Kuntien henkilöstö, tehokkuus ja kuntakoko

Kuntien henkilöstö, tehokkuus ja kuntakoko

Maria Solakivi Matti Virén Kuntien henkilöstö, tehokkuus ja kuntakoko K U N N A L L I S A L A N K E H I T T Ä M I S S Ä Ä T I Ö K A K S

KUNTIEN HENKILÖSTÖ, TEHOKKUUS JA KUNTAKOKO Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 57 Pole-Kuntatieto Oy ja tekijät Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2006 ISBN 952-5514-54-4 (nid.) ISBN 952-5514-55-2 (PDF) ISSN 1235-6956

Tiivistelmä Tutkimuksessa selvitetään kuntien henkilöstön määrän kasvua ja henkilöstön rakenteen muutoksia kolmen viime vuosikymmenen aikana. Henkilöstön määrien lisäksi selvitetään henkilöstökulujen kehitystä sekä muiden kunnallistalouden avainlukujen (menot, veroäyri jne.) muutoksia. Tarkasteluissa on vahvasti esillä kuntakoko. Sen roolia tarkastellaan paitsi yleisten tehokkuusanalyysien myös byrokratisoitumiskehityksen näkökulmasta. Tutkimuksen pääasiallinen tulos on se, että suureen kuntakokoon näyttää liittyvän useita tehokkuutta heikentäviä ja kustannuksia kasvattavia tekijöitä, joiden vuoksi on suhtauduttava varoen ajatukseen kasvavien skaalaetujen olemassaolosta kuntasektorilla. Avainsanat: kuntien talous, tehokkuus, byrokratia. Kirjoittajat haluavat kiittää Kannallisalan kehittämissäätiön ohella Yrjö Jahnssonin säätiötä ja Turun yliopistoa sekä Heikki Loikkasta ja Antti Moisiota useista hyödyllisistä kommenteista.

Sisällys 1 JOHDANTO 9 2 TUOTTAVUUS, TEHOKKUS JA KUSTANNUKSET 13 2.1 Tuottavuuskäsitteestä yleensä 13 2.2 Tuottavuus julkisella sektorilla 14 2.3 Julkisen ja yksityisen sektorin tuottavuuden välinen yhteys 15 2.4 Julkisen sektorin tuottavuuden mittaaminen 17 2.5 Data Envelopment -analyysi 20 3 POLITIIKKA JA BYROKRATIA 22 3.1 Demokratia enemmistön tahtona 22 3.2 Edustuksellinen demokratia 24 3.3 Mediaaniäänestäjä 25 3.4 Byrokratia 26 3.5 Byrokraatti luottamushenkilönä 28 4 KAIKKIA KUNTIA KOSKEVIA EMPIIRISIÄ TULOKSIA 30 4.1 Tutkimuskohteet ja -menetelmät 30 4.2 Tuotannon ja työllisyyden kasvu kunnissa 33 4.3 Kuntien menot ja kuntakoko 39 5 ESIMERKKIKUNTIEN KEHITYKSEN ARVIOINTIA 52 5.1 Henkilöstön kasvun vertailua 52 5.2 Työnimikkeitä vastaavan palkkakehityksen tarkastelua 57 5.3 Syitä menojen ja henkilöstön kasvuun 61 6 JOHTÖPÄÄTÖKSIÄ 63 LÄHTEET 64 LIITTEET 1 13 67

1 Johdanto Väestön ikääntyminen, muuttoliike ja talouden rakennemuutos aiheuttavat tulevaisuudessa kuntasektorille tai yleisesti julkiselle sektorille uusia velvoitteita ja kustannuspaineita. Luonnollista on, että keskustellaan siitä, miten julkinen sektori selviytyy näistä uusista haasteista. Pohdintaa aiheuttavat esimerkiksi kysymykset, mitä palveluita kuntien tulisi tuottaa ja mikä olisi optimaalinen kunnan koko. Viime aikoina keskustelu on lähes yksinomaan koskenut juuri kuntien kokoa. Jonkinlaisena yleisenä viisautena on pidetty sitä, että pienet kunnat eivät ole elinkelpoisia ja siksi tarvitaan voimakkaita toimia kuntakoon suurentamiseksi. Kuntakoko on toki tärkeä kuntatalouden determinantti, mutta on pidettävä mielessä, että kunnallistaloudessa on monta muutakin tärkeää muuttujaa. Tällaisia ovat muun muassa kysymykset siitä, mitä tehtäviä kunnille annetaan (tai mitä tehtäviä kunnat ottavat hoitaakseen) ja miten nämä tehtävät hoidetaan 1. Tehtävien hoidon kannalta on olennaista, miten tehtävien hoito organisoidaan (tehdään oman kunnan palvelutuotantona, yhteistyössä muiden kuntien kanssa tai ulkoistetaan yksityisen sektorin hoitoon) ja miten tehokkaasti palvelut tuotetaan. Palvelutuotannon tehokkuus on kysymys, joka koskee koko julkista sektoria. Ainakaan näennäisesti siltä osin ei pitäisi olla ongelmia, koska Suomi on kansainvälisessä vertailussa selvinnyt verraten hyvin. Niinpä OECD:n (2005) selvityksen mukaan suomalainen terveydenhoito kokonaisuudessaan selviytyy suhteellisen hyvin kansainvälisessä vertailussa. OECD:n tutkimuksessa on tarkasteltu terveydenhoidon laatua ja tehokkuutta sekä sitä, miten hoito vaihtelee potilaiden välillä. Tutkimuksen mukaan Suomi käyttää pienemmän osuuden bruttokansantuotteestaan terveydenhoitoon kuin OECD-maissa käytetään keskimäärin. Raportissa muistutetaan julkista tervey- 1 Eli kyseessä ovat public economics termistössä tutkimusteemat fiscal federalism, optimal government size ja optimal provision of public goods. 9

denhoitoa kohtaavista haasteista, kuten teknologian muutoksesta ja väestön ikääntymisestä, jota seuraa terveydenhuollon käyttäjämäärän suuri kasvu. Koulutuksen osalta vertailutulokset ovat olleet samansuuntaisia. OECD (2005) sijoittaa Suomen tulosten ja tehokkuuden suhteen teollisuusmaiden kärkikastiin. Nämä ominaisuudet näkyvät myös paljon huomiota saaneen Pisa-tutkimuksen vertailuissa. Vaikka tilanne palveluiden laadun ja tuotannon tehokkuuden osalta näyttää keskimäärin hyvältä, on varottava liioittelemasta nykytilanteen positiivisia piirteitä. Tiedämme, että palvelutuotannon kustannuksissa ja tehokkuudessa on tavattoman suuria eroja kuntien välillä ja kuntien sisällä eri laitosten välillä. Tiedämme myös, että palveluiden laadun suhteen on melkoisesti ongelmia kaikilla palvelutuotannon aloilla. Ehkä suurin ongelma on kuitenkin se, että palvelutuotannon kustannukset uhkaavat kasvaa suuremmiksi kuin käytettävissä olevat resurssit (verovarat). Jälkimmäinen ongelma on siinä suhteessa akuutti, että tiedämme tulevien vuosien muodostuvan monessa suhteessa vaikeiksi palveluiden kysynnän kasvaessa ja rahoitusmahdollisuuksien entisestään kaventuessa. Usein kun puhutaan julkisen sektorin palvelutuotannon kustannuskriisistä, viitataan niin sanottuun Baumolin tautiin (ks. Baumol 1967). Baumolin taudiksi kutsutaan ilmiötä, jossa julkisen sektorin heikko tuottavuuden kehitys kasvattaa julkisen sektorin kokoa ja kuluttaa jatkuvasti suuremman osan yhteiskunnan varoista. Julkisen sektorin heikko tuottavuuskehitys johtuu sen toiminnan työintensiivisestä luonteesta. Yksityisellä sektorilla tuottavuutta on voitu nostaa korvaamalla työtä koneilla (pääomalla), mutta julkisella sektorilla, esimerkiksi terveydenhuollossa, tämä ei ole yhtä helppoa. Koska kuitenkin palkkakehitys on ollut pitkälle samanlaista yksityisellä ja julkisella sektorilla, yksikkötyövoimakustannukset ovat nousseet julkisella sektorilla selvästi nopeammin kuin yksityisellä sektorilla. Tilanne olisi vielä jotenkin hallittavissa, jos esimerkiksi kuntasektorilla tuotannon määrä pysyisi entisellään. Tehtäväkenttä näyttää kuitenkin kaiken aikaa laajenevan. Julkisen sektorin työnjaossa kunnille näyttää kasaantuvan koko palvelutuotanto samalla kun valtio on rajannut omat tehtävänsä vain yleiseen hallintoon, verotukseen ja yleiseen turvallisuuteen, liikenteeseen sekä tieteeseen ja teknologiaan. Missä määrin tämä tehtäväjako on mielekäs, on keskustelun arvoinen kysymys, ja jatkossa pyrimmekin ottamaan siihen kantaa. Toinen kannanottoa kaipaava kysymys on tietenkin se, ovatko kuntien tehtävät muutoin oikeassa suhteessa niiden resursseihin. Kuntien tehtäviin vaikuttavat valtion asettamien raamien ohella kuntien tai vielä tarkemmin kuntalaisten omat preferenssit. Palvelutuotantoa, samalla tavoin kuin yleensä julkisen sektorin toimia, voi selittää erilaisten äänestysmallien avulla. Yleensä tilannetta tarkastellaan niin sanotun mediaaniäänestäjän näkökulmasta. Puolueiden kannattaa asemoitua siten, että ne vastaavat mahdollisimman tarkoin mediaaniäänestäjän tarkoitusperiä. Sellaisessa normaalissa tilanteessa, jossa tulojen jakauma on voimakkaasti vino vasemmalle ( pienituloisia on enemmän kuin suurituloisia ), mediaaniäänestäjän kannalta on edullista kannattaa sellaista tulojen uudelleenjakoa (verotusta ja tulonsiirtoja), joka tasaa tuloeroja. Sama logiikkaa pätee valikoidusti myös palvelutuotantoon: mediaaniäänestäjän 10

kannalta on useimmiten edullisinta, että ainakin osa palvelutuotannosta järjestetään ilmaispalveluina ( ilmaispalveluiden toimiessa tulonsiirtojen tavoin). Kuntien palvelutuotannon määräytymisessä on kuitenkin monta muutakin ulottuvuutta kuin pelkästään valtion toimet ja kuntalaisten preferenssit. Olennainen toimija on kuntien oma henkilökunta. Kunnat ovat lähes joka neljännen työllisen työnantaja, mikä kertoo siitä, että jo pelkästään äänestäjiä ajatellen kuntien palveluksessa olevilla on huomattava merkitys. Merkitys kasvaa vielä sitä kautta, että kuntien palveluksessa olevat ovat olleet tavallista aktiivisempia kunnalliselämässä. Se taas näkyy siinä, että heidän osuutensa valtuustoissa ja lautakunnissa, etenkin suurissa kunnissa, on mainittua työllisyysosuutta suurempi. Kuntien palveluksessa olevilla ei tietenkään ole samanlaista motiivia kuin muilla rajoittaa kunnan palvelutuotantoa tai tehostaa palvelutuotannon tuotantomenetelmiä. Ongelma ei tietenkään ole uusi: piirre on tuttu byrokratiakirjallisuudessa. Puhuttaessa byrokratiasta usein ajatellaan vain hallintopalveluita, mutta on pidettävä mielessä, että byrokratia koskee koko palvelutuotantoa. Lopputulema on se, että kuntien palveluksessa oleva henkilöstö kykenee vaikuttamaan palveluiden määrään ja tuotantotapaan tavalla, joka poikkeaa äänestäjien enemmistön kannasta. Tämä seuraa siitä, että kansalaisten tahto ei äänestysaktiivisuuden erojen vuoksi täysin toteudu ja siitä, että ne, joille äänestäjät delegoivat päätösvallan (poliitikot), eivät kykene monitoroimaan palvelutuotannon määrää ja laatua sekä suorittamistapaa riittävän hyvin. Pahimmillaan byrokratia tarkoittaa sitä, että kansalaisten tahto unohtuu täysin ja byrokratia elää omaa elämäänsä byrokraattien preferenssien mukaisesti. Byrokratiaongelma kunnissa on siinä mielessä monimutkainen, että normaalin poliitikot ja virkamiehet vastakkainasettelun lisäksi kunnista löytyy erilaisia poliittisia fraktioita myös virkamieskunnan keskuudesta. Kunnan palveluksessa olevat ovat usein hyvin aktiivisia politiikassa, jolloin voi muodostua ongelmaksi sanoa, kuka kontrolloi ketä. Samalla voi syntyä ilmiö, jossa eri puolueille syntyy virkamieskunnassa omia reviirejä, jotka eivät enää ole selkeässä vastuusuhteessa kunnan omaan virkamiesjohtoon. Ilmeinen seuraus on tietenkin henkilökunnan määrän paisuminen. Byrokratian merkityksen selvittäminen on hyvin haastava tehtävä. Jotta siinä onnistuttaisiin, pitäisi olla tietoja hyvin erilaisista kunnista ja vielä niin, että institutionaalinen ympäristö (poliittinen toiminta, virkamiesten määrä, päätöksentekojärjestelmä jne.) olisi erilainen. Näin kattavaa tietokantaa ei kuitenkaan ole käytettävissä. Siksi meidän on edettävä rajallisemmin tavoittein ja pyrittävä enemmänkin epäsuoraan näyttöön puolesta tai vastaan. Tärkein kontrollimuuttuja analyyseissämme on kuntakoko. Kuntakoon myötä määräytyvät paljolti myös virkamiesten lukumäärä ja kuntalaisten mahdollisuudet kontrolloida virkamiesten tekemisiä. Analyysiimme keskittyvät hyvin voimakkaasti henkilöstön kehitykseen kunnissa. Tarkastelemme henkilöstön kehitystä sekä koko kansantalouden tasolla että yksittäisissä kunnissa. Kuntien osalta selvitämme, missä määrin henkilöstön kehitys on poikennut eri kunnissa ja missä määrin se selittyy eroina kuntien palvelutuotannon tehokkuudessa. Koska pelkästään tieto kunnan koko henkilös- 11

tömäärästä ei vielä paljon kerro palvelutuotannon luonteesta ja kehityksen yhdenmukaisuudesta, tarkastelemme erikseen 15:tä kuntaa. Niiden osalta vertailemme henkilöstön muutoksia nimike-, työpaikka- ja hallintokuntatasolla. Pyrkimyksemme on deskriptiivisellä tasolla kuvailla, miten henkilöstö on muuttunut 30 40 viime vuoden aikana. Mielenkiintomme kohteena on hyvin yksinkertainen kysymys siitä, onko henkilökunnan kehitys nimike- ja hallintokuntatasolla ollut samanlaista eri kunnissa. Jos ajattelee hypoteesia, jonka mukaan kuntien toimintojen kasvu on pääosin seurausta valtion asettamista uusista velvoitteista, voisi olettaa, että kuntien toimintojen (ja henkilöstön) kasvu (suhteessa väestöön) on hyvin samanlaista. Jos taas yhtäläisyydet ovat hyvin harvassa, voimme päätellä, että sittenkin kuntien kuntalaisten tai kunnan byrokratian omat tuotannon määrää, laatua ja suoritustapaa koskevat preferenssit ovat olleet ratkaisevassa asemassa. Lähemmän tarkastelun kohteena olevat kunnat painottuvat Lounais-Suomeen. Turun lisäksi otokseen kuuluvat Hämeenlinna, Imatra, Kaarina, Kankaanpää, Loimaa, Naantali, Pori, Rauma, Riihimäki, Rusko, Sauvo, Somero, Toijala ja Vehmaa. Kaikista kunnista tietoja ei ole saatu samalla tavalla, joten aivan samanlaista formaattia ei ole voitu noudattaa kaikkien näiden kuntien vertailussa. Turku on siinä mielessä tärkeässä asemassa, että sieltä on saatu tietoja aina 1920- luvulta alkaen; samoin eräitä yksityiskohtaisempia esimerkiksi matkakustannuksiin ja järjestöavustuksiin liittyviä tietoja on saatu vain sieltä (ja parista pienemmästä kunnasta). Raporttimme alkuosassa (luvut 2 ja 3) esitellään aihepiiriin liittyvää käsitteistöä ja kirjallisuutta. Loppuosassa (luvut 4 ja 5) tarkastellaan henkilöstömääriä ja nimikkeitä sekä muita indikaattoreita eri ajanjaksoina ja eri kunnissa. Esitettävät luvut antavat kuvan siitä, miltä asiat näyttävät. Luvut eivät sinänsä tarjoa formaalista testiä esimerkiksi byrokratiahypoteeseille. Testaaminen on tässä yhteydessä hyvin hankalaa, koska useat tiedot kuntien toiminnasta ovat puutteellisia. Joka tapauksessa tarkastelumme antanevat viitteitä siitä, mitkä asiat ovat ongelmia ja mitkä eivät. 12

2 Tuottavuus, tehokkuus ja kustannukset 2.1 Tuottavuuskäsitteestä yleensä Tuottavuus on yksi kansantalouden tärkeimmistä menestysmittareista. Vaikka siitä puhutaan lähes päivittäin, ei ole välttämättä selvää, että puhutaan samasta asiasta, tuottavuus kun voidaan määritellä monin eri tavoin. Jo klassikoksi muodostuneessa kirjassaan Kendrick (1963) määrittelee tuottavuuden tuotoksen ja sen aikaansaamiseksi käytetyn panoksen tai panosten suhteeksi. Tuottavuudesta voidaan siirtyä tehokkuusmittoihin. Tehokkuutta mitattaessa tukeudutaan yleensä annetuilla panosmäärillä aikaansaatuun parhaaseen mahdolliseen tuottavuuteen. Tehokkuutta mitataan suhteessa tähän parhaaseen mahdolliseen tuottavuuteen. Tehokas yksikkö toimii suurimmalla mahdollisella tuottavuustasolla, ja tehottomat yksiköt puolestaan tuhlaavat resurssejaan. Tehoton yksikkö vaatii enemmän tuotantopanoksia kuin tehokas. Yleensä tehokkaimpien yksiköiden tuottavuutta voidaan parantaa vain teknologiaa tai tuotantomenetelmiä kehittämällä. (Ks. Hjerppe ja Kangasharju 2003.) Osittaistuottavuus tarkoittaa sitä, että verrataan tuotoksen määrän ja yhden panoksen suhdetta, esimerkiksi tuotoksen suhdetta työtunteihin tai pääomaan. Osittaistuottavuuden laskemiseen liittyy sekä hyötyjä että haittoja. Hyödyistä voidaan mainita esimerkiksi se, että analysoitava aineisto on suhteellisen helppo hankkia, tuottavuuskertoimia on yksinkertaista laskea ja osittaistuottavuus käsitteenä on helposti ymmärrettävä. Pelkästään osittaistuottavuutta tarkastelemalla ei kuitenkaan pystytä selittämään kokonaiskustannusten nousua. Osittaistuottavuus ei ota huomioon muiden kuin tarkastelun kohteena olevan tekijän vaikutuksen tuottavuuteen. Esimerkiksi työn tuottavuudesta puhuttaessa käsitellään vain työpanosta. Todellisuudessa kuitenkin tuotokseen vaikuttavat monet tekijät, kuten käytettävissä olevat raaka-aineet, pääoma, energia ja tuotantoteknologia. Jos kaikkien tekijöiden yhteisvaikutus sivuutetaan, tulokset saattavat olla harhaanjohtavia. Joissain tapauksissa työn tuottavuus jatkuvasti paranee mutta kokonaiskustannukset vain kasvavat. Samoin työn tuottavuus voi 13

parantua nopean teknologisen kehityksen ja tehokkaampien koneiden ansiosta, mutta samaan aikaan pääoman tuottavuus voi jopa heiketä. Kokonaistuottavuus voidaan määritellä lopputuotemäärän ja kaikkien tuotannontekijöiden käyttöä mittaavan indeksin väliseksi suhteeksi. Kokonaistuottavuudessa otetaan huomioon kaikkien panosten kuten työvoiman, raaka-aineiden ja pääoman vaikutus tuotokseen, jolloin tuottajan taloudellinen tilanne nähdään selvemmin. Monituoteyritysten tapauksessa myös lopputuotteista muodostetaan volyymi-indeksi. Vertailukelpoista aineistoa on tosin yleensä vaikea saada aikaan, koska muuttujia on paljon ja ne ovat erityyppisiä. 2.2 Tuottavuus julkisella sektorilla Kiinnostusta tuottavuuteen ovat lisänneet tutkimustulokset, joiden mukaan julkisen sektorin heikko tuottavuus kasvattaa julkisen sektorin kokoa ja kuluttaa kumulatiivisesti kasvavan osuuden yhteiskunnan varoista. Kansantaloustieteen kirjallisuudessa tämä ilmiö kulkee nimellä Baumolin tauti. William Baumol (1967) esitti paradoksin kaupunkialueiden elinympäristön ja elämisen tason heikkenemisestä. Perustana olivat havainnot, joiden mukaan amerikkalainen kaupunkiympäristö rappeutui jatkuvasti, vaikka samaan aikaan julkisia varoja käytettiin kasvavassa määrin ongelmien hoitamiseen. Baumol näki ongelmaksi ulkoisvaikutuksista johtuvien kustannusten jatkuvan kasvun ja toisaalta varojen riittämättömyyden ongelmien hoidossa. Selityksenä näihin ongelmiin Baumol piti julkisen sektorin toiminnan luonnetta. Perustellessaan näkemystään Baumol jakoi taloudellisen toiminnan kahteen osaan, teknologisesti progressiiviseen ja ei-progressiiviseen. Progressiivisessa osassa työn tuottavuutta nostavat uudet innovaatiot, skaalaedut ja pääoman karttuminen. Ei-progressiivisessa osassa nämä eivät ole mahdollisia, joten työvoiman tuottavuus ei parane. Talouden ei-progressiivinen osa tuottaa erilaisia palveluita kuten koulutuspalveluita sekä sairaala- ja sosiaalipalveluita. Julkisen sektorin toiminta on enimmäkseen ei-progressiivista. Baumolin mukaan teknologisesti progressiivinen osa määrittelee lähes täysin, kasvaako työvoimapanoksen tuottavuus hitaasti vai nopeasti. Baumol väitti myös, että yksityisen ja julkisen sektorin palkat seuraavat toisiaan ja palkanmuodostuksesta määrää yksityinen sektori. Palkkataso nousee työn tuottavuuden parantuessa, koska työntekijät sopeuttavat palkkavaatimuksensa sen mukaan. Jos työn tuottavuus paranee kumulatiivisesti yhdellä sektorilla suhteessa talouden muuhun kasvutasoon, yleinen palkkataso nousee ja myös ei-progressiivisen sektorin kustannukset kasvavat. Progressiivisella sektorilla tuottavuuden paraneminen vähentää kustannusten nousupainetta tai peräti poistaa sen, kun taas ei-progressiivisella sektorilla nämä paineet säilyvät ja siirtyvät väistämättä hintoihin. Baumolin taudin paikkansapitävyyttä on tutkittu varsin runsaasti, ja suurimmaksi osaksi on päädytty Baumolin väitettä tukeviin tuloksiin. Bradford, Malt ja Oates (1969) tarkastelivat Baumolin tuloksen paikkansapitävyyttä koulutuksen, terveydenhuollon, poliisin ja palolaitoksen osalta. He totesivat, että esimerkiksi 14

koulutuksessa laatu oli parantunut, mutta tämä ei ollut heidän mielestään riittävää selittämään yksikkökustannusten nousua. Heidän mukaansa kustannusten nousu oli ennemminkin seurausta huonosta tuottavuudesta kuin teknologian muutoksesta. Terveydenhuollon tilanne oli samankaltainen. Sairaaloiden laatu oli parantunut ja teknologisia parannuksia oli tehty, mutta nämä seikat eivät olleet vähentäneet kustannuksia. Kustannusten suurin syy oli tässäkin tapauksessa heikko tuottavuus. Myös poliisin ja palolaitoksen osalta tulokset olivat edellisten kaltaisia. Suurin syy kasvaviin kustannuksiin oli yksikkökustannusten nousu. Saadut tulokset tukivat Bradfordin, Maltin ja Oatesin mielestä Baumolin hypoteesia. On myös esitetty, että julkisen sektorin kustannusten kasvu voi olla seurausta siitä, että kilpailun puuttumisen takia uusiin innovaatioihin ja resurssien tarkkaan käyttöön ei kiinnitetä riittävästi huomiota. Tällöin Baumolin väite julkisen sektorin ei-progressiivisen toiminnan luonteesta ei päde, vaan ongelma on kilpailun puuttuminen. Koskela ja Virén (2000) ovat tarkastelleet julkisen sektorin työllisyyden ja kokonaistuotannon välistä riippuvuutta. He ovat havainneet julkisen sektorin työllisyydellä olevan positiivinen vaikutus yksityisen sektorin tuotantoon, mutta samalla työllisyyden kasvu palkka- ja verovaikutuksen kautta syrjäyttää yksityisen sektorin työllisyyttä ja tuotantoa. Tämän tutkimuksen mukaan julkisen sektorin työllisyys vaikuttaa kokonaistuotantoon eri tavoin riippuen julkisen sektorin koosta. Julkisella sektorilla on positiivinen vaikutus, kun julkinen sektori on pieni ja negatiivinen, kun julkinen sektori on suuri. 2.3 Julkisen ja yksityisen sektorin tuottavuuden välinen yhteys Viime aikoina julkisen sektorin tuottavuuteen on kiinnitetty paljon huomiota myös siksi, että on huomattu julkisen sektorin tuottavuuden voivan vaikuttaa myös yksityisen sektorin tuottavuuteen. Empiiriset tulokset osoittavat erityisesti, että julkisella pääomalla on positiivinen vaikutus yksityisen sektorin tuottavuuteen. Vaikka julkisen pääoman on osoitettu olevan tuottavaa, emme kuitenkaan voi olla vakuuttuneita siitä, että julkisten investointien lisääminen stimuloi pitkän aikavälin kasvua. David Aschauerin (2000) mukaan asiaa voidaan tarkastella ainakin kolmesta näkökulmasta. 1. Voidaan pohtia, aiheuttavatko pysyvät julkisten investointien lisäykset pysyvää vai vain väliaikaista taloudellisen kasvun nousua. Solow n kasvuteoreettinen malli olettaa, että kaikilla kansallisilla toimilla säästämisja investointiasteen nostamiseksi on vain väliaikainen positiivinen vaikutus taloudelliseen kasvuun. Pitkällä aikavälillä tuotos on absoluuttisesti korkeammalla tasolla mutta tuotoksen kasvuvauhti palaa alkuperäiselle kasvu-uralleen. 2. Julkisten investointien vaikutus taloudelliseen kasvuun riippuu yksityisen ja julkisen pääoman välisestä suhteesta rajatuottavuudessa. Neoklassisissa olosuhteissa julkisten investointien kasvu nostaa tai laskee taloudelli- 15

sen kasvun tasoa sen mukaan, ylittääkö julkisen pääoman rajatuotos yksityisen pääoman rajatuotoksen vai tapahtuuko muutos toisinpäin. 3. Julkisten investointien vaikutus taloudelliseen kasvuun riippuu myös siitä, miten lisääntynyt kulutus rahoitetaan. Monet empiiriset tutkimukset ovat osoittaneet, että verotuksen kiristäminen julkisten investointien rahoituskeinona heikentää taloudellista kasvua. Koska julkisen pääoman lisääminen vaatii veroasteiden nostoa, niin taloudellista kasvua syntyy ainoastaan, jos julkisen pääoman tuottavuusvaikutus ylittää päinvastaisen verovaikutuksen. Julkisen pääoman osuutta taloudellisen kasvun tuottajana käsitellään paljon. Aiheesta kirjoitetut artikkelit osoittavat, että julkisella pääomalla ja sen tehokkuuden parantumisella on tärkeä positiivinen vaikutus kasvuun. Aschauer (2000) on tarkastellut, miten julkisen pääoman määrä, sen rahoitus ja sen käytön tehokkuus vaikuttavat taloudelliseen kasvuun. Julkisen pääoman määrällä ja sen käytön tehokkuudella on Aschauerin mukaan positiivinen vaikutus taloudelliseen kasvuun ja julkisen pääoman rahoituksella on negatiivinen yhteys tuotoksen kasvuun per henkilö. Jo ennen Aschaueria Hulten (1996) esitti empiirisiä todisteita siitä, että julkisen pääoman tehokas käyttö on vähintään yhtä tärkeää kuin julkisen pääoman määrä taloudellisessa kasvuprosessissa. Hulten päätteli, että maat, jotka eivät onnistu tehokkaasti hyödyntämään infrastruktuuriaan, kärsivät heikosta talouskasvusta. Julkinen pääoma jakaantuu kahteen osaan: ydinpääomaan (core public capital) ja muuhun julkiseen pääomaan (other public capital). Molemmilla on positiivinen vaikutus taloudelliseen kasvuun. Julkisen pääoman ytimeen kuuluu kunkin maan tärkein infrastruktuuri kuten tiet ja valtatiet, vesijohtoverkostot ja lentoasemat. Muuhun julkiseen pääomaan kuuluvat erilaiset rakennukset kuten koulu- ja toimistorakennukset sekä poliisi- ja paloasemat. Aschauer (1989) totesi, että julkisella ydinpääomalla on suurempi vaikutus tuottavuuteen kuin muulla julkisella pääomalla, kun taas artikkelissaan (1999) Aschauer on löytänyt päinvastaisen yhteyden. Tämän artikkelin mukaan muun julkisen pääoman vaikutukset ylittävät ydinpääoman vaikutukset taloudelliseen kasvuun. Koulutuksen ja inhimillisen pääoman vaikutusta taloudelliseen kasvuun on tarkasteltu paljon. Aschauer (1993) tutki sitä, edistävätkö julkiset koulutusmenot tuottavuutta ja taloudellista kasvua enemmän kuin muu julkinen kulutus. Hän löysi positiivisen yhteyden sekä koulutuspääoman että fyysisen pääoman ja tuotoksen per henkilö väliltä. Aschauerin tulkinta on se, että fyysisen pääoman kasvulla on suurempi vaikutus tuottavuuden kasvuun kuin samansuuruisella koulutuspääoman kasvulla. Hänen mukaansa erilaiset investointikohteet ovat yhteydessä toisiinsa, koska yleensä maat, jotka investoivat paljon koulutukseen, investoivat paljon myös fyysiseen pääomaan. Yleisesti ottaen maat, jotka investoivat sekä aineelliseen pääomaan (kuten koneisiin) että aineettomaan pääomaan (kuten koulutukseen), saavuttavat korkeamman tuotoksen tason per henkilö ja paremman työn tuottavuuden. Uusimmat tutkimukset (ks. Hjerppe ym. 2006) vahvistavat käsitystä siitä, että pelkästään kiinteä julkinen pääoma ei vaikuta yksityisen sektorin tuottavuuden kasvuun vaan myös koulu- 16

tuspääoma ja mahdollisesti myös terveydenhoitomenojen avulla konstruoitu terveyspääoma. 2.4 Julkisen sektorin tuottavuuden mittaaminen Julkisen sektorin tuottavuuden mittaamisen tärkeyttä perustellaan tarpeella 1) ajanmukaistaa kansantalouden tilinpitojärjestelmää, 2) perustaa budjetti parempaan ja kuvaavampaan faktatietoon ja 3) vahvistaa julkisen hallinnon johtamisjärjestelmää. Julkisten palveluiden tuottavuutta on vaikea mitata tuotoksen hinnoitteluongelman vuoksi, koska määrittämiseen ei ole käytettävissä samanlaista markkinainformaatiota kuin yksityisellä sektorilla. Yksityisellä sektorilla tuotteen hinta mittaa ostajien maksuhalukkuutta, tuotantokustannuksia ja laatua. Julkisella sektorilla tuotoksen laatua ei periaatteessa saada selville, koska julkisilla palveluilla ei ole markkinahintaa. Kansantalouden tilinpidossa julkisten palveluiden tuotoksen määritysongelma on perinteisesti ratkaistu käyttämällä tuotoksen arvona julkisten palveluiden tuotantokustannuksia, mistä seuraa, että julkisten palveluiden tuottavuuden kasvu on määritelmällisesti nolla. Toisin sanoen julkisyhteisöjen palveluksessa olevien henkilöiden oletetaan jatkuvasti tuottavan saman määrän palveluja eli toimivan jatkuvasti yhtä tehokkaasti. Kansantalouden tilinpidossa omaksuttu menettely perustuu kansainväliseen sopimukseen julkisen sektorin tuottavuuden laskemisesta. Syynä tähän ovat olleet monet käsitteelliset ja tilastolliset ongelmat, jotka liittyvät julkisen sektorin tuotoksen ja tuottavuuden laskentaan. Kansainvälinen sopimus perustuu EU:n komission päätöksiin kansantalouden tilinpidon hinta- ja volyymimenetelmien harmonisointitavoista. Komission päätöksen mukaan uudet menetelmät tulee ottaa käyttöön viimeistään vuonna 2006. (Hjerppe ja Kangasharju 2003.) Vaikka uudistuksen myötä julkisen sektorin tuotanto ja tuottavuus tulevat paremmin mitatuiksi, toistaiseksi on tukeuduttava vain kustannusperusteisiin tuotto- ja tuottavuuslaskelmiin. Kansantalouden tilinpito kehittyy ja muuttuu jatkuvasti. SNA:sta (tai pikemminkin uudesta SNA:sta) ollaan siirtymässä Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmään ESA95:een. Julkisyhteisöjen tuottavuus kansantalouden tilinpidossa on tähän saakka oletettu ajassa muuttumattomaksi tuotoksen (laadun) mittaamisongelman vuoksi. Suurin osa julkisen sektorin tuotannosta on yksilöille kohdistuvia palvelutuotteita: koulutusta, terveydenhoitoa ja sosiaalisia palveluja. Noin 60 % kaikista julkisista menoista muodostuu kuntien tuottamista hyvinvointipalveluista. Niitä voidaan mitata kohtalaisen helposti oppituntien, hoitopäivien ja oppilasmäärien perusteella, mutta kollektiivisissa palveluissa, joita ovat turvallisuuden ja yleisen järjestyksen säilyttäminen ja lainsäädäntö, tuotoksen määritteleminen on erityisen vaikeaa. Tuottavuusmitat voidaan jakaa deskriptiivisiin ja analyyttisiin. Deskriptiivisiksi mitoiksi voidaan kutsua lukuja, jotka voidaan laskea suoraan käytettävissä olevien tuotos- ja panostietojen avulla käyttämättä mitään formaalia mallia. Ana- 17

lyyttisiksi taas kutsutaan tuottavuusmittoja, jotka on laskettu jonkin tuotantoa kuvaavan mallin perusteella. Perinteisessä analyyttisessa lähestymistavassa tuottavuustarkastelut pohjautuvat yleensä tuotantofunktioon, joka kuvaa tuotantoteknologian fyysisiä ja teknisiä suhteita. Deskriptiiviset tuottavuusmitat perustuvat tavallisimmin suhdelukuihin, joissa tuotosmäärä on jaettu jollain panosten käyttöä kuvaavalla mitalla (ks. esim. Hjerppe ja Luoma 2003). Kuntien toiminnan tavoitteena ei ole tuottaa voittoa vaan varmistaa tehokas ja taloudellinen palvelutuotanto kuntalaisille. Tilastokeskus (ks. Annala 1998) on pyrkinyt luomaan menetelmiä valtion ja kuntien toiminnan tuottavuuden mittaamiseen sekä luomaan koko julkiselle sektorille yhtenäisen ja systemaattisen tuottavuuden mittaus- ja seurantajärjestelmän. Menetelmän tarkoitus on kuvata myös kunnallisten palveluiden yksikkökustannuksia. Onnistutaanko tässä vai ei, on sitten jo eri asia. Mm. Parjanne (2003) kyseenalaistaa koko kunnallista toimialaa kuvaavien menetelmien käytön. Hänen mukaansa tällaiset menetelmät ovat laajuudeltaan hyvin puutteellisia. Keskeistä kuntasektorin tuottavuuslaskennalle on se, että kuntien toimintaa ja sen tarkoitusta kuvataan mahdollisimman tarkasti sekä mitataan sellaisia asioita, jotka ovat tärkeitä toiminnan lopputuloksen eli asiakkaan saaman palvelun kannalta. Näiden tulosten pitäisi olla konkreettisia ja kvantitatiivisesti esitettäviä. Tuottavuuden mittaamisen tärkeys julkisessa toiminnassa korostuu mm. siitä syystä, ettei toiminnan vaikuttavuutta, jota julkisessa toiminnassa pidetään oleellisimpana, useinkaan pystytä mittaamaan. (Annala 1998.) Palvelutoiminnan tuottavuuden arvioimiseen liittyy monia ongelmia, jotka pääosin aiheutuvat tuotoksen mittaamis- ja määrittämisvaikeuksista. Palveluiden määrää on vaikea mitata, koska tuotosta ei useinkaan voida ilmaista homogeenisina yksikköinä, ja myös palveluiden laadun muutosten identifiointi on vaikeaa. VATT:n tuottavuus- ja laatutyön tukihankkeen loppuraportin (1994) mukaan Suomen valtionhallinnon tuottavuuskehitys on ollut positiivinen 1980- ja 1990-luvuilla. Valtion virastoissa ja laitoksissa sekä työn tuottavuus että kokonaistuottavuus olivat parantuneet lähes kaikissa niissä yksiköissä, joista tietoja oli saatavissa. Monissa valtion virastoissa nousu oli ollut jopa useita prosenttiyksiköitä. Samaan suuntaan viittaa myös Hjerppen ja Virénin (2000) tutkimus. Sen sijaan kunnallisia palvelusektoreita koskevat tiedot viittaavat siihen, että niissä tuottavuuskehitys oli 1980-luvulla yleisesti ottaen huono. Järviö ja Räty (2003) ovat tutkineet kunnallisen terveyden- ja vanhustenhuollon tuottavuuden kehitystä viime vuosina. Heidän mukaansa tuottavuus on viime vuosina heikentynyt sekä terveydenhuollossa että vanhuspalveluissa. Vanhustenhuollossa tuottavuuden heikkeneminen johtuu osaksi hoidettavien vanhusten suuremmasta määrästä eikä niinkään palveluiden laatumuutoksista. Kotihoidossa taas tuottavuus on parantunut. Saatujen tulosten mukaan alueelliset tehokkuuserot ovat merkittäviä sekä terveyskeskuksissa ja erikoissairaanhoidossa että vanhuspalveluissa. Hjerppen, Kangasharjun ja Vuorennon (2003) mukaan tuottavuutta parannettaisiin helpoimmin tehottomien tuotantoyksiköiden (terveyskeskusten, sairaaloiden ja vanhainkotien) toimintaa parantamalla eikä niinkään tehokkaita 18

yksiköitä edelleen parantamalla. Tehottomien yksiköiden toiminnan parantaminen vähentää resurssien tarvetta koko sektorilta. Heikko tuottavuus on vaivannut myös valtion tuottamia terveydenhoitopalveluita. Stakesin tilastotiedotteen Sairaaloiden tuottavuuden kehitys 2000 2003 mukaan tuotannon määrä on pääsääntöisesti kasvanut yliopistollisissa keskussairaaloissa ja keskussairaaloissa. Yliopistollisissa keskussairaaloissa vuodeosastotoimien ja ajanvaraustoimien määrä on lisääntynyt ja vain päivystystoimien määrä on vähentynyt. Kustannukset ovat kuitenkin nousseet tuotoksia enemmän (kaikilla hintaindekseillä laskettuna). Vastaavasti keskussairaaloissa sekä vuodeosasto- ja ajanvaraus- että päivystyssuoritteiden määrä on lisääntynyt, mutta kustannuksen ovat lisääntyneet tuotoksia enemmän. (Ks. Stakesin tilastotiedote 8/2005.) Aaltonen, Kirjavainen ja Moisio (2005) ovat tutkineet kunnallisen perusopetuksen tehokkuuseroja ja tuottavuuskehitystä vuosina 1998 2003. Tässä tutkimuksessa perusopetuksen tuotoksina käytettiin vuosiluokan suorittaneiden ja jatko-opiskelupaikan saaneiden lukumääriä sekä peruskoulun päättötodistusten keskiarvoa. Panosmuuttujana käytettiin toimintakustannuksia. Tutkimusmenetelmänä käytettiin Data Envelopment -analyysiä. Tutkimuksen mukaan kuntien perusopetuksen tuottavuus heikkeni tarkasteluaikana noin 13 %. Lasku johtui siitä, että perusopetuksen reaaliset menot kasvoivat hyvin nopeasti, noin 15 %. Samaan aikaan peruskouluikäisten määrä pysyi lähes muuttumattomana. Tutkimuksessa havaitaan, että tehokkuuseroista suurin osa selittyy demografisilla olosuhteilla, oppilasrakenteella ja kunnan taloudellisella tilanteella. Kuntien väliset tehokkuuserot supistuvat ja keskimääräinen tehokkuus paranee selvästi, kun otetaan huomioon etäisyydet ja harva asutus, erot erityisopetuksessa ja muiden kuin suomenkielisten oppilaiden osuus. Asukasluvun ja tehokkuuden välillä havaittiin positiivinen yhteys noin 37 000 asukkaan kuntakokoon asti. Sitä suuremmissa kunnissa tehokkuus alkoi heiketä kuntakoon kasvaessa. Mainittuun rajaan liittyy toki paljon epävarmuutta, koska se on laskettu estimoidun toisen asteen polynomin minimin avulla. Silti se antanee jonkinlaisen käsityksen siitä, miten tehokkuus riippuu kuntakoosta. Tuottavuuden heikkenemiseen vaikuttivat tutkimuksen mukaan eniten verotulojen kasvu, erityisoppilaiden osuuden kasvu ja työttömyysasteen lasku. Koulukoon kasvulla nähtiin olevan selvä positiivinen vaikutus tuottavuuskehitykseen. Huovari, Kangasharju ja Alanen (2001) ovat tarkastelleet Suomen seutukuntien kilpailukykyä. Heidän tutkimuksensa mukaan alueellisen kilpailukyvyn kannalta keskeiset mitattavat resurssit ovat inhimillinen pääoma, innovatiivisuus, keskittyminen ja saavutettavuus. Kilpailukyvyltään parhaat seutukunnat selviytyvät yleensä hyvin kaikilla näillä osa-alueilla. Kilpailukykyiset seutukunnat ovat yleensä myös taloudellisesti menestyneitä seutukuntia. Tällaisia ovat keskeiset kaupunkiseutukunnat ja erityisesti yliopistoseutukunnat. Kunnallinen palvelutuotanto on avautumassa markkinoille. Tämä tarkoittaa sitä, että kunnan vastuu julkisista palveluista säilyy, mutta sen ei itse tarvitse tuottaa kaikkia peruspalveluita. Tällaisessa tilaaja-tuottajamallissa kunnan rooli muuttuu aikaisemmasta palvelun tuottajasta palvelutarjonnan johtajan ja ohjaa- 19

jan rooliin. Kunnallisten palveluiden järjestämiseen voidaan käyttää myös palvelusetelimallia sekä kuntien välistä yhteistyötä. Erikoissairaanhoidossa palveluiden keskittämiseen on jo tähdätty (ks. Virkkunen ja Komulainen 1997). Uudet tavat organisoida kunnallista palvelutoimintaa tuovat mukanaan ainakin mahdollisuuksia parantaa tuotannon tehokkuutta ja tuotettujen palveluiden laatua (ks. Valkama 2004). 2.5 Data Envelopment -analyysi Data Envelopment -analyysin (DEA) käyttö on viime vuosikymmenien aikana yleistynyt julkisen sektorin organisaatioiden tehokkuusvertailussa. Menetelmä on suosittu sen vuoksi, että se soveltuu hyvin tilanteisiin, joissa tuotosten (tai panosten) yhteen laskeminen on hankalaa tuotosten ja niitä kuvaavien mittareiden moninaisuuden vuoksi. Perinteiset tuottavuuden arviointimenetelmät, esimerkiksi erilaiset indekseihin tai tuotantofunktioihin perustuvat menetelmät, edellyttävät sellaisten painojen määrittämistä, joilla erilaiset tulokset voidaan laskea yhteen, tai oletusta käytetystä tuotantoteknologiasta. DEA:n käyttö ei vaadi oletusta tietyntyyppisestä tuotantofunktiosta vaan ainoastaan sen, että panosten ja tuotosten välillä vallitsee riippuvuussuhde. Tällä perusteella DEA:ta sanotaan usein ei-parametriseksi menetelmäksi. DEA ei myöskään edellytä, että eri tuotoksille (tai panoksille) olisi olemassa yhteiset arvostusperusteet, joiden mukaan voisi konstruoida tuotosten suhteellista tärkeyttä kuvaavat painokertoimet. Näiden seikkojen takia DEA on paljon käytetty menetelmä arvioitaessa julkisten organisaatioiden tuotannollista tehokkuutta. Toki DEA:ta käytetään myös markkinasektorilla, arvioitaessa esimerkiksi pankkitoiminnan tehokkuutta. DEA:n avulla verrataan organisatorisia yksikköjä, jotka tuottavat samantyyppisiä suoritteita (tuotoksia) samantyyppisillä resurssipanoksilla. DEA:n perusidea on ensinnäkin etsiä havaintojoukosta ne yksiköt, jotka muodostavat tehokkuusrintaman. DEA:n mukaan tuotantoyksikkö on tehokas, jos ei ole toista yksikköä tai yksiköiden yhdistelmää, joka tuottaisi enemmän jotain tuotosta tuottamatta vähemmän mitään muuta tuotosta samoilla tai vähemmillä panoksilla. Jos tuotantoyksikkö ei ole tällainen, se on ainakin jossain määrin tehoton. Yksikkö ei myöskään toimi tehokkaasti, mikäli panosten käyttöä on mahdollista vähentää vähentämättä tuotosta millään tavalla. Tehokkuusrintaman muodostamisesta DEA edellyttää ainoastaan, että tehokkaiden panos-tuotosyhdistelmien joukko on konveksi. Tehokkuusrintaman muodostamisessa lähtökohtana ovat havaitut resurssien käytön ja tuotettujen suoritteiden yhdistelmät. DEA laskee kullekin yksikölle tehokkuusluvun, joka riippuu siitä, kuinka kaukana se suhteellisesti ottaen on tehokkuusrintamasta. Vertailukohta kullekin yksikölle muodostuu tehokkaista yksiköistä, joilla on samanlainen panos-tuotosrakenne kuin tällä arvioitavalla yksiköllä. (Hjerppe ja Luoma 2003; Loikkanen ja Susiluoto 2005.) DEA helpottaa olennaisesti tuotosten määrittämistä ja mittaamista. DEA:n tulosten luotettavuuteen vaikuttaa panos- ja tuotosmuuttujien lukumäärä. Jos 20

muuttujien määrä suhteessa tutkittavien yksiköiden määrään kasvaa, DEA:n kyky erotella tehokkaat yksiköt tehottomista kärsii. Muuttujien määrän kasvaessa DEA-tehokkuuslukujen arvot kohoavat ja tehokkaiden yksiköiden määrä lisääntyy. DEA:ssa käytettyjen muuttujien lukumäärä on tyypillisesti 5 10. DEA-tehokkuusluvun arvo määräytyy sen perusteella, kuinka kaukana yksikkö sijaitsee tehokkaiden yksiköiden muodostamasta tehokkuusrintamasta. DEA määrittää tehottomille yksiköille sellaiset tehokkaat yksiköt, jotka vastaavat tuotos- ja panosrakenteeltaan mahdollisimman hyvin tehotonta yksikköä. Näiden yksiköiden avulla voidaan päätellä, paljonko tehottoman yksikön tulisi lisätä eri tuotoksia annetuilla panoksilla (tai vähentää panoksia ja säilyttää tuotosmäärä), jotta siitä tulisi tehokas. Mikäli tehokkuusluvukseen arvon yksi saava yksikkö ei ole minkään tehottoman yksikön tehokkuusrintamalla, se on panos- tai tuotosrakenteeltaan niin suuresti muista poikkeava, ettei sen tehokkuutta voida luotettavasti arvioida. 21

3 Politiikka ja byrokratia 3.1 Demokratia enemmistön tahtona Julkisessa taloudessa on kyse julkisista menoista ja menojen rahoittamiseksi kerätyistä tuloista. Julkinen valinta on poliittista päätöksentekoa taloudellisilla työkaluilla ja metodeilla. Julkisen talouden käsittelyyn liittyy olennaisena osana julkisen päätöksenteon tarkastelu. Päätöksiä tehdään esimerkiksi siitä, miten verotulot pitäisi jakaa ja miten tämä jako tapahtuisi oikeudenmukaisesti. Demokraattinen yhteiskunta käyttää erilaisia äänestysmenettelyjä, joiden avulla ratkaistaan se, mihin julkiset varat käytetään. Demokratian ajatellaan usein olevan enemmistön tahdon toteuttamista. Tämän käsityksen ongelma on kuitenkin se, että enemmistön tahto riippuu pitkälti äänestysmenettelystä. Parempi määritelmä on ehkä se, että demokratiassa on kyse poliittisten päätösten tekemisestä järjestelmässä, jossa päätösten tekijät valitaan yleisellä ja yhtäläisellä äänestyksellä. Kaikissa hallitsemistavaltaan demokraattisissa maissa on markkinaorientoitunut talousjärjestelmä. Välittömässä demokratiassa on aina päätettävänä jokin tietty asia. Lähes kaikkiin kysymyksiin voidaan vastata joko kyllä tai ei. Välitön demokratia ei kuitenkaan sovi kaikkiin tilanteisiin, koska kansalaiset eivät voi osallistua koko ajan poliittisten asioiden päättämiseen. Kansalaiset valitsevat itselleen edustajan, joka tekee päätökset heidän puolestaan. Tämä demokratian muoto taas on edustuksellista demokratiaa. Edustuksellisessa demokratiassa julkisten varojen käytöstä päättävät lopulta poliitikot ja byrokraatit niissä rajoissa, joissa lainsäädäntö ja kansainväliset sopimukset sen sallivat. Aiemmin oli tapana hieman naiivisti olettaa, että poliitikkojen ja byrokraattien preferenssit samaistuvat automaattisesti äänestäjien preferensseihin eikä näillä toimijoilla ole mitään itsekkäitä pyrkimyksiä. Tällainen ajattelutapa on ilmeisen ongelmallinen niinä mielessä, että siinä oletetaan poliitikkojen ja byrokraattien käyttäytyvän jotenkin poikkeavasti verrattuina muihin kansalaisiin, jotka pyrkivät lähtökohtaisesti oman hyötynsä maksimointiin. Nykyään ainakin 22

tutkimuksellinen lähtökohta on olettaa, että poliitikoilla ja byrokraateilla on oma roolinsa. Hekin pyrkivät oman hyötynsä maksimointiin, ja siitä syystä julkisessa toiminnassa lopputulos voi poiketa äänestäjien preferensseistä. Konkreettisena esimerkkinä on julkisen sektorin koko. Poliittisen ja byrokraattisen järjestelmän ansiosta julkiset menot voivat kasvaa yli sen, mitä kansalaiset aidosti haluavat. Kasvu näkyy muun muassa niin sanotuissa poliittisissa suhdannevaihteluissa, etenkin menojen tavallista suurempana kasvuna vaalivuotena (tutkimustuloksista ks. esim. Mörk 2006). Periaatteessa ongelmat voisi ratkaista kolmas demokratian muoto eli niin sanottu puolivälitön demokratia. Puolivälitöntä demokratiaa edustaa esimerkiksi kansalaisaloite tai suoran demokratian uhka. Nämä vaihtoehdot ovat syystä tai toisesta jääneet enemmänkin teoreettiseksi kuin käytännön ratkaisuksi. Kuvataan seuraavaksi lyhyesti muutamia tapoja selvittää enemmistön tahtoa. Yksinkertainen enemmistö kuuluu välittömään demokratiaan. Tässä vaalitavassa voittoon riittää se, että ääniä on enemmän kuin millään muulla vaihtoehdolla. Kaikki vaihtoehdot ovat samalla kerralla äänestyksessä mukana, ja äänestyksen voittaa se vaihtoehto, jolla on enemmän kannatusta kuin muilla vaihtoehdoilla. Voittoon ei tarvita yli puolta annetuista äänistä. Parivertailu on äänestysmenettely, jossa kolmesta vaihtoehdosta ensin kaksi vaihtoehtoa asetetaan vastakkain. Ensimmäisen parivertailun voittanut ehdokas asetetaan sitten vastakkain kolmannen vaihtoehdon kanssa. Ensimmäisessä äänestyksessä asetetaan A ja B vastakkain. Tämän äänestyksen voittaa A, koska äänestäjä 3 äänestää ennemmin vaihtoehtoa A kuin vaihtoehtoa B. Kun taas A ja C asetetaan vastakkain, äänestyksen voittaa C, koska äänestäjä 2 äänestää ennemmin C:tä kuin A:ta. Äänestyksen voittajaksi on mahdollista saada äänestysjärjestyksen valinnalla mikä tahansa vaihtoehto (ks. esim. Tullock 1998). Äänestäjät 1 2 3 Preferenssi- A B C järjestys B C A C A B Borda-menettelyssä äänestäjät asettavat kaikki vaihtoehdot paremmuusjärjestykseen. Kun vaihtoehtoja on n, äänestäjän parhaana pitämä vaihtoehto saa n 1 ääntä, toiseksi paras vaihtoehto saa n 2 ääntä ja niin edelleen. Äänestäjän huonoimpana pitämä vaihtoehto ei saa yhtään ääntä. Eniten ääniä saanut vaihtoehto voittaa äänestyksen. Enemmistöäänestykset eivät kerro, miten voimakkaasti äänestäjät suosivat kyseistä asiaa. Siksi enemmistöäänestyksissä on tavallista, että äänestäjät käyvät kauppaa äänistä. Tätä menettelyä kutsutaan nimellä logrolling (jonka voisi suomentaa nimellä lehmänkaupat). Tämä tarkoittaa sitä, että henkilö A äänestää suosimaansa asiaa vastaan henkilön B hyväksi, joka suosii kyseistä asiaa voimak- 23

kaasti. Henkilö B taas lupaa äänestää henkilön A voimakkaasti suosimaa asiaa jossain toisessa äänestyksessä. Enemmistöäänestyksen tulos voi vaihtua vain, jos vähemmistö suosii kyseistä asiaa paljon intensiivisemmin kuin enemmistö. 3.2 Edustuksellinen demokratia Edustuksellisen demokratian tyyppejä on pääsääntöisesti kaksi, enemmistödemokratia ja konsensusdemokratia. Enemmistödemokratia perustuu enemmistövaalitapaan, joka antaa suurimmalle puolueelle vallan hallita ilman muiden puolueiden tukea. Enemmistödemokratiaan kuuluu olennaisena osana oppositio, joka valvoo ja kritisoi hallituksen politiikkaa. Konsensusdemokratiassa taas on keskeistä vallan jakaminen. Tälle demokratiamallille on ominaista suhteellinen vaalitapa, joka tarjoaa erilaisille mielipidesuuntauksille edustuksen. Poliittisissa organisaatioissa, joissa toimijat kilpailevat vallankäytöstä, heidän on usein toimittava yhdessä muiden toimijoiden kanssa saavuttaakseen päätöksenteossa tarvittavan enemmistön. Monipuoluejärjestelmässä koalitioiden eli valtaan tarvittavien enemmistöjen muodostaminen on tavallista. Koalitiokelpoisuus tarkoittaa sitä, että puolue on kykenevä sopimaan hallitusyhteistyöstä toisten puolueiden kanssa. Koalitiot ovat kannattavia jäsenilleen ja toimivat yhdessä vain niin kauan kuin niiden hyödyt ylittävät niiden haitat. Koalitio pyritään aina muodostamaan voittoon tarvittavalla puolueiden vähimmäismäärällä. Koalitiohallituksen politiikka on aina kompromissien tekemistä (koalitioista enemmän ks. Buchanan ja Tollison 1972). Suljettu koalitio tarkoittaa vähintään kahden puolueen yhtymää, jossa puolueet ovat aatteellisesti toistensa vieressä eikä koalition ulkopuolella ole yhtään sellaista puoluetta, joka olisi aatteellisesti koalitioon kuuluvien puolueiden välissä. Minimivoittajakoalitio on sellainen koalitio, jossa yhdenkin puolueen poistuminen koalitiosta murentaisi koalitiolla olevan enemmistön. Minimivoittajakoalitiossa jokainen koalitioon kuuluva puolue on ratkaisevassa asemassa koalition aikaansaamiseksi. Yleensä tällaisessa tapauksessa puolueita on vain muutamia. Valta ja poliittisten paikkojen määrä eivät tarkoita samaa asiaa. Puolueella saattaa olla monta paikkaa päätöksentekoelimessä mutta ei paljonkaan valtaa. Toimijoiden valtaa äänestysmenettelyjä käyttävissä kollegioissa mitataan erilaisilla valtaindekseillä. Valtaindeksi mittaa toimijoiden äänimääristä määräytyvää päätöksentekovaltaa, jota toimija voi saada muodostamalla koalitioita. Valtaindekseillä tarkastellaan sitä, ovatko puolueet sillä tavalla ratkaisevassa asemassa, että puolueen poistuminen koalitiosta merkitsisi koalitiolla olevan enemmistön murenemista. Tällaisia poistumia nimitetään ratkaiseviksi eli kriittisiksi poistumiksi, ja enemmistökoalition kannalta tällaiset puolueet ovat ratkaisevia eli kriittisiä puolueita. Koalitioita muodostettaessa on otettava huomioon ideologiset vedenjakajat. Puolueet eivät aina kykene muodostamaan koalitioita toisten puolueiden kanssa, jos niiden näkemykset poikkeavat suuresti toisistaan. Puolueilla on aatteellisia ja ideologisia ristiriitaulottuvuuksia, joiden vuoksi ne ovat halukkaampia toimimaan yhdessä joidenkin tiettyjen puolueiden kanssa. Näitä ideologioita voivat olla 24

esimerkiksi maaseudun edun ajaminen tai, mikä olennaista tämän työn kannalta, laajan julkisen palvelutuotannon kannattaminen. Demokraattisesta päätöksenteosta aiheutuu kustannuksia. Buchananin ja Tullockin (1971) mukaan demokraattisen päätöksenteon kokonaiskustannukset voidaan jakaa päätöksentekokustannuksiin ja päätösten ulkoisiin kustannuksiin. Päätöksentekokustannukset syntyvät päätöksentekoprosessissa itsestään. Konsensusdemokratiassa päätöksentekokustannukset ovat suurempia kuin enemmistödemokratiassa, koska päätöksentekijöitä on enemmän. Päätösten ulkoiset kustannukset aiheutuvat niille, jotka ovat päätösten vaikutuksen kohteena. 3.3 Mediaaniäänestäjä Tarkastellaan poliittista valintaa, joka koskee määriä, esimerkiksi kunnan menoja. Tällöin tukeudutaan yleensä mediaaniäänestäjän malliin. Mediaaniäänestäjä on äänestäjä, jonka preferenssit asettuvat keskelle kaikkien äänestäjien preferenssejä. Mediaaniäänestäjän teoreeman mukaan kun jokainen äänestäjä antaa äänensä omien preferenssiensä mukaan, enemmistö annetuista äänistä edustaa mediaaniäänestäjän preferenssejä. Perinteinen demokraattinen malli olettaa, että mediaaniäänestäjän preferenssejä noudatetaan, kun on monta kilpailevaa puoluetta ja enemmistön ääni ratkaisee (Niskanen 1994a). Mediaaniäänestäjän teoreema kuvastaa julkisten palveluiden kysyntää. Anthony Downs (1957) on yrittänyt löytää yhtenevyyksiä julkisen hallinnon teorian ja markkinoiden teorian väliltä tarkastelemalla poliittisten puolueiden käytöstä. Hänen mukaansa puolueiden yritys maksimoida äänestäjien määrä vastaa yksilöiden tavoitetta maksimoida hyötyään markkinoilla. Tarkastellaan seuraavaksi tapausta, jossa on kaksi vaihtoehtoista ehdokasta A ja B. Äänestäjien preferenssit ovat painottuneet poliittisen keskustan ympärille, ja ehdokkaat yrittävät maksimoida äänestäjiensä määrän. Kuviossa 1 on kuvattu ehdokkaiden asettumista ja äänien painottumista liberaali konservatiiviakselille. Ehdokas A on valinnut paikan M, joka sijaitsee äänten mediaanikohdassa, ja ehdokas B on valinnut paikan S, joka on mediaanin oikealla puolella. Downsin (1957) mukaan ääniä maksimoivan ehdokkaan tulisi toimia mediaaniäänestäjän preferenssien mukaan ja asettua äänten mediaanikohtaan. Kuviossa 1 ehdokas B saa kaikki äänet S:n oikealta puolelta ja osan äänistä M:n ja S:n väliltä. Ehdokas A saa kaikki äänet M:n vasemmalta puolelta ja osan äänistä M:n ja S:n väliltä. Ehdokas A voittaa äänestyksen ja saa suurimman osan äänistä. Ehdokas B voi ehkäistä tämän vain siirtymällä mediaanikohtaan. Tämän perusteella molempien ehdokkaiden etua palvelee se, että he toimivat mediaaniäänestäjän preferenssien mukaan. 25

Äänestäjien lukumäärä Mediaani Liberaali M S Konservatiivi Kuvio 1: Mediaaniäänestäjämalli 3.4 Byrokratia Demokratiassa kansalaiset valitsevat äänestyksellä poliittiset vallanpitäjät. Nämä vallanpitäjät tekevät olemassa olevan lainsäädännön sallimissa rajoissa päätöksiä julkisten palveluiden tarjonnasta, mutta tuotannosta vastaavat byrokraatit. Buchananin (1979) mukaan nimenomaan byrokraateilla on huomattava vaikutusvalta julkisen sektorin tuotantoon. Toisin kuin demokratian kannalta olisi optimaalista, byrokratiassa mediaaniäänestäjän preferenssit saattavat jäädä takaalalle. Julkisen sektorin toimintaan vaikuttavat äänestäjät, poliitikot ja byrokraatit. Byrokraatti-termillä ymmärretään kirjallisuudessa yleisesti ottaen vain julkisen viraston vakituista virkamiestä. Virkamiehet eivät aina pidä roolinaan pelkästään ylempää tulevien päätösten ja ohjeiden noudattamista. Byrokraatit ajavat omaa etuaan, kuten yksityisen sektorin työntekijätkin, ja pyrkivät periaatteessa aina maksimoimaan oman virastonsa budjetin, koska se kasvattaa heidän vaikutusvaltaansa ja mahdollisesti tulojaan. Byrokratia liittyy julkisen sektorin johtamiseen, ja se tarkoittaa hallitsemista tiedon avulla. Byrokraattisilla organisaatioilla on taipumus pyrkiä maksimaaliseen budjettiin ja mahdollisimman suureen julkiseen sektoriin. Tähän vaikuttavat sekä organisaatioyksiköiden että virkamiesten intressit ja käyttäytyminen. Byrokratialla on sisäänrakennettu taipumus autonomisuuteen. Julkiset virastot ovat voittoa tuottamattomia organisaatioita, joiden rahoitus on periodiluonteista. Ne poikkeavat huomattavasti yksityisistä yrityksistä nimenomaan siinä, että niiden tuotteita ei tarvitse myydä markkinoilla. Useimmiten julkisilla tuotteilla on monopoliasema markkinoilla. 26

Julkisten virastojen toiminnasta vastaavat byrokraatit ja poliitikot. Poliitikot vastaavat verotulojen jakamisesta eri virastoille, ja he ovat hallintokoneiston johtajia. Heidän käskyvaltansa ei kuitenkaan ole yhtä tehokasta kuin yritysjohtajien käskyvalta. Tähän suhteeseen liittyy ongelma, koska byrokraatit eivät aina toimi poliitikkojen toiveiden mukaan. Myös poliitikkojen toimien ja äänestäjien toiveiden välillä on potentiaalisesti ristiriitaa. Julkisen palvelutuotannon tehokkuutta valvovat poliitikot, eivät niinkään tuotteiden kuluttajat. Niskasen (1994b) mukaan byrokraateilla on informaatioetu poliitikkoihin nähden. He tietävät hyödykkeiden ja tuotteiden valmistuksen kustannukset, ja tämän seurauksena heillä on paljon valtaa siihen, mitä tuotetaan ja kuinka paljon. Heillä on monia strategisia voimavaroja poliitikkojen harhauttamiseksi ja omien sektorikohtaisten etujensa edistämiseksi. Byrokraattien etua palvelee myös se, että poliitikot eivät tarkastele (eivätkä voi tarkastella) tehokkuutta tarkasti, koska heidän hyötynsä tehokkaammasta tuotannosta ei ole kovin suuri. Poliitikot ja byrokraatit toimivat myös yhdessä niin, että poliitikot saavat osan byrokraattien hyödystä, eikä tämä hyöty mene kansalaisille ja äänestäjille. Byrokraatit ja poliitikot eivät kuitenkaan saa suoraa rahallista hyötyä oman etunsa ajamisesta, vaan nämä hyödyt ovat enemmän epäsuoria. Niskasen teoksen Bureacracy & Representative Government (1971) mukaan byrokraatit maksimoivat viraston budjettia ja poliitikot taas ovat passiivisia toimijoita, jotka eivät tarkastele byrokraattien toimintaa riittävät tarkasti ja etsi vaihtoehtoisia toimintatapoja. Hänen mukaansa byrokraattien ja poliitikkojen suhdetta voidaan kuvata bilateraaliseksi monopoliksi, vaikka byrokraatilla on monessa tilanteessa täydellinen monopolivoima. Virkamies tarvitsee myös poliitikon apua esimerkiksi poliittisessa budjettikamppailussa. Mitä paremmin poliitikko on perillä alastaan, sitä paremmat mahdollisuudet hänellä on auttaa virkamiestä lisääntyvin määrärahoin, viroin ja muin voimavaroin. Byrokratian seurauksena julkisen viraston budjetti ja tuotos kasvavat jatkuvasti. Tuotosta kasvatetaan yli optimaalisen tason, jolloin tuotoksen rajaarvo mediaaniäänestäjälle on pienempi kuin lisätuotoksen aikaasaamiseksi tarvittavat kustannukset. Byrokratia ja julkisen sektorin koko ruokkivat siten toinen toistaan. Byrokratian seurauksena julkinen sektori kasvaa, ja julkisen sektorin rajattomasta kasvusta seuraa byrokratiaa. Niskanen (1971) rajoittaisi byrokratian kasvua taloudellisilla keinoilla esimerkiksi niin, että työntekijän eli byrokraatin palkka riippuisi negatiivisesti hänen työympäristönsä budjetin kasvusta. Vastaavasti byrokraatti saisi palkankorotuksen virastonsa budjetin leikkaamisesta. Tällä toiminnalla saattaa kuitenkin olla vakavat seuraukset: byrokraatti voisi leikata budjettia niin, etteivät rajakustannukset vastaisi enää rajahyötyjä. Toisena vaihtoehtona Niskanen ehdottaa sitä, että yksityiset yritykset olisivat mukana tuottamassa julkisia palveluita ja hyödykkeitä. Niskasen (1971) mallista on monta myöhempää versiota, joilla on yritetty päästä parempaan ennustekykyyn havaittujen käyttäytymismallinen suhteen. Niinpä esimerkiksi Breton ja Wintrobe (1975) ovat luopuneet Niskasen oletuksesta, että byrokraatit olisivat monopolisteja. Sen sijaan he olettavat poliitikkojen roolin olevan olennaisesti suurempi. 27

Heidän mukaansa poliitikot arvioivat byrokraattien toimintaa ja jos heillä olisi käytössään informaatiota kustannuksista, he pakottaisivat byrokraatit tuottamaan optimaalisen tuotoksen vähimmäiskustannuksin. Byrokraatit, jotka eivät toimisi toivotulla tavalla, joutuisivat lähtemään, ja silloin he eivät voisi vaikuttaa lopullisen tuotoksen määrään. Bretonin ja Wintroben mukaan byrokraattien vallassa on kysymys poliitikkojen informaation puutteesta, ja he lisäisivät poliitikoille erilaisia keinoja tarkkailla byrokraattien toimintaa. Breton ja Wintrobe ottavat huomioon sen, että poliitikko haluaa maksimoida todennäköisyyden tulla valituksi uudestaan. Tästä syystä poliitikot haluaisivat vähentää byrokraattien toimintaa ja tarjota julkisia hyödykkeitä niin paljon, että kansalaisten rajahyöty vastaa hyödykkeiden tarjoamisen rajakustannuksia. Bretonin ja Wintroben mukaan byrokraattien hyödyn ja viraston (jossa byrokraatti työskentelee) budjetin koon välillä ei ole mitään yhteyttä. Heidän mukaansa on paljon tapauksia, joissa tietyn viraston byrokraattien hyöty palkan ja muiden etujen suhteen on suurempi kuin muiden virastojen byrokraateilla, vaikka kyseisen viraston budjetti olisi pienempi kuin muiden virastojen. Buchananin ja Tullockin mukaan byrokratia kuuluu julkisen sektorin johtamiseen, mutta tämä ei tarkoita sitä, ettei byrokratiaa tarkasteltaisi tarkasti. Heidän mukaansa byrokraattisten organisaatioiden hierarkioihin on kiinnitettävä huomioita, jotta organisaatio itsessään ei muuttuisi tavoitteeksi. 3.5 Byrokraatti luottamushenkilönä Suomalainen malli, jossa on paljon kuntia ja luottamushenkilöt toimivat myös kuntien viranhaltijoina, on poikkeuksellinen maailmalla. Suomen Kuntaliitto teetti vuonna 1997 tutkimuksen luottamushenkilöistä. Se tehtiin kyselytutkimuksena, ja siihen osallistui 47 kuntaa. Tutkimuksessa tarkasteltiin luottamushenkilöiden henkilökohtaisia taustoja, kuten sukupuolta, ikää, koulutusta, perhetaustaa, ammattia, toimintaa puolueessa ja järjestöissä jne. Tutkimuksen mukaan julkisen sektorin työntekijät ovat kunnallispolitiikassa näkyvästi edustettuina. Naispuolisista luottamushenkilöistä yli puolet (52 %) työskentelee julkisella sektorilla, ja miespuolisista kunnallispoliitikoista 30 % on kunnan tai valtion palveluksessa. Julkisen sektorin työpaikoissa toimivien luottamushenkilöiden määrä kasvaa kuntakoon kasvaessa. Yli 20 000 asukkaan kuntien ryhmässä osuus on peräti 45 %. Uudemman tutkimuksen mukaan kuntasektorilla työskentelevien valtuutettujen osuus oli vuonna 2001 vajaa neljännes, ja heistä oman kunnan palveluksessa olleiden määrä noin 16 % (ks. Kurikka, Majoinen ja Pekola-Sjöblom 2005). Samaisen tutkimuksen mukaan valituista 34 % oli naisia. Valtuutettujen keski-ikä näyttää vaihtelevan merkittävästi kuntien välillä. Yli 64-vuotiaiden edustus puuttui kokonaan 15 kunnasta, kun taas eräässä kunnassa heidän osuutensa valtuutetuista oli 12 %. Yllä mainituissa tutkimuksissa kiinnitetään huomiota siihen eturistiriitaan, joka syntyy, kun luottamushenkilö työskentelee oman kuntansa palveluksessa. Kaksoisroolin haittoja on pohdittu erityisesti tilanteissa, joissa henkilö joutuu päättämään omaa toimintasektoriaan koskevista asioista. Kuntien menoleikkauk- 28

sia tai organisaatiomuutoksia koskevissa asioissa kunnan kokonaisetu ja henkilöstön etu saattavat mennä pahasti ristiin. Pikkalan (1997) mukaan viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä oli selviä eroja suhtautumisessa kunnallisiin palveluihin ja palvelurakenteen muutoksiin. Miksi sitten kunnan palveluksessa olevia työntekijöitä on niin paljon luottamushenkilöinä? Siihen on varmaan monta syytä. Yksi syy on varmaan se, että kunnat ovat jo pitkään olleet ylipolitisoituneita, mikä on näkynyt etenkin ns. poliittisissa virkanimityksissä ja erilaisissa poliittisissa kiintiöissä. Kuntien virkamieskunta on ollut monessa kunnassa puolueorganisaation selkäranka. Vähemmän yllättävää on siten se, että kuntien palveluksessa olevat ovat olleet aktiivisesti mukana ehdokasasettelussa ja heidän osuutensa ehdokkaista saattaa nousta jopa yhteen kolmannekseen. 2 Kuntien palveluksessa olevat osaavat myös keskittää äänensä, ja kunta-alan ammattiliitot tukevat selvästi omien ehdokkaittensa läpimenoa. Yleensä tarkastellaan vain kuntien työntekijöiden osallistumista valtuustotyöskentelyyn ja unohdetaan se, että erilaisia sidonnaisuuksia on paljon enemmän kuin edellä mainitun kaltaiset prosenttiluvut antavat ymmärtää. Valtuuston ohella on otettava huomioon eri lautakunnat. Työntekijäpuolella on taas huomattava paitsi suoranaiset oman kunnan työpaikat myös ne työpaikat, joiden ainoana tai pääasiallisena asiakkaana oma kunta sattuu olemaan. Mukaan on myös laskettava sukulaissuhteet. Niissä voi tietenkin mennä miten pitkälle tahansa, mutta selvää lienee, että lähisukulaisuudella (puoliso, lapsi) voi olla samanlainen merkitys kuin jos itse olisi kunnan palveluksessa. Yleensä ajatellaan, että poliittinen vaikuttaminen kanavoituu nimenomaan puolueiden kautta. Kuntien työntekijät olemalla aktiivisia puolueosastoissaan kykenevät siten saavuttamaan suuremman vaikutusvallan kuin ilman puolueita. Ajatuksessa voi olla totuuden siemen, koska puolueiden jäsenmäärät ovat järjestään kovin pieniä (ja vuosien saatossa ne ovat entisestään supistuneet). On kuitenkin myös huomattava, että puolueista näennäisesti riippumattomat kansalaisjärjestöt ovat nekin kaukana riippumattomuudesta ja sitoutumattomuudesta. Kun jatkossa tarkastelemme erilaisten avustusten jakoa näille järjestöille, käy selvästi ilmi, että ne ovat samalla tavalla kuin puolueet aivan ratkaisevasti riippuvaisia julkisen vallan tuesta, ja siten puhe kansalaisjärjestöistä on harhaanjohtavaa. Kansalaisjärjestöjen aktiivijäsenet ovat hekin ristiriitaisessa asemassa siinä mielessä, että he ovat rahoittamassa omia järjestöjään. 2 Esimerkkinä tästä mainittakoon Kemi. Kemin osalta on tosin mainittava, että kaupungin työntekijöiden osuus valtuuston jäsenistä on vieläkin suurempi, noin 40 %. (Helsingin Sanomat 2004.) 29

4 Kaikkia kuntia koskevia empiirisiä tuloksia 4.1 Tutkimuskohteet ja -menetelmät Tässä työssä on tarkasteltu noin 30 vuoden aikana kunnissa tapahtuneita muutoksia. Tutkimus on tehty siten, että kaikkien kuntien joukosta on valittu seuraavat 15 erikokoista kuntaa: Hämeenlinna, Imatra, Loimaa, Kaarina, Kankaanpää, Naantali, Pori, Rauma, Riihimäki, Rusko, Sauvo, Somero, Toijala, Turku ja Vehmaa. Valintaa ei voi pitää umpimähkäisenä, vaan se on tapahtunut pikemminkin käytännön syistä (tietojen saatavuus, keräyskustannukset). Näitä kuntia on tutkittu tarkastelemalla niiden työntekijämääriä sekä työnimikkeiden muutoksia. Työnimikkeet on poimittu kyseisten kuntien virkaluetteloista tai vastaavista palkkakorteista, jotka on saatu tutkimuksen kohteena olevilta kunnilta. Kustakin kunnasta on kerätty kunnan palveluksessa tällä hetkellä olevien työntekijöiden vakanssinimikkeet ja vertailukohdaksi vastaavat virkanimikkeet yhdeltä vuodelta noin 30 vuotta sitten. Nykyiset työntekijämäärät ovat joko vuodelta 2004 tai 2005 riippuen siitä, miten ne ovat olleet helpoimmin saatavilla. Vanhat työnimikkeet ovat suurimmaksi osaksi 1970-luvun alusta, vain Naantalin vertailukohta on 1960-luvulta. Työntekijöitä ei ole eroteltu sen perusteella, ovatko he vakituisia vai määräaikaisia, koska tämän tutkimuksen tarkoitus on selvittää todellinen työntekijämäärä, joka kunkin työn tekemiseen tarvitaan. Tarkastelun kohteena olevat kunnat ovat keskenään hyvin erilaisia. Toisissa väkiluku on kaksinkertaistunut tarkasteluaikana ja toisissa se on pysynyt ennallaan tai jopa laskenut. Kuntien väkiluku on myös tällä hetkellä hyvin erilainen: esimerkiksi Turussa on asukkaita noin 175 000, kun taas Sauvossa on noin 2 900 asukasta. Työnimikkeitä tarkastelemalla on pyritty selvittämään sitä minkälaisilla aloilla työntekijämäärät ovat lisääntyneet ja kuinka paljon minkälaisille aloille uudet työnimikkeet ovat syntyneet ja miltä aloilta työnimikkeitä on poistunut ovatko työnimikkeet ja niiden määrät yhdenmukaisia eri kaupungeissa 30

miten nimikkeet ovat palkattuja ovatko uudet tai lisääntyneet työnimikkeet paremmin palkattuja kuin poistuneet tai vähentyneet työnimikkeet onko ansiokehitys tarkasteltujen kaupunkien välillä ollut samanlaista minkälaisessa suhteessa kuntien ansiokehitys on koko maan ansiokehitykseen. Yhtenä tarkasteluna työnimikkeet on jaettu eri hallintokuntiin. Hallintokuntajaottelu on keinotekoinen, koska kaikki kunnat eivät käytä tarkalleen tällaista jaottelua. Toisaalta mitään ideaalia luokitusta ei ole käytettävissä. Työntekijät on jaettu kuuteen hallintokuntaan, jotka ovat hallintopalvelut, sivistyspalvelut, vapaa-ajanpalvelut, sosiaalipalvelut, terveydenhoitopalvelut ja ympäristöpalvelut. Hallintopalveluihin kuuluvat kunnan hallintotyöntekijät, jotka työskentelevät yleensä kunnan- tai kaupunginvirastossa. Terveydenhoitopalveluilla on yleensä omat hallintotyöntekijänsä. Terveydenhoitopalveluihin kuuluvat kaikki terveyskeskuksissa ja sairaaloissa työskentelevät työntekijät. Monien kuntien terveydenhoitopalveluita hoitaa kuntayhtymä, joka on muodostunut usean kunnan kuntaliitoksesta. Kuntayhtymän työntekijät on jaettu budjettipainoin eri kuntiin. Sivistyspalveluihin kuuluvat kaikki kunnan opetustehtäviin liittyvät työntekijät ja niiden tukipalveluiden työntekijät, kuten siivoojat ja keittäjät. Vapaa-ajan palveluihin kuuluvat esimerkiksi kirjasto- ja kulttuuripalveluiden työntekijät sekä urheilupaikkojen, leikkipuistojen ja kesäsiirtoloiden työntekijät. Sosiaalipalveluiden henkilöstöön kuuluvat esimerkiksi sosiaalityöntekijät, kotipalvelutyöntekijät sekä lasten päivähoidon ja vanhustenhoidon parissa työskentelevät työntekijät. Ympäristöpalvelut tarkoittavat kuntien teknistä osastoa. Tähän ryhmään kuuluvat esimerkiksi rakennus-, suunnittelu-, ympäristö-, kiinteistö- ja siivoustehtävissä työskentelevät henkilöt. Naantalissa, Porissa, Raumalla ja Turussa ympäristöpalveluihin kuuluu myös sataman henkilökunta. Samoin palo- ja pelastushenkilökunta on liitetty tähän ryhmään. Tutkimusprojektissamme pyrimme jakamaan työntekijät työnimikkeen perusteella myös suoraan suorittavaa työtä tekeviin työntekijöihin ja muihin työntekijöihin. Suorittavaa työtä tekevä työntekijä liittyy työprosessiin välittömästi, kuten esimerkiksi opettaja tai sairaanhoitaja, kun taas suunnittelijat ja johtajat eivät välittömästi osallistu palveluiden tuottamiseen. Vaikka tällaisen jaottelun tekeminen periaatteellisella tasolla onkin helppoa, se on käytännössä lähes mahdotonta, koska nimikkeiden välimaastossa on mahdollista tulkita asioita monella tavalla. Joka tapauksessa tällaisen luokituksen tekeminen voisi olla hyödyllistä henkilöstön kasvun luonteen selvittämisessä. Työntekijämäärien kasvua on tarkasteltu vertaamalla kuntasektorin työllisten määrän kasvua koko maan työllisten määrän kasvuun aina vuodesta 1970 vuoteen 2003. Työntekijämäärien kasvua samoin kuin asukasluvun muutoksia 1970-luvulta nykypäivään on vertailtu myös kunnittain.työntekijämäärien kasvu on suhteutettu asukasluvun muutokseen, jotta työntekijämäärien kasvua voitaisiin vertailla eri kaupungeissa. Turun kaupungin osalta on voitu tehdä laajempi tarkastelu, koska sieltä tietoja on saatu jo vuodesta 1930. Pelkkä asukasluku ei tietenkään kerro kaikkea esimerkiksi kunnallisten palveluiden kysynnästä tai kun- 31

talaisten ostovoimasta. Sofistikoidumpien mittarien jotka ottaisivat huomioon ikärakenteen, tulotason, toimialarakenteen jne. konstruointi ei kuitenkaan ole ollut mahdollista tässä projektissa. Työnimikkeiden muutoksia on tarkasteltu vertaamalla kuntien 25:tä yleisintä työnimikettä Porin 25 yleisimpään työnimikkeeseen. Porin ja Ruskon sekä Porin ja Vehmaan vertailu tehtiin pienemmällä otoksella, koska näissä kunnissa ei ole 25:tä työnimikettä, joilla työskentelisi useita henkilöitä. Tutkimuskohteena olevien kuntien työnimikkeiden muutosta on tarkasteltu 1960 1970-luvuilta nykypäivään jakamalla nimikkeet viiteen osaan työnimikkeiden muutoksen perusteella. Työnimikkeitä on vertailtu sen perusteella, ovatko ne täysin uusia nimikkeitä, onko niiden määrä lisääntynyt vai vähentynyt, onko niiden määrä pysynyt ennallaan vai onko nimike poistunut kokonaan tämän päivän nimikkeistä. Porin, Rauman, Toijalan, Kaarinan ja Riihimäen kaupungin jokaiseen vanhaan sekä nykyiseen työnimikkeeseen on liitetty kyseisen työnimikkeen keskimääräinen kokonaisansio (Tilastokeskus 1973 ja 2005a). Kunkin viiden kaupungin kaikille työnimikkeille, uusille, lukumääräisesti ennallaan pysyneille, lisääntyneille, vähentyneille ja poistuneille työntekijöille on laskettu keskiansiot. Nykyisten työnimikkeiden keskiansioita on painotettu sekä vanhoilla painoilla (eli työntekijämäärillä) että uusilla painoilla. Samoin vuosien 1960 1970 työnimikkeiden keskiansiota on painotettu sekä uusilla että vanhoilla työntekijämäärillä. Painotettuja keskiansioita on verrattu keskenään sekä kaupunkien sisällä että kaupunkien välillä. Näitä tietoja vertailemalla voidaan tarkastella esimerkiksi sitä, ovatko nykyiset työnimikkeet syntyneet kallis- vai matalapalkka-aloille. Painotetuista keskiansioista on laskettu nimellinen ansiokehitys jakamalla samoilla työntekijämäärillä painotettu nykyinen keskiansio aikaisemmalla keskiansiolla. Kaupunkien ansiokehitystä on verrattu toisiinsa mahdollisten trendien löytämiseksi. Tarkasteltujen kaupunkien nimellistä ansiokehitystä on verrattu myös koko maan nimelliseen ansiokehitykseen, joka on laskettu palkansaajien ansiotasoindeksin mukaan (Tilastokeskus 2005b). Porin, Rauman, Riihimäen, Kaarinan ja Toijalan toteutuneita palkkamenoja (Tilastokeskus 1973, 2004 ja 2005) on verrattu tässä työssä laskettuihin keskimääräisiin palkkamenoihin. Kunkin kaupungin keskimääräiset kokonaispalkkamenot on laskettu kertomalla kunkin työnimikkeen työntekijämäärä kunkin työnimikkeen keskimääräisellä kokonaisansiolla ja laskemalla kaikki työnimikkeet yhteen. Byrokraattien halua osallistua kuntansa päätöksentekoon on tarkasteltu Turun, Kaarinan, Raision, Naantalin, Rauman, Porin, Sauvon ja Ruskon kunnissa. Näissä kunnissa on tarkasteltu sitä, kuinka moni kaupunginvaltuuston jäsenistä on töissä saman kunnan palveluksessa. Tämän lisäksi valtuutettu voi olla töissä jossain organisaatiossa, jolta kunta ostaa palveluita, tai valtuutettu voi olla naapurikunnan palveluksessa tai valtuutetun läheinen voi olla töissä kunnassa. Kaikissa näissä tapauksissa valtuutetulla on mahdollisuus ajaa omaa tai läheistensä etua. 32

4.2 Tuotannon ja työllisyyden kasvu kunnissa Kuntasektori on kasvanut huomattavasti etenkin 50 viime vuoden aikana. Tosin kasvu on jatkunut jo 1800-luvun puolivälistä asti, mutta silloin lähdettiinkin lähes nollasta, mikä selittää näennäisen nopean kasvun aina itsenäisyyden alkuun asti (kuviot 3 ja 4). Kasvu ilmenee paitsi tuotannon määrissä ja työllisyydessä myös veroäyrissä (kuvio 5). Kuntien menot voidaan kansantalouden tilinpidon tasolla jakaa karkeasti kolmeen komponenttiin: kulutusmenoihin, investointimenoihin ja tulonsiirtoihin. Suurin komponentti ovat ilman muuta kulutusmenot, jotka heijastavat kuntien palvelutuotannon kustannuksia (kuntien palkkasummaa ja ostettuja palveluita ja hyödykkeitä). Investoinnit ovat (aina olleet) verraten pieni erä ja tulonsiirrot vielä pienempi (valtion ja sosiaaliturvarahastojen vastatessa valtaosasta tulonsiirtoja). 20 16 12 8 4 0 1875 1900 1925 1950 1975 2000 kulutusmenot/bkt, % investoinnit/bkt, % Kuvio 2: Kuntien menojen kasvun rakenne 1860 2005 Kuntien oma palvelutuotanto ja kuntien tuottamien palveluiden kulutus kulkevat tietenkin käsi kädessä. On kuitenkin huomattava, että julkisen kulutuksen käsite sisältää sekä kuntien itse tuottamat hyödykkeet että kuntien muilta tuottajilta ostamat hyödykkeet. Mikäli kuntien ostot muilta sektoreilta (lähinnä tietenkin markkinasektorilta) lisääntyvät, poikkeavat nämä kaksi käsitettä luonnollisesti enemmän toisistaan. Kuntien työllisyys liittyy sekä palvelutuotantoon että palveluiden (julkiseen) kulutukseen. Tietomme kuntien työntekijämääristä ennen vuotta 1970 ovat kovin puutteelliset, jos kohta kasvututkimusten myötä meillä on jonkinlainen käsitys kas- 33

vutrendistä. Vaikka osuuden kasvu näyttää hyvin vakaalta, on huomattava, että ennen vuotta 1960 kuntien työllisyysosuus oli yhä alle 5 %, mikä on tietenkin nykynäkökulmasta mitättömän pieni luku. 3 0-1 -2-3 -4-5 -6-7 1875 1900 1925 1950 1975 2000 Kuntien tuotanto/asukas trendi Kuvio 3: Kuntien palvelutuotannon kasvun trendi 1860 2004.200.100.050.030.020.010.005.003.002.001 1875 1900 1925 1950 1975 2000 Kuvio 4: Kuntien työllisyysosuus 1860 2004 Kuntien työllisyysosuus 3 Kuvion 3 luvut on esitetty logaritmeissa, kuviossa 4 työllisyysosuuden aikasarjassa on katkos 1974/1975. 34

19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 keskimääräinen veroäyri kunnissa Kuvio 5: Kuntien keskimääräinen veroprosentti 1955 2004 Viidessä vuosikymmenessä kuntien kulutusmenojen osuus bruttokansantuotteesta on yli kaksinkertaistunut samalla kun kuntien keskimääräinen veroprosentti on noussut yli 7 prosenttiyksikköä. Kuntien saamat valtionavut ovat kasvaneet vastaavasti nopeammin, kun taas kuntien investointimenojen suhteellinen osuus on supistunut. Tässä yhteydessä mielenkiintomme kohde on kuitenkin lähinnä kuntien työllisyys. Sitä tarkastellaan seuraavaksi koko kuntasektorin osalta. Vaikka työllisyys sinänsä tuntuu yksiselitteiseltä käsitteeltä, on se kaukana siitä. Niinpä emme voi yksiselitteisesti vastata kysymykseen, miten paljon kuntasektorilla on työllisiä ja mikä heidän työllisyysosuutensa on. Tarjolla on joukko tilastolähteitä, joiden antama vastaus on kovin erilainen. Työllisyyttä voi ensinnäkin yrittää mitata työvoimatiedustelujen ja työvoimatutkimusten avulla. Toisaalta sektori- ja aluekohtaista työllisyyttä seurataan rekisteripohjaisten työssäkäyntitilastojen avulla. Omat lukunsa saa kuntien palkkatilastoista, joissa on tietenkin palkkojen ohella lukumäärätiedot. Työllisyys on myös mukana kansantalouden tilinpidossa, joka laskee kansantalouden (ja sektoreittaiset) työpanokset. Miten paljon luvut sitten poikkeavat toisistaan? Työvoimatutkimuksiin perustuvien tietojen mukaan kuntien työllisten määrä oli 506 000. Sen sijaan palkkatilastojen perusteella päädytään noin 430 000 työntekijään. Työssäkäyntitilastojen tulema on jossain siellä välillä. Kyse ei suinkaan ole virheestä vaan siitä, että koko työllisyys-käsitteellä on monta tulkintaa: Voidaan kysyä, onko henkilö suoraan kunnan palveluksessa vai kunnan palvelutuottajan palveluksessa. Onko kesäharjoittelija kunnan palkollinen? Eri rekistereissä on erilaisia laskukaavoja tai kriteereistä, joilla tilapäiset, 35

osa-aikaiset ja sivutoimiset työntekijät otetaan huomioon. Menettely ei voi millään vastata työvoimatutkimusten kyselymenettelyä, jossa kuitenkin aika rajallisen otoksen pohjalta päätellään, mikä on työmarkkina-asema ja työnantaja. Tässä tutkimuksessa ei voida näitä tilasto-ongelmia ratkaista. Pääosin käytämme työssäkäyntitilaston tietoja, koska haluamme tarkastella kuntien palveluksessa olevan henkilöstön määrän rakennetta ja muutoksia. Kun tarkastellaan työntekijöiden työmarkkina-asemaa, tukeudumme kuitenkin myös palkkatilaston lukuihin. Työvoimatutkimusten tietoja käytämme muutamassa vertailussa. Kuviossa 6 on (työssäkäyntitilaston perusteella) tarkasteltu työllisten määrän kehitystä kuntasektorilla ja koko maassa vuodesta 1970 vuoteen 2003. Tarkasteluaikana kuntasektorin työntekijämäärä on yli kaksinkertaistunut. Työllisten määrä kuntasektorilla vuonna 1970 oli vajaat 200 000, mutta vuonna 2003 se oli jo lähellä puolta miljoonaa. Työllisten kokonaismäärä on vastaavana aikana kasvanut 2,1 miljoonasta vajaaseen 2,3 miljoonaan. Muiden kuin kuntasektorin työllisten määrä on vähentynyt kyseisenä aikana. Kuntasektorin työllisten määrä on lisääntynyt noin 300 000 työntekijällä, kun taas työllisten kokonaismäärä on lisääntynyt vain noin 130 000 työntekijällä. Kuviosta nähdään myös se, että työllisten määrä on kuntasektorilla lisääntynyt yhtäjaksoisesti vuodesta 1970 vuoteen 1991. Vuodesta 1991 vuoteen 1993 kuntasektorin työllisten määrä laski noin 50 000 työntekijällä. Vuonna 1994 kuntasektorin työllisten määrä kääntyi taas nousuun ja on sittemmin yhtäjaksoisesti lisääntynyt. Koko ajanjaksolla 1970 2005 koko kansantalouden työllisyys on lisääntynyt vain vähän, mistä taas seuraa se, että kuntien työllisten osuus kaikista työllisistä on kasvanut selvästi. 1990-luvun lopulla kuntien työllisyysosuudessa oli jonkinasteista laskua ilmeisesti siitä syystä, että työllisyys markkinasektorilla alkoi elpyä pitkän laman jälkeen ja kuntasektorilla tapahtui jonkin verran siirtymistä ostopalveluihin. 2500000 2400000 2300000 2200000 2100000 2000000 1900000 1800000 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 500000 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 työllisyys yht. (vasen as t.) kuntien työl.(oikea l as t.) Kuvio 6: Työllisyyden kehitys 1970 2003 36

Työntekijämäärien kehityksestä puhuttaessa onkin oltava varovainen, koska kunnat käyttävät entistä enemmän ulkopuolisia palveluntuottajia ja kuntien palveluksessa on huomattavan paljon tilapäisiä ja osa-aikaisia työntekijöitä. Heidän lisäkseen on työllistettyjä eri ohjelmissa (vuorotteluvapaat yms.) Ehkä vielä suurempi ongelma koskee kuntainliittoja ja muita yhteistoimintamuotoja ja -yrityksiä. Sitä mukaa kuin kuntien toimintoja on yksityistetty ja ulkoistettu, kuntien henkilökunta on näennäisesti supistunut, mutta sikäli kuin uudet yritykset toimivat vain kuntien palveluiden tuottajina, kyse ei ole todellisesta työntekijämäärien supistumisesta. Mittaamisongelmat nousevat esiin etenkin, kun tarkastellaan ja verrataan yksittäisiä kuntia. Vaikka kuntien itse ilmoittamat luvut työntekijöidensä määristä ovatkin kutakuinkin oikeita, on lukuihin silti syytä suhtautua tietyin varauksin, koska laskentamenettelyssä näyttää olevan joitain eroavuuksia. 24 22 20 18 16 14 12 10 8 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Kuntien työllisten osuus kaikista, % Kuvio 7: Kuntasektorin työllisten prosenttiosuus koko työllisten määrästä Edellä esitetyt luvut koskivat koko Suomea. Lienee paikallaan katsoa hieman tarkemmin muutamaa esimerkkiä. Tässä yhteydessä luonteva esimerkki on Turun kaupunki, joka on riittävän vanha tarjotakseen tietoja aina itsenäisyyden alusta alkaen. (Muiden 14 esimerkkikunnan kehitykseen palataan seuraavassa luvussa.) Turun kaupungin asukaskohtaisia menoja on tarkasteltu ajanjaksolta 1940 1995 4. Kuviossa 8 pystyakselilla esitetyt luvut tarkoittavat tuhansia euroja vuoden 4 Vuosien 1940 1960 kokonaismenot ovat Turun kaupungin tilastollisesta vuosikirjasta, vuosien 1970 1995 kokonaismenot ovat Tilastokeskuksen Altika-tietokannasta. 37

2005 (julkisen kulutuksen) hinnoin. Vertailu päättyy vuoteen 1995, koska kirjanpitomuutoksesta 1996 lähtien kokonaismenoja ei ole enää laskettu. Kuviosta 8 nähdään, että asukasta kohti lasketut menot ovat kasvaneet huomattavasti vuodesta 1950 vuoteen 1990, mutta tämän jälkeen menokehitystä dominoi pitkään 1990-luvun alun syvä lama. Menot per asukas Turussa vuosina 1940-1995 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 Kuvio 8: Menot asukasta kohden Turussa 1940 1995 Menojen kasvun seurauksena myös veroprosentti on noussut. Turun kunnallisveroprosentti on noussut yhtäjaksoisesti vuodesta 1930 vuoteen 2005. Vuonna 1930 veroprosentti oli 8,5. Vuonna 1940 se oli 10 ja vuonna 2005 jo 18 (kuvio 9). Turku muistuttaa veroäyrin osalta paljon koko maan keskiarvoa (kuvio 5 edellä). Kunnallisveroprosentti Turussa vuosina 1930-2005 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005 Kuvio 9: Kunnallisveroprosentti Turussa 1930 2005 38

Kuviosta 10 puolestaan nähdään, että myös kaupungin palveluksessa olevien työntekijöiden määrä on suuresti kasvanut. Kuviossa kaupungin työntekijämäärä on suhteutettu asukaslukuun (tarkemmin sanoen asukasluku on jaettu työntekijämäärällä). Vuonna 1930 kaupungin yhtä työntekijää kohden oli noin 90 asukasta. Tämän jälkeen työntekijämäärä on kasvanut selvästi asukaslukua nopeammin niin että vuodesta 1990 lähtien kaupungin työntekijää kohti on ollut enää noin 12 asukasta. 5 Asukkaita yhtä kaupungin työntekijää kohti Turussa vuosina 1930-2005 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005 Kuvio 10: Turun kaupungin palveluksessa olevat työntekijät 1930 2005 4.3 Kuntien menot ja kuntakoko Seuraavassa tarkastellaan kuntien menoja ja kunnallisten palveluiden tuotannon tehokkuutta erikokoisissa kunnissa. Vaikka kuntien menot ja tuotannon tehokkuus riippuvat monesta muustakin tekijästä kuin kuntakoosta, on kuntakoosta tullut viime aikoina keskustelua dominoiva teema. Tämä on näkynyt muun muassa pyrkimyksenä asettaa kunnille jonkinlainen koon alaraja, jonka ilmeisenä tarkoituksena on eliminoida pienet kunnat kuntakartalta. Ajatuksen taustalla on arvio siitä, että kunnallisessa palvelutuotannossa on merkittäviä skaalaetuja, toisin sanoen kuntien tuottamien palveluiden yksikkökustannukset pienenevät tuotannon määrän kasvaessa. Pienissä kunnissa palveluiden tuottaminen tulee kalliiksi ja suurissa halvaksi. On useita seikkoja, jotka puoltavat tätä ajatuksenkulkua. Tuotantoteoriassa on yleensä sääntönä, että optimaalinen tuotantoyksikön koko on kaukana minimikoosta. Jos ajatellaan erikseen julkisen sektorin tuottamien hyödykkeiden tuo- 5 Turun kaupungin työntekijämäärät vuosilta 1970 2005 on saatu kanslisti Airi Lehmustolta ja vuosilta 1930 1960 työntekijämäärät ja asukasluvut on saatu Turun kaupungin tilastollisesta vuosikirjasta. 39

tantoprosessia, tuntuu ilmeiseltä, että huomattava osa kustannuksista on kiinteitä (ajatellaan mitä tahansa kunnallista laitosta kuten koulua, terveyskeskusta jne.). Ongelma on kuitenkin se, että kuntakoko ei ole sama asia kuin tuotantoyksikön koko. Kaksi samankokoista kuntaa voivat järjestää palvelutuotantonsa monella eri tavalla ja kustannustasolla. 6 Osin kunta itse vaikuttaa siihen, miten palvelut tuotetaan, mutta osin kunnan päätökset määräytyvät kuntien alue-, tuotanto- ja väestörakenteesta sekä monesta muusta asiasta. Konkreettinen esimerkki tästä on kuntakeskusten lukumäärä: yhden kuntakeskuksen kunta selviää yleensä paljon pienemmillä kustannuksilla kuin monen keskuksen (yhdistynyt?) kunta. Toinen asia on, että useiden palveluiden tuotanto on järjestettävissä tavalla, joka ei suoraan riipu kuntakoosta (yhdessä muiden kuntien kanssa, yhdessä yksityisen sektorin toimijoiden kanssa jne.). Tuotannon tehokkuuden ja kustannusten kannalta olennaista on tietenkin myös se, miten kustannusten yleinen taso riippuu kuntakoosta. Tällöin nousee esiin joukko kysymyksiä, joihin on jo aiemmin viitattu: Miten kustannuksia kyetään monitoroimaan erikokoisissa kunnissa? Miten laajalle palvelutuotanto ulottuu (tai paisuu) erikokoisissa kunnissa? Miten kunnan koko vaikuttaa politisoitumiseen ja sitä kautta päätöksenteon kustannuksiin 7? Kun pohtii näitä kysymyksiä, voi helposti päätellä, että ajatus monotonisesti laskevista yksikkökustannuksista ei enää ole itsestään selvä. Päinvastoin voi luetella joukon syitä, miksi tilanne voi olla pikemminkin päinvastainen eli että tuottavuus heikkenee ja kustannukset kasvavat kuntakoon mukana. Byrokratian kasvu alkaa jossain vaiheessa dominoida kustannusten kasvua, koska sitä on vaikeampi valvoa ja koska isoissa kunnissa kuntien työntekijöillä on enemmän vaikutusvaltaa. Työtehtävät lokeroituvat: pienissä kunnissa on enemmän kaikki tekee kaikkea mentaliteetti. Isoissa kunnissa laajennetaan herkemmin palvelutuotannon piiriä koskemaan esimerkiksi kaupunginorkestereita, urheilu- ja kulttuurikeskuksia jne. Isot kunnat käyttävät enemmän rahaa ja hallintoresursseja rahan uudelleenjakoon (avustuksiin). Isot kunnat kokevat asiakseen vaikuttamisen ja näkymisen : matkustusyms. menot kasvavat. 6 Hieman yllättävää on se, että tuotantoyksikön tai -laitoksen koon kasvu ei välttämättä merkitse sitä, että tuotanto tehostuisi. Kirjavaisen ja Loikkasen (1998) tutkimus lukioiden paremmuudesta osoitti, että suuret lukiot eivät välttämättä ole lainkaan parempia kuin pienet, usein jopa päinvastoin. 7 On muistettava, että julkisessa/kunnallisessa tuotannossa on aina se ongelma, että kansalaiset joutuvat delegoimaan päätöksenteon poliitikoille/byrokraateille, joiden ohjaaminen vaatii omat kustannuksensa. Ohjausjärjestelmä ei ole ilmainen. Sama ongelma on tietenkin yrityksissäkin, mikä on tullut vastaan viimeistään kauhisteltaessa johdon sitouttamiseen tarvittavien optio-ohjelmien kustannuksia. 40

Pienissä kunnissa on selvää, että palveluiden tuottaminen omin voimin ei ole mahdollista. Siksi on pakko vertailla ja kilpailuttaa vaihtoehtoisia tuotantotapoja. Pienissä kunnissa käytetään enemmän osa-aikaisia ja sivutoimisia työntekijöitä. Byrokratisoitumista on hieman vaikea näyttää toteen ilman perusteellista työtehtäväkohtaista analyysia. Siihen emme kykene. Sen sijaan käymme seuraavassa luvussa huolellisesti läpi 15 esimerkkikunnan henkilöstön työnimikkeet, määrät, palkat ja työpaikat. Mielestämme tästä työnimiketason tarkastelusta voidaan päätellä yhtä jos toista byrokratian kasvusta erityyppisissä kunnissa. Tehokkuuden ja (yksikkö)kustannusten riippuvuutta kuntakoosta voidaan tietenkin karkealla tasolla tarkastella verraten helposti eri kustannusindikaattoreiden avulla. Niin tehdäänkin jatkossa. Paitsi uusia lukuja esitämme joukon aiempien tutkimusten ja selvitysten tuloksia. Tässä yhteydessä on paikallaan mainita ainakin seuraavat tutkimukset: Loikkanen ja Susiluoto (2005), Lankinen (1996b), Moisio ja Uusitalo (2003). Muutamaan mittaamisongelmaan lienee syytä kajota tässä yhteydessä. Päällimmäinen ongelma koskee indikaattoreita, jotka ovat tyyppiä terveydenhoitomenot/asukas. Ongelmia syntyy varsinkin, kun tällaisia indikaattoreita käytetään toimintojen tehokkuuden mittaamiseen. Menot eivät tietenkään kerro mitään tuotettujen palveluiden todellisesta määrästä eivätkä erityisesti palveluiden laadusta. Hieman karrikoiden voi sanoa, että tilastollisesti tehokkain sairaala on sellainen, jossa on vain yksi työntekijä. Kustannukset eivät myöskään ota mitään kantaa palveluiden tarpeeseen. Jos kunnassa on suhteellisesti ottaen paljon lapsia tai vanhuksia, on selvää, että asukasta kohti lasketut menot ovat suuret, mutta se ei tietenkään kerro mitään palveluiden tuotannon tehokkuudesta. Ongelmaa pienentää jonkin verran se, että lainsäädäntö ja muu viranomaisvalvonta asettavat tietyt minimilaatuvaatimukset julkisille palveluille. Toisaalta myös markkinat jossain määrin valvovat palvelutoimintaa; kunta, joka tuottaa huonoja palveluita, helposti menettää parhaat veronmaksajansa. Teknisellä tasolla ongelmaa voi lievittää myös DEA-tyyppisten indikaattoreiden käyttö. Kun otetaan huomioon useita tuotoksia (määrällisiä tosin), päästään eroon ainakin joistain poikkeuksellisista kunnan toimintaan vaikuttavista tekijöistä. (On epätodennäköistä, että kunnassa olisi samaan aikaan ongelmana suuri vanhus- ja lapsiväestö.) Jonkinlainen ratkaisu ongelmaan on myös se, että tarkastellaan ns. yksikkökustannusten ohella työntekijämääriä ja veroasteita. Yleisesti ottaen optimaalinen kuntakoko väestömäärällä mitattuna määräytyy vertailemalla kunnan tuottamien palveluiden yksikkökustannuksia ja palveluita käyttävien asukkaiden tyytyväisyyttä. Luoman ja Moision (2005) mukaan mitä enemmän asukkaiden välillä on eroja halukkuudessa käyttää paikallisia julkisia palveluja ja maksaa niistä, sitä suurempi tilaus on hajautetulle kuntarakenteelle. Pienessä kunnassa pystytään useimmiten ottamaan yksilölliset tarpeet paremmin huomioon, mutta suuressa kunnassa on helpompi tuottaa enemmän palveluita pienemmillä yksikkökustannuksilla. Keskeisiä kuntakokoon liittyviä näkökulmia ovat mittakaavaetujen ja -haittojen käsite sekä palvelujen hyötyjen ja kustannusten vuoto yli kuntarajojen. 41

Mittakaavaetujen ja -haittojen käsite tarkoittaa suuremman koon seurauksena saatavia pienempiä yksikkökustannuksia ja/tai parempaa palveluiden laatua. Palvelun laatu tarkoittaa esimerkiksi sitä, että pienissä kouluissa on vaikeampaa antaa erityisopetusta kuin suuremmissa kouluissa. Toisaalta suurten palveluyksiköiden ongelmana saattaa olla kustannuksia lisäävä organisatorinen tehottomuus. Pienetkin kunnat voivat hyödyntää mittakaavaetuja ostamalla palveluja ja hyödykkeitä sellaisilta yksityisiltä tai julkisilta tahoilta, jotka saavat mittakaavaetua toiminnastaan. Palveluiden hyötyjen ja kustannusten vuoto yli kuntarajojen tarkoittaa sitä, että yhden kunnan palveluhyötyjä vuotaa myös muiden kuntien asukkaiden käyttöön. Tämä saattaa johtaa siihen, että kuntien palvelutuotannossa on suuria eroja. Uimahallia voidaan käyttää esimerkkinä tästä. Jos esimerkiksi yhteen kuntaan rakennetaan uimahalli eikä naapurikunnassa ole vastaavaa palvelua, naapurikunnan asukkaat käyttävät uimahallia toisen kunnan laskuun. Tällaisessa tilanteessa valtio voi maksaa valtionapua palvelun tuottavalle kunnalle tai kunnat voivat tuottaa palvelun yhdessä tai jokin muu yksikkö kuin yksi kunta voi tuottaa palvelun. Suurempaa kuntakokoa on puolustettu hallinnon tehokkuuden näkökulmasta. Tämän näkökulman mukaan asukaskohtaiset hallintokulut on mahdollista saada pienemmiksi suuremmissa yksiköissä. Eräiden arvioiden mukaan suuremmissa kunnissa on myös paremmat mahdollisuudet palkata asiantuntevaa henkilökuntaa, mikä lisää palvelutuotannon tehokkuutta. Toisaalta pienissä kunnissa on mahdollisuus toimia asiakaslähtöisemmin ja kustannustehokkaammin, koska työskentely on joustavampaa kuin suurissa kunnissa. Kuntien yhdistymistä on kannatettu myös sen veropohjaa vakauttavan vaikutuksen takia. Moision (2002) mukaan suuremmilla kunnilla saattaa olla pieniä kuntia paremmat mahdollisuudet selviytyä taloudellisiin suhdanteisiin liittyvistä riskeistä. Toisaalta Luoma ja Moisio (2005) muistuttavat myös, että optimaalinen kuntakoko muuttuu ajan myötä. Väestörakenteen muutokset vaikuttavat optimikokoon esimerkiksi lasten ja nuorten palvelujen osalta. Moision ja Uusitalon (2003) mukaan kuntien menojen ja asukasluvun välinen yhteys ei ole lineaarinen niin että menot per asukas laskisivat kuntakoon kasvaessa. He ovat havainnollistaneet kuntien menojen ja kuntakoon välistä yhteyttä sirontakuviolla (kuvio 11), jossa pystyakselilla ovat kaikkien Suomen kuntien asukaskohtaiset menot vuonna 2000 ja vaaka-akselilla on kunnan asukasluku. Kuviosta 11 näkyy, että kuntien menot ovat pienimmillään 1 000 10 000 asukkaan kunnissa. Kaikkein pienimmissä, alle 1 000 asukkaan kunnissa menot ovat selvästi suuremmat kuin keskikokoisissa kunnissa. Samoin suurimmissa, yli 10 000 asukkaan kunnissa menot ovat suuremmat kuin keskikokoisissa kunnissa. Moisio ja Uusitalo ovat havainneet myös, että kuntien menoissa on paljon vaihtelua myös samankokoisten kuntien välillä. Asukaskohtaiset menot ovat kalleimmissa kunnissa jopa kaksinkertaiset halvimpiin kuntiin verrattuna. Menojen vaihtelua selittävät erot kuntien verotuloissa ja väestörakenteessa. Osittain eroja muodostuu myös siitä, järjestääkö kunta itse palvelut vai hankkiiko se ne kuntayhtymältä tai ostamalla naapurikunnalta tai yksityiseltä. Vaikka eroja kye- 42

Lähde: Moisio ja Uusitalo (2003) Kuvio 11: Kuntien menot ja asukasluku täänkin ekonometristen mallien puitteissa selittämään näillä taustatekijöillä, huomattava osa jää yhä vaille selitystä 8. Tästä syystä Moisio ja Uusitalo ovat verranneet liitoksen tehneiden kuntien menojen muutosta samanlaisten itsenäisenä säilyneiden kuntien menojen muutokseen samana ajanjaksona. He ovat laskeneet 1970-luvulla toteutettujen kuntaliitosten ja näiden vertailukuntien keskimääräiset asukasta kohti lasketut käyttömenot ajanjaksolla, joka alkoi kolme vuotta ennen liitosta ja päättyi kymmenen vuotta liitoksen jälkeen. Moision ja Uusitalon aineiston perusteella liitos- ja vertailukuntien välillä ei ollut merkitseviä eroja ennen liitosta, mutta liitoksen jälkeen kuntien menot kehittyivät eri tavalla. Liitoskuntien menot kasvoivat tilastollisesti merkitsevästi nopeammin kuin vertailukuntien menot. Liitoskuntien menot kasvoivat heti liitoksen jälkeisenä vuonna vertailukuntien menoihin verrattuina eivätkä aineiston perusteella laskeneet pitkälläkään aikavälillä. Moisio ja Uusitalo eivät siis löytäneet mitään merkkejä kuntaliitoksen menoja vähentävästä vaikutuksesta. 1970-luvun kuntaliitokset pikemminkin lisäsivät kuin vähensivät kuntien menoja. Lienee syytä korostaa sitä, että menot per asukas eivät kerro välttämättä mitään tehokkuudesta. 8 Esimerkiksi Loikkasen ja Susiluodon (2005) tutkimuksessa (asukasta kohden laskettujen) menojen mallien selitysaste jää 73 %:iin, vaikka selittävinä muuttujina ovat esimerkiksi valtionosuudet. DEA-indeksien osalta mallien selitysasteet ovat vain 30 40 %:n luokkaa. 43

Moision ja Uusitalon mukaan 1990-luvun kuntaliitoksilla on saattanut olla menojen kasvua hillitsevä vaikutus. 1990-luvun tuloksia on syytä tulkita varauksellisesti, koska liitoskuntien menot olivat ennen liitosta selvästi kaikkien kuntien keskiarvoa korkeammalla tasolla. Liitoksen jälkeen liitoskuntien menot vähenivät siten, että kolme vuotta liitoksen jälkeen menot olivat lähellä kaikkien kuntien keskiarvoa. Menojen pienenemistä ilmeni lähinnä yleishallinnon kustannuksissa, mutta on muistettava, että ne edustavat keskimäärin vain vajaata 5 %:a kuntien kokonaismenoista. 1990-luvulla toteutettujen kuntaliitosten tulokset ovat paljon epävarmempia kuin 1970-luvulla tehtyjen liitosten. Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että liitoksia on huomattavasti vähemmän ja seuranta-aika on lyhyempi. Lisäksi 1990-luvun lama ja 1990-luvulla toteutetut valtionosuusjärjestelmän muutokset aiheuttivat suuria muutoksia kuntien menoihin. Myös siirtyminen ylläpitäjämalliin palveluiden rahoituksessa aiheutti näennäisiä muutoksia tilastoituihin menoihin. Näistä syistä 1990-luvun osalta tarkastelutapa on hieman erilainen kuin 1970-luvulla. Yksi ilmeinen selitys Moision ja Uusitalon 1990-lukua koskeville tuloksille on se, että tietoisuus tulevasta kuntaliitoksesta saa liitoskunnat käyttäytymään normaalista poikkeavalla tavalla. Ainakin pienemmällä osapuolella on suuri insentiivi elää kuin viimeistä päivää, koska sen ei tarvitse maksaa menojaan kuin pieneltä osin. Kuntaliitoksen jälkeen suurkunnalla on edessä velkojen maksun aika, ja näyttää siltä, että menot supistuvat, vaikka mistään aidosta menojen tason laskusta ei ole kyse. Siksi voi hyvinkin näyttää, että kuntaliitokset vaikuttavat vähentävästi kuntien menoihin, vaikka kyse on vain tilapäisestä menosokista. Kaikki tämä kertoo siitä, että kuntaliitosten vaikutuksia ei voi tarkastella mekaanisina yhteenlaskuharjoituksina, vaan on otettava huomioon myös erilaiset käyttäytymisvaikutukset. Kaiken kaikkiaan Moision ja Uusitalon tulosten perusteella menojen vähentämiselle kuntaliitoksia tekemällä ei löydy empiiristä pohjaa. Kuntaliitokset pienensivät kuntien hallintomenoja, mutta syntynyt säästö käytettiin ainakin 1970- luvulla moninkertaisesti muissa menoluokissa. Loikkanen ja Susiluoto ovat vuonna 2005 tekemässään tutkimuksessa tarkastelleet kustannustehokkuutta 353 kunnassa vuosina 1994 2002. Myös tämän tutkimuksen mukaan tehokkaimmat kunnat olivat väkiluvultaan pieniä. Kun kunnat jaettiin alle ja yli 10 000 asukkaan kuntiin, Loikkasen ja Susiluodon mukaan oli nähtävissä, että pienten kuntien ryhmässä tehokkuus kasvaisi väkiluvun mukana ja laskisi tämän jälkeen 10 000 asukkaasta ylöspäin. Pidettäessä rajana 20 000:ta asukasta tällainen erottelu ei kuitenkaan enää toiminut. Tutkimuksessa heikosti menestyneet kunnat ovat keskimääräistä syrjäisempiä. Kun tarkastellaan kuntien eri toimintoja ja niiden tehokkuutta, tulos on samansuuntainen. Hyvä esimerkki tästä on Aaltosen, Kirjavaisen ja Moision (2005) tutkimus kuntien perusopetuksen tehokkuudesta. Kuten kuviosta 13 ilmenee, tehokkuus ei suinkaan parane monotonisesti kuntakoon kasvun myötä, vaan jossain vaiheessa (37 000 asukasta) se heikkenee. Muistettakoon, että nimenomaan perusopetuksen pitäisi olla ala, jolla skaalaetuja ilmenee. Markku Lankinen (1998) on tarkastellut palveluiden kustannuseroja (kustannukset per asukas) eri kuntien välillä. Hänen mukaansa päivähoidon menot 44

Kuvio 12 100 90 DEA-tehokkuus 80 70 60 400 4000 40000 400000 asukasluku Lähde: Loikkanen ja Susiluoto (2005) Kuvio 12: Kuntien DEA-tehokkuus Kuvio 13 Lähde: Aaltonen, Kirjavainen ja Moisio (2005) Kuvio 13: Kuntien perusopetuksen tehokkuus 45