea tuotoksiksi. Perinteistä tuotos/panos - tarkastelua on sovellettu käytännössä hyvin kirjavasti. Näyttäisi siltä, että tuottavuustermin merkitys riippuu kontekstista, jossa sitä käytetään (Tangen, 2005). Palvelukirjallisuus laajentaa perinteistä tuottavuustarkastelua korostamalla palvelun laatua (Sahay, 2005), palvelukapasiteetin hyödyntämistä (Grönroos & Ojasalo, 2004) ja asiakkaiden roolia palvelutapahtumassa (Martin et al., 2001). Julkisten palveluiden kontekstissa tuottavuus on liitetty palveluiden kustannustehokkuuteen ja laatuun (Faucett & Kleiner, 1994; Hodginson, 1999). Kustannusten tarkastelu on tuottavuuden yhteydessä tehtävä kiinteällä rahanarvolla (Steiner & Steiner, 1998). Tuottavuuden lähellä on useita käsitteitä, joiden merkitys sekoittuu helposti keskenään. Tehokkuus liitetään yleensä resurssien käyttöön (tuottavuuskaavan nimittäjään) (Tangen, 2005). Vaikuttavuus

11 voidaan määritellä kykynä saavuttaa tavoite tai tulos (Hannula, 1999). Vaikuttavuus liittyy arvonluomiseen asiakkaalle ja on lähempänä tuottavuuskaavan osoittajaa (Tangen, 2005). Otettaessa erilaisia tuotoksen laatukomponentteja huomioon tuottavuustarkastelussa lähestytään väistämättä myös vaikuttavuuteen liittyviä kysymyksiä. Tuloksellisuus (tai suorituskyky) on laajin tuottavuuteen liittyvä käsite pitäen sisällään kaikki tuottavuuden lähikäsitteet. Se voi pitää sisällään lähes minkä tahansa toimintaan liittyvän tavoitteen ja sen saavuttamisen asteen (Tangen, 2005). 3.1.2 Tuottavuustekijät julkisissa palveluissa Tuottavuuden parantaminen ei onnistu ilman ymmärrystä niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat tuottavuuteen. Näitä tekijöitä voidaan hyödyntää esimerkiksi kehityskohteiden tunnistamisessa tai rakennettaessa mittausjärjestelmiä. Kun etsitään tuottavuuden parantamiskeinoja, on usein hyödyllistä laajentaa tarkastelua perinteisestä tuotos/panos lähtökohdasta. Näin saadaan yksityiskohtaisempi ymmärrys eri tekijöistä, joihin vaikuttamalla tuottavuus voi parantua. Laaja näkökulma tuottavuuteen suurissa julkisissa organisaatioissa (alaluku pohjautuu julkaisuun Jääskeläinen, 2008) Seuraava malli kiteyttää yhteen tämän tutkimusprojektin ensimmäisen julkaisun tuloksia kuvaten laajaa näkökulmaa julkisten palvelujen tuottavuuteen. Se pohjautuu kirjallisuustutkimukseen ja kaupungin virkamiesjohdon haastatteluiden tuloksiin. Haastateltaviin (yht. 18 kpl) kuului kaupunginjohtajien lisäksi useiden eri virastojen ja liikelaitosten johtajia. SISÄISET TEKIJÄT PANOKSET TUOTOKSET Kustannukset Aineettomat panokset - henkilöstön osaaminen - henkilöstön tyytyväisyys - työilmapiiri Aineelliset panokset - työntekijöiden lukumäärä - tilojen ja laitteiden kapasiteetti - aika PROSESSIT - töiden organisointi - sisäisten ja ulkoisten prosessien sujuvuus - palvelun toiminnallinen laatu (palvelutapahtuma) Määrälliset tuotokset - asumisvuorokaudet - hoidetut asiakkaat - käyntien lukumäärä - aukiolotuntien määrä Tuotosten laajuus tai vaativuus (tekninen laatu) Asiakkaiden kokema laatu VAIKUTUKSET - kansalaisten terveys, koulutus ja elintaso ULKOISET TEKIJÄT Asiakkaiden rooli - palveluiden kysyntä - panokset Palveluvalikoima Lait ja ohjeistukset Kuva 1 Malli julkisten palvelujen tuottavuuteen vaikuttavista tekijöistä (Jääskeläinen, 2008)

12 Mallin perusidea liittyy siihen, että on olemassa kahdentyyppisiä tekijöitä, jotka vaikuttavat tuottavuuteen. Sisäiset tekijät ovat niitä, joihin eri organisaatiotasoilla toimivat johtajat ja esimiehet voivat vaikuttaa omalla toiminnallaan ja päätöksillään. Näiden tekijöiden merkitys voi luonnollisesti vaihdella riippuen palvelumuodosta ja organisaatiotasosta. Koska sisäisiin tekijöihin on suurin mahdollisuus vaikuttaa, täytyy niihin liittyvän kehitystyön olla johtamistyöskentelyn keskeisimmän mielenkiinnon kohteena. On kuitenkin olemassa tekijöitä, joihin vaikutusmahdollisuudet johtamistyöskentelyn kautta ovat rajallisia. Näitä kutsutaan kuvioissa ulkoisiksi tekijöiksi. Ulkoiset tekijät ovat usein erilaisten poliittisten päätösten tuloksia. Sisäisiin tekijöihin kuuluvat panokset koostuvat sekä aineettomista että aineellisista panoksista. Näiden panosten kokonaisuutta voidaan karkeasti kuvata kustannusten avulla, vaikka esimerkiksi työilmapiiriä voitaneen parantaa myös ilman kustannusten nousua. Prosessit liittyvät itse palveluiden tarjoamiseen eli siihen, kuinka panokset muutetaan tuotoksiksi. Tähän voidaan liittää esimerkiksi palvelutapahtuman laatu, eli kuinka sujuvasti ja virheettömästi palvelutuotos tuotettiin. Kolmas näkökulma sisäisissä tekijöissä ovat tuotokset, jotka voidaan edelleen jakaa kolmeen luokkaan. Määrällisillä tuotoksilla tarkoitetaan perinteisiä tuotantoprosessin tuloksena syntyviä suoritteita. Tuotoksiin voidaan myös liittää kaksi erilaista laatu-ulottuvuutta. Tuotosten tekninen laatu liittyy siihen, että tuotos voi olla laajempi tai suppeampi riippuen asiakkaan vaativuudesta. Esimerkiksi palvelutaloissa asuvien vanhusten kunto voi vaihdella, mikä luonnollisesti vaikuttaa tuotoksen laajuuteen. Asiakkaan kokema laatu on puolestaan usein subjektiivista ja voi vaihdella riippuen asiakkaan omista mieltymyksistä ja ennakkokäsityksistä. Tuottavuuteen vaikuttavien ulkoisten tekijöiden roolia ei tule aliarvioida sillä niillä saattaa lopulta olla suurin merkitys tuottavuuteen ja palveluista saataviin vaikutuksiin. Asiakkaiden rooli on näistä ulkoisista tekijöistä ehkä parhaiten hallittavissa. Asiakkaiden kautta tuottavuutta voidaan kehittää esimerkiksi parantamalla itsepalvelua. Asiakkaat voivat esimerkiksi lukea ohjeistuksia ja tehdä erilaisia hakemuksia suoraan internet-sivuilta, jolloin he toimivat itse tuottavuuden panostekijöinä. Myös palvelujen kysyntään tai sen ajankohtaan voidaan mahdollisesti vaikuttaa esimerkiksi erilaisten ohjeistusten avulla. Toisaalta esimerkiksi lakeihin, säädöksiin ja suosituksiin (liittyen esim. henkilöstön pätevyyteen tai henkilöstömitoitukseen) sekä tarjottavaan palveluvalikoimaan (mitä palveluita tulee olla tarjolla?) on käytännössä mahdoton vaikuttaa organisaatioiden oman johtamistyöskentelyn avulla. Palvelujen kysyntä voi myös usein olla omien vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella, sillä lisääntynyt kysyntä saattaa olla seurausta esimerkiksi erilaisista yhteiskunnallisista muutoksista (väestön ikääntyminen). Ulkoisilla tuottavuustekijöillä on selkeä vaikutus sekä sisäisiin tuottavuustekijöihin että toisaalta myös palveluista saataviin vaikutuksiin. Näin ollen palveluista saatavat vaikutukset eivät koskaan ole pelkästään organisaatioiden oman toiminnan tuloksia. Ulkoisiksi tekijöiksi voidaan laskea myös esimerkiksi asiakkaiden omat päätökset ja valinnat, joiden seurauksena esimerkiksi heidän terveytensä ei kehity suotuisella tavalla.

13 Hyvinvointipalveluiden tuottavuustekijät operatiivisella tasolla: 1. tilastotutkimus päiväkotihoidon aineistolla (alaluku pohjautuu julkaisuun Jääskeläinen et al., forthcoming) Tutkimus tarkasteli tuottavuustekijöitä soveltaen puu- ja klusterianalyysiä. Mukana olleet mittarit liittyivät tuottavuuteen, asiakastyytyväisyyteen (kysely: lasten vanhempien arvio), työntekijöiden sairauspoissaoloihin, henkilöstön työkokemukseen, henkilöstön osaamiseen (kysely: työntekijöiden oma arvio), toimitilojen hyödyntämiseen, lasten poissaoloihin, henkilöresurssien hyödyntämiseen ja erityishoidon tarpeeseen. Mukana oli yhteensä 239 päiväkotia. Tutkimuksessa tuottavuus määriteltiin laskennallisen läsnäolopäivän hintana eli toisin sanoen painotettuna yksikkökustannuksena. Suoritteen painotuksen perustana on lapsen ikä ja erityishoidon tarve. Mielenkiinnon kohteena olivat tuottavuutta selittävät tekijät. Puuanalyysien mukaan keskeisin tuottavuuteen vaikuttava tekijä on lasten ja työntekijöiden välinen suhdeluku (enemmän lapsia per henkilöstö parempi tuottavuus). Tämä on hyvin ymmärrettävää, sillä suurin osa päiväkotien kustannuksista muodostuu työntekijöiden palkoista. Toinen keskeinen tuottavuutta parantava tekijä on tilojen täyttöaste. Myös henkilöstön korkea osaaminen näyttää vaikuttavan tuottavuuteen suotuisasti. Lisäksi tuottavuuteen vaikuttaa suotuisasti se, että päiväkodissa on vähän S2 lapsia (S2 = äidinkieli muu kuin suomi tai ruotsi). S2 lapsien hoitaminen näyttää vaativan enemmän resursseja, mutta ei kuitenkaan näy tutkimuksessa käytetyssä suoritemittarissa. Viides havainto liittyy päiväkotien kokoon: suurella koolla näyttäisi olevan positiivinen vaikutus tuottavuuteen. Klusterianalyysien mukaan erilaiset tuottavuustekijöistä muodostuvat yhdistelmät voivat vaikuttaa päiväkotien korkeaan tuottavuuteen. Näyttäisi siltä, että vaikka korkean tuottavuuden päiväkoti voi olla kooltaan sekä suuri että pieni, suurella päiväkodilla olisi helpommat mahdollisuudet saavuttaa korkea tuottavuus. Esimerkiksi lasten ja työntekijöiden välisen suhdeluvun ei tarvitse olla niin suuri. Mielenkiintoinen havainto tähän liittyen oli se, että suurissa korkean tuottavuuden päiväkodeissa asiakastyytyväisyys oli korkeampi kuin pienissä korkean tuottavuuden päiväkodeissa. Näin ollen voitaisiin väittää, että tuottavuutta kannattaisi parantaa kiinnittämällä huomiota päiväkotien kokoon. Hyvinvointipalveluiden tuottavuustekijät operatiivisella tasolla: 2. tilastotutkimus päiväkotihoidon aineistolla (alaluku pohjautuu julkaisuun Jääskeläinen et al., 2009) Tutkimuksessa tarkasteltiin olemassa olevan mittausinformaation hyödyntämisen tehostamista tilastoanalyysien avulla. Ensimmäisen tilastotutkimusvaiheen mittausdataa täydennettiin ottamalla mukaan ruotsinkieliset päiväkodit (noin 30) ja kolme uutta mittaria liittyen henkilöstön sairauspoissaoloihin, henkilöstön koulutuspäiviin ja työyhteisön toimivuuteen (kysely: työntekijöiden oma arvio). Tuottavuus määriteltiin kahden osakomponentin avulla: kustannustehokkuus (painotettu yksikkökustannus) ja asiakastyytyväisyys (kysely: lasten vanhempien arvio). Mielenkiinnon kohteena olivat kaikki tilastolliset riippuvuudet (ei pelkästään suoraan tuottavuuteen vaikuttavat) sekä tilastolliset eroavaisuudet isojen ja pienten päiväkotien kustannustehokkuudessa ja asiakastyytyväisyydessä. Analyyseinä käytettiin korrelaatioita ja varianssianalyysejä.

14 Perinteisissä klassisissa palveluissa (läheinen vuorovaikutus asiakkaan ja palveluntarjoajan välillä) tuottavuus voi heikentyä välittömästi, mikäli panoksia ei voida sovittaa kysynnän vaihteluihin. Tutkimusten tulosten mukaan palveluita tarjoavan kapasiteetin hyödyntämisellä on keskeinen rooli tuottavuuden kannalta. Henkilöstön työpanoksen ja tilojen hyödyntäminen ovat tärkeitä tekijöitä pyrittäessä parantamaan kustannustehokkuutta. Toisaalta näillä tekijöillä ei tunnistettu olevan tilastollista riippuvuutta asiakastyytyväisyyden kanssa. Toinen havainto tutkimuksen tuloksista liittyy asiakkaan rooliin tuottavuudessa. Ensinnäkin, asiakasryhmät (tutkimuksessa S2 lapset), joilla on erityistarpeita näyttävät vaativan enemmän työntekijöitä ja aiheuttavan näin enemmän kustannuksia. Toiseksi, äkkinäinen kysynnän pienentyminen (ilmentyen tutkimuksessa lapsien sairauspoissaolojen suurena määränä) voi vaikuttaa negatiivisesti tilojen täyttöasteeseen. Kolmanneksi, asiakkaiden erityisryhmät (tutkimuksessa S2 lapset) saattavat vaikuttaa negatiivisesti yleiseen asiakastyytyväisyyteen. Neljänneksi, hoidettavat asiakkaat voivat vaikuttaa päiväkotien henkilöstöön. Tutkimuksen tulosen mukaan sellaisissa päiväkodeissa, joissa on paljon S2 lapsia, on enemmän työntekijöiden sairauspoissaoloja. Aikaisemmissa tutkimuksissa työntekijöiden sairaupoissaolot on usein liitetty heikon tuottavuuden tunnusmerkiksi. Tässä tutkimuksessa työntekijöiden sairauspoissaolojen ja kustannustehokkuuden välillä ei tunnistettu tilastollista yhteyttä. Näyttäisi kuitenkin siltä, että lyhyet sairauspoissaolot ja heikompi asiakastyytyväisyys ovat vahvasti sidoksissa toisiinsa. Aikaisemmassa tutkimuksessa on havaittu, että korkeasti koulutettu henkilöstö on vähemmän poissa töistä (esim. Lehtonen, 2007). Tämän tutkimuksen mukaan henkilöstön korkeaksi arvioidulla osaamisella ja vähäisillä sairauspoissaoloilla on tilastollinen yhteys. Henkilöstön korkean osaamisen on nähty olevan hyvän tuottavuuden tunnusmerkki (Penrose, 1995; Xu et al., 2006). Näin ollen voitaisiin myös olettaa, että koulutusinvestoinnilla voisi olla positiivisia tuottavuusvaikutuksia pidemmällä aikavälillä. Tässä tutkimuksessa selvitettiin koulutuksen vaikutuksia yhden vuoden aikajänteellä. Ainakaan näin lyhyellä aikavälillä koulutukseen ei pystytty yhdistämään minkäänlaisia positiivisia vaikutuksia. Esimerkiksi koulutuspäivillä ja seuraavan vuoden henkilöstön osaamisella tai yksikön tuottavuudella ei havaittu olevan tilastollista yhteyttä. 3.1.3 Yhteenveto Julkisten palvelujen tuottavuus on monimutkainen ilmiö, jota voidaan hahmottaa paremmin purkamalla sitä yksittäisiin tekijöihin. Tuottavuustekijöiden analysointi on tärkeää pyrittäessä ymmärtämään, miksi jonkin toiminnon tuottavuus on hyvä tai huono. Siitä voi olla hyötyä myös pyrittäessä kehittämään sellaisia mittaus- ja johtamisjärjestelmiä, jotka tukevat erään keskeisen julkisten organisaatioiden tavoitetekijän eli tuottavuuden kehittämistä. On tärkeää selvittää eri tekijöiden todellisia vaikutuksia tuottavuuteen. Tämän alaluvun alkupuolella esitetty malli kuvasi laajasti erilaisia tekijöitä, jotka voivat vaikuttaa julkisten palveluiden tuottavuuteen. Näiden roolia ei kuitenkaan selvitetty yksityiskohtaisemmin. Yksityiskohtaisemman tarkastelun kohteena olivat hyvinvointipalvelut, joita tutkittiin tilastollisten analyysien avulla

15 päiväkotihoidon aineistolla. Yksiköiden suuren volyymin vuoksi pienilläkin oikeisiin tekijöihin kohdistuvilla parannuksilla voi olla suuret taloudelliset vaikutukset. Mikäli jokaisen Helsingin kunnallisen päiväkodin hoitopäivän kustannuksia voitaisiin pienentää eurolla tai kahdella saavutettaisiin miljoonien eurojen vuotuiset säästöt. Näyttäisi siltä, että tarkastelun kohteena olleilla palveluilla on monilta osin klassisten palveluiden piirteitä. Tämäntyyppisillä palveluilla on tärkeää keskittyä palvelua tarjoavan kapasiteetin tehokkaaseen hyödyntämiseen, henkilöstövoimavarojen johtamiseen ja asiakkaiden tarpeiden ennakointiin. On myös tärkeää kiinnittää huomiota palvelua tarjoavien yksiköiden kokoon. On hyvä muistaa, että korkea asiakastyytyväisyys ei välttämättä ole ristiriidassa korkean kustannustehokkuuden kanssa. (vrt. ensimmäisen tilastotutkimuksen tulokset). Tutkimuksen kokemukset osoittivat, että erilaiset tilastolliset menetelmät voisivat olla hyvinkin käyttökelpoisia johdon työkaluja analysoitaessa palveluiden tuottavuutta julkisissa organisaatioissa. Tämä edellyttää kuitenkin, että organisaatioilla on käytössään kattava joukko erilaisia mittareita ja kyselyitä. Lisäksi organisaatioyksiköiden lukumäärän on oltava riittävän suuri tilastollisia analyysejä varten. 3.2 Johtamista tukevan informaation tuottaminen tuottavuusmittareiden avulla 3.2.1 Mittauksen tasot ja käyttötarkoitukset Kun suunnitellaan mittareita ja mittausjärjestelmiä, on syytä ensin tunnistaa mittauksen käyttötarkoitus (miksi mitataan?). Tämä vaikuttaa usein keskeisesti mittausjärjestelmän sisältöön. Myös tuottavuuden mittauksella voi olla erilaisia käyttötarkoituksia, joihin vaikuttaa vahvasti tarkastelutaso. Esimerkiksi päiväkodin johtajan tarpeet eroavat virastonpäällikön tai kaupunginjohtajan tarpeista. Ylemmillä tasoilla keskeisintä voi olla tuottavuuskehityksen seuranta pohjautuen tuotos/panos -indeksiin, kun taas alemmilla tasoilla halutaan yksityiskohtaisempaa tietoa erilaisista tuottavuustekijöistä, jotta toiminnan tuottavuutta voidaan kehittää. Seuraavassa on listattu joitakin esimerkkejä tuottavuuden mittauksen käyttökohteista pohjautuen Helsingin kaupungin virkamiesjohdon haastatteluiden tuloksiin. Tuottavuusmittaus palkitsemisjärjestelmän osana Palkitseminen liitetään usein tuottavuustarkastelun yhteyteen. Eräs peruste tälle on muun muassa se, että tuottavuuden kehittyminen on edellytys sille, että voidaan maksaa enemmän palkkaa. Muussa tapauksessa palkankorotuksilla on vain taipumus lisätä inflaatiota. Tässä käyttötarkoituksessa tuottavuusmittaus tarjoaa tietoa siitä, millä tavoin tuottavuus on kehittynyt. Mikäli määritellyt tuottavuuskehitykseen liittyvät kriteerit täyttyvät, voidaan maksaa tulospalkkioita. Tuottavuusmittauksen käyttö vertailuissa Tuottavuusmittauksen avulla voidaan tehdä erilaisia vertailuja, mutta tämä edellyttää vertailukelpoisia tuottavuuslukuja. Suuret julkiset organisaatiot tarjoavat paljon mahdollisuuksia vertailuille. Vertailut ovat mielekkäimpiä samankaltaisten yksiköiden välillä (esim. päiväkodit). Tällä tavoin voidaan päästä paremmin selville esimerkiksi siitä, mitkä tekijät selittävät eri

16 yksiköiden välisiä tuottavuuseroja. Vertailuita voidaan tehdä oman organisaation sisällä, mutta myös esimerkiksi kansallisesti tai jopa kansainvälisesti. Kehityskohteiden tunnistaminen Tuottavuuden mittauksen avulla voidaan parhaimmillaan tunnistaa nopeasti konkreettisia kehityskohteita. Edellytyksenä on kuitenkin se, että mittareiden tulee tarjota riittävän yksityiskohtaista informaatiota. Informaatiota tulee saada pienistä organisaatioyksiköistä alkaen ja lisäksi sen tulee liittyä kaikkiin keskeisimpiin (näiden yksiköiden toiminnasta tunnistettuihin) tuottavuuteen vaikuttaviin tekijöihin. Tuottavuuskehityksen seuraaminen Tuottavuuskehityksen seuraaminen voi tapahtua useiden vuosien aikasarjana. Tätä informaatiota voidaan hyödyntää esimerkiksi raportoitaessa resurssien käytöstä ja toiminnan onnistumisesta. Tässä tarkoituksessa usein riittää, että on käytettävissä yksi mittaustulos, joka edustaa suurempaa kokonaisuutta. Tämän tutkimusprojektin keskeisenä periaatteena oli aloittaa tuottavuusmittauksen tarkastelu operatiiviselta tasolta. Operatiivisen tason johtajien tuottavuuden mittaukseen liittyviä vaatimuksia tunnistettiin workshop-tilaisuuksissa, joissa uusia tuottavuusmittareita kehitettiin. Keskeisiä vaatimuksia olivat: - hyödyllisyys oman yksikön johtamisen tukena, - tieto kaikista niistä tekijöistä, joilla on keskeinen vaikutus tuottavuuteen, - mahdollisuus vaikuttaa mitattaviin tekijöihin, - mahdollisuus verrata mittaustuloksia muihin samanlaisia palveluita tuottaviin yksiköihin, - mittausjärjestelmän yksinkertaisuus ja helppo ymmärrettävyys. On käytännössä mahdotonta suunnitella sellainen mittausjärjestelmä, joka vastaisi täydellisesti kaikkien eri tahojen käyttötarpeisiin ja vaatimuksiin. Lopputulos on usein jonkinasteinen kompromissi perustuen valittuihin kriteereihin ja painotuksiin. Esimerkiksi tuottavuuden kehittämiskohteiden tunnistamisessa päädytään helposti moniulotteiseen mittaamiseen. Mittaustapaa saatetaan joutua myös räätälöimään siten, että se ottaa huomioon mahdollisimman hyvin eri palveluiden ominaispiirteet ja keskittyen sellaisiin tekijöihin, jotka ovat tarkastelun kohteena olevan yksikön toimintavallan rajoissa. Toisaalta suuren organisaatiokokonaisuuden (esim. kunta) tuottavuuskehityksen seurannan kannalta tämäntyyppiset mittausratkaisut tuottavat helposti sellaista dataa, jota on vaikea yhteismitallistaa ja verrata. Seuraavassa on kuvattu tarkemmin erilaisia tuottavuuden mittauksen lähestymistapoja pohjautuen projektin kehittämisosion kokemuksiin ja aihepiirin tutkimukseen. 3.2.2 Komponenttimittarit Mammone (1980) esittää kaksi tuottavuuden mittauksen lähestymistapaa: komponentti (tai dissagregoitu) mittaaminen ja aggregoitu mittaaminen. Komponenttimittarit tarkastelevat yksittäisen toiminnon tai yksikön tuottavuutta. Aggregoidut mittarit tarkastelevat suuremman organisaatiokokonaisuuden tuottavuutta. McLaughlin ja Coffey (1990) ehdottavat, että palvelutuottavuuden mittaamisessa voitaisiin ensin keskittyä palvelujoukon erillisiin

17 komponentteihin kuten palvelutuotteisiin tai prosesseihin. Tämän käsityksen mukaan jokaisen komponentin tuotoksia ja panoksia tarkastellaan ja verrataan erikseen. Vastakkaisessa aggregoidussa tavassa puolestaan hyödynnetään mallia, joka tarkastelee useita panoksia ja tuotoksia yhtä aikaa. McLaughlin ja Coffey ehdottavat, että palvelutuottavuuden mittaamisessa tulisi keskittyä komponenttimittareihin. Seuraavassa on tarkasteltu komponenttimittaamista kolmen eri näkökulman kautta. Yksikkökustannusten hyödyntäminen Käytännössä varsin yksinkertainen tapa mitata yksittäisten julkisten palvelujen tuottavuutta on tarkastella niiden tuottamisen yksikkökustannuksia. Tämä tarkastelu on syytä toteuttaa kiinteähintaisesti eliminoimalla rahanarvon vuotuiset muutokset. Yksikkökustannuksia hyödynnettäessä on syytä muistaa, että tuottavuus on yksikkökustannuksen käänteisluku. Tuottavuusmuutos tuleekin laskea seuraavasti: 1 K 2 1 K1 K1 K2 K2 = yksikkökustannus viimeisimpänä laskentavuotena (perusvuoden hinnoin) K1 = yksikkökustannus perusvuotena Tämän tarkastelun keskeisin haaste liittyy tuotoksen määrittelyyn. Yksikkökustannusten suoritteet kuvaavat toiminnan määrällistä volyymiä (esim. asiakaskontaktien määriä) ja jättävät laatuun liittyvät asiat tarkastelun ulkopuolella. Toisaalta julkisten palvelujen ja yleisemmin palveluiden tuottavuuden yhteydessä laatutekijöiden roolia tuotoksen osana on korostettu eri tutkimuksissa. Tästä syystä mittaustapaa sovellettaessa olisikin kiinnitettävä erityistä huomiota tuotosten määrittelyyn. Tuotosten analysointi (alaluku pohjautuu julkaisuihin Jääskeläinen & Lönnqvist, 2008 ja Jääskeläinen & Lönnqvist, 2009) Palvelutuotosten mittauksen problematiikkaa on pohdittu jo kauan ilman merkittäviä edistysaskeleita. Eräänä mittauksen haasteena on pidetty palvelutuotosten aineettomuutta. Aineettoman pääoman mittaamisen kirjallisuudessa on ehdotettu niin sanottua component-bycomponent (Luthy, 1998) lähestymistapaa monimutkaisten aineettomien ilmiöiden mittaamiseen. Perusideana on hajottaa mittauskohde paloihin, jotta siitä saadaan parempi ymmärrys. Tuotosten analysointia voidaankin pitää eräänä apuvälineinä pyrittäessä kehittää tuotosten mittaamista. Seuraava taulukko havainnollistaa erilaisia päivähoitoon ja vanhusten palveluasumiseen liittyviä tuotoskomponentteja ja potentiaalisia niihin liittyviä mittareita. Tarkastelu osoittaa, että myös aineettomia palvelutuotoselementtejä voidaan määrittää siten, että niille voidaan kehittää omia mittareita. Näin ollen tuotosten analysointi on potentiaalinen apuväline kehitettäessä entistä parempia tuottavuusmittareita erilaisiin julkisiin palveluihin. Tuotostekijöiden tunnistaminen voi olla jopa varsin suoraviivaista, varsinaiset ongelmat ilmenevät niiden mittaamisessa.

18 Taulukko 1 Esimerkkejä hyvinvointipalvelujen tuotostekijöistä ja mittareista (Jääskeläinen & Lönnqvist, 2009) Aineellinen Tuotostekijä Esimerkkejä mittareista Tuotoksen määrä Hoitopäivien määrä Tuotoksen laajuus Hoitopäivien vaativuuteen liittyvät painokertoimet (pohjautuen esim. hoidettavien ikään tai toimintakykyyn liittyviin eroihin ) Erityishoitoa vaativien asiakkaiden osuus kaikista asiakkaista Asiakkaiden toimintakyvyn muutos Fyysisen ja psyykkisen toimintakykynsä säilyttävien asiakkaiden osuus asiakkaista (esim. vanhusten palvelutaloissa) Asiakkaiden turvallisuus Vahinkojen/onnettomuuksien määrä suhteessa asiakkaiden määrään Palveluiden sijainti ja saatavuus Keskimääräinen jonotusaika Aineeton Asiakastyytyväisyys Asiakaskyselyyn pohjautuva indeksi (esim. 1-5) Palvelujen monimuotoisuus (esim. erilaisten aktiviteettien määrä vanhusten palvelutaloissa) Yksilöllisten hoitosuunnitelmien määrä suhteessa asiakkaiden määrään Koettu laatu suhteessa ennakkoodotuksiin (esim. luotettavuus palveluntarjoana) Palvelutapahtuman ilmapiiri (esim. empatia) Soveltuvaan kyselyyn pohjautuva indeksi Soveltuvaan kyselyyn pohjautuva indeksi Käytännössä kaikkia tunnistettuja tuotoskomponentteja ei voida huomioida tuottavuuden mittaamisessa esimerkiksi vaikean mitattavuuden ja lisääntyneen työmäärän vuoksi. On väistämättä tehtävä jonkinlaista priorisointia ja rajaamista. Osa edellisessä taulukossa esitetyistä tuotoskomponenteista ovat hyvin lähellä vaikuttavuuden käsitettä, joten on perusteltua rajata ne tuottavuusmittareiden ulkopuolelle. Helsingin kaupungin case-palveluissa tuotosten mittaamista pyrittiin parantamaan ottamalla paremmin huomioon tuotoksen laajuus-komponentti. Käytännössä tämä tapahtui siten, että perussuoritteita pyrittiin painottamaan niiden laajuuden mukaan. Vanhusten laitospalveluissa tähän tarkoitukseen sovellettiin RUG-III/34 (Resource Utilization Groups) -luokitusta, joka kuvaa vanhusten saaman hoidon vaativuutta pohjautuen vanhusten fyysisen ja psyykkisen kunnon arvioihin. Vanhusten palveluasumisessa asumisvuorokausi-suoritteelle määriteltiin painokertoimet pohjautuen asiakkaiden palvelumaksujärjestelmään. Näin tuottavuustarkastelussa saatiin paremmin huomioitua se, että palvelutalojen välillä on eroja asiakkaiden saaman hoidon määrässä. Joissakin yksiköissä on paljon haastavia hoitopalveluita saavia asiakkaita, jotka vaativat paljon resursseja. Toisissa yksiköissä saattaa olla myös sellaisia asiakkaita, jotka vastaanottavat käytännössä vain asumispalveluita. Näiden seikkojen huomiotta jättäminen antaa tuottavuudesta varsin vääristyneen kuvan.

19 Myös kehitysvammahuollon esimerkissä rakennettiin uusi tuotosten laajuutta mittaava painotusjärjestelmä. Tämän pohjana olivat asiakasluokitukset kuvauksineen (minkälaiset piirteet omaavat asiakkaat kuuluvat eri luokkiin?), jotka liitettiin resurssien tarpeeseen. Ensimmäiset kokemukset järjestelmästä olivat varsin positiivisia ja tulosten koettiin tuovan esiin eri yksiköiden asiakasrakenteiden eroja. Edelläkuvattujen suoritteiden laajuutta mittaavien järjestelmien mukaan ottamisessa vaativin tehtävä on kehittää mahdollisimman objektiivinen ja luotettava painotusjärjestelmä. Teknisesti järjestelmien käyttöönotto on varsin yksinkertaista suoritteet kerrotaan niiden laajuutta kuvaavilla painokertoimilla. Jos tämä tehdään esimerkiksi yksikkökustannus-mittarille, on kuitenkin syytä muistaa, että mittari ei kerro enää yksikkökustannuksista vaan laajemmin tuottavuudesta. Myös muihin tuotoskomponentteihin (esim. asiakastyytyväisyyteen) liittyvää mittausinformaatiota voidaan hyödyntää tuottavuusmittareissa. Tähän tarkoitukseen on myös esitetty menetelmiä, jotka perustuvat tuotoskomponenttien painottamiseen ja summaamiseen (Hodginson, 1999; Rosen, 1993). Näissä menetelmissä on kuitenkin omat ongelmansa esimerkiksi monimutkaisuus. Eräs ratkaisu on tuottavuusmatriisi, jota sovellettiin tämän projektin esimerkkipalveluissa. Matriisimalli (alaluku pohjautuu julkaisuun Jääskeläinen, 2009) Eri tuotoskomponenttien huomiointi yhdessä tuotos/panos -mittarissa on haasteellista ja monimutkaista. Lisäksi tämäntyyppinen mittari jää helposti karkeaksi etsittäessä konkreettisia tapoja kehittää tuottavuutta. Tuottavuusmatriisi on eräs käyttökelpoinen ratkaisu, joka mahdollistaa moniulotteisen tarkastelun ja välillisten tuottavuusmittareiden hyödyntämisen. Tällä tavoin voidaan saada entistä parempaa ymmärrystä erilaisista tuottavuuteen vaikuttavista tekijöistä kuten tilojen täyttöaste ja työntekijöiden sairauspoissaolot. Tuottavuusmatriisi kehitettiin 80-luvulla Oregon Productivity Centerissä (Riggs, 1986). Sitä on sovellettu teollisuustuotannon yrityksissä, palveluyrityksissä ja julkisissa organisaatioissa (Dervitsiotis, 1995; Jääskeläinen, 2009). Tuottavuusmatriisiin (ks. Kuva 2) valitaan joukko suoria (esim. työn tuottavuuden mittari) ja välillisiä (esimerkiksi työntekijöiden sairauspoissaolot) tuottavuusmittareita, joiden tuloksista lasketaan yksi mittaustulos. Matriisin jokaisella mittarilla on oma painoarvonsa. Käytännössä matriisissa ei voi olla mukana yli seitsemää mittaria, sillä muussa tapauksessa siitä muodostuu liian monimutkainen (Laaksonen et al. 1992). Perinteisessä matriisisovelluksessa eri mittareiden oletetut tulokset skaalataan siten, että niille voidaan määrittää pistearvo väliltä 0 ja 10. Matriisin kokonaistulos syntyy siten, että kunkin mittarin painoarvo kerrotaan ensin sen saamalla pistearvolla. Tämän jälkeen kunkin mittarin kokonaispisteet lasketaan yhteen. Matriisimalli etääntyy perinteisistä tuottavuusmittareista ja sitä voidaan itsessään pitää välillisenä tuottavuusmittarina. Tästä syystä myös nimitykset tuloksellisuusmatriisi tai tavoitematriisi voisivat olla varsin osuvia.

20 kauden tulos laskennallisen läsnäolopäivän hinta ilman vuokrakustannuksia asiakastyytyväisyys (1-5) lasten määrä / koko henkilökunnan määrä tilojen käyttöaste % S2 opetusta saavien lasten osuus % henkilöstön sairauspoissaolo % 39,5 4,4 4,6 87 18 8 10 33 4,5 5,7 100 40 2 9 33,5 4,45 5,6 99 36 2,5 8 34 4,4 5,4 98 32 3 7 35 4,35 5,2 97 28 3,5 6 36 4,3 5 96 24 4 5 37 4,25 4,8 94 20 5 4 38 4,2 4,6 92 16 6 3 40 4,1 4,4 90 12 7 2 42 3,9 4,2 85 8 8 1 45 3,7 3,9 80 4 9 3 * 45 = 135 0 48 3,5 3,6 75 0 10 pistearvo 3 8 4 2 4 2 painoarvo 45 15 15 15 5 5 kok. arvo 135 0 120 0 60 0 30 0 20 0 10 0 Pisteet matriisista yhteensä 375 Kuva 2 Matriisimalli ja sen laskentaperiaate (esimerkki lasten päiväkotien matriisista) Tuottavuusmatriisin rakentamisprosessi on kuvattu tarkemmin muissa tämän projektin julkaisuissa (ks. esim. aihetta käsittelevä case-luku kirjassa Lönnqvist et al., 2009 ja Jääskeläinen, 2009). Seuraavassa on kuitenkin kuvattu lyhyesti ne vaiheet, jotka kuuluivat matriisin suunnitteluun Helsingin sosiaaliviraston esimerkkipalveluissa. Lähtötilanteessa matriisimallin käyttöä ei vielä ollut päätetty. Koko työ käynnistyi sillä, että selvitettiin mittauksen tarpeita haastattelemalla eri tason johtajia Helsingin kaupungissa. Tämän jälkeen käytiin läpi erilaisia mittausmalleja ja viitekehyksiä, joita voitaisiin käyttää täyttämään nämä asetetut vaatimukset. Kriteerit parhaiten täyttävä malli oli tuottavuusmatriisi. Varsinainen suunnittelu toteutettiin jokaisessa case-palvelussa erikseen omien työryhmien toimesta. Työryhmiin kuului noin 5 tutkittavan organisaation edustajaa. Tutkijat toimivat työryhmissä ulkopuolisina asiantuntijoina ja fasilitaattoreina osallistuen aktiivisesti itse kehitystyöhön ja vaikuttaen sen tuloksiin. Ensimmäiseksi tunnistettiin keskeisiä tuottavuuteen vaikuttavia tekijöitä sekä pyrittiin ymmärtämään niiden merkitystä ja niiden välisiä syy-seuraussuhteita. Keskeisinä näkökulmina käytettiin toiminnan kustannustehokkuutta ja laatua. Pyrkimyksenä oli valita sellaisia tekijöitä, joihin yksikön johtaja voisi mahdollisimman hyvin vaikuttaa. Mitattavien asioiden valinta vaati priorisointia, sillä matriisimalliin ei voida sisällyttää suurta joukkoa mittareita. Mittauskohteiden valinnan jälkeen määriteltiin kullekin tekijälle painoarvot pohjautuen niiden merkityksen tuottavuuden kehittämisen näkökulmasta. Aikaisemmin esitetyt tilastotutkimusten