VALTIOVARAINMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Neuvotteleva virkamies 12.6.2014 Anu Hernesmaa PORIN KAUPUNGIN JA LAVIAN KUNNAN YHDISTYMINEN Kuntien yhdistymisen vireillepanosta ja valmistelusta, kuntajaon muuttamisen edellytyksistä sekä kuntajaon muuttamisesta päättämisestä säädetään kuntarakennelaissa (1698/2009). Lavian kunnan ja Porin kaupungin yhdistyminen perustuu erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan Lavian kunnan talouden arviointimenettelyyn sekä sitä seuranneen erityisen kuntajakoselvityksen perusteella tehtyyn yhdistymisesitykseen. Sen vuoksi alla on kuvattu erityisen vaikeassa taloudellisessa tilanteessa olevaa kuntaa koskevaa arviointimenettelyä sekä erityistä kuntajakoselvitystä. Kuntien yhdistymisen vireillepano ja valmistelu Arviointimenettely Kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 63 a :n mukaan kunnan ja valtion tulee yhdessä selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännön edellyttämät palvelut sekä ryhtyä toimenpiteisiin palvelujen edellytysten turvaamiseksi. Selvityksen tekee arviointiryhmä. Velvoite syntyy, jos rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat kunnan talouden tunnusluvut ovat olennaisesti ja toistuvasti koko maan vastaavia tunnuslukuja heikommat ja ovat kahtena vuonna peräkkäin alittaneet valtioneuvoston asetuksella (205/2011) säädetyt raja-arvot. Lavian kunta on alittanut raja-arvot vuoden 2007 tilinpäätöksestä lähtien. Kunta on ollut talouden arviointimenettelyssä jo vuosien 2007 ja 2008 tilinpäätösten perusteella. Arviointiryhmä ehdotti 8.1.2010 Lavian kuntalaisten palvelujen turvaamiseksi ja alueen elinkeinojen toiminta- ja kehittämismahdollisuuksien parantamiseksi Porin kaupungin ja Lavian kunnan yhdistymistä jo vuoden 2011 alusta lukien. Lavian kunnanvaltuusto päätti 1.2.2010 esittää vastauksena arviointiryhmän esitykseen kuntaliitosneuvotteluiden käynnistämisestä Kankaanpään ja Porin kaupunkien kanssa. Liitosneuvottelut kariutuivat tuolloin Porin ja Kankaanpään vastustukseen. Lavian kunta alitti vuosien 2011 ja 2012 tilinpäätösten perusteella asetetut raja-arvot ja oli toiseksi heikoimmassa taloudellisessa tilanteessa kaikista Suomen kunnista. Valtiovarainministeriö asetti 8.8.2013 kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain 63 a :n mukaisen Lavian kuntaa koskevan arviointiryhmän, jonka tehtävänä oli tehdä laissa tarkoitettu selvitys kunnan mahdollisuuksista turvata asukkailleen lainsäädännön edellyttämät palvelut. Lavian talouden pohjaa on arviointiryhmän tekemän selvityksen mukaan yritetty saada useiden talouden tasapainottamisohjelmien avulla kuntoon. Kunnan taseen kertynyttä alijäämää yritetään saada katetuksi tiukoilla, jopa äärimmilleen venytetyillä säästötoimilla. Ohjelmalla saataneen aikaan vain talouden tilapäistä kohentumista.
2 Arviointiryhmän mukaan kunnan tasapainottamisohjelma on täysin riittämätön kuntalaisten palvelujen turvaamiseksi. Lavian veroprosentit sekä kunnallisverossa että kiinteistöveroissa ovat jo erittäin korkeat, joten mahdollisuudet talouden tasapainottamiseen veroilla ovat varsin vähäiset. Lavian kunta ei voi arviointiryhmän mukaan panostaa vähäisen asukaspohjan ja vanhenevan väestörakenteen vuoksi riittävästi elinkeinojen ja infrastruktuurin pitkäjänteiseen kehittämiseen. Myös kasvava velka ja mahdollisesti kohoava korkotaso heikentävät edellytyksiä entisestään. Arviointiryhmä katsoi selvityksessään, että Lavian kunnalla ei ole edellytyksiä palvelujen järjestämiseen ja turvaamiseen kuntalaisille itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa. Arviointiryhmän mielestä tulevaan kehitykseen liittyy myös sellaisia riskejä, joihin tulee varautua ja ottaa huomioon arvioitaessa kunnan edellytyksiä turvata palvelut asukkailleen. Pienetkin ylitykset toimenpideohjelman mukaiseen menokehitykseen voivat kääntää talouden kehityksen yhä huonommaksi. Arviointiryhmän mukaan tasapainottamisohjelman huolellisen toteuttamisen lisäksi Lavian kunnan tulee tarkastella kuntalaisten palvelujen järjestämisen ja turvaamisen kysymyksiä laajemmassa kokonaisuudessa. Lakisääteisten palveluiden järjestämiseen alueella tarvitaan laajempi kokonaisuus, jonka luonnollisen pohjan muodostaa arviointiryhmän mukaan jo nykyinen tiiviin yhteistyön kohde Porin kaupunki. Alueella olemassa olevat yhteydet sosiaali- ja terveydenhuollossa, työssäkäynnissä ja asioinnissa ovat hyvä pohja suuremman kunnan muodostamiseen. Arviointiryhmän mielestä Kankaanpään seudun taloudellinen tilanne ei ehkä ole kyllin vahva kestääkseen heikossa taloudellisessa tilanteessa jo olevan ja nopeasti heikkenevän Lavian kunnan aiheuttaman taloudellisen rasituksen. Kankaanpään ja sen lähikuntien sekä Lavian yhdistyminen tarkoittaisi todennäköisesti varsin rankkoja peruspalveluiden karsimisia ko. kunnissa talouden tasapainottamiseksi. Arviointiryhmä ehdotti 1.10.2013 Lavian kuntalaisten palvelujen järjestämisen turvaamiseksi kuntarakennelain 15 :n mukaista erityistä kuntajakoselvitystä kunnan yhdistämiseksi isompaan kokonaisuuteen jo vuoden 2015 alusta. Arviointiryhmä katsoi, että oikea suunta liitokselle on taloudellisin perustein Porin kaupunki. Erityinen kuntajakoselvitys Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a :ssä tarkoitetussa menettelyssä ollutta erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskeva erityinen kuntajakoselvitys voi tulla vireille mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetun arviointiryhmän ehdotuksesta. Valtiovarainministeriö päätti arviointiryhmän ehdotuksesta 19.12.2013, kuntia kuultuaan, määrätä kuntarakennelain 15 :n perusteella toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen Lavian kunnan ja Porin kaupungin välillä. Samalla ministeriö asetti kuntajakoselvittäjäksi valtiotieteen maisteri Arto Saarisen. Selvityksen tehtävänä oli toteuttaa erityinen kuntajakoselvitys kunnan asukkaiden palvelujen turvaamiseksi siten, että mahdollinen yhdistyminen voisi tulla voimaan 1.1.2015. Selvitystyö alkoi 2.1.2014 ja päättyi selvityksen valmistuttua 28.2.2014.
3 Selvitystyö ja ehdotus kunnille Kuntarakennelain 4 b :n 4 momentin mukaisesti selvitys sisältää suunnitelman hallinnon ja palvelujen järjestämisestä sekä palvelujen tuottamisesta selvitysalueella, selvityksen yhdistymisen vaikutuksista kuntien yhteistoimintaan, selvityksen taloudellisesta tilanteesta, arvion asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien sekä lähidemokratian toteutumisesta sekä yksityiskohtaisen arvion kuntien yhdistymisen eduista ja haitoista. Kuntajakoselvittäjä on arvioinut selvityksen kohteena olevan kunnan nykytilaa ja haasteita sekä kuntarakenteen kehittämistavoitteiden ja muuttamisen edellytysten täyttymistä. Lisäksi kuntajakoselvittäjä on arvioinut selvityksessään Lavian kunnan mahdollisuuksia jatkaa itsenäisenä kuntana. Lavian kunta kuuluu Pohjois-Satakunnan seutukuntaan ja kunnassa on 1 902 asukasta. Lavian kunnan asukasluku on vähentynyt koko 2000-luvun ajan. Väestö väheni viidenneksen vuodesta 2000 vuoteen 2013. Tilastokeskuksen ennusteen mukaan Lavian väkiluku laskee edelleen voimakkaasti, ollen 1 657 henkilöä vuonna 2030. Suhteellisesti eniten vähenee työikäisten määrä (-29,4 %). Väestömäärä kasvaisi pääosin ikäryhmässä yli 65-vuotiaat, joiden osuus kunnan väestöstä olisi vuonna 2030 noin 39 % (vuonna 2013 n. 29 %). Vastaavana aikana yli 85-vuotiaiden määrä kasvaa n. 23 %. Lavian tulevien vuosien epäsuoraa taloudellista rasitetta lisää se, että sairastavuusindeksi, sosiaali- ja terveystoimen nettomenot sekä yli 85-vuotiaiden osuus ovat jo nyt korkeimmat satakuntalaisista kunnista ja selvästi koko maan keskiarvon yläpuolella. Syynä korkeisiin menoihin voidaan pitää Lavian väestöllistä ikärakennetta. Lavian väestöllinen huoltosuhde on tällä hetkellä 67,6 (koko maa 54,3 ja Pori 57,6) eli sataa työikäistä lavialaista kohden on noin 68 alle 15-vuotiasta lasta tai yli 65-vuotiasta eläkeläistä. Lavian taloudellinen huoltosuhde on 1,75 (koko maa 1,3 ja Pori 1,46) eli jokaista työllistä kohden on lähes 1,8 ei-työllistä henkilöä. Kunnan väestöstä noin 48 % asui taajamassa vuonna 2011 ja haja-asutusalueella runsaat puolet. Laviasta on matkaa Kankaanpäähän n. 29 km ja Poriin n. 54 km. Lavia kärsi -48 henkilön muuttotappion Kankaanpäälle ja -88 henkilön Porille vuosina 2000-2012. Laviasta muutot suuntautuvat tasaisesti sekä oman seutukunnan keskuskaupunkiin (Kankaanpää) että maakunnan keskuskaupunkiin (Pori). Suomen ympäristökeskuksen asiointialueluokituksen mukaan Lavia sijaitsee Kankaanpään ja Sastamalan asiointialueiden rajalla. Tampereelle ja Poriin suuntautuu erikoiskaupan virtoja edellä mainittujen seutukeskusten lisäksi. Lavian kunnassa yhteenlaskettu työllinen työvoima (sis. julkiset palvelut) on ollut viime vuosina n. 600-800 henkilöä työttömyyden vaihdellessa 11-14 %:n välillä. Työntekijämäärästä on n. 55 % julkisissa ja yksityisissä palveluissa, n. 25 % jalostuksessa ja n. 20 % alkutuotannossa. Lavian työssäkäyvistä 59,4 % työskentelee omassa kunnassa ja 40,6 % pendelöi toiseen kuntaan. Pendelöinti Poriin on noin 8 % työllisestä työvoimasta. Lavia kuuluu
4 Kankaanpään työssäkäyntialueeseen, Kankaanpäähän pendelöi noin 12 % työllisestä työvoimasta. Joka neljännen lavialaisen pendelöijän kohde on Kankaanpää. Vuosina 2012 ja 2013 Lavian kunta on järjestänyt itse sosiaali- ja terveyspalvelunsa siten, että Porin kaupungin perusturvakeskus on osapuolten välisellä sopimuksella tuottanut Lavian kunnalle sosiaali- ja terveystoimen hallinto- ja asiantuntijapalveluita. Lavian kunnan sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu on siirtynyt kuntien välisellä sopimuksella 1.4.2014-31.12.2014 väliseksi ajaksi kokonaan Porin perusturvan yhteistoiminta-alueelle. Lavian talous on alittanut vuosien 2011 ja 2012 tilinpäätösten perusteella valtioneuvoston asetuksella säädetyt kunnan rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat talouden tunnusluvut vuosikatteen, kertyneen alijäämän, tuloveroprosentin ja omavaraisuusasteen suhteen. Taseeseen kertyneen alijäämän suhteen raja-arvot alittuivat myös vuosina 2007-2010. Myöskään valmistelussa oleva vuoden 2013 tilinpäätös ei tuo muutosta kehitykseen. Selvityksen mukaan Lavian kunnan talouden selkeä heikkeneminen alkoi vuonna 2002. Kunta teki vuonna 2010 ensimmäistä kertaa vuoden 2002 jälkeen ylijäämäisen tuloksen. Myös tilivuoden 2011 tulos oli juuri ja juuri ylijäämäinen. Ylijäämäisen tuloksen mahdollistivat kunnan omien voimakkaiden säästötoimenpiteiden lisäksi valtiolta saadut merkittävät harkinnanvaraiset valtionosuuslisät, jotka olivat 490 000 euroa vuonna 2010 ja 500 000 euroa vuonna 2011. Tilanteen korjaamiseksi kunnassa on yritetty useiden talouden tasapainottamisohjelmien avulla saada taloutta kuntoon ja viimeisin Lavian kunnan talouden tasapainottamisohjelma vuosille 2013-2016 on hyväksytty valtuustossa 29.8.2013/46. Suunnitelmassa esitetyillä talouden tervehdyttämistoimenpiteillä ei saada katettua jo syntynyttä alijäämää, jota on edellisiltä tilikausilta 4,5 miljoonaa euroa. Tämä alijäämäkehitys tulisi jatkumaan valtiovarainministeriön laatiman arviolaskelman mukaan niin, että vuoteen 2017 mennessä kumulatiivinen alijäämä olisi jo -9,7 miljoonaa euroa. Lavian lainakanta aleni vuonna 2012. Lainakannan aleneminen johtui siitä, ettei kunta juurikaan investoinut vuosina 2009-2012. Investointien vähäisyys usean vuoden ajalta aiheuttaa kasvavaa tarvetta erityisesti korjausinvestointeihin. Käyttötalouden rakenteellista alijäämää ei Lavian osalta enää voida korjata veroprosentteja nostamalla. Käytännössä vuoden 2014 tasossa mitattuna vuosikate pitäisi saada noin 300 000 euroa positiiviseksi, jolloin myös noin 300 000 euron investointiohjelmaa voitaisiin toteuttaa vieraan pääoman määrää lisäämättä. Tämä tarkoittaisi käytännössä kunnallisveroprosenttiin noin kolmen prosenttiyksikön korotusta. Lavian kunnalla ei ole merkittäviä rahavaroja eikä nopeasti realisoitavaa omaisuutta, joilla voitaisiin kompensoida tulorahoituksen vajetta tai rahoittaa yllättäviä investointeja. Kunnan verotuotto on alhainen. Lavian elinkeinorakenne on palvelu- ja maatalousvoittoinen, joissa palkkatulo on alhainen. Verotulotuottoon vaikuttaa myös se, että kunnassa on paljon eläkeläisiä ja työttömyysaste on korkeahko. Vanhusväestön voimakas kasvu edellyttää, että tulevaisuudessa on enenevästi panostettava ikäihmisten palveluihin.
5 Vuoden 2013 tilinpäätösennakoiden mukaan Lavian talouden tilanne on heikentynyt edelleen. Vuosikate oli 106 000 euroa eli 56 euroa/asukas. Ilman harkinnanvaraisen valtionosuuden korotusta (131 euroa/asukas) vuosikate olisi ollut negatiivinen. Lainamäärä on nyt 2 513 euroa/asukas, kun se vuonna 2012 oli 1 761 euroa/asukas. Samalla taseen kertynyt alijäämä on kasvanut ollen 2 515 euroa/asukas, mikä on tällä hetkellä suurin alijäämä kaikista Manner-Suomen kunnista. Myös omavaraisuusaste on heikentynyt (15,7 %, mikä on koko maan matalimpien joukossa) ja kunnan suhteellinen velkaantuneisuus on kasvanut. Lavian kunnan toimintakate vuoden 2014 talousarviossa on noin 12,1 miljoonaa euroa ja Porin kaupungin toimintakate noin 428,2 miljoonaa euroa. Porin lainakanta vuoden 2013 lopussa oli 264,78 miljoonaa euroa (3 171 euroa/asukas) ja Lavian 4,78 miljoonaa euroa (2 513 euroa/asukas). Yhteenlaskettu lainamäärä oli 269 560 miljoonaa euroa (3 156 euroa/asukas) eli asukasta kohden laskettu lainamäärä laskisi, koska Lavialla on asukasta kohden vähemmän lainaa. Taseen kertynyttä ylijäämää oli vuonna 2012 Porilla 57,76 miljoonaa euroa (693 euroa/asukas). Lavialla oli alijäämää 4,90 miljoonaa euroa (2 350 euroa/asukas). Yhteenlaskettu ylijäämä olisi 53,25 miljoonaa euroa eli 624 euroa/asukas. Valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston laatiman vuoteen 2020 ulottuvan Lavian kunnan talouden arviolaskelman mukaan talouden liikkumavara ja edellytykset palvelujen tarjoamiseen heikkenevät oleellisesti ja nopeasti. Tällaisessa kuntatalouden tilanteessa Lavian kunnan edellytykset menestyä itsenäisenä kuntana ovat kuntajakoselvittäjän näkemyksen mukaan olemattomat. Kykyä turvata kunnan asukkaiden lainsäädännön edellyttämät palvelut tai panostaa toimenpiteisiin, joilla vahvistetaan alueen elinvoimaa sekä vahvistaa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä, ei ole. Kuntarakennelain 7 :n mukaisesti yhdistymisesityksen valmistelussa on huolehdittu kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista sekä valmistelusta yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa. Lavian kunnassa on pidetty kuntalaistilaisuuksia valmistelutyön aikana 9.1.2014 ja selvityksen valmistuttua 12.3.2014 ja 9.4.2014. Lavian valtuustolle on järjestetty erillinen seminaari valmistelutyön aikana 16.1.2014. Lavian kunnan henkilöstölle selvitystä on esitelty henkilöstötapaamisessa 28.1.2014. Porin kaupunginhallitukselle selvitystyön valmistelua on esitelty kahdessa tapaamisessa 20.1.2014 ja 10.2.2014. Kuntajakoselvittäjä antoi 28.2.2014 esityksensä Lavian kunnalle ja Porin kaupungille. Selvityksensä perusteella ja yhtyen arviointiryhmän 1.10.2013 esittämään näkemykseen kuntajakoselvittäjä esitti, että Lavian kunta liitetään 1.1.2015 lukien Porin kaupunkiin erillisen Porin ja Lavian välisen yhdistymissopimuksen mukaisesti. Ehdotuksen käsittely kunnissa Lavian kunta ja Porin kaupunki ovat kuntarakennelain 7 :n 2 momentin mukaisesti varanneet kuntiensa asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden tehdä huomautuksen ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Huomautusten jättämisaika oli Laviassa 13.3. - 14.4.2014 ja Porissa 7.3. - 7.4.2014. Lavian kunnanhallitukselle ja Porin kaupunginhallitukselle ei ole jätetty muistutuksia tai huomautuksia nähtävilläoloaikana.
6 Yhdistymisesitys Lavian kunta on 23.4.2014 valtuustonsa päätöksellä, äänin 9-8, hylännyt kuntajakoselvittäjän esityksen. Kunnanvaltuuston päätöksen mukaan Lavian kunta ei hyväksy kuntajakoselvittäjän ehdottamaa yhdistymissopimusta Lavian kunnan liittämiseksi 1.1.2015 Porin kaupunkiin. Lavian kunta ei hyväksy myöskään siihen sisältyvää palvelujärjestelmien yhteensovittamissuunnitelmaa. Lavia ei valtuuston päätöksen mukaan kuulu Porin kaupungin talous- ja työssäkäyntialueeseen eikä yhdyskuntarakenteeseen, joten yhdistymiselle ei ole tarvetta. Porin kaupunki on 28.4.2014 valtuustonsa päätöksellä, äänin 44-13, hylännyt kuntajakoselvittäjän esityksen. Kaupunginvaltuusto toteaa, että Porin kaupungilla ei sinänsä ole huomautettavaa kuntajakoselvittäjän erityisen kuntajakoselvityksen ja yhdistymissopimuksen sisällöstä, mutta Porin kaupunki ei kuitenkaan hyväksy ehdotusta Lavian kunnan yhdistämisestä Porin kaupunkiin seuraavilla perusteilla: 1) Porin osalta toiminnalliset perusteet eivät toteudu. Tämän on myös kuntajakoselvittäjä todennut omassa sopimusluonnoksessaan. Yleisiin ja toiminnallisiin perusteihin vedoten Lavian ensisijainen suuntautumissuunta on Kankaanpään kaupunki. Kuntarakennelain hallituksen esityksen perusteluissa ja siihen liittyvässä perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että erityistä huomiota tulee kiinnittää muodostuvan kokonaisuuden elinvoimaisuuteen ja toiminnalliseen perusteltavuuteen. Pelkästään taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pitäisi johtaa kuntien tahdon vastaiseen kuntajaon muutokseen. Perustuslakivaliokunta korostaa lausunnossaan nimenomaisesti Porin kaltaisen kunnan asemaa ja tahdon merkitystä. 2) Porin kaupunki ei pidä tämän johdosta perusteltuna kuntaliitosta Lavian kunnan ja Porin kaupungin välillä, koska tuloksena ei muodostuisi toiminnallista ja elinvoimaista kokonaisuutta. 3) Jos Porin kaupungin kannasta poiketen valtioneuvosto päättää kuntaliitoksesta Porin kaupungin ja Lavian kunnan välillä, tulee valtion osallistua liitoksen toteuttamisesta aiheutuviin kustannuksiin merkittävästi suuremmalla summalla kuin nykyinen yhdistymisavustus (perus- ja lisäosa) mahdollistaa. Kuntarakennelain em. esitöissä painotetaan myös, että toistakaan kuntaa ei liitostilanteessa saa asettaa kohtuuttomaan tilanteeseen. Valtuustojen päätöksiin kuntajaon muutosesityksestä ei ole haettu muutosta valittamalla. Valtiovarainministeriölle on 28.4.2014 luovutettu 682 täysi-ikäisen lavialaisen allekirjoittama kuntalaisadressi, jonka mukaan taloudellisten ja tulevaisuuden toiminnallisten seikkojen vuoksi Lavian kunta tulee liittää 1.1.2015 alkaen Porin kaupunkiin. Kuntarakennelain 16 a :n 4 momentin mukaan, jos kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot hyväksyvät kuntajakoselvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen yhteisen esityksen kuntajaon muuttamisesta ministeriölle. Muutoin selvittäjä toimittaa esityksensä kuntajaon muuttamisesta ministeriölle.
7 Kuntajakoselvittäjä esitti, että Lavian kunta liitetään 1.1.2015 lukien Porin kaupunkiin erillisen Porin ja Lavian välisen yhdistymissopimuksen mukaisesti. Porin kaupunki ja Lavian kunta eivät ole hyväksyneet kuntajakoselvittäjän esitystä, joten selvittäjä on toimittanut esityksensä ministeriölle 30.4.2014. Yhdistymisesityksessä on kuntarakennelain 6 :n mukaisesti perusteltu kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitetty, miten kuntarakennelain 4 :ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Esitykseen on liitetty kuntien valtuustojen päätökset sekä lain 8 :ssä tarkoitettu yhdistymissopimus. Valtuutettujen määrä ja kunnallisvaalit Kuntarakennelain 24 :n 1 momentin mukaan jos kuntien yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, muutoksen kohteena olevissa kunnissa toimitetaan voimaantuloa edeltävänä vuonna uudet kunnallisvaalit. Yhdistyvät kunnat voivat tämän estämättä sopia yhdistymissopimuksessa, että niiden valtuustot yhdistetään uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Yhdistyvät kunnat voivat 1 momentin estämättä myös sopia yhdistymissopimuksessa, että niiden valtuustot yhdistyvät osittain uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Tällöin yhdistyvien kuntien valtuustot päättävät, montako valtuustopaikkaa kustakin kunnasta tulee uuden kunnan valtuustoon. Uuden kunnan valtuustoon tulee kuitenkin aina vähintään neljäsosa kunkin yhdistyvän kunnan valtuutetuista. Kustakin kunnasta valtuustoon tulevat valtuutetut ja varavaltuutetut määräytyvät heille edellisissä kunnallisvaaleissa vaalilain (714/1998) 89 :n mukaisesti annettujen vertauslukujen suuruuden mukaisessa järjestyksessä. Porin kaupungin ja Lavian kunnan yhdistymissopimuksessa todetaan, että yhdistyneen kunnan valtuusto muodostettaisiin kuntarakennelain 24 :n 3 momentin mukaisesti siten, että Porin ja Lavian valtuustot yhdistyisivät osittain yhdistyneen kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Porin kaupunginvaltuuston jäsenmäärä v. 2015-2016 olisi 65, joka muodostuisi Porin nykyisen valtuuston 59:stä ja Lavian nykyisen valtuuston kuudesta jäsenestä. Porin kaupunginvaltuustoon tulevat yhdistyvän kunnan valtuutetut ja varavaltuutetut määräytyisivät heille edellisissä kunnallisvaaleissa vaalilain 89 :n mukaisesti annettujen vertauslukujen suuruuden mukaisessa järjestyksessä. Vuoden 2016 kunnallisvaalien jälkeen valtuusto muodostuisi yhdistyneen kunnan asukkaiden vaalissa ilmaiseman tahdon mukaiseksi. Uutena toimielimenä perustettaisiin yhdistymissopimuksen mukaan Lavia-toimikunta, jolla lisättäisiin Lavian alueellista edustavuutta ja varmistettaisiin lavialaisten vaikutusmahdollisuuksia Porin kaupungin päätöksenteossa. Kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki Kuntien yhdistymisen taloudellisesta tuesta säädetään kuntarakennelain 9. luvussa. Lain 42 :n mukaan kuntien yhdistyessä syntyvälle uudelle kunnalle maksetaan yhdistymisavustusta.
8 Kuntarakennelain 42 a :n mukaan yhdistymisavustus muodostuu yhdistyvien kuntien lukumäärän ja asukasmäärän mukaan määräytyvästä perusosasta sekä lisäosasta. Kuntarakennelain 43 :n mukaan yhdistymisavustuksen perusosa määräytyy yhdistymisessä mukana olevien kuntien lukumäärän ja asukasmäärän perusteella. Kunnan asukasmääränä käytetään väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 80 :n 6 kohdan mukaista kunnan asukasmäärää kuntajaon muutoksen voimaantulovuotta edeltävän vuoden alussa. Yhdistymisavustuksen lisäosaa maksetaan kuntajaon muutoksessa, jossa on mukana lain 4 f :ssä tarkoitetun talousperusteen täyttävä kunta tai kuntia. Lisäosa on 150 euroa mainitun edellytyksen täyttävän kunnan asukasta kohden ja enintään miljoona euroa yhdistymistä kohden. Porin kaupungin asukasmäärä 31.12.2013 oli 83 497 ja Lavian kunnan 1 902 asukasta. Kuntien yhteenlaskettu asukasmäärä oli 85 399 asukasta ja yhdistymisavustuksen perusosan määrä olisi siten 4 000 000 euroa. Yhdistymisavustuksen lisäosan määrä olisi 285 300 euroa, joten yhdistymisavustuksen kokonaissumma olisi uuden Porin kaupungin tapauksessa 4 285 300 euroa. Yhdistymisavustus maksetaan kolmen vuoden aikana. Avustuksesta maksetaan 40 prosenttia vuonna, jona muutos tulee voimaan, ja 30 prosenttia molempina seuraavina kahtena vuotena. Uusi kunta saisi yhdistymisavustusta ensimmäisenä toimintavuotenaan 1 714 120 euroa sekä toisena ja kolmantena toimintavuotenaan 1 285 590 euroa kumpanakin. Yhdistymisavustus tulee käyttää välttämättömiin kuntien yhdistymisen kustannuksiin, uuden kunnan palvelujärjestelmän kehittämiseen ja palvelujen tuottavuuden parantamiseen tai uuden kunnan talouden vahvistamiseen. Yhdistymisavustuksen viimeistä maksuvuotta seuraavan vuoden loppuun mennessä kunnan tulee toimittaa ministeriölle tilintarkastajan lausuman sisältävä selvitys yhdistymisavustuksen käytöstä. Yhdistymisavustuksen takaisinperintään sovelletaan valtionavustuslakia. Porin kaupungin ja Lavian kunnan yhdistymissopimuksessa todetaan, että yhdistymisavustus kohdennettaisiin yhdistyvän kunnan taseessa olevan alijäämän kattamiseen sekä kunnan toimintaedellytysten parantamiseen kompensoimalla kuntaliitoksesta aiheutuvia kuluja, erityisesti tietojärjestelmien ajanmukaistamisen ja tiedon siirron kustannuksia. Kuntarakennelain 44 :n mukaan jos vuosina 2014-2017 voimaan tuleva kuntien yhdistyminen vähentää uuden kunnan valtionosuuksia verrattuna yhdistyvien kuntien yhteenlaskettuihin valtionosuuksiin, ministeriö myöntää uudelle kunnalle vähennyksen johdosta kuntien yhdistymisen voimaantulovuotena ja sitä seuraavina vuosina vuoden 2019 loppuun saakka valtionosuuksien vähenemisen korvausta. Lavian kunnan ja Kankaanpään kaupungin tekemä keskinäinen kuntajakoselvitys Lavian kunta ja Kankaanpään kaupunki ovat tehneet keskinäisen, vapaaehtoisen yhdistymisselvityksen alkuvuonna 2014. Lavian kunta on hyväksynyt 23.4.2014 esityksen Lavian kunnan ja Kankaanpään kaupungin yhdistymisestä 1.1.2015 lukien, mutta Kankaanpään kaupunginvaltuusto hylkäsi sen 23.4.2014 valtuustossaan. Valtioneuvostolla ei ole toimivaltaa päättää näiden kuntien yhdistymisestä ilman kuntien yh-
9 teistä esitystä, koska kuntarakennelain 5 :n 1 momentin mukaan esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot yhdessä. Päätöksessä sovellettava lainsäädäntö Kuntajaon kehittämisen tavoitteet Kuntarakennelain 2 :n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Kuntajaon muuttamisen edellytykset Kuntarakennelain 4 :n mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 :ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa: 1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä; 2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita; 3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto alueellisen eheyden osalta kuntarakennelain 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella toisin päätä. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta. Edellä mainitulla alueella tarkoitetaan yhden tai useamman kunnan tai niiden osan muodostamaa aluetta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta. Kuntajakoa muutettaessa tulee pyrkiä kielellisesti yhteensopiviin alueisiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa huomioon saamelaisten kielelliset oikeudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella. Valtioneuvoston toimivalta Kuntarakennelain 21 :n mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä.
10 Päätöksenteon edellytykset kuntien yhdistyessä Kuntarakennelain 18 :n mukaan valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä yhdistyvien kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä. Kuntien esitys kuntien yhdistymisestä voidaan hylätä, jos kuntajaon muuttaminen olisi ilmeisesti vastoin 4 :ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Kuntien yhdistymisestä voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos 16 :ssä tarkoitettu kuntajakoselvittäjän ehdotus kuntien yhdistymisestä on saanut enemmistön kannatuksen yhdistymistä vastustaneessa kunnassa toimitetussa kansanäänestyksessä. Valtioneuvosto voi päättää 16 a :ssä tarkoitetusta kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 :ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Oikeudellinen ja hallinnollinen jaotus Kuntien kielellinen asema Kuntarakennelain 35 :n mukaan, jos kunta tai kuntia yhdistyy olemassa olevaan kuntaan, kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken tai kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, aiheuttaa päätös kuntajaon muuttamisesta, jollei erikseen toisin päätetä, vastaavat muutokset oikeudellisessa ja hallinnollisessa jaotuksessa samasta ajankohdasta. Kuntien yhdistyessä perustamalla uusi kunta valtioneuvosto päättää, mihin tuomiopiireihin ja hallintoalueisiin uusi kunta kuuluu. Kuntarakennelain 20 :n mukaan ennen kuin kuntajaon muuttamisesta päätetään, ministeriön on selvitettävä, miten muutos vaikuttaa valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin. Kielilain (423/2003) 5 :n 3 momentissa säädetään, että jos kuntajakoa muutetaan, on samalla päätettävä muutoksen vaikutuksesta kuntien kielelliseen asemaan. Kielilain 5 :n 2 momentin mukaan kunta on säädettävä kaksikieliseksi, jos kunnassa on sekä suomen- että ruotsinkielisiä asukkaita ja vähemmistö on vähintään kahdeksan prosenttia asukkaista tai vähintään 3 000 asukasta. Kaksikielinen kunta on säädettävä yksikieliseksi, jos vähemmistö on alle 3 000 asukasta ja sen osuus on laskenut alle kuuden prosentin. Kunnan valtuuston esityksestä valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää kunta kaksikieliseksi seuraavaksi kymmenvuotisjaksoksi, vaikka kunta muuten olisi yksikielinen. Lavian kunta ja Porin kaupunki ovat molemmat kielilain 5 :n perusteella suomenkielisiä kuntia. Esityksen mukaisessa Porin kaupungissa on asukkaita 85 399, joista suomenkielisiä on 82 936 eli 97,1 % ja ruotsinkielisiä 452 eli 0,5 %. Kielilain rajaarvot kunnan kaksikielisyydelle eivät siten täyty.
11 Muutoksenhaku kuntajaon muuttamista koskevaan valtioneuvoston päätökseen Esittelijän esitys Esityksen perustelut Kuntarakennelain 53 :n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätökseen kuntien yhdistymistä koskevan esityksen hylkäämisestä saa hakea muutosta valittamalla muutoksen kohteena oleva kunta, sen jäsen tai 10 :ssä tarkoitettu yhdistymishallitus. Jos valtioneuvosto päättää kuntien yhdistymisestä 18 :n 2 tai 3 momentin nojalla, päätökseen saa hakea muutosta valittamalla muutoksen kohteena oleva kunta tai sen jäsen. Valitus on tehtävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa siitä, kun kuntajaon muuttamista tarkoittava päätös on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa tai muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittava päätös on saatettu esityksen tekijöiden tietoon. Valitus käsitellään korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä. Kuntajaon muuttamista tarkoittava valtioneuvoston tai ministeriön päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon. Esitän kunnioittavasti valtioneuvostolle, että valtioneuvosto lakkauttaa Lavian kunnan ja yhdistää sen Porin kaupunkiin 1.1.2015 kuntajakoselvittäjän laatiman yhdistymissopimuksen mukaisesti. Esitän, että uusi Porin kaupunki määrättäisiin suomenkieliseksi kunnaksi ja että se kuuluisi valtion alue- ja paikallishallinnon sekä Euroopan unionin toiminnassa noudatettavien aluejakojen osalta samoihin alueisiin kuin nykyinen Porin kaupunki. Lavian kunnalla ei ole edellytyksiä järjestää palveluitaan itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa ja kunnan yhdistyminen toiseen kuntaan on välttämätöntä. Kunnalla on ollut taseeseen kertynyttä alijäämää vuosien 2007-2012 tilinpäätöksissä. Kunnan talouden liikkumavara ja edellytykset palvelujen järjestämiseen heikkenevät edelleen nopeasti. Kunnan asukasluku laskee voimakkaasti ja väestöllinen huoltosuhde muuttuu lähivuosina erittäin epäedulliseksi. Lavian kunnan verotuotto on alhainen, eikä käyttötalouden rakenteellista alijäämää enää voida korjata veroprosentteja nostamalla. Lavian kunta on ollut erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyssä kaksi kertaa, mutta tästäkään huolimatta kunta ei ole saanut tasapainotettua talouttaan. Vuoden 2013 tilinpäätösennakoiden mukaan Lavian kunnan talouden tilanne on heikentynyt edelleen, ja kunnan taseen kertynyt alijäämä on tällä hetkellä suurin kaikista Manner-Suomen kunnista. Kunnan taloudellista tilaa on kuvattu tarkemmin edellä kunnan talouden arviointimenettelyn sekä Lavian kunnan ja Porin kaupungin välisen erityisen kuntajakoselvityksen yhteydessä. Lavian kunnan ja Porin kaupungin yhdistyminen tukee kuntarakennelain 2 :n mukaisista kuntajaon kehittämisen tavoitteista erityisesti tavoitetta elinvoimaisesta ja
12 alueellisesti eheästä kuntarakenteesta, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Lavia suuntautuu toiminnallisesti voimakkaammin Pohjois- Satakuntaan ja kuuluu Kankaanpään työssäkäyntialueeseen. Vaikka toiminnallisuuden tavoite ei tästä johtuen kaikilta osin täyty, niin Porin kaupunki on alueen ainoa kunta, joka on riittävän vahva kantaakseen pitkällä aikavälillä Lavian kunnan yhdistymisestä aiheutuvat vastuut. Uudella Porin kaupungilla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Lavian kunnan vaikutus yhdistyneen Porin talouteen jää vähäiseksi. Esimerkiksi Lavian lainamäärä on alle 2 % Porin lainoista. Yhdistynyt Pori pystyy järjestämään lavialaisten palvelut ilman, että porilaisten palvelut vaarantuvat. Yhdistyminen tasaa ikärakenteen muutoksesta johtuvaa painetta kunnan palvelujen rahoitukseen ja järjestämiseen. Yhdistymisen myötä Lavian asukkaiden lakisääteiset peruspalvelut tulevat osaksi uuden Porin kaupungin palvelurakennetta. Yhtenäiset palvelukäytännöt ja laatukriteerit takaavat tasalaatuiset palvelut koko yhdistyneen kunnan alueella. Erityispalveluiden saanti paranee ja monipuolistuu. Yhdistymisen myötä myös palvelujen järjestämisen optimointi paranee, koska palvelukäytäntöjä voidaan yhtenäistää ja saada lisää tehokkuutta. Tuki- ja hallintopalvelut kootaan yhdeksi kokonaisuudeksi. Henkilöstön kannalta tarkasteltuna palvelujen tuottamisen haavoittuvuus pienenee. Suurempi kuntakoko on houkuttelevampi henkilöstön palkkaamisessa mahdollistaen esim. erityisosaamisen paremman hyödyntämisen. Yhdistyminen mahdollistaa henkilöstön eläköitymisen paremman hyödyntämisen. Investointien suunnitteluun saadaan enemmän kokonaisvaltaisuutta ja päällekkäisyyksien välttämistä. Yhdistyminen lisää alueen vaikutusmahdollisuuksia edunvalvonnassa ja Lavian alueen painoarvo ulospäin osana Porin kaupunkia kasvaa. Yhteisellä maankäytön suunnittelulla edistetään yritysten sijoittumista Lavian alueelle ja Lavian alueen omien vahvuuksien hyödyntäminen vetovoimaisempien palvelujen kanssa tehostuu. Yhdistyneessä kunnassa voidaan paremmin edistää tärkeiden liikennehankkeiden ja muiden elinkeinoelämän edellytyksiä kehittävien hankkeiden toteutumista ja käyttää tehokkaammin kehittämisresursseja yhteisen strategian pohjalta. Lavian kunnan ja Porin kaupungin yhdistyminen turvaa ja parantaa Lavian asukkaiden lakisääteisiä palveluita ja varmistaa niiden kehittämisedellytykset, parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita ja alueen elinvoimaa sekä luo edellytykset elinkeinojen kehittymiselle osana laajenevaa Porin kaupunkiseutua. Kuntarakennelain 4 :n 1 momentin mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät siten kohtien 1-3 osalta. Kuntajaon muuttaminen ei lyhyellä tähtäimellä paranna yhdyskuntarakenteen toimivuutta (4 :n 1 momentin 4. kohta), koska Lavian kunta ei kuulu yhdyskuntatai taajamarakenteeltaan Porin kaupunkiseutuun. Vaikka Lavian kunta ja Porin kaupunki vastustavat yhdistymistä, on kuntajaon muutos Lavian kunnan pitkäaikaisten taloudellisten ongelmien vuoksi välttämätön kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Näin ollen valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä 18 :n 3 momentin nojalla vastoin Lavian kunnan ja Porin kaupungin tahtoa.