S u o m e n y m p ä r i s t ö 693 Susanna Wähä Maankäyttö- ja rakennuslain soveltaminen hallintotuomioistuimissa 2001-2003 HELSINKI 2004........................... Y M P Ä R I S T Ö M I N I S T E R I Ö
Julkaisu on saatavana myös Internetistä: http://www.ymparisto.fi/julkaisut Suomen ympäristö 693 Alueidenkäytön osasto Taitto: Ainoliisa Miettinen Kansikuva: Susanna Wähä ISSN 1238-7312 ISBN 952-11-1680-3 (nid.) ISBN 952-11-1681-1 (PDF) Edita Prima Oy Helsinki 2004 2 Suomen ympäristö 693
Esipuhe Maankäyttö- ja rakennuslain tultua voimaan vuoden 2000 alussa lain toimivuutta ja siitä saatuja kokemuksia on seurattu ja arvioitu. julkaisi arviointiraportin lain toimivuudesta saaduista ensimmäisistä kokemuksista maaliskuussa 2001 ja laajemman raportin toukokuussa 2002. Muutoksenhakujärjestelmää uudistettiin maankäyttö- ja rakennuslaissa merkittävästi, kun valitukset kuntien kaavapäätöksistä, suunnittelutarveratkaisuista ja poikkeamispäätöksistä siirtyivät ympäristöhallinnosta hallinto-oikeuksien käsiteltäviksi. Valitusoikeus sen sijaan säilyi etenkin kaava-asioissa pääosin ennallaan. Eri yhteyksissä on vilkkaastikin keskusteltu mm. valitusten käsittelyajoista ja siitä, onko valittaminen kaavoista lisääntynyt. n toimesta on jo aikaisemmin selvitetty hallinto-oikeuksien ensimmäisen puolentoista vuoden aikana tekemiä päätöksiä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa. Ensimmäisiä arvioita muutoksenhakujärjestelmän toimivuudesta sisältyikin jo edellä mainittuihin arviointiraportteihin. on myös erikseen selvittänyt valitusherkkyyden mahdollisia muutoksia maankäyttö- ja rakennuslain aikana. Tällöin on todettu, että koko maassa valituskaavojen osuus esimerkiksi asemakaavoista on pysynyt lähes samalla tasolla kuin se oli rakennuslain aikana. Pääkaupunkiseudulla valituskaavojen suhteellinen osuus asemakaavoista on kuitenkin selvästi laskenut. Nyt valmistunut selvitys hallintotuomioistuinten toiminnasta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa tehtävissä perustuu aikaisempaa laajempaan aineistoon. Selvitys tuo uutta ja entistä tarkempaa tietoa mm. eri valittajaryhmien (yksityiset, yhteisöt ja viranomaiset) valitusoikeuden käytöstä, valitusperusteista, valitusten käsittelyajoista sekä valitusten menestymisestä hallinto-oikeuksissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Selvityksen on tehnyt tutkija HTM Susanna Wähä Joensuun yliopiston oikeustieteiden laitoksella, jossa työtä on ohjannut professori Tapio Määttä. ssä työtä ovat ohjanneet hallitusneuvos Helena Korhonen, hallitusneuvos Auvo Haapanala ja ympäristöneuvos Tuula Lundén. tulee jatkossakin maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuden seurannan osana selvittämään myös muutoksenhakujärjestelmän toimivuuteen liittyviä kysymyksiä. Osaston päällikkö Ylijohtaja Pekka Kangas Hallitusneuvos Helena Korhonen 3
Sisältö Esipuhe... 3 1 Johdanto... 5 2 Hallinto-oikeuksien päätösten määrät... 7 3 Valitusten tarkastelua valittajien mukaan...11 4 Valitusperusteiden tarkastelua HaO:n päätöksissä...14 4.1 Menettelyyn liittyvät valitusperusteet... 14 4.2 Sisältöön liittyvät valitusperusteet... 15 5 Valitusten menestymisen tarkastelua hallinto-oikeuden päätöksissä...20 6 Lausunnoista...25 7 Käsittelyaikojen tarkastelua...26 8 Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä...29 9 Johtopäätöksiä...37 Liitteet...38 Kuvailulehdet...55 4 Suomen ympäristö 693
1 Johdanto Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) tultua voimaan 1.1.2000 on laista saatuja kokemuksia seurattu ja arvioitu eri tahoilla. n lisäksi muun muassa Suomen Kuntaliitto on julkaissut arvioita lain toimivuudesta. Laajimpana näistä arvioista mainittakoon ympäristöministeriön keväällä 2002 julkaisema maankäyttö- ja rakennuslain yhteistyöryhmän arvio 1, jossa selvitettiin muun ohessa ensimmäisiä kokemuksia maankäyttö- ja rakennuslain muutoksenhakusäännöksistä. Yhteistyöryhmän arvio perustuu yhteistyöryhmän jäsenten kokemuksiin, arvioihin sekä eri tahoilla suoritettuihin kyselyihin ja selvityksiin. Lakihankkeen elinkaariajattelua hyödyntäen voisi MRL:n vaikutusten tarkastelun sanoa nyt kohdistuvan ns. totuttautumisvaiheeseen, kun laki on ollut voimassa neljä vuotta. Kysymys ei ole enää voimaantulovaiheesta, opetteluvaihe on lopuillaan, mutta vielä ei olla lain soveltamiskäytäntöjen vakiintumisvaiheessa. Tämän ympäristöministeriön ja Joensuun yliopiston oikeustieteiden laitoksen yhteisen tutkimushankkeen tuloksena syntyneen selvityksen tarkoituksena on täydentää olemassa olevien arviointitutkimusten joukkoa tutkimalla konkreettisten tuomioistuinratkaisuiden valossa muotoutunutta ja vielä muotoutumassa olevaa oikeuskäytäntöä. Tarkastelu on tässä raportissa lähinnä määrällistä. Selvityksen kohteena on hieman yli 800 oikeustapausta, jotka käsittävät sekä hallinto-oikeuksien (HaO) ratkaisuja että korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisuja. Kuvio 1. Tarkastelun kohteena olevien päätösten lukumäärät. Selvitys on tehty ympäristöministeriölle tiedoksi tulleiden hallinto-oikeuden ja KHO:n päätösten pohjalta. Aineisto käsittää 180 korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua maankäyttö- ja rakennuslain koko voimassaoloajalta 17.9.2003 asti, seuraavista asiaryhmistä: kaava-asiat, suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset. Tarkastelun kohteena olevat 633 hallinto-oikeuksien päätöstä ovat edellä mainituista asiaryhmistä, mutta eivät koko lain ajalta, vaan ne rajoittuvat ajallisesti 1.7.2001-31.12.2002 tehtyihin ratkaisuihin 2. Selvityksen kohteena olevat hallinto-oikeuden päätökset kattavat yhteensä noin 63 % hallinto-oikeuksien koko maassa tarkasteluajanjaksolla tehdyistä kaava-, poikkeamis- ja suunnittelutarvepäätöksistä (ks. s. 7). Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä tarkastelun kohteena on noin 70 % tarkasteluajanjaksona tehdyistä päätök- 1 Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus. Arvio laista saaduista kokemuksista. Suomen ympäristö 565.. Helsinki 2002. 2 Tässä selvityksessä hallinto-oikeuksien päätöksien ajallinen rajaus johtuu siitä, että 1.1.2000-31.7.2001 annetuista hallinto-oikeuksien ratkaisuista on tehty 4.1.2002 valmistunut selvitys: Erkkilä, Mikko: Maankäyttö- ja rakennuslain säännösten tulkinta ja soveltaminen oikeuskäytännössä (julkaisematon). 5
sistä. Vuosien 2000-2002 aikana on korkeimpaan hallinto-oikeuteen rakentamis- ja kaavoitusasioita koskevia valituksia saapunut yhteensä 1342, mikä on noin 13 % kaikista KHO:een saapuneista asioista 3. Koko oikeustapausaineisto on ensivaiheessa syötetty Access -ohjelmalla luotuun tietokantaan. Jokaisesta päätöksestä on kerätty samat tiedot lomakkeelle, joka puolestaan on täytetty kustakin valittajasta erikseen. Määrällisessä analyysissä on keskitytty numeraalisen tiedon perusteella selvittämään muun muassa valitusten määriä asiaryhmittäin, valitusten kohdistumista kuntien ja alueellisten ympäristökeskusten tekemiin päätöksiin, eri valittajaryhmien (esim. yksityishenkilöt, alueelliset ympäristökeskukset, yhdistykset, yhtiöt) valitusoikeuden käyttöä, valitusperusteita, valitusten käsittelyaikoja sekä viranomaispäätösten pysyvyyttä muutoksenhaussa. Selvitystyön ohjauksesta ympäristöministeriön alueidenkäytön osastolla ovat vastanneet hallitusneuvokset Helena Korhonen ja Auvo Haapanala sekä ympäristöneuvos Tuula Lundén. Joensuun yliopiston oikeustieteiden laitoksella tutkimusta on ohjannut professori Tapio Määttä, minkä lisäksi kaavoitus- ja rakentamisoikeuden tutkimusryhmän jäsenet, tutkija Aleksi Heinilä, tutkija Tuija Kuivalainen ja hall. yo. Hanna Tolvanen, ovat osallistuneet työhön. Tutkimushankkeen aikana on pidetty viisi ohjauspalaveria ympäristöministeriössä. 3 Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikertomus 2002. Korkeimman hallinto-oikeuden julkaisuja 2/2003. 6 Suomen ympäristö 693
2 Hallinto-oikeuksien päätösten määrät Hallinto-oikeuksien ratkaisemien juttujen määrä yleisesti, asiaryhmästä riippumatta, on ollut vuodesta 2000 lähtien kasvava. Vuonna 2000 hallinto-oikeudet ratkaisivat 18217 juttua, 18440 juttua vuonna 2001 ja 19842 juttua vuonna 2002. 4 Juttumäärän kasvu vuodesta 2000 vuoteen 2001 oli siis 1,2 %, kun vastaava luku 2001-2002 oli 7,6 %. Kuvio 2. Tarkastelun kohteena olevien hallinto-oikeuksien päätösten osuus kaikista hallinto-oikeuksissa tehdyistä kaavoja, suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamispäätöksiä koskevista päätöksistä ajalla 1.7.2001-31.12.2002. Hallinto-oikeuksien päätösten lähettäminen ympäristöministeriölle perustui oikeusministeriön hallinto-oikeuksille esittämään pyyntöön, mutta päätösten lähettämisaktiivisuus vaihteli hallinto-oikeuksittain suuresti. Tarkastelun kohteena olevien päätösten kattavuus hallinto-oikeuksittain vaihtelee viidenneksestä (22 %) runsaaseen neljään viidesosaan (88 %). Tarkastelun kohteena on siis noin 63 % koko maassa tarkasteluajanjaksolla tehdyistä kaava-, poikkeamis- ja suunnittelutarvepäätöksistä hallinto-oikeuksista pyydetyistä diaaritiedoista laskettuna. Merkittävimmin tämän keskiarvon alle jäävät Kouvolan ja Oulun hallinto-oikeudet, joiden tekemistä päätöksistä tarkastelussa on alle puolet päätösmäärästä (Kouvola 22 % ja Oulu 46 %). 4 Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikertomukset 2000-2002. Mukana tarkastelussa ei ole Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen ratkaisuja. 7
Kuvio 3. Hallinto-oikeuksien päätösten osuudet 1.7.2001-31.12.2002 kaava-, poikkeamis- ja suunnittelutarveasioissa. Tarkastelun kohteena olevissa asiaryhmissä yli puolet (54 %) päätöksistä koskee poikkeamis-asioita. Kaava-asioiden määrä puolestaan on 33 % ja suunnittelutarveratkaisuja koskevien päätösten osuus on 13 %. Tarkasteluajanjakson päätösmäärät on laskettu hallinto-oikeuksien lähettämistä diaarikorteista tai diaarilistauksista niiltä osin kuin diaarikortteja ei ole ollut käytettävissä. Vuoden 2001 päätösmääräksi on arvioitu 50 % kyseisenä vuonna ratkaistuista päätöksistä. Kuvio 4. Tarkasteltavana olevien hallinto-oikeuksien päätösten määrän jakautuminen päätöstyypeittäin. Tarkasteltavana olevien hallinto-oikeuden päätösten kattavuus päätöstyyppien suhteellisen osuuden perusteella on samankaltainen kuin koko maassa 1.7.2001-31.12.2002 tehdyissä kaava, poikkeamis- ja suunnittelutarvepäätöksissä (vrt. kuvio 3 ja kuvio 4). Kaavojen suhteellinen osuus tarkasteltavana olevassa aineistossa on 6 % pienempi kuin koko maassa ratkaistujen kaavojen osuus. Poikkeamispäätösten osuus aineistossa on 2 % ja suunnittelutarveratkaisuiden osuus 4 % suurempi kuin koko maassa ratkaistujen päätösten suhteellinen osuus kyseessä olevissa asiaryhmissä. 8 Suomen ympäristö 693
Kuvio 5. Hallinto-oikeuksien päätösten määrät tarkasteltavana olevassa aineistossa päätöstyypeittäin eri hallinto-oikeuksissa. Tarkasteltaessa päätösten jakautumista päätöstyyppeihin hallinto-oikeuksissa voidaan todeta poikkeamispäätösten osuuden olevan suurin, Kouvolan hallinto-oikeutta lukuun ottamatta, hallinto-oikeuksissa (40 %-76 %). Ainostaan Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksissä kaavapäätösten määrä on suurempi kuin poikkeamispäätösten määrä. Tämän perusteella ei voitane päätellä Kouvolan kaavapäätösten määrän olevan poikkeuksellisen suuri muihin hallinto-oikeuksiin verrattuna ottaen huomioon tarkastelun kohteena olevien Kouvolan hallinto-oikeuden päätösten vähäinen määrä. Kaavapäätökset muodostavat Kuopion ja Turun hallinto-oikeuksissa keskimääräistä (27 %) suuremman osuuden tarkasteltavista päätöksistä: Kuopiossa 34,5 % ja Turussa 38 %. Suunnittelutarveratkaisujen suhteelliset osuudet hallintooikeuksittain vaihtelevat poikkeamispäätösten määrää enemmän. Helsingissä suunnittelutarveratkaisuja koskevia päätöksiä tutkitussa aineistossa on lähes yhtä paljon kuin poikkeamista koskevia päätöksiä (38 %), kun taas Kuopiossa suunnittelutarveratkaisujen osuus tarkasteltavassa aineistossa on vain 5 %. Kuvio 6. Hallinto-oikeuksien kaavapäätösten määrät ja jakautuminen kaavalajeittain eri hallinto-oikeuksissa tutkitussa aineistossa. 9
Kaava-asioita koskevista päätöksistä kaikissa hallinto-oikeuksissa yli kaksi viidesosaa kohdistui asema- ja ranta-asemakaavoihin. Noin yksi viidesosa päätöksistä kohdistuu yleiskaavoihin, lukuun ottamatta Kuopion hallinto-oikeutta, jossa päätöksistä lähes kaksi viidesosaa koski yleiskaavapäätöksiä. Oulun hallinto-oikeudessa puolestaan noin puolet tutkitusta aineistosta koski rantayleiskaavoja. Kuvio 7. Valituksen kohteena olevien alueellisten ympäristökeskusten ja kuntien tekemien päätösten suhteelliset osuudet ja lukumäärät hallinto-oikeuksittain tutkitussa aineistossa. Tutkitussa aineistossa 59 % valituksen kohteena olevista päätöksistä on kunnan tekemiä päätöksiä. Vain Kuopion ja Rovaniemen hallinto-oikeuksien päätöksistä yli puolet valituksen kohteena olevista päätöksistä on alueellisen ympäristökeskuksen (AYK) tekemiä: Kuopiossa 55 % ja Rovaniemellä 73 %. Kuvioiden 5, 6 ja 7 perusteella voitaisiin ainakin olettaa, että isoimpien hallintooikeuksien (Helsinki, Hämeenlinna, Turku) alueilla on enemmän suunnittelutarvealueita ja asemakaavoja, ja niihin myös kohdistuu valituksia. Ruuhka-Suomen ulkopuolella tilanne näyttäisi siltä, että hallinto-oikeuksissa ratkaistaan paljon rantaalueiden poikkeamispäätöksiin kohdistuvia valituksia. 10 Suomen ympäristö 693
3 valittajien mukaan Valitusten tarkastelua Tutkitussa aineistossa ylivoimaisesti suurin valittajaryhmä on yksityishenkilöt. Yksityishenkilöiden tekemiä valituksia on 78 % kaikista valituksista. Toiseksi suurin valittajaryhmä on yhtiöt, joiden tekemiä valituksia on 7,5 % kaikista valituksista. Yhtiöiden, useimmiten asunto-osakeyhtiöiden, valitukset kohdistuvat lähinnä kaava- ja poikkeamispäätöksiin. Kolmanneksi suurin valittajaryhmä on alueelliset ympäristökeskukset, joiden tekemiä valituksia on 6 % kaikista valituksista. Yhdistykset muodostavat neljänneksi suurimman valittajaryhmän 4 % osuudella kaikista valituksista. Tutkitussa aineistossa kaavavalituksissa on keskimäärin 2,2 valittajaa, kun taas poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja koskevissa valituksissa valittajien määrä on vain hieman yli 1. Kuvio 8. Valittajien lukumäärät päätöstyypeittäin ja valittajaryhmittäin tutkituissa hallintooikeuksien päätöksissä. Kaavavalituksissa yksityishenkilöiden valitusten osuus on 73 %. Kaavavalituksissa toiseksi suurimman valittajaryhmän, yhdistysten, valitusten osuus on noin 9 % ja kolmanneksi suurimman valittajaryhmän, yhtiöiden, osuus 8 % kaavavalituksista. Alueelliset ympäristökeskukset ovat kaavavalituksissa vasta neljänneksi suurin valittajaryhmä 4 % osuudella tehdyistä kaavavalituksista ja lähes samaan on yltänyt myös muu oikeushenkilö -valittajaryhmä 5. Poikkeamispäätöksiä koskevissa valituksissa yksityishenkilöiden tekemien valitusten (84 %) jälkeen toiseksi suurimpana valittajaryhmänä tulevat yhtiöt (8 %) ja kolmanneksi suurimpana ryhmänä alueelliset ympäristökeskukset (5 %). Suunnittelutarveratkaisuja koskevissa valituksissa yksityishenkilöiden tekemien valitusten 5 Muu oikeushenkilö -valittajaryhmä rinnastuu lähinnä yksityishenkilöiden tekemiin valituksiin, sillä suurin osa kyseisen ryhmän valituksista koostuu kuolinpesien valituksista. 11
osuus on 71 %. AYK:ien puuttumiskynnys suunnittelutarveratkaisuihin on muita päätöstyyppejä matalampi, sillä 17 % tehdyistä suunnittelutarveratkaisuja koskevista valituksista on alueellisten ympäristökeskusten tekemiä. AYK:ien valitukset suunnittelutarveasioissa lienevät seurausta siitä, että kunnat eivät ole vielä löytäneet lupaehtojen oikeaa tulkintaa. Kuvio 9. Valitusten jakautuminen valittajaryhmittäin kaava-asioissa tutkitussa aineistossa. Kaavavalitukset kohdistuvat lähes puoliksi yleiskaavoja (56 %) ja asemakaavoja (44 %) koskeviin valituksiin. Kaavavalituksista 35 % kohdistuu asemakaavoihin, 30 % yleiskaavoihin, 26 % rantayleiskaavoihin ja 9 % ranta-asemakaavoihin. Tässä kohtaa on kuitenkin huomattava, että kyse on valittajien määristä, ei valituskaavojen määristä. Kaikissa kaavalajeissa yksityishenkilöt ovat suurin valittajaryhmä. Asemakaavavalituksista 62 %, ranta-asemakaavavalituksista 71 %, rantayleiskaavavalituksista 84 % ja yleiskaavavalituksista 79 % on yksityishenkilöiden tekemiä. Noin 8,5 % osuuksilla toiseksi ja kolmanneksi suurimmat valittajaryhmät ovat yhdistykset ja yhtiöt. Näiden molempien ryhmien valitukset kohdistuvat pääasiassa asemakaavoihin. Maankäyttö- ja rakennuslain mukanaan tuomaa ns. laajennettua valitusoikeutta 6 rekisteröidyt yhdistykset ovat käyttäneet tutkitussa aineistossa vain kahdessa asemakaavavalituksessa. 6 Maankäyttö- ja rakennuslaissa laajennettiin valitusoikeutta niin, että rekisteröidyllä yhteisöllä on toimialallaan ja toimialueellaan valitusoikeus myös muussa kuin kotikunnassaan. 12 Suomen ympäristö 693
Kuvio 10. Alueellinen ympäristökeskus ainoana valittajana tutkitussa aineistossa. Tutkitussa aineistossa sellaisia kunnan päätöksiä, joissa AYK on ainoana valittajana, on yhteensä 38 kappaletta. Toisin sanoen noin 90 % kaikista kuntien valituksenalaisista päätöksistä olisi saatettu hallinto-oikeuden tutkittavaksi ilman AYK:n valitustakin. Kaavoista, joihin AYK:ien tekemistä valituksesta kohdistui 16, kolme neljäsosaa olisi tullut hallinto-oikeuden tutkittavaksi ilman AYK:n valitustakin. Suunnittelutarveratkaisuiden kohdalla tilanne on päinvastainen. Tutkitussa aineistossa AYK oli ainoa valittaja kaikissa AYK:ien tekemissä 19 suunnittelutarveratkaisuja koskevissa valituksissa. Näin ollen suunnittelutarveratkaisuista 80 % olisi saatettu hallinto-oikeuden tutkittavaksi ilman AYK:n valitusta. Kuntien tekemien valituksenalaisten 94 poikkeamispäätösten ainoana valittajana AYK oli 15 päätöksessä tekemissään 18 valituksessa. Kuntien poikkeamispäätöksistä siis 84 % oli tullut hallinto-oikeuden tutkittavaksi ilman AYK:n valitusta. 13
Valitusperusteiden tarkastelua HaO:n päätöksissä 4 4.1 Menettelyyn liittyvät valitusperusteet Kuvio 11. Menettelyyn liittyvien valitusperusteiden jakautuminen päätöstyypeittäin tutkitussa aineistossa. Kaavavalituksissa ja poikkeamispäätöksiä koskevissa valituksissa merkittävä osa menettelyyn liittyvistä valitusperusteista liittyy selvitysten riittävyyteen perusteluissa. Kaavavalituksissa on usein myös vedottu menettelyyn liittyviin muihin virheisiin, kuten tasapuolisen kohtelun puuttumiseen ja kaavoitusmenettelyyn liittyvän tiedottamisvelvollisuuden laiminlyöntiin. Poikkeamispäätöksiä koskevissa valituksissa vedottiin usein myös päätöksen perustelujen puutteellisuuteen tai niiden puuttumiseen kokonaan. Suunnittelutarveratkaisuissa menettelyyn liittyviin valitusperusteisiin on vedottu vain harvoin. 14 Suomen ympäristö 693
Kuvio 12. Yksityishenkilön valittajaprofiili neljän eniten käytetyn menettelyyn liittyvän valitusperusteen mukaan esitettynä tutkitusta aineistosta. Valitusperusteita on selvitetty valittajan valituskirjelmästä, eikä esimerkiksi hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen perusteella. Selvitysten riittävyyteen vedottiin suhteellisesti eniten kaava-asioissa (37 %) ja poikkeamispäätöksiä koskevissa valituksissa (35 %). Sen sijaan suunnittelutarveratkaisuja koskevissa valituksissa kuulemisen ja lausuntojen puutteellisuutta koskeviin perusteisiin vedottiin eniten (27 %). Poikkeamispäätöksiä koskevissa valituksissa toiseksi eniten menettelyyn liittyvänä valitusperusteena käytettiin kuulemisen ja lausuntojen puutteellisuutta (20 %) ja kolmanneksi eniten toimivallan ylitys -perustetta (17 %). Suunnittelutarveratkaisuja koskevissa valituksissa vedottiin huomattavan vähän selvitysten riittävyyteen, mutta perustelujen puutteellisuuteen kaava- ja poikkeamispäätösvalituksia useammin. Kaavavalituksissa lähes puolet menettelyyn liittyvistä valitusperusteista oli muita kuin edellä esitetyt neljä eniten käytettyä valitusperustetta. Kaavavalituksissa vedottiin muita päätöstyyppejä useammin esteellisyyteen. 4.2 Sisältöön liittyvät valitusperusteet Sisältöön liittyviä valitusperusteita on tarkasteltu päätöstyypeittäin ja sen mukaan kuinka usein säännöksien sisältövaatimuksissa mainittuihin seikkoihin on valituksessa vedottu. 15
Kuvio 13. Asemakaavan sisältövaatimukset valitusperusteena hallinto-oikeuteen valitettaessa tutkitussa aineistossa. 7 Yli puolessa (56 %) asemakaavavalituksista vedottiin perusteisiin, jotka on ilmaistu 54.2 :ssä ja lähes kahdessa viidesosassa (35 %) valituksista valitusperusteena on käytetty 54.3 :ssä mainittuja seikkoja. MRL:n 54.1 :n mukaisella yleispiirteisen kaavan ohjausvaikutuksella tarkoitetaan yleispiirteisten kaavojen sisällön oikeudellista huomioon ottamista asemakaavoituksessa. Ohjausvaikutus voi sallia asemakaavan täsmentymisen tai perustellun poikkeamisen yleispiirteisestä kaavasta. Muulloin kyseessä on ohjausvaikutuksen vastainen asemakaava. Myös 54.2 käsittää useita eri kohtia, jotka ovat hallituksen esityksen mukaan säädetty kaikkien asemakaavojen aineellisen sisällön perusvaatimuksiksi 8. Asemakaavaa laadittaessa on huolehdittava, että kaavalla luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Selvityksessä ei ole hallinto-oikeuksien tekemien kaavavalituksia koskevien päätösten osalta eroteltu valitusten kohdistumista 54.2 :n eri kohtiin toisin kuin korkeimman hallinto-oikeuden tekemien kaavavalituksia koskevien päätösten osalta. 9 7 Kuviossa ei ole mukana rantaasemakaavoja. 8 Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998, s. 79). 9 Ks. jäljempänä kuvio 38. Kuvio 14. Yksityishenkilöiden tekemien asemakaavavalitusten jakautuminen kaavan pääasiallisen sisällön mukaan tutkitussa aineistossa. 16 Suomen ympäristö 693
Tarkasteltaessa yksityishenkilöiden tekemiä asemakaavavalituksia kaavojen pääasiallisen sisällön mukaan, kolme suurinta valituskohdetta ovat sellaiset kaavat, jotka mahdollistavat katu- ja liikennealueita, asuntotuotantoa tai täydennysrakentamista (yhteensä 76 %). Toisin sanoen tarkastelun kohteena olevista yksityishenkilöiden kaavavalituksista suurin osa liittyy valittajaa lähellä olevan elinympäristön muutokseen. Kuvio 15. Yhtiöiden tekemien asemakaavavalitusten jakautuminen kaavan pääasiallisen sisällön mukaan tutkitussa aineistossa. Yhtiöiden tekemät asemakaavavalitukset kohdistuvat pääosin (yhteensä 66 %) täydennysrakentamisen ja asuntotuotannon mahdollistaviin kaavoihin, mikä osaltaan selittyy sillä, että tutkitussa aineistossa olevista yhtiöistä suurin osa on asunto-osakeyhtiöitä. Kaupan suuryksiköiden sijoittamista koskevat valitukset ovat olleet kiinteistöosakeyhtiöiden ja polttoaineen jakeluasemayrittäjän valituksia. Kuvio 16. Yleiskaavan sisältövaatimukset valitusperusteena tutkitussa aineistossa. 10 Yleiskaavoihin liittyvistä valituksista noin 50 % vedottiin 39.4 :n vaatimukseen, jonka mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajille kohtuutonta haittaa. Kohtuuttoman haitan aiheuttamiseen vetoamisen korkea prosenttiosuus on seura- 10 Kuviossa ei ole mukana rantayleiskaavoja. 17
usta yksityishenkilöiden 80 % osuudesta yleiskaavavalittajista. Yleiskaavoituksen sisältövaatimuksissa keskeisiksi valitusperusteiksi on noussut myös rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys (39.2,7-8 :t). Sen sijaan 39.2,6-7 :ssä mainittuja valitusperusteita, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten tai ympäristöhaittojen vähentämisen huomioimisesta, ei tutkituissa yleiskaavavalituksissa käytetty valitusperusteena lainkaan. Kuvio 17. Suunnittelutarveratkaisuiden sisältövaatimukset valitusperusteena hallinto-oikeuteen valitettaessa tutkitussa aineistossa. Suunnittelutarveratkaisuja koskevissa valituksissa yli 90 % tapauksista vedottiin yhden tai useamman 137.1 :ssä mainitun suunnittelutarveratkaisun erityisen edellytyksen puuttumiseen. Suunnittelutarveratkaisuihin kohdistuvista valituksista yli puolessa tapauksista (58 %) valitettiin rakentamisen aiheuttavan haittaa kaavoitukselle. Näistä valituksista kolmannes (23 valitusta) hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Valituksista 8 % vedottiin 137.4 :ssä mainitun ehdottoman luvanmyöntämisesteen olemassa oloon. 18 Suomen ympäristö 693
Kuvio 18. Poikkeamispäätösten sisältövaatimukset valitusperusteena hallinto-oikeuteen valitettaessa tutkitussa aineistossa. Poikkeamispäätöksiä, samoin kuin suunnittelutarveratkaisuja, koskevissa valituksissa huomattavassa osassa (77 %) vedottiin rakentamisen aiheuttavan haittaa kaavoitukselle. Rakennuslaissa myönteisen poikkeamispäätöksen tekemisen edellytyksenä oli muun ohella, ettei poikkeuksen havaittu tuottavan huomattavaa haittaa kaavoituksen toteuttamiselle tai asutuksen muulle järjestämiselle. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei kaavoitukselle aiheutettavan haitan enää tarvitse olla huomattava, kun poikkeamisen edellytykset jäävät täyttymättä. Tämän tiukennetun sääntelyn ei kuitenkaan yksin voitane väittää olevan syynä kaavoitukselle aiheutuvan haitan käyttämiseen valitusperusteena valtaosassa poikkeamispäätöksiä koskevia valituksia. Kaavoituksellisen haitan korkea osuus poikkeamispäätösten epäämisessä johtunee pääasiassa siitä, että poikkeamisharkinta on yleensä kaavoitustyyppistä harkintaa, jolloin poikkeamiseen suostumista arvioidaan nimenomaan kaavoituksen näkökulmasta. Toinen syy lienee se, että kielteisten poikkeamispäätösten perusteluissa on tapana mainita kaavoituksellinen haitta, ikään kuin muita poikkeamisedellytyksiä harkittaisiin vasta sen jälkeen. Poikkeamispäätöksiä koskevissa valituksissa on suunnittelutarveratkaisuihin verrattuna hieman useammin käytetty valitusperusteena 172.2 :ssä mainittua ehdotonta luvanmyöntämisestettä, sillä 12 % poikkeamista koskevista valituksista vedottiin rakentamisen johtavan vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttavan haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. 19
Valitusten menestymisen tarkastelua hallinto-oikeuden päätöksissä 5 Tutkitussa aineistossa tehdyistä kaavavalituksista (372) hallinto-oikeus hylkäsi noin 70 % ja hyväksyi hieman vajaat 20 %. Noin joka kymmenennen (12 %) valituksista hallinto-oikeus jätti tutkimatta tai valittaja peruutti valituksen ennen sen käsittelyä hallinto-oikeudessa. Kuvio 19. Kaavavalitusten menestyminen kaavalajeittain tutkitussa aineistossa. Kaavalajeittain tarkasteltuna suhteellisesti parhaiten muutoksenhaussa pysyvät kuntien asemakaavapäätökset. Asemakaavavalituksista, joita aineistossa oli eniten vain joka kymmenes (9 %) hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Yleiskaavavalituksista kolmannes (32 %) ja rantayleiskaavavalituksista lähes yksi viidesosa (17 %) hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Ranta-asemakaavojen pysyvyys on asemakaavoihin nähden lähes päinvastainen, sillä lähes puolet (45 %) ranta-asemakaavoja koskevista valituksista tuli hyväksytyiksi. Pääosassa (5 valituksessa) hyväksyttyjä rantaasemakaavavalituksia valitusperusteina vedottiin ranta-alueiden loma-asutusta koskevan asemakaavan erityisten sisältövaatimuksien 73.1,2 :n kohtaan, jonka mukaan on otettava huomioon mm. luonnonsuojelu, maisema-arvot ja virkistystarpeet. Hyväksytyissä ranta-asemakaavavalituksissa myös 73.1,3 :ssä mainittua vaatimusta, jättää ranta-alueille riittävästi yhtenäisiä rakentamattomia alueita, käytettiin valitusperusteena neljässä valituksessa. 20 Suomen ympäristö 693
Kuvio 20. Selvitysten riittävyys valitusperusteena kaavavalituksissa tutkitussa aineistossa. Alueellisten ympäristökeskusten selvitysten riittämättömyyteen perustamat valitukset antoivat aihetta valituksen hyväksymiseen kahdeksassa tapauksessa yhdeksästä (noin 90 %). Muiden valittajaryhmien valituksissa selvitysten riittämättömyyteen vetoaminen ei ole auttanut valitusta menestymään yhtä hyvin kuin AYK:ien valituksia. Yksityishenkilöiden tekemistä 274 kaavavalituksesta 66 valituksessa (24 %) selvitysten riittämättömyyttä käytettiin valitusperusteena yksin tai yhdessä muiden valitusperusteiden kanssa. Selvitysten riittämättömyyteen perustetuista yksityishenkilöiden valituksista vain seitsemän valitusta (noin 10 %) hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Yhdistysten käyttämänä valitusperusteena selvitysten riittävyys menestyi yksityishenkilöiden valituksia paremmin sillä 19 valituksesta kuusi valitusta (noin 30 %) hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Kuvio 21. Poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja koskevien valitusten menestyminen hallinto-oikeuksissa tutkitussa aineistossa. 21
Poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja koskevista valituksista hieman yli 60 % hylättiin ja noin 30 % hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Vajaa 7 % valituksista jätettiin hallinto-oikeudessa tutkimatta tai valittaja peruutti valituksensa. Poikkeamispäätöksistä ja suunnittelutarveratkaisuista tehtyjen valitusten keskinäinen vertailu osoittaa kyseisiä asiaryhmiä koskevien valitusten menestyvän hallinto-oikeudessa yhtä hyvin, molemmista noin 30 % valituksista tuli hyväksytyksi hallintooikeudessa. Kuvio 22. Poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja koskevien valitusten menestymisen tarkastelua huomioiden valituksen kohteena olevan päätöksen lopputulos valittajan kannalta 11. 11 Valituksen kohteena olevan päätöksen sisältö ei ole ollut selvitettävissä peruutetuissa ja tutkimatta jätetyissä valituksissa. Tästä syystä AYK:n ja kunnan poikkeamispäätösten yhteenlaskettu lukumäärä on eri kuin kuviossa 21. Valituksen kohteena olevista poikkeamispäätöksistä noin 70 % oli alueellisen ympäristökeskuksen tekemiä ja 30 % kunnan tekemiä päätöksiä. Kaaviossa on tarkasteltu suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamispäätöksiä koskevien valitusten menestymistä hallinto-oikeudessa huomioiden valituksen kohteena olevan päätöksen viranomainen sekä viranomaisen päätöksen lopputulos hakijan kannalta. Kielteisiä AYK:n poikkeamispäätöksiä koskevista valituksista hyväksyttiin noin 20 %, kun taas vastaavia kunnan poikkeamispäätöksiä koskevista valituksista hyväksyttiin lähes 40 %. Myönteisiä AYK:n poikkeamispäätöksiä koskevista valituksista hyväksyttiin noin kolmannes (28 %), kun taas kunnan tekemiä myönteisiä poikkeamispäätöksiä koskevista valituksista hyväksyttiin yli puolet (57 %). Huomioimatta valituksen kohteena olevan päätöksen lopputulosta AYK:n tekemiä poikkeamispäätöksiä koskevista valituksista yksi viidesosa (n. 20 %) hyväksyttiin ja kunnan poikkeamispäätöksiä koskevista valituksista hyväksyttiin noin puolet (52 %). Suunnittelutarveratkaisuiden pysyvyyden tilanne on poikkeamispäätöksien kaltainen. Kielteisiä suunnittelutarveratkaisuja koskevista valituksista vain noin 15 % hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Sen sijaan myönteisiä suunnittelutarveratkaisuja koskevista valituksista hyväksyttiin noin puolet (55 %). Tutkitun aineiston valossa näyttäisi olevan tarvetta kiinnittää erityistä huomiota kuntien poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisua koskevien päätösten tekemisen perusteisiin ja laillisuuteen, koska yli puolet kuntien tekemiin myönteisiin poikkeamispäätöksiin ja suunnittelutarveratkaisuihin kohdistuvista valituksista hyväksytään. Kuntien päätösten muuttumisen ollessa näin suurta saattaisi olla tarpeen erillisellä selvityksellä selvittää myös niitä kuntien päätöksiä, jotka eivät ole tulleet hallinto-oikeuden tutkittaviksi. 22 Suomen ympäristö 693
Kuvio 23. Valitusten jakautuminen valittajan mukaan hyväksyttyihin ja hylättyihin valituksiin tutkitussa aineistossa. Tutkitussa aineistossa hallinto-oikeuksiin tulleista valituksista (862) noin kolme viidesosaa (66 %) hylättiin, neljännes hyväksyttiin (25 %) ja noin yksi kymmenestä valituksesta (9 %) jätettiin tutkimatta tai valittaja peruutti valituksensa ennen valituksen käsittelyä hallinto-oikeudessa. Hyväksytyistä valituksista noin viidennes (20 %) oli AYK:ien tekemiä valituksia. Yhdistysten ja yhtiöiden tekemien valitusten osuus hyväksytyistä valituksista oli kummallakin valittajaryhmällä 6 %. Yli puolet (noin 65 %) hyväksytyistä valituksista oli yksityishenkilöiden tekemiä. Yhdistysten tekemistä (38) valituksista 34 % hyväksyttiin ja AYK:ien (53) valituksista noin 80 % hyväksyttiin. Vertaamalla yksityishenkilöiden tekemien hyväksyttyjen valitusten (142) määrää yksityishenkilöiden tekemien kaikkien valituksien (672) määrään, voi todeta yksityishenkilöiden tekemistä valituksista tulleen hyväksytyksi vain viidenneksen (21 %). Samoin kuin yksityishenkilöiden tekemistä valituksista myös yhtiöiden tekemistä (65) valituksista vain viidennes (22 %) tuli hyväksytyksi. Alueellisten ympäristökeskusten tekemien valitusten hyvä menestyminen, muihin valittajaryhmiin verrattuna, johtunee AYK:ien nimenomaisesta intressistä pyrkiä saamaan lainmukaisia ratkaisuja tapauksissa muiden valittajaryhmien (erityisesti yksityishenkilöiden) valittaessa muissa intresseissään. Kuvio 24. AYK:n tekemien valitusten menestyminen päätöstyypeittäin tutkitussa aineistossa. 23
Tehtyjen valitusten määrään suhteutettuna alueellisten ympäristökeskusten valitukset tulivat muiden valittajaryhmien tekemiä valituksia huomattavasti useammin hyväksytyksi hallinto-oikeudessa. Kuviossa on esitetty AYK:n tekemien valitusten menestyminen päätöstyypeittäin. Päätöstyyppien kesken valitusten menestymisellä ei ole merkittäviä eroja, neljä viidesosaa AYK:n tekemistä valituksista tuli hyväksytyksi kaikissa kolmessa päätöstyypissä. Kaavavalituksien tarkastelu kaavalajeittain näyttäisi osoittavan ranta-asemakaava- ja yleiskaavavalitusten tulleen hyväksytyksi asemakaava ja rantayleiskaavavalituksia useammin, mutta tarkastelun kohteen olevien AYK:n tekemien asemakaava- ja rantayleiskaavavalitusten pienen lukumäärän (4) vuoksi tällaista yleistystä ei voida tehdä. 24 Suomen ympäristö 693
6 Lausunnoista Kuvio 25. Alueellisten ympäristökeskusten antamien lausuntojen määrät kunnan päätöksistä tehdyistä valituksista päätöstyypeittäin esitettynä tutkitussa aineistossa. Alueelliset ympäristökeskukset antoivat yhteensä 73 lausuntoa kuntien tekemistä valituksenalaisista päätöksistä. Tutkitussa aineistossa Vaasan hallinto-oikeus ei pyytänyt AYK:n lausuntoa yhdestäkään kunnan päätökseen kohdistuvasta valituksesta. AYK:ien lausuntojen antaminen näyttäisi keskittyvän kaavapäätöksiin, joista lausuntoja annettiin yhteensä 58 kappaletta. Noin 40 % (23) kaavapäätöksistä annetuista lausunnoista kohdistui asemakaavapäätöksistä tehtyihin valituksiin. Tutkitussa aineistossa mukana olevien päätösten lukumäärään suhteutettuna 34 % valituksen kohteena olleisiin kaavapäätöksiin (173) pyydettiin AYK:n lausunto. Vastaava prosenttiosuus poikkeamispäätöksistä pyydettyjen lausuntojen osalta on merkittävästi kaavoja matalampi, sillä vain kuudesta (6 %) valituksen kohteena olevasta kunnan poikkeamispäätöksestä (94) pyydettiin AYK:n lausunto. Suunnittelutarveratkaisujen joutuessa muutoksenhaun kohteeksi vain harvoin hallinto-oikeudet ovat pyytäneet AYK:n lausuntoa, sillä tutkitussa aineistossa 105 suunnittelutarveratkaisua koskevasta valituksesta vain kahdeksasta (8 %) pyydettiin lausuntoa. 25
Käsittelyaikojen tarkastelua 7 Muutoksenhaun kohteena olevien päätösten käsittelyajat eri tuomioistuimissa on ollut laajasti keskustelun aiheena viimeisen vuoden ajan. Erityisesti hallinto-oikeuksissa valitusten pitkät käsittelyajat ovat saaneet kriittistä palautetta osakseen. Hallinto-oikeuksien päätöksistä erityisen arvostelun kohteena ovat olleet kaavavalitukset, joiden hitaan käsittelyn on katsottu aiheuttavan haittaa muun ohella merkittävien kaavaprojektien etenemiselle. Tutkitussa aineistossa hallinto-oikeuksien käsittelyajoissa päätöstyypeittäin ei esiintynyt suuria eroja. Pisimpään hallinto-oikeudessa viipyivät suunnittelutarveratkaisuja koskevat valitukset, 11,3 kuukautta, kaavavalitusten keskimääräiseksi käsittelyajaksi muodostui 10,85 kuukautta ja poikkeamispäätöstä koskevien valitusten käsittelyajaksi 10,7 kuukautta. Kuvio 26. Kaavavalitusten keskimääräiset käsittelyajat hallinto-oikeuksittain tutkitussa aineistossa. Hallinto-oikeuksittain kaavavalitusten käsittelyajoissa on huomattaviakin eroja. Selvästi yli keskimääräisen käsittelyajan kaavavallitusten käsittely kesti Kuopion ja Oulun hallinto-oikeuksissa. Kuopion hallinto-oikeudessa kaavapäätökset viipyivät yli neljä kuukautta pidempään (15,2 kk) kuin muualla maassa ja Oulun hallintooikeudessakin noin kolme kuukautta keskimääräistä pidempään (13,7 kk). 26 Suomen ympäristö 693
Kuvio 27. Kaavojen keskimääräiset käsittelyajat kaavalajeittain tutkitussa aineistossa. Käsittelyajoissa kaavalajien välillä on myös suuria eroja. Asemakaavavalitukset tulevat hallinto-oikeuksissa käsitellyksi lyhimmässä ajassa 10,4 kuukaudessa, siis alle kaavavalitusten keskimääräisen käsittelyajan. Ranta-asemakaavat ylittävät keskimääräisen 10,85 kuukauden käsittelyajan noin kuukaudella. Sen sijaan yleiskaava- ja rantayleiskaavavalitukset viipyvät 5-6 kuukautta muita kaavavalituksia pidempään hallinto-oikeuden käsiteltävänä ylittäen näin myös sekä poikkeamispäätöksiä että suunnittelutarveratkaisuja koskevien valitusten keskimääräiset käsittelyajat. Kuvio 28. Poikkeamispäätöksiä koskevien valitusten keskimääräiset käsittelyajat hallintooikeuksittain tutkitussa aineistossa. 27
Poikkeamispäätöksiä koskevien valitusten käsittelyajat vaihtelevat hallinto-oikeuksittain kaavavalitusten käsittelyaikoja enemmän. Lyhin poikkeamispäätöstä koskevan valituksen käsittelyaika on Rovaniemen hallinto-oikeudessa, 6,3 kuukautta, ja pisin Kouvolan hallinto-oikeudessa, yli kaksinkertainen Rovaniemen käsittelyaikaan nähden, 13,7 kuukautta. Käsittelyaikojen suurta vaihtelevuutta hallinto-oikeuksittain on vaikea selittää, mutta tutkitun aineiston ratkaisumäärien eroavuuksilla päätöstyypeittäin eri hallinto-oikeuksissa vaihtelu ei selity. Kuten edellä kuviossa 5 on esitetty, poikkeamispäätöstä koskevien valitusten osuus tarkasteluaineistosta oli suurin kaikissa hallinto-oikeuksissa. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksistä suurin osa (76 %) koski poikkeamispäätöksistä tehtyjä valituksia ja siellä näiden valitusten käsittely oli nopeinta. Toiseksi suurin poikkeamispäätösten osuus oli Kuopion hallinto-oikeudessa (64 %), mutta siellä käsittelyajat venyivät keskimäärin 13,4 kuukauteen. Kuvio 29. Suunnittelutarveratkaisuja koskevien valitusten käsittelyajat hallinto-oikeuksittain tutkitussa aineistossa. Suunnittelutarveratkaisuja koskevien valitusten keskimääräisen käsittelyajan, 11,3 kuukautta, alittavat Rovaniemen, Vaasan ja Turun hallinto-oikeudet. Näissä hallinto-oikeuksissa käsiteltyjen suunnittelutarveratkaisuja koskevien valitusten määrät ovat pieniä (<10). Sen sijaan Helsingin ja Hämeenlinnan hallinto-oikeuksissa, joissa käsiteltyjä suunnittelutarveratkaisuvalituksia oli 24-50, käsittelyajat pysyivät keskimääräisen käsittelyajan tuntumassa. 28 Suomen ympäristö 693
8 Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä Tarkasteltavana olevaan aineistoon kuuluu yhteensä 180 korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä, jotka sijoittuvat ajallisesti koko lain voimassaoloajalle 17.9.2003 asti. Ratkaisuista suurin osa on annettu vuosina 2002-2003. Tutkitut KHO:n päätökset jakautuvat päätöstyypeittäin niin, että 48 % päätöksistä koski poikkeamispäätöksistä annettuja ratkaisuja, 37 % kaavavalituksista annettuja ratkaisuja ja 15 % suunnittelutarveratkaisuja koskevista valituksista annettuja ratkaisuja. Kaavapäätökset (63) jakautuvat kaavalajien kesken seuraavasti: asemakaavoja 81 %, rantaasemakaavoja 7 %, rantayleiskaavoja 5 % ja yleiskaavoja 7 %. Korkeimman hallintooikeuden päätöksissä oli lähes poikkeuksetta vain yksi valittaja. Tarkastelun kohteena olevista päätöksistä vain viidessä oli kaksi tai kolme valittajaa. KHO:n päätösten jakautuminen päätöstyyppien kesken vastaa tarkasteluaineiston hallinto-oikeuden päätösten jakautumista päätöstyyppien kesken 12. Kuvio 30. Korkeimman hallinto-oikeuden päätösten osuus kaikista tarkasteluajanjaksona tehdyistä KHO:n päätöksistä. Tutkitut korkeimman hallinto-oikeuden päätökset kattavat noin 70 % korkeimman hallinto-oikeuden vastaavana aikana ratkaisemista jutuista (258) 13. Tarkasteluaineiston epätäydellisyys, johtuu siitä, ettei KHO ole lähettänyt kaikkia tarkasteluajanjaksona ratkaisemiaan kaava, poikkeamispäätös ja suunnittelutarveratkaisuja koskevia juttuja tiedoksi ympäristöministeriölle, ministeriön nimenomaisesta toiveesta huolimatta. Päätöstyypeittäin tarkasteltuna kattavin otos on suunnittelutarveratkaisuja koskevista KHO:n päätöksistä, joista on 84 % KHO:ssa ratkaistuista päätöksistä. Poikkeamispäätöksiä koskevat KHO:n ratkaisut kattavat 70 % tehdyistä ratkaisuista ja kaavapäätöksiä koskevat ratkaisut noin 61 % tehdyistä KHO:n ratkaisuista. Tarkasteluaineiston 633 hallinto-oikeuden päätöksestä lähes joka kolmas (28 %) päätös on päätynyt korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Päätöksen tehneen viranomaisen mukaan valitukset korkeimpaan hallinto-oikeuteen jakautuvat niin, että hallinto-oikeuteen tulleista kuntien tekemistä 372 päätöksistä 33 % on tullut KHO:n ratkaistavaksi, kun taas alueellisten ympäristökeskusten tekemistä valituksenalaisten päätösten lukumäärästä (261) vastaava osuus on 22 %. 12 Ks. edellä kuvio 4, s. 8. 13 Korkeimman hallinto-oikeuden diaarijärjestelmästä johtuen ei käytettävissä ole ollut ratkaistujen juttujen päätösmääriä, vaan valitusten lukumääriä. KHO:n ilmoittamien ratkaistujen valitusten lukumäärät on jaettu tutkitusta aineistosta saadulla keskimääräisellä valittajien lukumäärällä 1,03. 29
Kuvio 31. Muutoksenhakujen määrät hallinto-oikeuksien päätöksistä korkeimpaan hallintooikeuteen tutkitussa aineistossa. Päätöstyypeittäin tarkasteltuna ei kunnan tekemien kaavapäätösten, poikkeamispäätösten ja suunnittelutarveratkaisuiden jatkovalituksen kohteeksi joutumisessa ole merkittäviä eroja. Tutkitussa aineistossa hallinto-oikeuksien ratkaisemista kaavavalituksista noin 35 % saatettiin korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi ja vastaava osuus poikkeamispäätös- ja suunnittelutarveratkaisuvalituksia koskevista päätöksistä on 30 %. Sen sijaan alueellisen ympäristökeskusten tekemistä valituksen kohteena olevista poikkeamispäätöksistä KHO:n tutkittavasti saatettiin vain viidennes (20 %). Korkeimmasta hallinto-oikeudesta muutosta hakeneiden jakautuminen valittajaryhmien kesken tutkitussa aineistossa vastaa tutkitun aineiston hallinto-oikeuksiin valittaneiden jakautumista valittajaryhmiin. Samoin kuin tutkituissa hallintooikeuden päätöksissä, myös KHO:n päätöksissä suurin valittajaryhmä on yksityishenkilöt. Yksityishenkilöiden tekemiä valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen on 78 % kaikista valituksista. Toiseksi suurin valittajaryhmä on yhtiöt, joiden valituksia tutkituista valituksista oli 10 %. Muut valittajaryhmät jakavat noin 12 % osuuden valituksista melko tasaisesti, lukuunottamatta ryhmän muu viranomainen valituksia, joita korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei saapunut yhtään. 30 Suomen ympäristö 693
Kuvio 32. Valittajien määrät korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajaryhmittäin eri päätöstyypeissä. Päätöstyypeittäin tarkasteltuna yksityishenkilöiden valitusten osuus kaavavalituksista on noin 70 %, poikkeamispäätöksiä koskevista valituksista 82 % ja suunnittelutarveratkaisuja koskevista valituksista 88 %. Suunnittelutarveratkaisuja koskevien yksityishenkilöiden tekemien valitusten osuus KHO:ssa on suurempi kuin hallintooikeudessa, jossa se oli 71 %. Kaavavalitusten ja poikkeamispäätösten osalta ei suhteellisissa osuuksissa ole merkittävää eroa 14. Yhtiöiden KHO:een tekemät valitukset kohdistuivat kaava- ja poikkeamispäätöksiin samoin kuin hallinto-oikeudessa. Alueellisten ympäristökeskusten KHO:een tekemien valitusten vähäinen määrä johtunee siitä, että alueellisten ympäristökeskusten valitukset hyväksytään jo ensimmäisessä muutoksenhakuvaiheessa hallinto-oikeudessa. Kuvio 33. Hallinto-oikeuksien päätösten pysyvyys korkeimmassa hallinto-oikeudessa. 14 Ks. kuvio 8, s. 8. 31
Tutkitussa aineistossa korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehdyistä valituksista hyväksyttiin vain joka kymmenes (10 %) ja hylättiin kolme neljäsosaa (75 %). Ero hyväksyttyjen valitusten suhteellisessa osuudessa hallinto-oikeuksien hyväksymiin valituksiin on merkittävä, sillä hallinto-oikeuksissa päätöstyyppiä huomioimatta hyväksytyksi tuli neljännes (25 %) valituksista. Merkille pantavaa on myös korkeimman hallinto-oikeuden tutkimatta jättämien ja valittajien peruuttamien valitusten korkea suhteellinen osuus 15 %, mikä on suurempi kuin KHO:ssa hyväksyttyjen valitusten osuus. Hallinto-oikeuksissa tutkimatta jätettyjen ja peruutettujen valitusten osuus on 9 % kaikista valituksista. Korkeimman hallinto-oikeuden vähäinen tarve hyväksyä tehtyjä valituksia viestinee positiivisesti hallinto-oikeuksien onnistuneen lain soveltamisessa. Kuvio 34. Valitusten menestyminen päätöstyypeittäin tutkitussa aineistossa. Erityisen onnistuneena hallinto-oikeuksissa voitaneen pitää kaavapäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja koskevien säännösten soveltamista, sillä KHO:n ratkaisemista kaavavalituksia ja suunnittelutarveratkaisuja koskevista valituksista tuli hyväksytyksi vain noin joka kymmenes (9-10 %). Vastaava suhteellinen osuus hallintooikeuksien kaavavalituksia koskevista hyväksytyistä päätöksistä on noin 20 % ja suunnittelutarveratkaisujen osalta 33 %. Poikkeamispäätöksiä koskevat valitukset antoivat muita päätöstyyppejä enemmän aihetta valitusten hyväksymiseen, sillä niistä viidennes (19 %) tuli hyväksytyksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuksien ratkaisemiin poikkeamispäätöksiä koskeviin valituksiin verrattuna ero suuri, sillä hallinto-oikeuksissa kunnan ja AYK:ien tekemiin poikkeamispäätöksiin kohdistuvista valituksista hyväksyttiin lähes puolet (45 %). 32 Suomen ympäristö 693
Kuvio 35. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa hyväksyttyjen valitusten jakautuminen valittajan mukaan tutkitussa aineistossa. Valittajaryhmittäin tarkasteltuna KHO:ssa hyväksytyistä valituksista noin 40 % oli yksityishenkilöiden tekemiä, mutta yksityishenkilöiden tekemiin poikkeamispäätösvalituksiin (71) suhteutettuna valituksista menestyi vain noin 8 % ja tehdyistä kaavavalituksista (48) hyväksytyksi tuli vain 4 %. Tehtyihin valitusmääriin verrattuna alueellisten ympäristökeskusten valitukset menestyivät parhaiten, sillä tehdyistä kuudesta valituksesta tuli KHO:ssa hyväksytyksi viisi (83 %). AYK:ien tekemien valitusten menestyminen oli siis KHO:ssa yhtä hyvä kuin hallinto-oikeudessakin. Kuntienkin tekemistä kuudesta poikkeamispäätöksiä koskevista kuudesta valituksesta tuli hyväksytyksi KHO:ssa puolet (50 %) ja myös ainoa tehty suunnittelutarveratkaisua koskeva valitus tuli hyväksytyksi. Yhdistysten ja yhtiöiden tekemistä valituksista on hyväksytty yhdet valitukset, mikä merkitsee yhdistysten tekemistä kaavavalituksista (4) neljänneksen (25 %) hyväksymistä ja yhtiöiden tekemistä kaavavalituksista (13) noin 8 % hyväksymistä. 33
Kuvio 36. Menettelyyn liittyvät valitusperusteet korkeimmassa hallinto-oikeudessa päätöstyypeittäin jaoteltuna. Riippumatta siitä, mihin päätöstyyppiin valitus kohdistui, näyttäisi merkittävä osa menettelyyn liittyvistä valitusperusteista kohdistuvan selvitysten riittävyyteen. Muihin menettelyyn liittyviin valitusperusteisiin on korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaessa vedottu vain harvoin. Sisältöön liittyviä valitusperusteita on kaavojen osalta tarkasteltu vain asemakaavoista, sillä tarkastelun kohteena olevista KHO:n kaavaratkaisuista 87 % koski asemakaavoja. Valituksen kohteena olevista 55 asemakaavasta noin kolmannes (31 %) oli laadittu asuntotuotannon mahdollistamiseksi ja viidennes (20 %) täydennysrakentamisen mahdollistamiseksi. 34 Suomen ympäristö 693
Kuvio 37. Asemakaavan sisältövaatimukset valitusperusteena korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaessa. Yli puolessa tutkituista asemakaavavalituksista vedottiin, yksin tai yhdessä muiden valitusperusteiden kanssa, asemakaavan sisältövaatimuksista 54.2 :ssä mainittuihin terveellisyyden, turvallisuuden ja ympäristöön liittyviin vaatimuksiin. Noin 40 % valituksissa vedottiin 54.3 :ssä mainitun maanomistajan kohtuuttomuuskiellon huomioon ottamiseksi. Muutamassa valituksessa vedottiin myös 54.1 :ssä mainitun yleispiirteisen kaavoituksen huomioon ottamisen puolesta. Sen sijaan tarkastelluissa asemakaavavalituksissa ei valitusperusteena käytetty lainkaan 54.4 :ssä mainittua velvollisuutta yleispiirteisen kaavan sisältövaatimusten huomioon ottamisesta tilanteessa, jossa oikeusvaikutteinen kaava puuttuu. Kuvio 38. Asemakaavan sisältövaatimuksista 54.2 :n käyttäminen valitusperusteena KHO:een valitettaessa tutkitussa aineistossa. Tarkastelun kohteena olevista asemakaavavalituksista 54.2 :ää käytettiin valitusperusteena 29 asemakaava-asiaa koskevassa valitutuksessa, jotka kohdistuivat 26 eri kaavaan. Kuviossa 38 on tarkasteltu lähemmin valitusten kohdistumista 54.2 :n sisältämiin useisiin eri vaatimuksiin ja tavoitteisiin. Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle, ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. 35
Näistä valitusperusteista tutkituissa KHO:n asemakaavaratkaisuissa useimmin, lähes joka kolmannessa valituksessa, vedottiin viihtyisän elinympäristön säilyttämisen puolesta. Joka viidennessä valituksessa vedottiin liikenteen järjestämiseen liittyvään sisältövaatimukseen. Kaikkiaan ympäristöarvoja koskevat sisältövaatimukset, viihtyisä elinympäristö, rakennetun ja luonnonympäristön vaaliminen sekä puistojen ja lähivirkistysalueiden riittävyys nousivat esiin yli 60 % valituksia. 36 Suomen ympäristö 693
Johtopäätöksiä 9 Tutkitun kaavapäätöksiä, poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja koskevan päätösaineiston kattavuutta hallinto-oikeuksien päätöksistä noin 63 % ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä noin 70 % verrattuna kaikkiin tarkasteluajanjaksolla tehtyihin päätöksiin voitaneen pitää keskinkertaisena ja näin ollen tehtyjä johtopäätöksiä ainakin suuntaa-antavina. Hallinto-oikeuskohtaisten vertailujen tekemiseen (esimerkiksi päätösten pysyvyyden osalta) aineiston kattavuus on riittämätön, sillä Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisuista mukana on vain viidennes ja Oulun hallinto-oikeuden ratkaisuista vajaa puolet. Aineisto antaa kuitenkin useimman hallinto-oikeuden kohdallakin suuntaa päätösten jakautumisesta päätöstyypeittäin. Valittajaryhmiä ja valitusten menestymistä tarkasteltaessa nousi selvästi esiin kaksi valittajaryhmää: yksityishenkilöt ja alueelliset ympäristökeskukset. Valittajaryhmistä yksityishenkilöt erottuivat sillä, että ne käyttivät valitusoikeuttaan eniten, mutta vain viidennes niiden valituksista hyväksyttiin hallinto-oikeudessa. Alueellisten ympäristökeskusten valitusaktiivisuutta puolestaan voisi kutsua lähinnä maltilliseksi, sillä vain 6 % tehdyistä valituksista oli AYK:ien tekemiä. Alueellisten ympäristökeskusten maltillinen valitusaktiivisuus korvautui tutkitussa aineistossa laadulla, sillä AYK:ien valituksista hyväksyttiin noin 80 % hallinto-oikeudessa. Päätösten kumoutumista hallinto-oikeudessa arvioitaessa tutkitun aineiston perusteella on syytä huolestua kuntien päätösten lainmukaisuudesta. Erityisesti kuntien tekemien poikkeamispäätösten pysyvyys oli heikko, sillä puolet näihin päätöksiin kohdistuneista valituksista hyväksyttiin hallinto-oikeudessa ja suunnittelutarveratkaisuistakin kolmannes hyväksyttiin. Kuntien tekemien päätösten pysyvyyden ollessa näin heikko voisi olla tarpeellista tarkastella erillisessä selvityksessä niiden kuntien päätösten lainmukaisuutta, jotka eivät koskaan joudu muutoksenhaunkohteeksi. Syitä kuntien päätösten heikolle pysyvyydelle muutoksenhaussa voi vain arvailla, ehkä kyse on kuntien asiantuntemuksen ja selvitysten riittämättömyydestä tai intressistä tehdä päätöksiä muilla kuin laillisuusperusteilla esimerkiksi poliittisin perustein. Syytä lienee myös miettiä, miten kuntien päätösten lainmukaisuutta voitaisiin parantaa ja mistä hankittaisiin lisää asiantuntemusta päätöksentekoon. Hallinto-oikeuksien päätösten muutosherkkyys korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli tutkitussa aineistossa alhainen (noin 10 %), mikä osaltaan viestii hallintooikeuksien onnistuneen lain soveltamisessa. 37