Julkisuusperiaate. Olli Mäenpää

Julkisuusperiaate Olli Mäenpää TALENTUM PRO Helsinki 2016

3., uudistettu painos Copyright 2016 Talentum Media Oy ja Olli Mäenpää Yhteistyössä Lakimiesliiton Kustannus Kansi: Outi Pallari Taitto: Marja-Leena Saari ISBN 978-952-14-2636-0 ISBN 978-952-14-2637-7 (verkkokirja) ISBN 978-952-14-2638-4 (sähkökirja) BALTO print Liettua 2016 Palaute kirjasta: www.talentumshop.fi

ESIPUHE 3. PAINOKSEEN...............................V LYHENTEET....................................... XVII I JULKISUUS: PERIAATE, OIKEUS JA VELVOLLISUUS......... 1 1 Julkisuusperiaate ja sen merkitys.................. 1 1.1 Julkisuusperiaatteen lähtökohdat............ 1 1.2 Julkisuuden ulottuvuuksia................. 5 1.3 Julkisuuden tehtävät..................... 8 1.4 Julkisuusperiaatteen soveltamisala.......... 11 1.5 Julkisen tiedon hyödyntäminen............ 15 1.6 Julkisuusperiaatteen toteuttaminen......... 17 2 Julkisuus perusoikeutena ja ihmisoikeutena......... 21 2.1 Perusoikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta............................ 21 2.2 Perusoikeussuojan merkitys............... 22 2.3 Julkisuus EU:n perusoikeuskirjassa......... 24 2.4 Julkisuus ihmisoikeutena................. 25 2.5 Julkisuuden suhde toisiin perusoikeuksiin.... 28 2.5.1 Informaatioon kohdistuvat perusoikeudet....................... 28 2.5.2 Julkisuutta tukevia perusoikeuksia... 30 2.5.3 Julkisuutta rajoittavia perusoikeuksia. 34 2.5.4 Julkisuuden ja muiden perusoikeuksien yhteensovittaminen...... 37 VII

3 Viranomaisen velvollisuus toteuttaa julkisuutta...... 40 3.1 Velvollisuus turvata julkisuus perusoikeutena. 40 3.2 Velvollisuus edistää osallistumismahdollisuuksia........................ 41 4 Julkisuuden sääntely.......................... 42 4.1 Julkisuuslain suhde muihin lakeihin........ 42 4.2 Julkisuuden toteuttamista koskeva sääntely... 46 4.3 Julkisuus ja EU-oikeuden toimeenpano...... 48 5 Muu tiedon sääntely ja julkisuusperiaate........... 49 5.1 Henkilötietojen suoja ja julkisuus.......... 49 5.2 Julkisen tiedon hyödyntäminen ja avoin data.. 53 5.3 Julkisuus ja immateriaalioikeudet........... 53 5.4 Julkisuus ja lähdesuoja................... 56 II JULKISUUSLAIN SOVELTAMISALA: TALLENTEET, TIETO JA VIRANOMAISET.................................. 59 1 Asiakirjat ja tieto julkisuuslain kohteena.......... 59 1.1 Asiakirjat ja muut tallenteet.............. 59 1.2 Kirjalliset dokumentit ja kuvalliset esitykset.. 61 1.3 Sähköiset asiakirjat ja digitaaliset tallenteet... 63 1.4 Tieto ja tietojärjestelmät julkisuuslain kohteena............................. 66 2 Viranomaisen asiakirjat........................ 70 2.1 Viranomaisen hallussa oleva asiakirja........ 70 2.2 Viranomaisen laatima asiakirja............. 74 2.3 Viranomaiselle toimitettu asiakirja.......... 75 2.4 Julkisuuslain soveltaminen viranomaisen erilaisissa tehtävissä..................... 77 2.5 Asiakirjat, joihin julkisuuslakia ei sovelleta.... 79 2.5.1 Ei-asiakirjat.................... 79 2.5.2 Viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirjat....................... 83 3 Julkisuuden ajallinen soveltamisala............... 87 3.1 Milloin julkisuus alkaa?.................. 87 3.2 Viranomaiselle tulleet asiakirjat............ 89 3.2.1 Asiakirjan tuleminen viranomaiselle.. 90 VIII

3.2.2 Asian vireillepanoon liittyvät asiakirjat....................... 92 3.3 Viranomaisen laatimat asiakirjat........... 95 3.3.1 Valmisteluasiakirjat ja sisäisen työskentelyn asiakirjat............ 95 3.3.2 Viranomaisen asiarekisterin tiedot.. 102 3.3.3 Viranomaisen tietojärjestelmään tallennetut tiedot............... 104 3.3.4 Muut viranomaisen laatimat asiakirjat..................... 105 3.4 Viranomaisen ja tuomioistuimen päätöksen julkisuus............................ 106 4 Viranomaiset, joissa julkisuuslakia sovelletaan..... 109 4.1 Viranomaisen määritelmä............... 109 4.2 Valtion viranomaiset................... 112 4.3 Kunnalliset viranomaiset ja kunnan toiminta. 115 4.4 Itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset....... 117 4.5 Toimikunnat, työryhmät ja lautakunnat.... 118 4.6 Eduskunta ja sen virastot ja laitokset....... 120 4.7 Tuomioistuimet ja lainkäyttöelimet........ 122 4.8 Ahvenanmaan maakunnan viranomaiset.... 123 4.9 Ulkoistetut hallintotehtävät ja julkisuuslain soveltaminen......................... 124 4.10 Erityissäännökset...................... 130 4.11 Julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle jäävät tahot.......................... 131 III OIKEUS SAADA TIETO ASIAKIRJASTA................ 135 1 Oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta.......... 135 1.1 Mitä asiakirjan julkisuus merkitsee?........ 135 1.2 Jokaisen oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta........................... 136 1.3 Julkisen tiedon hyödyntäminen........... 138 1.4 Osajulkisuus julkisuuden takeena......... 141 1.5 Julkisuuden rajoittaminen............... 145 IX

2 Oikeus saada tieto valmisteluasiakirjasta.......... 146 2.1 Keskeneräiset ja valmisteluvaiheen asiakirjat. 146 2.2 Harkintavalta valmistelujulkisuuden toteuttamisessa........................ 147 3 Oikeus saada tieto EU-asiakirjoista.............. 151 3.1 Julkisuusperiaate EU:ssa................ 151 3.2 EU-asiaan liittyvät kansalliset asiakirjat..... 153 4 Asianosaisen tiedonsaantioikeus................ 158 4.1 Asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteet. 158 4.2 Asianosaisen tiedonsaantioikeuden kohde... 160 4.3 Asiakirjan mahdollinen vaikutus asian käsittelyyn........................... 162 4.4 Asianosainen hallintoasian käsittelyssä...... 165 4.5 Asianosaisjulkisuuden toteuttaminen....... 173 4.6 Asianosaisjulkisuuden rajoitukset......... 175 4.6.1 Erittäin tärkeä yleinen ja yksityinen etu sekä lapsen etu.............. 178 4.6.2 Esitutkinta- ja poliisitutkintaasiakirjat...................... 182 4.6.3 Esittelymuistio, ratkaisuehdotus ja niitä vastaava valmisteluasiakirja.... 183 4.6.4 Viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirja...................... 184 4.6.5 Ulosottoasiakirjat............... 185 4.6.6 Julkiseen hankintaan liittyvät asiakirjat...................... 185 4.6.7 Yhteystiedot ja todistajan henkilöllisyys.................. 186 4.6.8 Asiakirja tai tieto, jonka julkisuutta arvioidaan.................... 187 4.6.9 Muut poikkeukset asianosaisjulkisuudesta.................. 188 4.7 Asianosaisen oikeus käyttää tietoa hyväkseen. 188 4.8 Asianosaisen ilmaisukielto ja hyväksikäyttökielto............................... 189 X

4.9 Asianosaisjulkisuus oikeudenkäynnissä...... 190 4.10 Oikeus saada itseään koskevia tietoja....... 193 4.11 Oikeus tutustua omiin henkilötietoihin..... 197 5 Oikeus saada henkilötieto..................... 200 5.1 Lähtökohtana julkisuuslain soveltaminen.... 200 5.2 Henkilötiedon antaminen viranomaisen henkilörekisteristä..................... 203 5.3 Henkilötietojen julkistaminen............ 207 5.4 Oikeusturva henkilötietojen käsittelyssä..... 209 6 Tiedon saaminen salassa pidettävästä asiakirjasta... 211 6.1 Salassapitovelvoitteesta poikkeaminen...... 211 6.2 Salassa pidettävän tiedon antaminen lain nojalla.............................. 212 6.3 Asianosaisen suostumus................. 213 6.4 Toimeksiannon hoitaminen tai virka-avun antaminen........................... 216 6.5 Viranomaisen poikkeuslupa.............. 218 6.6 Arkistoasiakirjan antaminen.............. 222 6.7 Viranomaisen päätöksenteko salassapidosta poikettaessa.......................... 223 6.8 Poikkeaminen asiakirjan tai tiedon hyväksikäyttökiellosta........................ 226 7 Salassa pidettävän tiedon antaminen toiselle viranomaiselle.............................. 227 7.1 Salassapito viranomaisten välillä........... 227 7.2 Salassapidosta poikkeaminen viranomaisten välillä............................... 229 7.2.1 Yleiset perusteet................ 229 7.2.2 Laissa erikseen säädetty tiedon antaminen.................... 233 7.2.3 Asianosaisen suostumus.......... 236 7.2.4 Oikeudenkäynnin ja viranomaisvalvonnan tarpeet............... 236 7.2.5 Osoite- ja yhteystiedot........... 237 XI

7.2.6 Tekninen käyttöyhteys henkilörekisteriin.................... 238 7.3 Tiedonsaantioikeus kunnallishallinnossa.... 238 7.4 Toisen valtion viranomaisen ja kansainvälisen toimielimen tiedonsaantioikeus........... 241 7.5 Tuomioistuimen tiedonsaantioikeus....... 242 7.6 Eduskunnan tiedonsaantioikeus........... 244 8 Viranomaisen oikeus saada tietoja yksityiseltä...... 247 IV JULKISUUDEN TOTEUTTAMINEN..................... 249 1 Julkisuusperiaatteen perusteet................ 249 1.1 Julkisuusperiaatteen sisällöllinen turvaaminen......................... 249 1.2 Julkisuusperiaatteen menettelyllinen turvaaminen......................... 250 2 Hyvä tiedonhallintatapa....................... 251 2.1 Tiedon laadun säilyttäminen............ 251 2.2 Viranomaisen tietohallinto ja tiedonhallintavelvoitteet..................... 255 3 Tiedon saaminen asiakirjasta................... 259 3.1 Tiedon pyytäminen.................... 259 3.2 Viranomaisen menettelylliset velvollisuudet.. 266 3.3 Tiedon antamista koskeva päätöksenteko.... 268 3.4 Päätökseen liitettävät ehdot, ohjeet ja merkinnät........................... 276 3.5 Oikeus saada tieto viivytyksettä........... 277 3.6 Asiakirjan ja tiedon antamistavat.......... 279 3.7 Uuden asiakirjan laatiminen............. 283 3.8 Tietoaineiston tuottaminen.............. 286 3.9 Tiedon saamisen maksullisuus............ 287 4 Oikeusturvakeinot........................... 291 4.1 Uusi tietopyyntö...................... 292 4.2 Julkisuuspäätöksen korjaaminen.......... 292 4.3 Oikaisuvaatimus virkamiehen päätöksestä... 293 XII

4.4 Valitus viranomaisen päätöksestä.......... 295 4.4.1 Valitus hallinto-oikeuteen........ 295 4.4.2 Valituskelpoinen päätös.......... 297 4.4.3 Valitusoikeus.................. 299 4.4.4 Tuomioistuinten julkisuutta koskevat päätökset.............. 301 4.5 Julkisuuspäätöksen täytäntöönpano ja sen kieltäminen..................... 302 4.6 Viranomaisen velvoittaminen............ 303 4.7 Viranomaisen korvausvastuu............. 304 5 Viranomaisen tiedottamisvelvollisuus............ 305 5.1 Viranomaisen tiedonantovelvollisuus....... 306 5.2 Viranomaisen tiedottaminen............. 308 5.3 Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen... 311 V KÄSITTELYN JULKISUUS........................... 317 1 Menettelyjulkisuuden pääpiirteet............... 317 1.1 Julkisuusperiaate asian käsittelyssä......... 317 1.2 Julkisuus eri menettelylajeissa............ 318 2 Julkisuus hallintoasioiden käsittelyssä............ 320 2.1 Kirjallinen ja suullinen käsittely........... 320 2.2 Hallintoasian julkinen käsittely........... 322 2.3 Julkiset palvelut....................... 324 2.4 Henkilötietojen käsittely................ 326 2.5 Esitutkinta ja syyttäjän toiminta.......... 330 3 Oikeudenkäynnin julkisuus..................... 332 3.1 Oikeus julkiseen oikeudenkäyntiin........ 332 3.1.1 Euroopan ihmisoikeussopimus ja oikeudenkäynnin julkisuus....... 332 3.1.2 Julkinen oikeudenkäynti perusoikeutena..................... 335 3.1.3 Kaksi oikeudenkäynnin julkisuuslakia......................... 337 3.2 Oikeudenkäyntiä koskevat tiedot.......... 338 XIII

3.3 Julkisuus suullisessa käsittelyssä........... 340 3.3.1 Yleiset tuomioistuimet........... 340 3.3.2 Hallintotuomioistuimet.......... 341 3.4 Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus....... 342 3.4.1 Yleiset tuomioistuimet........... 342 3.4.2 Hallintotuomioistuimet.......... 343 3.5 Asianosaisjulkisuus oikeudenkäynnissä...... 344 3.5.1 Yleiset tuomioistuimet........... 345 3.5.2 Hallintotuomioistuimet.......... 345 3.6 Tuomioistuimen neuvottelusalaisuus....... 347 3.7 Tuomioistuimen päätöksen julkisuus....... 348 4 Lainsäädäntömenettelyn julkisuus............... 350 4.1 Säädösten valmistelu................... 350 4.2 Eduskuntakäsittely..................... 352 4.3 Lainsäädäntö Euroopan parlamentissa ja neuvostossa.......................... 354 4.4 Lainsäädännön julkaiseminen............ 355 VI SALASSAPITO.................................. 357 1 Salassapidon puitteet....................... 357 1.1 Julkisuuden rajoittaminen............... 357 1.2 Julkisuuden rajoittamisen valtiosääntöiset kriteerit............................. 358 1.3 Julkisuuden rajoittaminen hallintotoiminnassa.......................... 360 1.4 Salassapidon tehtävät................... 362 2 Miten salassapito toteutetaan?................. 362 2.1 Asiakirjasalaisuuden säilyttäminen........ 363 2.2 Vaitiolovelvollisuus.................... 365 2.3 Tiedon hyväksikäyttökielto.............. 368 2.4 Tiedon suojaaminen sivullisilta........... 371 3 Keitä salassapito velvoittaa?................... 376 3.1 Viranomainen........................ 377 3.2 Viranomaisessa toimivat................ 377 XIV

3.3 Lain nojalla tai luvan perusteella tiedon saanut.............................. 378 3.4 Yksityisen salassapitovelvollisuus.......... 380 4 Salassapidon perusteiden määrittely............. 381 4.1 Salassapidon lakiperustaisuus............. 381 4.2 Salassapito- ja vaitiolomääräys............ 384 4.3 Salassapidon sopimuksenvaraisuus......... 385 4.4 Salassapitositoumus.................... 387 4.5 Asianosaisen vaatimus ja suostumus........ 388 4.6 Salassapitomerkintä.................... 388 4.7 Salassapitoluokitus..................... 390 4.8 Tietoturvallisuus ja asiakirjojen suojaus..... 392 5 Julkisuuslaissa säädetyt salassapitoperusteet...... 393 5.1 Yksityiselämän ja yksityisyyden suoja....... 396 5.2 Liike- ja ammattisalaisuus............... 408 5.3 Suomen kansainväliset suhteet............ 415 5.4 Valvontasalaisuus...................... 421 5.5 Turvallisuuden ylläpitäminen............ 426 5.6 Rikosten ehkäiseminen ja selvittäminen.... 429 5.7 Finanssipolitiikka ja rahoitusmarkkinat..... 433 5.8 Julkisyhteisön omat intressit............. 434 5.9 Tutkimus ja opetus.................... 436 5.10 Salassapitoperusteet EU:n toiminnassa...... 439 6 Salassapitoperusteen tulkinta ja soveltaminen...... 444 6.1 Perus- ja ihmisoikeuksien merkitys........ 444 6.2 Salassapitointressin suojaaminen.......... 446 6.3 Salassapito ja hallinnon oikeusperiaatteet.... 448 6.4 Vahinkolausekkeet ja niiden soveltaminen... 450 7 Salassapidon päättyminen..................... 454 7.1 Salassapidon perusteen lakkaaminen....... 454 7.2 Salassapitoajan päättyminen............. 456 7.3 Salassapitomääräyksen peruuttaminen...... 458 8 Salassapitovelvollisuuden vastainen menettely..... 458 8.1 Virkasalaisuuden rikkominen............ 459 8.2 Virkavelvollisuuden rikkominen.......... 461 XV

8.3 Salassapitorikos....................... 463 8.4 Muita tilanteita....................... 465 8.5 Viranomaisen korvausvastuu............. 467 LIITE Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621..... 469 KIRJALLISUUS...................................... 489 OIKEUSTAPAUKSET.................................. 497 ASIAHAKEMISTO................................... 503 XVI