Maankäyttö ja yhdyskuntarakentamisen prosessit / MRL:n uudistushanke Matti Holopainen Suomen Kuntaliitto 9/2019 Matti Holopainen
Hallitusohjelma Maankäyttö- ja rakennuslain uudistus Viedään maankäyttö- ja rakennuslain uudistus loppuun parlamentaarisessa valmistelussa. Uudistuksen päätavoitteita ovat hiilineutraali yhteiskunta, luonnon monimuotoisuuden vahvistaminen sekä rakentamisen laadun parantaminen ja digitalisaation edistäminen. Lisäksi on huomioitava yhdyskuntarakenteen sosiaalinen ja taloudellinen kestävyys. Kuntien kaavamonopoli säilytetään, kaavaprosessin sujuvuutta edistetään ja vahvistetaan kuntien maapolitiikkaa. Kaavoituksen tulee perustua kattaviin vaikutusarvioihin. Alueiden käytön laillisuuden valvonta säilyy viranomaistoimintana vähintään nykytasolla.
MRL:n uudistamisen syyt Vanha laki (2000), jota muutettu jo paljon, säädösympäristökin muuttunut Lain tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseen eivät aina kohtaa Haasteet tai niiden painopisteet muuttuneet, mm. alueiden erilaistuminen kiihtyy Hallintorakenteet uudistuvat Suunnittelujärjestelmää halutaan yksinkertaistaa Digitalisaatio mahdollistaa suunnittelun sisällön ja prosessien päivittämisen ja uudistamisen Rakentamisen ohjaus ja rakentamisen vastuut vs. rakentamisen laatu, uudelleen keskustelun paikka 3
Maankäyttö ja rakentaminen vaikuttavat kykyymme hillitä ilmastonmuutosta ja sopeutua siihen. Rakennettu ympäristö on myös merkittävä osa kansallisvarallisuutta ja siihen liittyvillä ratkaisuilla on suuri merkitys kuntatalouden kannalta. Maankäyttöä ja rakentamista ohjaamalla kunta voi tarjota asukkailleen toimivan yhdyskunnan, hyvän elinympäristön ja sujuvan arjen. Samalla kunta luo toimintamahdollisuuksia elinkeinoelämälle. Rakennettu ympäristö syntyy yhteistyössä. Prosessien sujuvuus ja rakentamisen hyvä laatu edellyttävät toimivan lainsäädännön lisäksi kumppanuutta ja hyviä toimintatapoja. Maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksen lisäksi tarvitaan myös muita toimenpiteitä. 4
Tästä emme tingi: Kuntien työkaluja torjua ilmastonmuutosta sekä rakentaa kestäviä yhdyskuntia ja hyvää elinympäristöä on lisättävä. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa on turvattava kuntien oikeus itsenäisiin valintoihin maapolitiikassa, kaavoituksessa ja toteuttamisen ohjelmoinnissa. Kuntien kaavamonopoli on säilytettävä. Suunnittelu- ja lupajärjestelmää tulee selkeyttää kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia heikentämättä. Kunnallisvalitus kaava-asioissa tulee säilyttää. Kunnilla on oltava mahdollisuus järjestää maankäytön suunnittelun, toteuttamisen ja rakentamisen ohjauksen tehtävät parhaaksi katsomallaan tavalla. Kuntaliiton hallitus 18.10.2018 5
Kunnan toimintastrategiat ja maankäyttö - toiminnansuunnittelu, ohjelmointi ja toiminnanohjaus Asunto- ja elinvoima ohjelmat Kunnan toimintastrategiat Kaavoitusohjelma Ympäristöpolitiikka Palveluverkkosuunnitelma Asuntopolitiikka Ilmastopolitiikka Elinkeinopolitiikka C:jm Maankäytön projektien ohjelmointi ja hallinta Maapolitiikka Maankäyttöpolitiikka Yleiskaavoitus Budjetointi Asemakaavoitus Suomen Kuntaliitto Finlands Kommunförbund Matti Holopainen
Rakennetun ympäristön ja maankäytön prosessit kunnissa Maapolitiikka - maanhankinta ja kaavan toteuttamisen varmistaminen YLEISKAAVA ASEMA- KAAVA TONTTI- JAOT Kiinteistönmuodostus Tontinluovutus Yleiset alueet ja kuntatekniikka - suunnittelu, toteuttaminen, kunnossa - ja ylläpito Rakennusvalvonta - RAKENNUSTIEDOT Osoitejärjestelmän ylläpito - OSOITTEET Paikkatietovarannon ylläpito - KAAVAN POHJAKARTTA KAUPUNKIMALLI
Rakennetun ympäristön ja maankäytön prosessit ELINKAARESSA MAANKÄYTÖN SEURANTA RAKENTAMI NEN KÄYTTÖ YLLÄPITO Rakennusvalvonta - RAKENNUSTIEDOT Osoitejärjestelmän ylläpito - OSOITTEET Paikkatietovarannon ylläpito - KAAVAN POHJAKARTTA KAUPUNKIMALLI
Tonttituotantoprosessi KAAVAN TOTEUTUMISEN EDISTÄMINEN KAAVAN TOTEUTUMISEN VARMISTAMINEN KUNNALLISTKNIIKAN JA RAKENNUSTEN RAKENTAMINEN ASUNTO-, ELINKEINO- JA MAANKÄYTTÖPOLIITTISET TAVOITTEET KARTOITUS, INVENTOINTI JA SEURANTA YLEISKAAVALLINEN TARKASTELU MAANHANKINTA YLEISKAAVOITUS TONTINLUOVUTUS ERILLISET TONTTIJAOT JA KIINTEISTÖNMUODOSTUS ASEMAKAAVOITUS Suomen Kuntaliitto Finlands Kommunförbund Matti Holopainen
Maapolitiikan vapaaehtoiset ja lakisääteiset keinot Maan hankkiminen ja luovuttaminen: vapaaehtoinen maanhankinta määräaikainen verovapaus maata kunnalle luovutettaessa kunnan etuosto-oikeus katualueen ilmaisluovutus kunnan lunastusoikeus kunnan lunastusvelvollisuus markkinointi ja tiedottaminen tontinluovutus (myynti ja vuokraus) Maankäytön kehittämiseen tähtäävät keinot: maankäyttösopimus kehittämiskorvaus kehittämisaluemenettely maankäytön yhteistyö kuntarajojen yli haja-asutusalueen maankäytön ohjaaminen Tonttivarannon aktivointi: rakentamiskehotus rakentamattoman rakennuspaikan korotettu kiinteistövero Suomen Kuntaliitto Finlands Kommunförbund Matti Holopainen
TEHTÄVÄT Maapolitiikka yhdyskuntarakenteen suunnittelussa ja toteuttamisessa AIKA Ympäristön seuranta ja kartoitus Vaapaaehtoinen maanhankinta Katualueen ilmaisluovutus Etuostot Lunastaminen Yleiskaavoitus Kehittämiasaluemenettely Asemakaavoitus Sopimus asemakaavoituksesta/hankevalmistelusta Maankäyttösopimus Kehittämiskorvausmenettely Kunnallistekniikan rakentaminen Kiinteistönmuodostus Tontinluovutus Rakennuslupa- ja valvonta Rakentaminen Yleisten alueiden rakentaminen Rakentamiskehotus Korotettu kiinteistövero Kaavan toteutumista edistävät maapolitiikan välineet Kaavan toteutumista varmistavat maapolitiikan välineet Yleiskaavoitus Asemakaavoitus Rakentaminen Suomen Kuntaliitto Finlands Kommunförbund Matti Holopainen
Maankäyttösopimus Maankäytön prosessissa Kaavaehdotustai luonnos nähtävillä Kunta hyväksyy asemakaavan Asemakaavoitus Kaavan toteuttaminen Hankkeen ja maankäyttösopimuksen valmistelu Maankäyttösopimuksen toteuttaminen Kaavoituksen Käynnistämissopimus tehdään Sitova maankäyttösopimus tehdään Suomen Kuntaliitto Finlands Kommunförbund Matti Holopainen
Julkisen ja yksityisen tahon yhteistyö maankäyttöhankkeissa PPP (Public Private Partnership) Tavoitteena hyödyntää yksityisen tahon resursseja maankäyttöhankkeissa suunnittelusta toteutuksen kautta käyttö- ja ylläpitovaiheeseen Keskeistä tunnistaa mahdollisuudet ja riskit sekä varmistaa riskien hallinta Haasteena pitkäkestoisen yhteistyön organisointi Yksityinen/kunnan vastuut ja rahoitus Suomen Kuntaliitto Finlands Kommunförbund Matti Holopainen
Kunta X Taajama Y Järvi Å Kylä Z Esitetään alueen tavoitellun kehittämisen periaatteet sekä merkintöinä että sanallisesti. = YLEISKAAVA-ALUE? Ohjataan rakentamista ja muuta alueidenkäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, julkisen tilan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla Tarkemmin suunniteltava alue. Kuntakaavan tarkkuustaso vaihtelee suunnittelutarpeen mukaan. Mahdollista tehdä vaiheittain. = ASEMAKAAVA-ALUE?
Miksi kuntakaavaa nyt simuloidaan? Keskeinen tarve olisi varmistaa, että suunnittelujärjestelmästä päätettäessä tiedetään riittävän tarkasti eri suunnittelujärjestelmävaihtoehtojen vaikutukset maankäytön toteuttamiseen (tonttijaot, kiinteistönmuodostus, luvitus, valvonta), ylläpitoon ja käyttöön. Vasta sen jälkeen, kun nämä vaikutukset tunnetaan ja hyväksytään, voidaan kirjoittaa MRL:n pykäliä joko yhden tai nykyisen kahden kuntakaavan muotoon Em. välittömiä ja välillisiä vaikutuksia arvioitaessa näkökulmia ovat mm. työnjako eri toimijoiden, yksityisten ja viranomaisten kesken, oikeudet ja velvollisuudet, kustannukset, rahoitus. Miten tämä otetaan jatkovalmistelussa haltuun? 15
Kuntakaavasimulaatio Ympäristöministeriön tilaama kehittämishanke 15.8. 15.12.2019 Hankkeen tarkoituksena on selvittää yhteen kuntakaavaan siirtymisen vaikutuksia kunnan yhdyskuntarakentamisen suunnittelun ja toteutuksen kokonaisuuden prosessiin kunnan mahdollisuuksiin huolehtia yhdyskuntien kestävästä kehittämisestä Tarkasteltavat näkökulmat kunnan maankäytön kehittäminen kunnan sisäiset prosessit osallistuminen kuntatalous Toteutetaan vuorovaikutuksessa YM:n TUMA -hankkeen kanssa hankkeessa voidaan hyödyntää TUMA-hankkeessa tehtävää tietomalli/käsitemallityötä hanke tarjoaa vertaistukea TUMA-hankkeen käsitemallien simulointiin laajemmassa kuntaympäristössä 16
Kuntien kaavatilanteista poimitut esimerkkitapaukset Alustava suunnitelma Jyväskylä: kaupunkiseututason kysymykset ja toteuttamista ohjaavan kaavan mittakaavaerojen yhteensovitus nyt ja yhden kuntakaavan mallissa? Lappeenranta: kumppanuuskaavoituksen ja kunnan omien kaavallisten tavoitteiden yhteensovitus nyt ja yhden kuntakaavan mallissa? Hyvinkää: keskustan kehittämisen problematiikka nyt ja yhden kuntakaavan mallissa? Iisalmi: strategisen otteen, taajamien asemakaavoituksen ja maaseutualueiden kehittämisen yhteensovittaminen nyt ja yhden kuntakaavan mallissa? Ilmajoki: kunnan yleispiirteisten maankäytön tavoitteiden ja toteutusta ohjaavien suunnitelmien yhteensovitus nyt ja yhden kuntakaavan mallissa? 17
Yleisiä haasteita, jos siirryttäisiin yhteen kuntakaavaan Ennakoitavuus? Tasapuolinen kohtelu? Läpinäkyvyys? Maankäytön ja palvelujen investointien suunnittelu ja toteuttaminen kestävän kuntatalouden lähtökohdista koko kunnan alueella ilman yleiskaavatason suunnittelua ja asemakaavatason maankäytön toteuttamisen ohjelmointia? 18
Kuntakaavoituksen kytkentä kunnan muihin prosesseihin Yleispiirteisen suunnittelun viitekehys Yksityiskohtaisen suunnittelun viitekehys Kunta strategia Kunnan elinkeino-, asunto- ja ympäristöpolitiikka Ympäristöarvot Ympäristöhäiriöitä tuottava toiminta Liikennejärjestelmä ja -verkko Yhdyskuntatekniset verkostot Palveluverkot (sis. mm. henkilökuljetukset, kouluverkko, päiväkodit) Viherrakenne Aluevaraukset Maan hankinta Ohjelmointi Rahoitus Ajoitus Vesihuolto Kadut, yksityistiet Puistot Korttelirakenne ja käyttötarkoitukset Tonttijaot Kiinteistön muodostus Kiinteistö- ja rakennusrasitteet Rakennusluvitus Johdot ja laitteet Ympäristöhäiriöiden hallinta Sopimusvalmistelu ja ajoitus Käytön ja ylläpidon hallinta (ml. jatkuva valvonta) 19
Kunnan Kaavamonopoli? Kuntien kaavamonopoli on yleisesti tunnistettu lähtökohta uudistustyötä tehtäessä. Kaavamonopoli tarkoittaa kunnan päätäntävaltaa mutta myös vastuuta kaavojen valmistelusta, päättämisestä, toteuttamisesta ja kunnossapidosta.
Yksinkertaistuisiko kaavoitus yhdellä kuntakaavalla? Valmistelussa on tarkastelussa ns. yhden kuntakaavan malli keinona yksinkertaistaa kaavoitusta. Kuulostaa periaatteessa yksinkertaisemmalta, jos kahden kaavan asemasta olisi vain yksi kaava. Ratkaistavana on kuitenkin monia haasteita. Voi olla, että yksinkertaiselta kuulostava yksi kuntakaava toisi moninkertaisen hallinnon sekä kaavan toteuttamista ja lopputuloksen käyttöä ohjaavan mekanismin? Tämä on selvitettävä huolellisesti, ennekuin asiassa voidaan edetä. On varmistettava, että lainsäädännön muutokset myös toimivat kuntalaisten ja kunnan hallinnon arjessa.
Investointien ja kuntatalouden näkökulma Yleiskaavoituksen rooli on keskeinen kunnan maankäytön ja palveluvastuiden kokonaisvaltaista suunnittelua ja toteuttamista. Yleiskaavoitus ja asemakaavoituksen ohjelmointi ohjaavat kuntien palvelujen investointeja. Tämä on keskeinen osa kuntien talouden hallintaa. Sen merkitys tulee korostumaan entisestään sote-ratkaisujen kaventaessa kunnan taloudellista liikkumavaraa.
Päätösvallan siirtäminen kaavoituksesta rakennusvalvonnan suuntaan? Yleiskaavoitus, asemakaavoitus, suunnittelutarveratkaisut, poikkeamispäätöksen, tonttijaot, kiinteistönmuodostus ja rakennusvalvonta tarkentavat maankäytön ohjausta ja rakentamista koskevat ratkaisut vaiheittain. Voidaanko näissä tehtävissä liikkua suuntaan, jossa viimekädessä rakennusvalvonnan yhteydessä päätetään lopputuloksesta nykyistä enemmän?
Maankäytön oikeuksien ja velvollisuuksien sekä hallinnollisten vastuiden kohdentaminen? Asemakaavaan on ripustettu kaavan toteuttamista koskevat vastuut ja oikeudet. Jos asemakaavakäsitettä ei nykymuodossa olisi, mihin oikeudet ja vastuut kytkettäisiin? Miten määritellään kiinteistönmuodostuksen vastuualueet kunnan alueella, jos ei ole asemakaava-aluetta? Miten määritellään kadunpitovastuut, valtion tietovastuut ja yksityistievastuut? Yksityisen tahon vastuu osallistua kaavan toteuttamisen kustannuksiin yksityistä maata kaavoitettaessa? Nyt vastuut on sidottu asemakaavakäsitteeseen.
Ennakoitavuus ja tasapuolinen kohtelu? Keskeinen esille tullut haaste yhteen yhtä kuntakaavaa pohdittaessa on ennakoitavuus ja kansalaisten tasapuolisen kohtelun varmistaminen. Voitaisiinko naapuritonteilla päätyä merkittävästi erilaisiin kaavaratkaisuihin, jos yksi kuntakaava antaisi yksittäiselle hankkeelle nykyistä oleellisesti enemmän liikkumavaraa yksittäisiä rakentamispäätöksiä luottamuselimissä tehtäessä? Paine luottamusmiehiin kasvaisi merkittävästi. Toteutuisiko ennakoitavuus ja tasapuolinen kohtelu? Ihmiset ovat inhimillisiä ja paine kova. Olisiko Suomi tämän jälkeen enää maailman vähiten korruptoitunut maa?
Tonttijako Tarpeita ja ideoita Pääasiassa tonttijako toimii oikein hyvin, vain pientä viilaustarvetta Erillinen tonttijako on joustavoittava elementti, ei tarvitse muuttaa asemakaavaa, jos haluaa muuttaa siinä olevaa tonttijakoa Kiinteistörekisterin pidon jakautuminen kunnat/mml välillä sekoittaa Asetuksesta lakitasolle nostoja (tonttijaon perusteet) Tarkan sääntelyn tarve, koska yksityisen lunastajan lunastusperuste Turhan automaattisen naapurikuulemisen poisto (korttelin ulkopuolinen naapuri) Määräalan kaupan, tonttijaon ja rekisteröinnin ketju toimivuus, jos eri rajat Kustannukset, kuka maksaa missäkin tilanteessa, selkeytystarve (eri käytäntöjä) Suhde kiinteistöveroon, luovutusvoiton veroon yms. ei tontinomistajan tiedossa, ikäviä yllätyksiä Ilmoitustaulukuulutukset sähköisiksi Miten toimii osana digitaalista prosessia: digikaava-digitonttijako-digirakennuslupa, jossa tieto virtaa koneluettavassa muodossa ( digijaoston haaste) Kehittämisideoita Prosessin joustot hankkeissa, turhien kuulemisten ja päätösten välttäminen (yhdistäminen kaavaan tai kiinteistönmuodostukseen, kuuleminen jo A-kaavavaiheessa) Ohjeellinen tonttijako voidaan poistaa laista Koko korttelin tonttia ei tonttijakoon, muutenkin joskus tarpeeton vaihe Lain teksti vs. tosielämä (hakumenettely, sitovan ja ohjeellisen tonttijaon valintakriteerit, automaattirekisteröinti yms) Ajoyhteys/ liittymäsääntöjen selkeytys Joustavampi kytkös rakennusluvan myöntämisen edellytyksiin Tonttijakokartan sisällön säädöspohjan päivitys (digitaalisuuskin) Tilojen ja tonttien nimierot onko enää perusteita Tonttijaon nimitys harhaanjohtava suunnitelma tms. parempi, samoin (kaava)tontti Säädetäänkö katukuvaa, kaupunkirakeisuutta ja tiiviyttä, niin onko sääntelykeinona tonttijako vai asemakaava (rakennusaloineen, liittymäkieltoineen yms.)