1(5) Julkisyhteisöjen rahoitusasema ja perusjäämä

Transkriptio

1 1(5) EU-lainsäädäntö asettaa julkisen talouden hoidolle erilaisia finanssipoliittisia sääntöjä, joista säädetään unionin perussopimuksessa ja vakaus- ja kasvusopimuksessa. Myös kansallinen laki asettaa rajoitteita finanssipolitiikalle. Lisäksi hallitus päättää joistakin tavoitteista ja rajoitteista ohjelmassaan tai julkisen talouden suunnitelmassa. Kansalliset ja EU:n finanssipoliittiset säännöt koskevat julkista sektoria (julkisyhteisöjä). Julkinen sektori koostuu valtiosta, paikallishallinnosta sekä sosiaaliturvarahastoista. Koko julkisen sektorin lisäksi sääntöjä ja rajoitteita asetetaan kullekin alasektorille erikseen. Alasektorille erikseen asetetuilla tavoitteilla pyritään varmistamaan, että julkisen sektorin kokonaistavoite toteutuu. Siten alasektoreille asetetuilla tavoitteilla koordinoidaan ja sovitetaan yhteen eri sektoreiden toimia, jotta kokonaistavoitteessa pysytään. Finanssipoliittiset säännöt asettavat rajoitteita tai numeerisia raja-arvoja keskeisille julkisen talouden indikaattoreille. Alla kuvataan lyhyesti näitä julkisen talouden indikaattoreita ja niiden suhdetta eri sääntöihin. Julkisyhteisöjen rahoitusasema ja perusjäämä Julkisyhteisöjen rahoitusasema (myös julkisyhteisöjen jäämä tai nettoluotonanto) saadaan, kun julkisyhteisöjen tuloista vähennetään julkisyhteisöjen menot. Kun menot ylittävät tulot, rahoitusasema muodostuu alijäämäiseksi. Pääsääntö on, että alijäämä katetaan velkarahoituksella, kun taas ylijäämä on julkista säästämistä. 1 Koska julkisyhteisöjen alijäämä lisää julkista velkaa, on luontevaa asettaa rajoitteita alijäämälle. Julkisyhteisöjen rahoitusasema ottaa huomioon kaikki julkisyhteisöjen tulot ja menot. Joissakin tilanteissa on kuitenkin kiinnostavaa keskittyä nk. perusjäämään, jossa tuloista vähennetään kaikki muut menot paitsi korkomenot. Korkomenot kuvaavat aiemmin otetun velan hoidosta syntyviä kustannuksia, eikä julkisyhteisöjen rahoitusasema siksi kuvaa taloudenpidon nykytilannetta. Jos siis ollaan kiinnostuneita siitä, ovatko nykyhetken tulot ja menot tasapainossa, on kiinnostavampaa tarkastella julkisyhteisöjen rahoitusaseman sijaan perusjäämää. Perusjäämä onkin eräänlainen reaaliaikainen julkisen sektorin kestävyyden mitta: sen avulla arvioidaan, kykeneekö julkinen sektori selviämään sen hetkisistä menoistaan tulorahoituksella ts. ottamatta lisää velkaa. Jos perusjäämä on alijäämäinen, julkinen sektorin nykyinen tulotaso ei riitä nykyisten menojen maksuun. Suhdannekorjattu jäämä ja rakenteellinen rahoitusasema Perusjäämä kuvaa taloudenhoidon nykytilannetta. Se ei kuitenkaan kerro, mistä mahdollinen alijäämä muodostuu. Esimerkiksi taantumassa tulonsiirroilla on taipumus lisääntyä ja verotuloilla taipumus vähentyä automaattisesti ilman julkisen vallan aktiivisia toimia. Jos halutaan erottaa suhdanneautomatiikan ja julkisen vallan toimenpiteiden vaikutus julkisyhteisöjen rahoitusasemaan, lasketaan suhdannekorjattu julkisyhteisöjen jäämä. Suhdannekorjattu jäämä kertoo, mikä rahoitusasema olisi, jos kansantaloudessa vallitsisi nk. normaalit ajat, eli suhdannetilanne olisi neutraali. Jos suhdannekorjattu jäämä on negatiivinen silloin, kun julkisyhteisöjen jäämä on negatiivinen, julkisen sektorin velkaantuminen ei johdu pelkästään taloussuhdanteesta vaan julkisen sektorin tuloihin nähden liian korkealle viritetyistä menoista. 1 Koska julkisyhteisöihin luetaan myös sosiaaliturvarahastot, on hyvä huomata, että työeläkerahastojen ylijäämää ei käytetä julkisyhteisöjen velan lyhentämiseen.

2 2(5) Rakenteellinen rahoitusasema eli rakenteellinen jäämä on hyvin lähellä suhdannekorjattua jäämää. Siinä julkisyhteisöjen nimellisestä jäämästä poistetaan suhdanteen vaikutuksen lisäksi kertaluontoisten ja tilapäisten tulojen ja menojen vaikutukset. Näin voidaan erottaa, mikä osuus ali- tai ylijäämästä johtuu rakenteellisista tekijöistä, mikä taloussuhdanteesta ja mikä kertaluontoisista tuloista tai menoista. Rakenteellinen jäämä ja erityisesti sen muutos kahden ajanhetken välillä kuvaa finanssipolitiikan viritystä, ts. sitä onko finanssipolitiikka ollut elvyttävää vai kiristävää. Kansallisessa ja Euroopan unionin lainsäädännössä tavoitteita on myös asetettu rakenteelliselle rahoitusasemalle. Näin pyritään varmistamaan, että automaattiset vakauttajat taantumassa kasvavat tulonsiirrot ja alenevat verotulot saavat toimia vapaasti, sillä niillä tiedetään olevan suhdannevaihteluja tasapainottava vaikutus, eikä niihin siksi olisi syytä puuttua. Yleisesti myös ajatellaan, että hyvinä taloudellisina aikoina julkisen sektorin tulisi säästää, jotta huonoina aikoina olisi varaa tarvittaessa velkaantua. Lainsäädännön avulla pyritään varmistamaan, että julkinen sektori ei virittäisi menojaan pysyvästi tulojaan korkeammaksi ja että julkisyhteisöjen velka ei kasvaisi kestämättömän suureksi. Rakenteellisen jäämän laskemisessa ongelmaksi näyttää kuitenkin muodostuvan suhdannetilanteen arviointi reaaliaikaisesti: käsitys talouden suhdanteesta täsmentyy usein vasta vuosien jälkeen, minkä johdosta rakenteellisen jäämän reaaliaikaiseen mittaamiseen liittyy huomattavaa suhdanteen arvioimisesta johtuvaa epävarmuutta. Tuotantokuilu ja potentiaalinen tuotanto Tuotantokuilua käytetään talouden suhdannetilan arvioimiseen ja suhdannekorjattujen indikaattoreiden laskemiseen. Tuotantokuilu on bruttokansantuotteen ja potentiaalisen tuotannon erotus suhteessa potentiaaliseen tuotantoon. Tuotantokuilu kertoo kuinka monta prosenttia kunkin ajanhetken havaittu tuotanto ylittää tai alittaa talouden tuotantopotentiaalin. Jos talouden tuotanto ylittää potentiaalin, talous on noususuhdanteessa. Vastaavasti jos tuotanto jää alle potentiaalin, talous on laskusuhdanteessa. Tuotantokuilun laskennassa käytetty potentiaalinen tuotanto määritellään talouden tuotannon keskeisten tekijöiden funktiona. Näin ollen pitkällä aikavälillä talouden tuotantopotentiaaliin vaikuttavat investoinnit, työpanos ja kokonaistuottavuus. Potentiaalinen tuotanto ja tuotantokuilu ovat havaitsemattomia muuttujia, joiden mittaaminen on hankalaa. Siksi EU:ssa on sovittu yhteisen laskentamenetelmän käyttämisestä, jota Suomen valtiovarainministeriökin käyttää omissa arvioissaan. Julkisen talouden kestävyys: kestävyysindikaattorit ja kestävyysvaje Edellä kuvatut indikaattorit ovat hyödyllisiä julkisen talouden lyhyen aikavälin kestävyyden arvioinnissa. Jos halutaan arvioida, onko julkinen talous kestävällä pohjalla pitkällä aikavälillä, tarkastellaan erilaisia kestävyysindikaattoreita. Indikaattoreiden avulla arvioidaan voidaanko tulevaisuuteen luvatut sitoumukset, esimerkiksi eläkkeet ja muut ikäsidonnaiset menot, rahoittaa arvioiduilla tulevilla tuloilla. Indikaattorit lasketaan ehdolla, että velka-aste ei nouse kestämättömälle tasolle. Esimerkiksi usein käytetty S 2 - kestävyysindikaattori kertoo kuinka suuri pysyvä veronkorotus, menojen leikkaus tai näiden yhdistelmä suhteessa bruttokansantuotteeseen tarvitaan, jotta julkinen sektori voi vastata tulevaisuuden velvoitteisiinsa. Esimerkiksi jos indikaattorin arvo on viisi prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen, julkisen talouden keskipitkän aikavälin sopeutustarve on viiden prosentin suuruinen.

3 3(5) Vaikka kestävyysindikaattorit ovat jossain määrin herkkiä tehdyille laskentaoletuksille, on ne syytä ottaa vakavasti. Kestävyysvaje nimittäin viestii sukupolvien välisestä tulonjaosta: suuri kestävyysvaje kertoo mm. siitä, että olemme antaneet nykyisille sukupolville (työssäkäyville ja eläkeläisille) kestämättömän korkean hoiva- ja eläkelupauksen, jonka maksajaksi joutuvat nuoremmat ja vielä syntymättömät ikäluokat. Nykyiset ja tulevat edunsaajat eivät siis ole osallistuneet riittävästi omien eläkkeidensä ja hoivamenojensa maksuun. Velkakriteerit Euroopan unionin perussopimus asettaa rajan julkisen talouden velalle. Perussopimuksen mukaan julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen ei saa ylittää 60 prosenttia, paitsi jos velkasuhde pienenee ja lähestyy viitearvoa riittävän nopeasti. Jos velkasuhde ylittää 60 prosenttia, sen riittävän nopeaa pienenemistä arvioidaan kolmella kriteerillä: taaksepäin katsova kriteeri, eteenpäin katsova kriteeri ja suhdannekorjattu velka. Sekä taakse- että eteenpäin katsovassa kriteerissä tavoite on, että havaitun velka-asteen ja 60 prosentin rajan välinen etäisyys kutistuu keskimäärin 5 prosenttia vuodessa kolmen vuoden aikajaksolle laskettuna. Taaksepäin katsovan kriteerin raja-arvo lasketaan kullekin vuodelle sitä edeltävien kolmen vuoden velka-asteista. Esimerkiksi vuoden 2015 taaksepäin katsovan velkakriteerin raja-arvo saadaan vuosien velka-asteiden painotettuna keskiarvona. Tuohon raja-arvoon verrataan kyseisen vuoden, siis esimerkissämme vuoden 2015, velkaastetta. Jos velka-aste on raja-arvoa korkeampi, kriteeri ei täyty. Jos maan velka-aste on aiemmin ollut alle 60 prosenttia, taaksepäin katsovaa kriteeriä ei tarkastella. Eteenpäin katsovan kriteerin laskenta perustuu ennustettuun velkaan. Se lasketaan samalla tavalla kuin taaksepäin katsova kriteeri, mutta siinä arvioidaan ennustetaanko velan laskevan riittävästi kahden vuoden päästä tarkasteluvuodesta. Esimerkiksi vuonna 2015 arvioidaan, onko vuonna 2017 velka-aste laskenut riittävästi. Raja-arvo lasketaan vuosien ennustetuista velka-asteista. Lisäksi tarkastellaan nk. suhdannekorjattua velkaa. Nimensä mukaisesti suhdannekorjattu velka mittaa, mikä jäsenmaan velka-aste olisi, jos suhdannetilanne olisi neutraali. Tavoitteena on poistaa suhdanteen vaikutus julkisesta velasta ja arvioida rakenteellista velkaantumista. Suhdannekorjattua velkaa verrataan taaksepäin katsovan velan raja-arvoihin, ei suoraan 60 prosentin rajaan. Näin ollen myös suhdannekorjatun velan arvioiminen on ajankohtaista vasta, kun maa on ylittänyt 60 prosentin velka-asteen vähintään kolme vuotta peräkkäin. Muussa tilanteessa suhdannekorjattu velka otetaan huomioon nk. merkityksellisenä tekijänä. Keskipitkän aikavälin tavoite Finanssipoliittisessa laissa (869/2012) Suomi on asettanut nk. keskipitkän aikavälin tavoitteen. Sen saavuttamista arvioidaan kahden pilarin perusteella. Ensimmäinen pilari on rakenteellinen jäämä, jossa verrataan rakenteellisen jäämän vuosittaista muutosta ns. vaadittuun sopeutukseen. Vaadittu sopeutus määritetään talouden keskeisten indikaattoreiden perusteella komission ennusteeseen nojautuen. Vaaditun sopeutuksen määrittelyssä käytetyt indikaattorit ovat talouskasvu, potentiaalinen kasvu, tuotantokuilu, velka-aste ja pitkän aikavälin kestävyys. Toinen pilari on nk. menosääntö, joka asettaa ylärajan julkisyhteisöjen reaalisten nettomenojen kasvulle. Menosäännön saama arvo riippuu edellä mainituista keskeisten indikaattoreiden arvosta, erityisesti potentiaalisen tuotannon keskimääräisestä kasvusta, sekä siitä onko maa saavuttanut rakenteelliselle rahoitusasemalle asetetun tavoitteen vai ei.

4 Lisää kansallisesta lainsäädännöstä Euroopan unionin finanssipolitiikkaa koskevasta lainsäädännöstä voi lukea osoitteesta 4(5)

5 5(5) Lähteitä European Commission (2012): Fiscal sustainability report European Economy 8/2012. European Commission (2013): Vade mecum on Stability and Growth Pact, European Economy, Occasional Papers 151, May Euroopan unioni (2010): Konsolidoidut sopimukset. Perusoikeuskirja. Maaliskuu 2010.