VALTIOVARAINMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Ylitarkastaja VM/659/ /2014 Suvi Savolainen

Transkriptio

1 VALTIOVARAINMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Ylitarkastaja VM/659/ /2014 Suvi Savolainen KUOPION JA JUANKOSKEN KAUPUNKIEN YHDISTYMINEN Yhdistymisesityksen vireillepanosta ja valmistelusta, kuntajaon muuttamisen edellytyksistä sekä kuntajaon muuttamisesta päättämisestä säädetään kuntarakennelaissa (1698/2009). KUNTIEN YHDISTYMISEN VIREILLEPANO JA VALMISTELU Yhdistymisen vireillepano ja yhdistymisesityksen sisältö Arviointimenettely Kuntarakennelain 5 :n mukaan esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot yhdessä. Kuntien tekemä esitys on toimitettava ministeriölle. Ministeriö voi panna kuntien yhdistymisen vireille määräämällä toimitettavaksi lain 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen. Kuopion kaupunginvaltuusto on ja Juankosken kaupunginvaltuusto päättänyt hyväksyä yhdistymissopimuksen ja esityksen kuntien yhdistymiseksi lukien. Yhdistymissopimuksessa esitetään kuntajaon muuttamista siten, että Juankosken kaupunki lakkaa ja se liitetään Kuopion kaupunkiin lukien. Yhdistymisen jälkeen uuden kunnan nimi on Kuopio ja vaakunana on Kuopion kaupungin vaakuna. Kunnat ovat täydentäneet yhdistymissopimusta valtuustoissaan yhtäpitävillä päätöksillä Valtuustojen päätökset yhdistymisestä ja yhdistymissopimuksen muuttamisesta ovat lainvoimaisia. Valtiovarainministeriölle saapuneessa yhdistymisesityksessä on kuntarakennelain 6 :n mukaisesti perusteltu kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitetty, miten kuntarakennelain 4 :ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Esitykseen on liitetty kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä lain 8 :ssä tarkoitettu yhdistymissopimus. Juankosken kaupunki oli vuonna 2013 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 63 a :n mukaisessa erityisen vaikeassa asemassa olevien kuntien arviointimenettelyssä vuosien 2011 ja 2012 tilinpäätöstietojen perusteella. Juankoski täytti kaikki kuusi erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan raja-arvoa. Arviointiryhmä esitti loppuraportissaan Juankosken kaupungin osalta talouden tasapainottamissuunnitelman toteuttamisen lisäksi yhdistymisneuvottelujen käynnistämistä kuntalaisten palvelujen järjestämisen turvaamiseksi ja alueen elinkeinojen toiminta- ja kehittämismahdollisuuksien parantamiseksi. Yhdistymisselvityksen ja -esityksen valmistelu kunnissa Kaupungit käynnistivät yhdistymisselvityksen tämän jälkeen kuntien omana selvityksenä. Yhdistymisesityksen valmistelussa kunnat ovat huolehtineet kuntarakennelain 7 :n 1 momentin mukaisesti kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista sekä varanneet vaikuttamismahdollisuuden henkilöille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus (hallintolain 434/ ).

2 2 Tärkeän osan selvitystyötä muodostivat kuntalaisten kuulemiset. Selvitystyön aluksi toteutettiin avoin kuntalaisilta, johon osallistui runsaasti juankoskelaisia ja jossa esille nousseisiin kysymyksiin oli vastaamassa valmistelusta vastanneet työryhmien edustajat. Jokaiseen Juankosken talouteen jaettiin tiedote selvitystyön keskeisimmistä tuloksista. Selvitystyöhön liittyen on kuunneltu ja keskusteltu eri sidosryhmien kanssa sekä huomioitu lähidemokratiaan liittyvä aktiivinen keskustelu ja toimintamallien kartoitus. Käytössä on ollut verkkosivut, josta on ollut saatavilla valmisteluun ja kokouksiin liittyvää aineistoa. Verkkosivuilla on myös voinut käydä keskustelua yhdistymisselvitykseen liittyen. Yhdistymisselvitys käsittää yhdistymissopimuksen, palvelukokonaisuuksittain laaditut selvitykset, niiden yhteenvedon ja toimintaympäristön kuvauksen. Aineisto kokonaisuudessaan on julkaistu henkilöstölle ja avoimella verkkosivustolla , jotta kaikilla henkilöstöön kuuluvilla ja kaupunkien asukkailla on ollut mahdollisuus perehtyä siihen. Kuopion ja Juankosken kaupunginhallitukset ovat kuntarakennelain 7 :n 2 momentin mukaisesti varanneet kuntiensa asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden tehdä huomautuksen ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Kuopion ja Juankosken kaupunkien yhdistymissopimus liitteineen on ollut nähtävillä Juankoskella ja Kuopiossa välisenä aikana. Nähtävillä olon aikana ei jätetty yhtään huomautusta kummassakaan kunnassa. Valtuutettujen määrä ja kunnallisvaalit Juankosken ja Kuopion kaupungit ovat yhdistymissopimuksessa sopineet, että yhdistyneen kunnan valtuusto muodostetaan kuntalain ja kuntarakennelain 24 :n mukaisesti. Kuntavaalit toimitetaan voimassa olevan vaalilain säätämänä ajankohtana. Kunnanvaltuusto muodostetaan lukien kuntarakennelain 24 :n 3 momentin mukaisesti siten, että Juankosken ja Kuopion valtuustot yhdistyvät osittain yhdistyneeksi kunnanvaltuustoksi kuntavaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Juankosken kaupungin valtuutetuista tulee yhdistyneeseen kunnanvaltuustoon neljäsosa (7 valtuutettua) siten, että yhdistyneeseen kunnanvaltuustoon tulevat valtuutetut määräytyvät heille edellisissä kunnallisvaaleissa vaalilain (714/1998) 89 :n mukaisesti annettujen vertauslukujen suuruuden mukaisessa järjestyksessä. Yhdistyneeseen kunnanvaltuustoon tulevien valtuutettujen lisäksi myös varavaltuutetut määräytyvät heille edellisissä kuntavaaleissa annettujen vertauslukujen suuruuden mukaisessa suhteessa. Kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki Kuntien yhdistymisen taloudellisesta tuesta säädetään kuntarakennelain 9 luvussa. Lain 42 :n mukaan kuntien yhdistyessä syntyvälle uudelle kunnalle maksetaan yhdistymisavustusta, jos kuntien yhdistyminen tulee voimaan viimeistään vuonna Kuntarakennelain 42 a :ssä säädetään yhdistymisavustuksen maksamisesta ja käyttämisestä: Yhdistymisavustus muodostuu yhdistyvien kuntien lukumäärän ja asukasmäärän mukaan määräytyvästä perusosasta sekä lisäosasta.

3 3 Yhdistymisavustus maksetaan kolmen vuoden aikana. Avustuksesta maksetaan 40 prosenttia vuonna, jona muutos tulee voimaan, ja 30 prosenttia molempina seuraavina kahtena vuotena. Yhdistymisavustus tulee käyttää välttämättömiin kuntien yhdistymisen kustannuksiin, uuden kunnan palvelujärjestelmän kehittämiseen ja palvelujen tuottavuuden parantamiseen tai uuden kunnan talouden vahvistamiseen. Yhdistymisavustuksen viimeistä maksuvuotta seuraavan vuoden loppuun mennessä kunnan tulee toimittaa ministeriölle tilintarkastajan lausuman sisältävä selvitys yhdistymisavustuksen käytöstä. Yhdistymisavustuksen takaisinperintään sovelletaan valtionavustuslakia (688/2001). Jos yhdistymisavustuksen maksukauden aikana kuntajakoa muutetaan siten, että kunnat olisivat oikeutettuja uuteen avustukseen, avustus lasketaan sen mukaan kuin aiemmin toteutettu muutos olisi toteutettu yhtä aikaa viimeksi toteutetun muutoksen kanssa. Aiemmin toteutetun muutoksen perusteella maksetun avustuksen ja uudelleen lasketun avustuksen erotus maksetaan viimeksi toteutetun kuntajaon muutoksen voimaantulovuotena ja sitä seuraavana kahtena vuotena. Yhdistymisavustuksen määrästä säädetään lain 43 :ssä. Sen 2 momentissa säädetään yhdistymisavustuksen lisäosasta erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien osalta. Lisäosaa maksetaan kuntajaon muutoksessa, jossa on mukana kunta tai kuntia, joiden rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat talouden tunnusluvut täyttävät vähintään yhden seuraavista edellytyksistä: 1) kunnan viimeisessä hyväksytyssä tilinpäätöksessä ja sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä alittuvat kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 63 a :ssä tarkoitetut erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn edellytyksenä olevat raja-arvot; 2) kunnan viimeisessä hyväksytyssä ja kahdessa sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a :ssä tarkoitetuista erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn edellytyksenä olevista kuudesta raja-arvosta täyttyy neljä; 3) kunnan viimeisessä hyväksytyssä tilinpäätöksessä taseen kertynyt alijäämä asukasta kohden on vähintään 500 euroa ja kahdessa sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä taseessa on kertynyttä alijäämää. Lisäosa on 150 euroa lain 43 :n 2 momentissa tarkoitetun edellytyksen täyttävän kunnan asukasta kohden ja enintään miljoona euroa yhdistymistä kohden. Juankosken kaupunki täyttää kohdan 1 mukaisen arviointimenettelyn raja-arvot taseen kertyneen alijäämän kohdalla (vuoden 2014 alijäämä oli euroa/asukas ja vuoden 2015 alijäämä euroa/asukas), kohdan 2 mukaisista viidestä kriteeristä neljä (lainakanta, taseen kertynyt alijäämä, tuloveroprosentti, omavaraisuusaste ja suhteellinen velkaantuneisuus) sekä kohdan 3 mukaisen alijäämäkriteerin ja on siten oikeutettu yhdistymisavustuksen lisäosaan. Kuopion kaupunki on yhdistynyt Maaningan kunnan kanssa. Tämän yhdistymisen yhdistymisavustuksen maksukausi on vuodet Koska Kuopion ja Juankosken kaupunkien yhdistyminen tapahtuu aiemmin toteutetun liitoksen yhdistymisavustuksen maksukauden aikana, lasketaan yhdistymisavustus kuin kaikkien kolmen kunnan yhdistyminen olisi tapahtunut samanaikaisesti, eli vuonna Aiemmin toteutetun muutoksen perusteel-

4 4 la maksetun avustuksen ja uudelleen lasketun avustuksen erotus maksetaan uudelle Kuopion kaupungille vuosina Kuopion ja Juankosken kaupunkien yhteenlaskettu asukasmäärä oli asukasta, josta kuntarakennelain 43 :n 2 momentin täyttävän Juankosken kaupungin asukasmäärä oli asukasta. Laskennallisen yhdistymisavustuksen 43 :n 1 momentin mukainen perusosa kolmen kunnan yhdistymisessä olisi euroa ja 43 :n 2 momentin mukainen lisäosa euroa. Yhdistymisavustuksen kokonaissumma olisi euroa. Kuopion kaupungin ja Maaningan kunnan yhdistymisen avustus oli euroa, joten Kuopion ja Juankosken kaupunkien yhdistyessä maksettava erotus olisi euroa. Uusi kunta saa yhdistymisavustusta ensimmäisenä toimintavuotenaan euroa sekä toisena ja kolmantena toimintavuotenaan euroa kumpanakin. Mahdolliset liitoksesta koituvat valtionosuusmenetykset korvataan yhdistymisen voimaantulovuotena ja sitä seuraavina vuosina vuoden 2019 loppuun saakka. PÄÄTÖKSESSÄ SOVELLETTAVA LAINSÄÄDÄNTÖ Kuntajaon kehittämisen tavoitteet Kuntarakennelain 2 :n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Kuntajaon muuttamisen edellytykset Kuntarakennelain 4 :n mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 :ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa: 1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä; 2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita; 3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto alueellisen eheyden osalta lain 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella toisin päätä. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta. Edellä mainitulla alueella tarkoitetaan yhden tai useamman kunnan tai niiden osan muodostamaa aluetta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta. Kuntajakoa muutettaessa tulee pyrkiä kielellisesti yhteensopiviin alueisiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa huomioon saamelaisten kielelliset

5 5 oikeudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella. Maaningan kunnanvaltuusto ja Kuopion kaupunginvaltuusto katsovat yhdistymissopimuksessaan, että Maaningan kunnan ja Kuopion kaupungin yhdistyminen on kuntarakennelain 2 :n ilmentämien kuntajaon yleisten kehittämistavoitteiden mukaista, ja että yhdistyminen täyttää kuntarakennelain 4 :ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset. Valtioneuvoston toimivalta Kuntarakennelain 21 :n mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä. Ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, tai hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut. Ratkaisun edellyttämä toimivalta kuuluu valtioneuvoston yleisistunnolle. Päätöksenteon edellytykset kuntien yhdistyessä Kuntarakennelain 18 :ssä on säädetty päätöksenteon edellytyksistä kuntien yhdistyessä. Valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä yhdistyvien kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä. Kuntien esitys kuntien yhdistymisestä voidaan hylätä, jos kuntajaon muuttaminen olisi ilmeisesti vastoin 4 :ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Oikeudellinen ja hallinnollinen jaotus Kuntien kielellinen asema Kuntarakennelain 35 :n mukaan jos kunta tai kuntia yhdistyy olemassa olevaan kuntaan, kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken tai jos kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, aiheuttaa päätös kuntajaon muuttamisesta, jollei erikseen toisin päätetä, vastaavat muutokset oikeudellisessa ja hallinnollisessa jaotuksessa samasta ajankohdasta. Kuntarakennelain 20 :n mukaan ennen kuin kuntajaon muuttamisesta päätetään, ministeriön on selvitettävä, miten muutos vaikuttaa valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin. Kielilain (423/2003) 5 :n 4 momentin mukaan jos kuntajakoa muutetaan, on samalla päätettävä muutoksen vaikutuksesta kuntien kielelliseen asemaan. Kielilain 5 :n 2 momentin mukaan kunta on säädettävä kaksikieliseksi, jos kunnassa on sekä suomen- että ruotsinkielisiä asukkaita ja vähemmistö on vähintään kahdeksan prosenttia asukkaista tai vähintään asukasta. Kaksikielinen kunta on säädettävä yksikieliseksi, jos vähemmistö on alle asukasta ja sen osuus on laskenut alle kuuden prosentin. Jos kaksikielinen kunta tulee kuntajaon muutoksen johdosta osaksi sellaista uutta kuntaa, joka kielilain 5 :n 2 momentin nojalla olisi säädettävä yksikieliseksi, on uusi kunta kuitenkin kaksikielinen. Tällaisen kunnan kielellistä asemaa ei voida muuttaa kielilain 5 :n 1 momentin nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella.

6 6 Muutoksenhakukielto ESITTELIJÄN ESITYS Esityksen perustelut Kuopion ja Juankosken kaupungit ovat kielilain 5 :n perusteella suomenkielisiä kuntia. Kuopion kaupungissa on väestötietojen mukaan 117 ruotsinkielistä asukasta (0,1 prosenttia asukkaista) ja Juankoskella 2 (0,04 prosenttia asukkaista). Yhteensä yhdistyneessä kunnassa on 119 ruotsinkielistä, mikä on 0,1 prosenttia asukkaista. Kielilain raja-arvot kunnan kaksikielisyydelle eivät siten täyty. Kuntarakennelain 55 :n mukaan kuntien yhteisen esityksen mukaiseen valtioneuvoston päätökseen kuntien yhdistymisestä ei saa hakea muutosta. Esitän kunnioittavasti valtioneuvostolle, että valtioneuvosto päättää lakkauttaa Juankosken kaupungin ja yhdistää sen Kuopion kaupunkiin kuntien yhteisen yhdistymissopimuksen mukaisesti. Esitän, että uusi kunta määrätään suomenkieliseksi kunnaksi ja että se kuuluisi valtion alue- ja paikallishallinnon sekä Euroopan unionin toiminnassa noudatettavien aluejakojen osalta samoihin alueisiin kuin nykyinen Kuopion kaupunki. Kuopion ja Juankosken kaupunkien valtuustot ovat yhdessä esittäneet kuntajaon muutosta. Kaupunkien valtuustot katsovat, että Juankosken näkökulmasta kuntien yhdistyminen parantaisi sen palveluiden järjestämistä, mutta tuovat esiin huolensa yhdistymisen taloudellisista vaikutuksista Kuopiolle. Kaupungit katsovat kuitenkin, että yhdistämällä Juankosken kaupunki ja Kuopion kaupunki muodostetaan alueesta toiminnallisesti ja taloudellisesti elinvoimainen kokonaisuus, jossa tarjotaan oikeudenmukainen ja tasapuolinen kohtelu kaupungin eri alueille ja asukasryhmille. Kuopion ja Juankosken kaupunkien yhdistyminen tukee kuntarakennelain 2 :n mukaisista kuntajaon kehittämisen tavoitteista erityisesti tavoitetta elinvoimaisesta ja alueellisesti eheästä kuntarakenteesta, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Kuopio ja Juankoski kuuluvat samaan työssäkäyntialueeseen ja muodostavat kuntarakennelain 2 :ssä tarkoitetun toiminnallisen kokonaisuuden myös liikenneyhteyksien, asioinnin ja olemassa olevan yhteistyön näkökulmasta. Palvelutuotannon yhteistyöstä on keskusteltu kuluneella vuosikymmenellä säännöllisesti. Nykyisin Kuopion kaupunki tuottaa Juankosken kaupungille kirjasto- ja kansalaisopistopalvelut. Yhteistyötä tehdään myös elinkeinojen kehittämisessä. Juankosken kaupunki on erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva kunta, jonka osalta arviointiryhmä on päätynyt esittämän yhdistymisneuvottelujen käynnistämistä kuntalaisten palvelujen järjestämisen turvaamiseksi ja alueen elinkeinojen toiminta- ja kehittämismahdollisuuksien parantamiseksi. Kuopion kaupunki on alueen ainoa kunta, joka on riittävän vahva kantaakseen pitkällä aikavälillä Juankosken kaupungin yhdistymisestä aiheutuvat vastuut. Uudella Kuopion kaupungilla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Juankosken kaupungin vaikutus yhdistyneen Kuopion kaupungin talouteen jää kokonaisuutena vähäiseksi. Esimerkiksi Kuopion kaupungin toimintakulut vuoden 2015 tilinpäätöksessä olivat yhteensä euroa, kun Juankosken olivat euroa. Vuoden 2015 tilinpäätöstiedoissa Juankosken lainamäärä oli noin 7,8 prosenttia Kuopion lainoista. Suhteutet-

7 7 tuna kahden kunnan yhteenlaskettuun vuoden 2015 asukasmäärään, yhteenlaskettu lainamäärä oli euroa/asukas, mikä oli melko lähellä Kuopion tasoa ilman Juankoskea, euroa/asukas. Juankosken lainamäärä asukasta kohden oli euroa/asukas. Yhdistynyt Kuopion kaupunki pystyy järjestämään juankoskelaisten palvelut ilman, että kuopiolaisten palvelut vaarantuvat. Kuntarakennelain 4 :n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät Kuopion ja Juankosken kaupunkien yhdistyessä ja yhdistyminen edistää lain 2 :n mukaisia kuntajaon kehittämisen tavoitteita. Kokonaisarvion perusteella ei voida arvioida olevan sellaisia seikkoja, jotka olisivat ilmeisesti vastoin lain 4 :ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä.