Lausunto OKM/20/050/2012 18.04.2012 Valtiovarainministeriö PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Viite Asia VM024:00/2011 Kunnallishallinnon rakenne -työryhmän selvitys sekä kuntauudistukseen liittyvät muut uudistukset Pyydettynä lausuntonaan kunnallishallinnon rakenne -työryhmän selvitystä koskevan lausuntopyynnön johdosta opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa seuraavaa. Hallitusohjelman mukaisesti Suomen koulutus- ja kulttuuripolitiikan tarkoituksena on taata kaikille, syntyperän, taustan ja varallisuuden rajoittamatta, yhtäläiset mahdollisuudet ja oikeudet sivistykseen, laadukkaaseen maksuttomaan koulutukseen sekä täysvaltaisen kansalaisuuden edellytykset. Kaikessa koulutuksessa, tieteessä, kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä on toteutettava yhdenvertaisuusperiaatetta. Palvelujen on oltava tasa-arvoisesti ja -laatuisesti kaikkien saatavilla. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että edellä sanottujen tavoitteiden saavuttamiseksi tulee kunta- ja palvelurakennetta edelleen vahvistaa ja palvelujen tuotantotapoja ja organisointia kehittää. Lisäksi tulee jatkaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän kehittämistä. Samoin on syytä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa. Tavoitteena on, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Yleissivistävä koulutus Hallitusohjelman mukaisesti koulujen eriytyminen estetään. Kuntauudistuksen tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa tämän tavoitteen saavuttamisen tärkeyttä. Kuntien tulee olla taloudellisesti riittävän vahvoja, jotta ne pystyvät turvaamaan opetuspalvelut kaikille lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Kuntien pitää myös pystyä huolehtimaan palveluiden laadullisesta kehittämisestä sekä turvallisesta ja terveellisestä opiskeluympäristöstä ja siitä, että rakenteet kestävät myös tulevaisuudessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö pitää tärkeänä, että valtionosuusjärjestelmä uudistetaan hallitusohjelman mukaisesti, jolloin järjestelmää yksinkertaistetaan, selkiytetään ja sen kannustavuutta parannetaan. Opetus- ja kulttuuriministeriö tulee osana valtionosuusjärjestelmän uudistamista selvittämään perusopetuksen valtionosuuden perusteet tavoitteena tasa-arvoisen ja tasalaatuisen perusopetuksen saatavuuden varmistaminen. Tavoitteena on, että perusopetuksen rahoitus jatkossa perustuisi
OKM/20/050/2012 2 (6) nykyistä enemmän perusopetuksen toimintaympäristöä kuvaaviin indikaattoreihin, esimerkiksi kunnan maahanmuuttajien väestöosuuteen, aikuisväestön koulutustasoon sekä työttömyysasteeseen. Lukiokoulutuksen rahoitusperusteet on myös määrä uudistaa ottaen huomioon rahoituksen ylläpitäjäneutraalisuus. Rahoitusta uudistetaan siten, että se turvaa ikäluokkien pienentyessä lukiokoulutuksen laadun ja alueellisen saavutettavuuden myös etäopetusta hyödyntäen. Rahoitusperusteisiin sisällytetään tuloksellisuusrahoitusosuus, joka palkitsee koulutuksen laadusta ja laadun parantamisesta, esimerkiksi yksilön oppimistulosten paranemisesta ja vähäisistä keskeyttämisistä. Rahoitusta uudistettaessa turvataan maahanmuuttajien mahdollisuus lukiokoulutukseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön on määrä käynnistää toisen asteen koulutuksen palvelukyvyn ja yhteistyön vahvistamisen toimenpideohjelma kehittäen ylioppilastutkintoa ja lukiokoulutusta sekä ammatillisia tutkintoja erillisinä tutkintoina, koulutuksen alueellisen saavutettavuuden turvaamiseksi lisäämällä oppilaitosrajat ylittävää tilojen, tukipalvelujen ja opettajaresurssien yhteiskäyttöä myös yhdessä korkeakoulujen kanssa. Tavoitteena on vahvistaa koulutuksen vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta sekä varmistaa yksilöiden tarpeisiin vastaavien koulutuspalveluiden saatavuus maan eri osissa ja molemmissa kieliryhmissä. Ohjelmalla tuetaan elinvoimaisen, toimintakykyisen toimipisteverkon muodostumista. Työryhmä on nostanut esiin perusopetuksen toimeenpanoon liittyvien palveluiden puutteita. Aikaisempien selvitysten mukaisesti pienten kuntien resurssit organisoida esimerkiksi opetussuunnitelmien laadintaa ja kehittämistä, opetuksen laadun jatkuvaa kehittämistä sekä oppilashuollon palveluita ja opetuksen järjestämisen kannalta välttämättömiä tukipalveluita ovat haasteelliset. Palveluiden tulisi kuitenkin olla yhdenvertaisesti ja tasalaatuisesti kaikkien oppilaiden saatavilla. Oikeuskansleri on päätöksessään 30.1.2012 edelleen nostanut esiin perusopetuslain mukaisen oppilashuollon toteutumisen. Päätöksen mukaan perusopetuslain edellyttämää riittävää ja valtakunnallisesti yhdenvertaista oppilashuoltoa ei ole vielä saavutettu, vaikka tilanne onkin kehittynyt parempaan suuntaan. Päätöksen mukaan merkittävä osa kunnista on jo pitkään aliresursoinut perusopetuslain edellyttämän oppilashuollon toimeenpanemiseksi tarvittavaa henkilöstöä. Opetus- ja kulttuuriministeriössä on valmisteltu yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa hallituksen esitystä opiskeluhuoltolaiksi. Tavoitteena on, että laadittaisiin yhtenäinen esi- ja perusopetuksen sekä toisen asteen koulutuksen kattava laki, johon koottaisiin tällä hetkellä lainsäädännössä hajallaan olevat oppilas- ja opiskelijahuoltoa koskevat säännökset. Lain tarkoituksena on turvata oppilaiden ja opiskelijoiden tarvitsemien opiskeluhuoltopalveluiden yhdenvertainen saatavuus ja laatu. Lähtökohtana on lisätä palvelujen suunnitelmallisuutta ja kehittämistä nykyistä enemmän ennaltaehkäisevään työhön ja oppilaiden sekä opiskelijoiden kokonaisvaltaista hyvinvointia edistäväksi työksi. Laki astuisi voimaan vuoden 2014 alussa. Toimiva kunta- ja palvelurakenne tukee säännösten toimeenpanoa. Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että esi- ja perusopetus turvataan lähipalveluina myös kuntarakenteen muuttuessa ja että lukiokoulutuksen alueellinen saavutettavuus turvataan myös etäopetusta hyödyntäen. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että on olennaista parantaa peruskoulun edellytyksiä toimia kaikkien lasten oppivelvollisuuskouluna huomioimalla koulujen toimintaympäristö niiden ohjauksessa ja rahoituksessa.
OKM/20/050/2012 3 (6) Ammatillinen koulutus Opetus- ja kulttuuriministeriö on kommentoinut työryhmän työn edetessä ammatillisen koulutuksen järjestämisedellytyksiä ehdotettujen selvitysalueiden osalta. Ehdotetut selvitysalueet eivät suurelta osalta täyttäisi laissa ammatillisen koulutuksen järjestämiselle säädettyjä järjestämisedellytyksiä tai rakenteellisen kehittämisen ja palvelukyvyn vahvistamiselle asetettuja tavoitteita. Osa ehdotettujen selvitysalueiden mukaisista uusista kunnista johtaisi myös vahvempien ammatillisen koulutuksen järjestäjäorganisaatioiden muodostumiseen. Usean selvitysalueen osalta taas alueella toimii jo laajapohjaisempi ja vahvempi ammatillisen koulutuksen järjestäjäorganisaatio yleensä kuntayhtymäpohjalta tai kuntien perustaman osakeyhtiön ylläpitämänä. Ehdotetuista selvitysalueista muodostettavien uusien kuntien syntyminen voisi osaltaan selkeyttää ammatillisen koulutuksen järjestäjärakenteita erityisesti silloin, kun yksittäiset kunnat ovat jäseninä useissa alueella toimivissa kuntayhtymissä. Em. järjestely ei ole omiaan selkiyttämään järjestäjäorganisaatioiden profiloitumista ja työnjakoa alueella. Toisaalta vakiintuneen, toimivan ja ehdotettua selvitysaluetta laajapohjaisemman kuntayhtymän purkautuminen ja uuden organisaatiorakenteen muodostaminen kuntaliitoksen seurauksena aiheuttaisi vääjäämättä ammatillisen koulutuksen järjestämiselle pitkäaikaista sopeutumisvaihetta sekä opetuksen järjestämisen, henkilöstön että esim. työelämäsuhteiden kannalta. Myös hallinnollinen työ lisääntyisi. Ehdotettu kuntarakenne ei ammatillisen koulutuksen osalta poista nykyisten, pääasiassa laajapohjaisten kuntayhtymien muodossa tapahtuvan yhteistoiminnan tarvetta. Koska ammatillisen koulutuksen toiminta-alue on pääsääntöisesti kuntaa laajempi, alueellinen tai myös valtakunnallinen, koulutuksen järjestäjä- ja omistuspohja on muotoutunut laajaksi. Kuntayhtymä kuntien yhteistoiminnan muotona tulisi jatkossakin säilyttää. Ammatillisen koulutuksen rakenteellisen kehittämisen tavoitteena on edistää ammatillisen koulutuksen kehittämistä kokonaisuutena ja vahvistaa ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon palvelukykyä muodostamalla vahvoja järjestäjäorganisaatioita, joiden toiminta kattaa kaikki ammatillisen koulutuksen palvelut, kehittämistoiminnot ja opetusyksiköt. Koulutustarjonta tulisi mahdollisimman kattavasti koota laajapohjaisten organisaatioiden ylläpitämiin alueellisiin ammattiopistoihin siten, että järjestäjäverkko tukee alueen elinvoimaisuutta ja turvaa koulutuspalvelut alueella. Rakenteellisen kehittämisen tarvetta lisäävät ammatilliseen koulutukseen kohdistetut menojen leikkaukset. Työryhmän selvitys on laaja ja monipuolinen tietopaketti, jota voidaan hyödyntää myös ammatillisen koulutuksen rakenteellisen kehittämisen toimenpiteissä. Ammatillisen koulutuksen toimintaedellytysten näkökulmasta on ensiarvoisen tärkeätä, että toimialan rahoitusjärjestelmää kehitetään hallitusohjelmassa ja koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa todettujen linjausten mukaisesti kokonaisuutena ja ylläpitäjämalliin perustuen. Kulttuuri, liikunta- ja nuorisopolitiikka Kulttuuri- liikunta- ja nuorisotyön palveluiden saatavuus ja saavutettavuus on kuntauudistuksessa tärkeää turvata koko Suomessa, jotta voidaan toteuttaa hallitusohjelman tavoitetta siitä, että kulttuuri ja liikunta ovat yhdenvertaisesti ja tasaarvoisesti tavoitettavissa ja erityistoimilla parannetaan osallisuutta kulttuurin ja liikunnan nyt ulkopuolelle jäävissä ryhmissä. Tältä kannalta keskeistä on palveluiden
OKM/20/050/2012 4 (6) järjestäminen, ei niinkään hallintomallit. Hallinto ei saa luoda esteitä palveluiden saatavuudelle. Palveluiden saatavuuden kehittämiseksi tarvitaan uudenlaisia palveluiden tuotantomalleja. Rakennetyöryhmän selvityksessä mainitaan mm. taide- ja kulttuurilaitosten palveluiden tuotannon ja jakelun vahvistaminen ja monipuolistaminen mm. kiertuetoiminnalla sekä yleisökuljetusten järjestäminen kulttuuritoimen tilaisuuksiin. Myös muita julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin palveluiden tuotannon uudistamismalleja tarvitaan. Näitä kehitetään muun muassa meneillään olevassa KUULTO-hankkeessa. Liikuntapalvelujen osalta kuntien on tehtävä entistä enemmän yhteistyötä sekä yksityisten liikunta-alan yrittäjien että liikuntatoimintaa järjestävien yhdistysten kanssa. Yksityiset palveluntuottajat ja urheiluseurat ovat varteenotettavia yhteistyökumppaneita kunnallisen liikuntatoimen järjestämisessä ja kehittämisessä. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyön palveluiden osalta on olennaista, että palveluiden järjestämiseksi on kunnissa riittävästi asiantuntevaa henkilöstöä sekä riittävät taloudelliset resurssit. Peruspalveluiden arvioinnissa 2012 kulttuuritoimen henkilöstöksi suositellaan: - vähintään päätoiminen (100 %) kulttuuritoimen työntekijä kunnassa, jonka asukasluku on 5 000-24 999 - lisäksi johtava kulttuuritoimen työntekijä (100 %) kunnassa, jonka asukasluku ylittää 25 000 asukasta. - yhdistelmävirka tai -toimi kunnassa, jonka asukasluku on alle 5000 asukasta (suositus 0,5 htv, minimi 0,3 htv) Suositus määrittelee käytettävää henkilötyövuosimäärää, ei kulttuuripalveluiden järjestämistapaa. Kunta voi järjestää kulttuuripalvelut esimerkiksi toisen kunnan kanssa tai ostopalveluna yhdistykseltä tai yritykseltä. Olennaista on, että kunnassa on riittävät ja asiantuntevat henkilöstöresurssit palveluiden tuottamiseen tai tilaamiseen. Suosituksia tarkistetaan tarvittaessa kuntauudistuksen etenemisen mukaan. Vuoden 2011 liikuntatoimen peruspalvelujen arviointiraportissa suositellaan, että liikunnan peruspalvelujen tuottamisessa on varmistettava taloudelliset resurssit ja laadukas henkilöstö mahdollisimman yhdenvertaisesti kaikissa kunnissa, riippumatta kunnan sijainnista. Lisäksi arviointiraportissa suositellaan, että liikuntapaikkojen saatavuus on varmistettava suhteessa väestöpohjaan ja että liikuntapaikkojen kunnossapidosta huolehtivaa henkilöstöä tulee olla määrällisesti ja laadullisesti riittävästi. Merkittävimmät väestön liikuntaa edistävät toimenpiteet tehdään kunnissa ja useiden eri hallinnonalojen päätöksillä. Uudistuksessa tulee turvata, että kunnissa varsinaisen liikuntapaikkarakentamisen lisäksi edistetään yhdyskuntarakenteen kehittymistä arkiliikuntaa suosivaksi. Uudistuksessa tulisi hyödyntää poikkisektoraalisuuden mahdollisuudet, kuten sosiaalija terveyspalveluiden osalta mahdollisuudet ennaltaehkäisyyn. Sote-palveluiden tarvetta voidaan vähentää väestön hyvinvointia vahvistamalla ja hyödyntämällä mm. liikunta- ja kulttuuripalveluita. Monien kuntien edustajat ovat kiinnittäneet tähän huomiota aluekierroksella. Etenkin liikunnalla on todettu olevan hyvinvointia, terveyttä
OKM/20/050/2012 5 (6) sekä työ- ja toimintakykyä lisääviä vaikutuksia. Liian vähäisen liikunnan arvioidaan aiheuttavan Suomessa 300 400 miljoonan euron vuosittaiset kustannukset. Näistä yli puolet aiheutunee sairauspoissaoloista ja työn tuottavuuden heikkenemisestä. Loput kulut ovat suoria terveydenhuolto- ja sosiaalimenoja. Uudistuksessa tulisi ottaa huomioon lähidemokratian ja asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen. Asukkaiden osallisuutta, aktiivisuutta ja yhteisöllisyyttä tulisi lisätä. Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta ja nuorisotoimen palveluilla on kiinteä yhteys osallisuuden ja yhteisöllisyyden vahvistamiseen. Uudistuksessa tulee turvata kuntalaisten sekä kunnan alueella toimivien kolmannen sektorin yhteisöjen osallistumisen ja vaikuttamisen toimintatavat. Valtioneuvoston lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelma antaa suuntaviivat lasten ja nuorten elinolojen kehittämiselle myös kunnissa. Lasten ja nuorten päivittäiset palvelut (harrastukset, nuorisotilat, liikuntapaikat, kirjasto, koulut, päiväkodit) on järjestettävä lähipalveluina ja niiden helppo saavutettavuus on turvattava. Ministeriö pitää erityisen tärkeänä, että lapsia ja nuoria on nuorisolain 8 :n mukaisesti kuultava heitä koskevissa asioissa esimerkiksi, tehdään päätöksiä lähipalvelujen laadusta ja saavutettavuudesta. Kirjasto- ja tietopalvelujen kehittäminen ja niiden tasavertainen turvaaminen toteutuu parhaiten vahvojen peruskuntien kautta. Tätä puoltaa kirjastojen laajasta ja monipuolisesta vapaaehtoisesta yhteistyöstä saadut tulokset. Kirjastojen yhteistyö on lisännyt toiminnan tehokkuutta ja taloudellisuutta sekä parantunut palvelujen laatua. Laajimmillaan yhteistyöliittymät ovat maakunnan kaikki kunnat kattavia. Koska kirjastojen yhteistyöliittymät ovat syntyneet pitkälti asiakkaiden tarpeista, on myös kirjastopalvelujen saatavuuden kannalta pendelöinnillä ja muualla asioinnilla suuri merkitys. Keskeinen tavoite kuntarakenneuudistuksessa kirjastopalveluja koskevien tavoitteiden toteutumisen kannalta on kirjastojen lähipalveluluonteen turvaaminen, minkä tulee perustua nykyiseen toimipisteverkkoon. Verkkoa täydentävät kirjastoautot, joita tarvitaan välttämättömästi pitkien etäisyyksien alueilla ja haja-asutusalueilla. Kirjasto- ja tietopalvelut ovat käytetyimpiä kunnallisia peruspalveluja ja ne tuotetaan alle prosentilla kuntien kokonaismenoista. Kuntarakenneuudistus nykyistä vahvempien kuntien aikaan saamiseksi luo hyvät edellytykset kehittää kirjastopalveluja laajemmasta näkökulmasta ja ottaa samalla huomioon asukkaiden erilaiset tarpeet. Kansliapäällikkö Harri Skog Johtaja Kirsi Kangaspunta
OKM/20/050/2012 2 (6)