SELVITYS KUNTIEN PALVELUTUOTANNON AVAAMISESTA KILPAILULLE

1 Olli Wuori & Lasse Löytty SELVITYS KUNTIEN PALVELUTUOTANNON AVAAMISESTA KILPAILULLE Taustaselvitys VM:n työryhmämuistiolle 6/2005 Yksityisen palvelutuotannon rooli julkisessa palvelutuotannossa VAASAN YLIOPISTO LEVÒN INSTITUUTTI VAASA 15.11.2004

2

3 SISÄLLYS 1. JOHDANTO...5 2. TAUSTATEKIJÖITÄ...5 2.1. Kunnat, palvelujen järjestäminen ja kilpailuttaminen...5 Kuntien tehtäväkentän muutos...5 Kunnat ja palvelujen järjestäminen...6 2.2. Kohdekunnat Suomen aluerakenteessa...7 Kunta ja aluerakenne...7 Kunnat ja niiden seutukunnat...8 3. ARVIOINTI JA ARVIOINTINÄKÖKULMAT...11 3.1. Palvelujen tilaajan näkökulma...11 3.2. Palvelun tuottajan näkökulma...12 3.3. Työntekijöiden näkökulma...12 3.4. Palvelujen käyttäjän näkökulma....12 4. HANKKEET JA NIIDEN KUVAUKSET...13 4.1. Ruokahuolto...13 Pernaja...13 Ruotsinpyhtää...18 Yhteenveto ruokahuollon kehittämishankkeista...23 Hankkeiden luonne ja niiden toimintaympäristö...23 Toteuttamistapa...23 Kilpailuttamisprosessi...23 Vaikeudet ja niiden voittaminen...24 Onnistumisen edellytyksiä...24 Mahdollisia ongelmakohtia...24 4.2. Vanhusten asumispalvelut...25 Mikkeli...25 Karvia...31 Espoo...35 Vantaa...40 Yhteenveto vanhusten asumispalveluista...44 Hankkeiden luonne ja niiden toimintaympäristö...44 Toteuttamistapa...44 Kilpailuttamisprosessi...44 Vaikeudet ja niiden voittaminen...45 Onnistumisen edellytyksiä...46 Mahdollisia ongelmakohtia...46 4.3. Lasten päivähoito...47 Kajaani...47 Rovaniemi...51 Oulu...55 Yhteenveto lasten päivähoidosta...60 Hankkeiden luonne ja niiden toimintaympäristö...60 Toteuttamistapa...60 Kilpailuttamisprosessi...60 Vaikeudet ja niiden voittaminen...61 Onnistumisen edellytykset...61 Mahdollisia ongelmakohtia...61 4.4. Katuhuolto...63 Oulu...63

4 Oulunsalo...67 Yhteenvetoa katuhuollosta...71 Hankkeiden luonne ja niiden toimintaympäristö...71 Toteuttamistapa...71 Kilpailuttamisprosessi...71 Vaikeudet ja niiden väistäminen...72 Onnistumisen edellytyksiä ja mahdollisia ongelmakohtia...72 4.5. Vanhusten kauppapalvelut...73 4.6. Elintarvikelaboratorio...77 4.7. Inarin strategiahanke...81 5. YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET...83 5.1. Hankkeiden onnistuneisuus ja aluerakenne...84 Pienet kunnat ja ruokahuolto...84 Pieni kunta ja vanhusten palveluasuminen...85 Keskikokoinen kunta ja vanhusten hoitopalvelu...85 Iso kunta ja vanhusten asumispalvelu...85 Lasten päivähoito kaupungeissa...86 Katuverkon hoito kaupunkiseudulla...86 Vanhusten kauppapalvelut, suuri kaupunki...87 Elintarvikelaboratorio, suuri kaupunki...87 Strategiahanke, harvaanasuttu kunta...87 Yleistä aluerakenteesta ja markkinoiden avaamisesta...88 5.2. Onnistuminen eri toimijoiden näkökulmasta...88 Onnistuminen tilaajanäkökulmasta...88 Onnistuminen palvelun tuottajien näkökulmasta...89 Onnistuminen työntekijöiden näkökulmasta...90 Onnistuminen kunnan asukkaiden kannalta...92 5.3. Hankkeiden koko ja toteuttamisaikataulu...93 6. SUOSITUKSET...95 Lähteet...97 Liite 1. Kuntaliiton strategiset linjaukset kilpailuttamisesta...98

5 1. JOHDANTO Kunnat ovat viime aikoina lisänneet palvelutuotannon ulkoistamista ja ostopalvelujen käyttöä. Samalla on syntynyt keskustelua siitä, mitä onnistunut ulkoistaminen ja kilpailuttaminen edellyttää. Tässä selvityksessä pyritään antamaan yleiskuva niistä tekijöistä, jotka ovat vaikuttaneet palvelujen ulkoistamisen tai kilpailuttamisen onnistumiseen eräissä kunnissa. Tarkoituksena on tuoda esiin hyviä käytäntöjä, joita voidaan toistaa. Tavoitteena on ollut selvittää, millä edellytyksillä onnistumiset voidaan toistaa. Tutkimuksen tarkoituksena on tuottaa yleiskuva siitä, miten kuntien palvelujen ulkoistaminen on toteutettu. Selvityksen kohteet ovat esimerkkejä monesta erilaisesta, erilaisessa ympäristössä hoidetusta palvelujen ulkoistamisesta. Periaatteessa onnistumiset ja epäonnistumiset voivat johtua kahdesta lähtökohdasta. Ensinnäkin on voitu onnistua tai epäonnistua toimintaympäristön ulkoisista tekijöistä johtuen. Tällaisia ovat esimerkiksi kunnan ominaisuudet ja sijainti aluerakenteessa. Toiseksi on voitu onnistua tai epäonnistua prosessin sisäisistä tekijöistä johtuen. Tutkimusaineisto perustuu pääosin lääninhallituksien kunnilta keräämiin tietoihin. Tilaajan valitsemia hankkeita on tarkasteltavana 14. Ne sijoittuvat kahteentoista kuntaan yhdeksän seutukunnan alueella. Valitut kunnat ovat erikokoisia ja maan eripuolilla maata sijaitsevia kuntia. Niiden väestö- ja elinkeinorakenteet poikkeavat toisistaan. Myös kuntien kielirakenteet ja poliittiset rakenteet vaihtelevat. Tutkimuksen on rahoittanut valtiovarainministeriö. 2. TAUSTATEKIJÖITÄ 2.1. Kunnat, palvelujen järjestäminen ja kilpailuttaminen Kuntien tehtäväkentän muutos Kunnat saivat mahdollisimman vapaasti toteuttaa omien asioidensa hoidon1950- luvulle saakka, jos lain säätämät puitteet täytettiin. Ennen hyvinvointivaltion syntyä valtio ei juuri puuttunut kuntien toimintaan, sillä kunnilla oli vähän tehtäviä (Ryynänen, 1986). Pohjoismaissa hyvinvointivaltion kehittymisen myötä kuntien rooli palvelujen tuottajana voimistui, kun kunnat toteuttivat valtion hyvinvointipolitiikkaa paikallistasolla. Kunnille on ajan myötä siirtynyt tehtäviä valtiolta (mm. keskussairaalat), seurakunnilta (köyhäinhoito ja kansanopetus) ja yksityiseltä sektorilta (päivähoito). Lisäksi kunnat ovat joutuneet toteuttamaan aivan uusia tehtäviä, esimerkiksi ympäristönsuojelutehtäviä (Oulasvirta, 1990: 38). Käytetty menoperäinen valtionapujärjestelmä vaikutti tapaan, jolla kuntien kannatti tuottaa erilaisia palveluja. Suomessa siirryttiin menoperäisestä valtionapujärjestelmästä laskennalliseen valtionapujärjestelmään 1990-luvun alussa. Uuden järjestelmän eräänä tavoitteena oli kannustaa kuntia kustannustietoiseen toimintaan sekä lisätä toiminnan taloudellisuutta ja tuloksellisuutta (Oulasvirta, 1996). Lamaa seuranneen huonon taloudellisen tilanteen takia kunnat 1990-luvulla liikelaitostivat ja yhtiöittivät toimintojaan sekä lisäsivät os-

6 topalveluja. Ennen kaikkea kuntien oman toiminnan tehokkuus kasvoi. (Suomen kuntaliitto, 2002a). Vuosien 1993 ja 2002 välisenä aikana kuntien ja kuntayhtymien asiakaspalvelujen osto on sosiaali- ja terveystoimen alalla lähes kaksinkertaistunut (kuva 1). Vuonna 2002 ostoja oli yhteensä 878 miljoonan euron arvosta. Osuus käyttökustannuksista % 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Vuosi Kuva 1. Kuntien ja kuntayhtymien asiakaspalvelujen ostot yksityisiltä sosiaali- ja terveystoimessa. Kansainvälinen kehitys oli ollut ulkoistamista suosiva jo aiemmin. Julkinen hallinto alkoi USA:ssa ulkoistaa toimintojaan jo 1970-luvulla. Ulkoistaminen aloitettiin Isossa Britanniassa 1980-luvun alussa. Sen jälkeen toimintatapa eteni muihin maihin. Samalla siirryttiin myös julkisten palvelujen yksityistämiseen (Domberger, 1998). Kunnat ja palvelujen järjestäminen Nykyisen kuntalain mukaan kunnille kuuluvat niille laissa säädetyt tehtävät ja niiden itsehallinnon perusteella itselleen ottamat tehtävät. Kuntien tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttö. Tätä kunta ei voi siirtää ulkopuolisen vastuulle, ilman erillistä lainsäädäntöä. Viranomaistehtävien ulkopuolisia suoritustehtäviä voidaan siirtää kunnan oman toiminnan ulkopuolelle (Suomen kuntaliitto, 2002a). Tällaisia palveluja ovat esimerkiksi painatus, siivous, kuljetus ja ruokailu, jotka kaikki voidaan niin halutessa hankkia kuntaorganisaation ulkopuolelta. Vastuu peruspalvelujen saatavuudesta, sisällöstä ja laadusta säilyy kunnilla, vaikka toiminta ulkoistettaisiin (Kilpailuvirasto, 2001:14). Kunnat voivat järjestää palvelut seuraavilla tavoilla: omana toimintana sitä jatkuvasti kehittäen yhteistyössä toisten kuntien tai muiden julkisyhteisöjen kanssa ostopalveluina ja yhteistyössä yksityisten tuottajien kanssa. Jos kunta päättää ulkoistaa palvelu- tai tavarahankintansa, sen on kilpailutettava hankinta. Jos kunta päättää itse järjestää palvelun, niin sen ei tarvitse kilpailuttaa muita

7 toimijoita, paitsi mahdollisesti kynnysarvon ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista. Yritysten kanssa tehtävät kumppanuus- ja yhteistoimintasopimukset on kilpailutettava. (Suomen kuntaliitto, 2002b) Kilpailuttaminen voidaan mieltää välineeksi. Silloin katsotaan, että kilpailun tarve julkisissa palveluissa tulee arvioida välinearvon perusteella. Sitä pitää edistää vain, jos kilpailuttaminen tuottaa lisäarvoa ja hyötyä perinteisiin toimintatapoihin verrattuna. Ei myöskään ole itsetarkoitus, että julkinen sektori tuottaa kaiken itse. Kansalaisten kannalta on tärkeintä, että he saavat hyviä palveluja riittävästi (Mönkäre, 2003: 18). Kilpailuttaminen edellyttää riittävää palvelutarjontaa. Erityisesti harvaanasutuilla alueilla kilpailuttaminen on vaikeata, koska toimivia markkinoita ei ole, tai ne ovat ohuet. Esimerkiksi yksityiset terveydenhoitopalvelut ovat alueellisesti jakaantuneet epätasaisesti (Kerola, Mäkitalo & Putkonen, 2002: 17). Julkisia hankintoja koskevasta kilpailuttamisvelvoitteesta on säädetty EUdirektiiveissä. Nämä säännökset on pantu täytäntöön Suomessa säätämällä laki julkisista hankinnoista eli hankintalaki (1505/92). Suomen hankintalain mukaan hankintayksiköiden on kilpailutettava kaikki hankintansa. Laki koskee myös kynnysarvon alittavia hankintoja ja eräitä palveluhankintoja, joita hankintadirektiivit koskevat vain osittain. Kynnysarvon eli tietyn euromäärän ylittävissä hankinnoissa on noudatettava asetuksella säädettyjä erityisiä velvoitteita. Julkisia hankintoja koskevissa asioissa kansallisena valitusviranomaisena toimii markkinaoikeus. Hankintalain uudistamista valmistellaan parhaillaan. Hankintalain päätavoitteet ovat kilpailun aikaansaaminen avoimella ja tehokkaalla kilpailuttamisella sekä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Avoimuuden periaate edellyttää, että hankinnoista ilmoitetaan riittävän laajasti. Tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaate puolestaan tarkoittaa tarjoajien yhdenvertaista kohtelua ja hankintapäätöksen tekemistä ennalta ilmoitettujen valintaperusteiden mukaisesti. Saaduista tarjouksista on valittava joko kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Jos tarjouksen valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, voidaan tarjousten vertailussa ottaa huomioon myös ennalta ilmoitettuja laatutekijöitä. 2.2. Kohdekunnat Suomen aluerakenteessa Kunta ja aluerakenne Perinteisesti maantieteessä on tarkasteltu erilaisia keskushierarkioita, joissa väestön usein tarvitsemat palvelut sijoittuvat pieniin keskuksiin ja harvoin tarvittavat suurta väestöpohjaa vaativat palvelut harvempiin suuriin keskuksiin. Suuret keskukset sisältävät myös pienempien keskuksien palvelut. Keskushierarkioiden mukaisesti on mm. luokiteltu Suomen kuntia niiden palveluvarustuksen perusteella ja tarkasteltu keskuksien vaikutusalueiden muodostumista. Luonnonresurssit sekä talouden pitkien syklien muokkaamat väestö-, elinkeino- ja poliittiset rakenteet ovat tuottaneet kunnille erilaisia toimintaympäristöjä (kuva 2). Väestön ammattijakaumalla ja poliittisella jakaumalla on yhteys. Kehitys on muodostanut alkutuotanto- teollisuus- ja palvelutuotantovaltaisia kuntia, joissa toimialarakenne ja poliittisten puolueiden kannatus poikkeavat toisistaan. Kunnan rooli toimijana

8 on erilainen, jos se on harvaan asuttu, syrjäisen maaseudun kunta kuin vaikkapa eteläisen Suomen maakuntakeskus. Syrjäseuduilla kunta joutuu itse järjestämään toimintoja, jotka kasvukeskuksissa markkinat voivat hoitaa, huolimatta mahdollisesti pienistä resursseista ja yksipuolisesta taloudellisesta rakenteesta. Tuotantorakenteen muutos Suomessa Teollisuuden jälkeinen yhteiskunta Teollisuusyhteiskunta? Aluerakenne Maatalousyhteiskunta Tuotannon merkitys BKT:lle Kunnan talouden ja toiminnan resussit sekä kunnan tehtävien laajuus Puoluejärjestelmän muutos Vuosisadan vaihde Sota-aika 2000-luku Kuva 2. Tuotantorakenteen muutos ja sen yhteys kunnan rooliin. Nyt tarkastellaan kunnissa tapahtuvaa kilpailuttamista yhtenä ajankohtana. Tarkoituksena on selvittää, mitä yhteisiä piirteitä on ollut onnistuneesti kilpailutetuissa hankkeissa ja millaisissa toimintaympäristöissä onnistunut kilpailuttaminen on tapahtunut. Aluerakenteen kannalta on mielekästä kysyä, millaisessa toimintaympäristössä nyt on onnistuttu luomaan markkinoita. Asiaa voidaan tarkastella tällöin kahdesta näkökulmasta. Ensiksi, miten erilaiset resurssit omaavissa kunnissa on järjestetty kilpailuttaminen? Toiseksi, millä tavoin kunnan sisäinen poliittinen tahto voi edesauttaa palvelujen tuottamisen muodostumista menestyksekkääksi? Kunnat ja niiden seutukunnat Sisäasiainministeriö päätti vuonna 1993 seutukuntajaosta. Sitä käytetään erilaisten aluejakojen perustana. Seutukuntiin kuuluvat kunnat määritellään työssäkäynnin ja kuntien välisen yhteistyön perusteella. Seutukuntia on Suomessa hieman yli 80. Seutukunnat ovat kuntien yhteistyön foorumeita ja niiden avulla halutaan parantaa paikallistason omaehtoisuuden edellytyksiä. Seutukunnista on tullut tärkeitä ohjelmallisen aluekehittämisen yksiköitä (Katajamäki et al., 2001). Seutukuntajako on alkanut vaikuttaa tapaan, jolla eräät valtion viranomaiset organisoivat alueellisesti palvelunsa (Niemi-Iilahti et. al., 2002). Esimerkkikunnat 1 kuuluvat yhdeksään hyvin erilaiseen seutukuntaan. Helsinki on väestömäärältään suurin seutukunta (taulukko 1) ja Pohjois-Lappi pienin. Vuoden 1980 1 Espoo, Vantaa, Pernaja, Ruotsinpyhtää, Karvia, Tampere, Mikkeli, Oulu, Oulunsalo, Kajaani, Rovaniemi ja Inari

9 väkiluku selittää 35 prosenttia väestömäärän muutoksesta vuosien 1980 ja 2003 välisenä aikana. Lähes aina pienimmät seutukunnat ovat vuoden 1980 jälkeen menettäneet väestöään. Tutkimusaineistossa poikkeuksen muodostaa Rovaniemen seutukunta. Taulukko 1. Seutukuntien väestömäärät vuosina 1980-2003 (Statfin, 2004). Seutukunta 1980 1985 1990 1995 2000 2003 Muutos % 1980-2003 Helsinki 926024 978644 1030222 1106011 1184845 1216308 31,3 Loviisa 21201 20511 20276 19486 18844 18610-12,2 Pohjois-Satakunta 29193 28831 28159 27611 26170 25451-12,8 Tampere 246999 257076 267198 280389 297655 309589 25,3 Mikkeli 73169 73757 73782 74272 73026 72192-1,3 Oulu 140962 150144 159303 172037 188953 199140 41,3 Kajaani 62235 63341 62884 62529 60275 58795-5,5 Rovaniemi 53659 57336 59669 62620 62305 61840 15,2 Pohjois-Lappi 18496 19257 19649 20155 18676 17911-3,2 Yhteensä 1571938 1648897 1721142 1825110 1930749 1979836 25,9 Koko maa 4787778 4910664 4998478 5116826 5181115 5219732 9,0 Vuoden 1993 jälkeen työpaikkojen määrä on Tilastokeskuksen mukaan lisääntynyt 20 prosenttia. Luvussa näkyy 1990-luvun alun laman jälkeinen talouden toipuminen. Myös työpaikkojen kohdalla näkyy kasvun keskittyminen suurempien seutukuntien alueelle (taulukko 2). Vuoden 1993 työpaikkamäärä selittää 34 prosenttia vuosien 1993 ja 2002 välisestä työpaikkamäärän muutoksesta Työpaikat ovat prosentuaalisesti lisääntyneet eniten suurimmissa seutukunnissa. Taulukko 2. Työpaikkojen määrä tutkimusalueen seutukunnissa vuosina 1993 2002, tuhansia työpaikkoja (Statfin, 2004). Seutukunta 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (e) Muutos % 1993-2002 Helsinki 489 509 526 555 596 620 643 653 654 34 Loviisa 7 7 6 7 7 7 7 7 7 2 Pohjois-Satakunta 10 9 9 9 10 10 9 9 9-1 Tampere 102 111 113 118 127 130 135 137 141 37 Mikkeli 25 26 26 26 27 28 28 28 29 13 Oulu 61 65 68 73 76 78 82 83 85 40 Kajaani 21 21 20 21 22 22 22 21 21 4 Rovaniemi 22 21 22 23 23 24 23 23 24 11 Pohjois-Lappi 7 6 6 6 6 6 7 6 6-1 Yhteensä 744 775 796 838 894 925 956 967 976 31 Koko maa 1878 1933 1957 2038 2133 2174 2229 2235 2258 20 Seutukuntien arvonlisäys (taulukko 3) on vuosien 1995 ja 2001 välisenä aikana ollut pääosin positiivinen. Poikkeuksen muodostaa Pohjois-Lapin seutukunta, jossa arvonlisäys on ollut negatiivinen. Arvonlisäys on ollut suurinta isoimmissa seutukunnissa, missä se on ylittänyt valtakunnallisen trendin.

10 Taulukko 3. Arvonlisäysindikaattorit seutukunnittain vuoden 2000 hinnoin vuosina 1995 2001 (Statfin, 2004). Seutukunta 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001* Helsinki 100 108 115 126 134 141 144 Loviisa 100 103 116 95 103 100 107 Pohjois-Satakunta 100 103 111 111 112 114 117 Tampere 100 107 112 123 129 139 141 Mikkeli 100 105 114 115 120 123 122 Oulu 100 108 120 122 134 152 158 Kajaani 100 94 97 94 98 97 101 Rovaniemi 100 103 100 107 108 112 113 Pohjois-Lappi 100 91 91 94 80 72 73 Koko maa 100 104 111 116 120 128 129 Vuosi 1995=100 Seutukunnista Helsingin, Tampereen ja Oulun seutukunnat ovat edullisimmat sijaintiympäristöt, joissa taloudellinen toiminta suo kunnille eniten väljyyttä poliittiseen päätöksentekoon. Kauempana suurista keskuksista seutukuntien ja kuntien toimintaedellytykset ovat niukemmat. Erityisen epäedullista kehitys on ollut Pohjois-Lapin seutukunnassa, kun tarkastellaan arvonlisäyksen kehittymistä. Tämän suuren linjan lisäksi vaikuttaa kunnan toimintaedellytyksiin kunnan sijainti seutukunnan sisällä. Seutukuntien keskuskunnat ovat voimavaroiltaan suuremmat kuin pienet kaukana kaupungeista sijaitsevat kunnat. Keskuksen ja vaikutusalueen, kaupungin ja maaseudun, välinen toiminnallinen yhteys suosii nykyään keskuksia. Tutkimukseen valittujen kuntien koot vaihtelevat huomattavasti (taulukko 4). Suuri osa tarkastelun kohteena olevista kunnista on seutukuntansa keskuksia, tai ne sijaitsevat aivan keskuksen vieressä. Kunnassa tarjolla olevia yksityisiä palveluja selittää suuresti sen väestö- ja työpaikkamäärä sekä sijainti suhteessa alueen keskukseen, josta harvemmin tarvittavia palveluja on noudettavissa. Näin muodostuvien markkinoiden volyymi vaikuttaa osaltaan kunnan mahdollisuuksiin, niin halutessaan, ulkoistaa toimintojaan ja kilpailuttaa palveluja. Kuntien ominaisuuksia esitetään tarkemmin kilpailuttamishankkeita käsitellessä. Taulukko 4. Kuntien sijoittuminen seutukuntiin ja niiden asukasluvut vuonna 2003. Seutukunta Kunta Asukasluku Osuus seutukunnan väestöstä, % Helsinki Espoo 224 331 18,4 Vantaa 184 039 15,1 Loviisa Pernaja 3 871 20,8 Ruotsinpyhtää 2 925 15,7 Pohjois-Satakunta Karvia 2 914 11,5 Tampere Tampere 200 966 64,9 Mikkeli Mikkeli 46 511 64,4 Oulu Oulu 125 928 63,2 Oulunsalo 8 915 4,5 Kajaani Kajaani 35 713 60,7 Rovaniemi Rovaniemi 35 081 56,7 Pohjois-Lappi Inari 7 123 39,8 Keskiarvo 73 193 36,3 Yhteensä 878 317

11 3. ARVIOINTI JA ARVIOINTINÄKÖKULMAT Arvioinnin tehtävänä on tarkastella prosessikokonaisuutta niin, että kaikki prosessin vaiheet ja niiden väliset yhteydet tulevat näkyviin. Samalla joudutaan tarkastelemaan eri elementtien yhteis- ja erillisvaikutuksia. Lopulta pohditaan toiminnan kehittämistä saatujen tietojen pohjalta. Arvioinnin ongelmia ovat mm. kysymykset yhteismitallisuudesta ja edetäänkö arvioinnissa laajaa yleiskatsausta tavoitellen vai suppeampiin erikoiskysymyksiin panostaen. Evaluointiin käytettävissä oleva aika on eräs arvioinnin suorittamistapaan vaikuttava tekijä (ks. Rossi, Lipsey ja Freeman, 2004). Arvioinnissa painotetaan kriittisten tekijöiden löytämistä. Lisäksi on tärkeätä erottaa prosessin logiikka ja tulosten logiikka. Prosessin logiikka tarkastelee, miten ja millaisin toimenpitein odotettu tulos on saavutettavissa. Tulosten logiikka käsittelee mitä tehokkailla toimenpiteillä on saavutettavissa (Seppänen Järvelä, 2003). Markkinoiden luomisessa pyritään kasvattamaan palvelutuotannon tehokkuutta, responssivisuutta sekä asiakkaiden mahdollisuuksia valita palvelun tuottaja (Kähkönen, 2002). Vaikuttavuus käsittää toimenpiteen aiheuttamat hyödylliset tai haitalliset muutokset. Periaatteessa pyritään tuottamaan laatua edullisesti. Kokonaistehokkuus on tavoite, mutta kunnallista palvelujen tuottamisen kilpailuttamista on tutkittava useasta näkökulmasta (kuva 3). Näin on tehtävä, koska haitat ja hyödyt eivät jakaudu tasaisesti eri toimijaryhmille. Toiminnan taloudellisuuteen vaikuttaa, onko tavoiteltu toiminnan kokonaisoptimia, vai onko haettu optimia jonkin osa-alueen suhteen. Huomattakoon, että on eri asia maksimoidaanko jokin toiminta palvelujen tuottajan vai käyttäjänkannalta tehokkaaksi. Klassinen esimerkki tällaisesta on tieverkko. Asiakkaan kannalta optimaalinen tieverkko olisi hyvin kallis rakentaa ja pitää kunnossa. Tienpitäjän kannalta optimaalinen ratkaisu olisi käyttäjälle hankala. Tilaaja Tuottaja Palvelun käyttäjä Työvoima Kuva 3. Arviointinäkökulmat palvelujen tuottamisessa. 3.1. Palvelujen tilaajan näkökulma Jos jokin palvelu on kunnalle laissa määrätty, niin palvelu on tuotettava tavalla tai toisella. Tällöin kuntaorganisaatiossa palvelujen tilaajan näkökulmasta nousee kysymys

12 palvelun hinta-laatu -suhteesta. Onko palvelu hinnoiteltu oikein? Saadaanko juuri sellainen palvelu, joka on tilattu? Halvin tarjous voi perustua huonompaan palveluun kuin kalliimpi. Periaate "hyvää halvalla" perustuu taloudelliseen näkökohtaan. Tämän lähestymistavan ongelma on siinä, että mihin alaan taloudellisuuden käsite rajataan. Jos rajauksena on kuntaorganisaation sisäinen tehokkuus, niin voidaan toimia liiketaloudellisen taloudellisuuskäsitteen avulla. Jos tarkasteluun otetaan laajemmat taloudelliset vaikutukset esimerkiksi mahdolliset työttömyysvaikutukset, niin tarkastelua joudutaan laajentamaan yhteiskunnalliseen taloudellisuuteen. 3.2. Palvelun tuottajan näkökulma Tavoite on periaatteessa selkeä. Palvelut pitää pystyä tuottamaan sellaiseen hintaan, että toiminnasta saatava kate on riittävä. Toiminnan jatkuvuus on myös tärkeä kysymys. Erilaisella tuottajan tarvitsemalla kalustolla on tietty kuoletusaika, eikä uuteen kalustoon kannata uhrata kovin paljon epävarmassa kilpailutilanteessa. Varsinkin, jos kalusto ja toimintatilat ovat vaikeasti realisoitavissa tai niille ei ole vaihtoehtoista käyttöä, niin investoinnit ovat vähemmän houkutteleva vaihtoehto. 3.3. Työntekijöiden näkökulma Kilpailuttaminen lisää epävarmuutta työpaikan pysyvyydestä. Normaalissa yritysten välisessä kilpailutilanteessa yksikkökustannukset ovat tärkeä kilpailukykyyn vaikuttava tekijä, joka heijastuu yrityksen tuotteiden hinnoissa ja kyvyssä maksaa palkkaa työntekijöille. Normaalissa tilanteessa kilpailua käydään jatkuvasti, mutta kilpailutettaessa saattaa erittäin suuri osa yrityksen myynnistä kadota. Samalla voittajayrityksen myynti voi moninkertaistua. Seurauksena työpaikat ja kalusto ovat väärässä yrityksessä. Tällaisia ongelmia kilpailuttaminen on tuottanut Helsingin seudun linja-autoliikenteessä. 3.4. Palvelujen käyttäjän näkökulma. Asiakkaan näkökulmasta tarkasteluun nousee hänen tuntemuksensa saadun palvelu laadusta verrattuna palvelusta maksettuun hintaan. Yksilölliset kokemukset ja odotukset vaihtelevat. Koetaanko palvelu hintansa arvoiseksi? Palvelujen käyttäjän näkökulmasta on tärkeätä, jääkö käyttäjälle aitoja valinnanmahdollisuuksia. Tiettyjen palvelujen tuottaminen on ollut kunnallinen monopoli. Osa palveluista on ollut mahdollista korvata yksityiseltä sektorilta hankittavilla palveluilla. Asiakkaan kannalta esimerkiksi palveluseteli korostaisi valinnan mahdollisuuksia. Suomessa palveluseteleitä on paikallisesti kokeiltu terveyden- ja sosiaalihuollon palveluissa (Kilpailuvirasto, 2001).

13 4. HANKKEET JA NIIDEN KUVAUKSET 4.1. Ruokahuolto Pernaja Pernaja 2 on maaseutumainen kunta Loviisan seutukunnassa. Vuoden 2003 lopussa kunnassa oli 3 871 asukasta, joista ruotsinkielisiä 2 368 (61 %). Väestönmuutos edelliseen vuoteen verrattuna oli 1,2 prosenttia. Väestön odotetaan kasvavan vuoteen 2010 mennessä 6,5 prosenttia. Kunnan taajama-aste oli 34,4 prosenttia. Asukkaita oli 9,3 neliökilometriä kohden. Pernajan väestöstä 15 64-vuotiaita on 63 prosenttia. Alle 15-vuotiaita on prosenttiyksikön enemmän kuin 65 vuotta täyttäneitä. Palvelutyöpaikkoja oin 60 prosenttia sekä maa- ja metsätalouden työpaikkoja 19 prosenttia. Vuonna 2002 työpaikkaomavaraisuus oli 48,3 prosenttia ja työttömyysaste 9,6 prosenttia. Vuoden 2000 kunnallisvaaleissa Pernajan äänestysprosentti oli 59,5. Valtuutetuista 24 prosenttia kuuluu sosialistisiin puolueisiin ja 72 prosenttia ei sosialistisiin. Suurin puolue on RKP (67 %). Pernajan ruokahuollon kilpailuttaminen Pernajan kunta kilpailutti ruokahuoltonsa saadakseen aikaan kustannussäästöjä. Se oli Suomen ensimmäinen kunta, joka ulkoisti ruokahuollon. Amica Ravintolat Oy on vastannut kunnan ruokahuollosta 1.4.1999 alkaen. Myöhemmin muissa kunnissa on seurattu Pernajan esimerkkiä ruokahuollon avaamisesta kilpailulle. Hankkeen strategisen päätöksenteon kuvaus Vuoden 1997 reippaasti alijäämäisen talousarvion johdosta Pernajassa laadittiin laaja toimenpideohjelma talouden saattamiseksi tasapainoon. Vuosivaje oli neljä miljoonaa markkaa. Kunnanvaltuustossa oli tehty periaatepäätös, jonka mukaan huomattavien säästökohteiden ollessa kyseessä voidaan harkita ulkoistamista. Kunnan oma organisaatio pyrki löytämään säästökohteita selvityksillä vuoden 1998 aikana, ja myös yksityissektorilta kysyttiin mielipidettä mahdollisista säästökohteista. Kunnan ylläpitämistä keittiöistä oli huomattavaa ylitarjontaa (kahdeksan keittiötä, alle 4 000 asukasta), raaka-aineiden tilaaminen ei ollut keskitettyä ja tarjousmenettelyä ei käytetty läheskään aina. Lisäksi yksittäisten keittiöiden kustannukset erosivat huomattavasti. Kunnanjohtajan aloitteesta tapahtunut organisaation sisäisten kehittämismahdollisuuksien etsiminen, ei saanut aikaan toivottuja säästöjä, vaan keittiöiden toiminta jatkui entiseen tapaan. 2 Kuntien tarkastelu perustuu Kuntaliiton Kunnat.net aluetietopankin tietoihin (Kunnat.net)

14 Yhden keittiön emäntä oli jäämässä eläkkeelle ja kyseinen keittiö oli perusteellisen remontin tarpeessa. Kunnassa ei oltu taloustilanteen johdosta halukkaita kalliiseen remonttiin ja päätettiin selvittää vaihtoehtoja sille. Polarkesti (Sodexho) pyydettiin kertomaan kunnan työntekijöille ja päättäjille, miten yritys järjestäisi ruokatoiminnot. Polarkestin ehdotuksen mukaan keittiöiden lukumäärän vähentämisellä saataisiin aikaan huomattavia kustannussäästöjä. Kunnanhallitus valtuutti yhden kunnan työntekijän selvittämään kustannussäästöjä ja ruokahuollon uudelleenorganisointia yhdessä keittiöhenkilöstön kanssa. Apua kysyttiin myös Kuntaliitosta, lähinnä sen lakimiehiltä, mutta konsultteja ei käytetty. Kunnan oma keittiöhenkilöstö ei hajanaisuudesta ja oikeanlaisen johtajatyypin puuttumisesta johtuen ollut kyvykäs löytämään säästökohteita. Alustavien selvitysten perusteella kunnanvaltuusto päätti ulkoisen palveluntuottajan valinnan tulevan kyseeseen, mikäli kunta säästäisi satoja tuhansia markkoja. Periaatepäätöksen jälkeen kunnanhallitus aloitti valmistelut tarjousten pyytämiseksi kunnan ruokahuollon järjestämisestä. Säästöjen saamiseksi tarkoituksena oli lopettaa kunnan sisäinen ruokahuolto kokonaisuudessaan ja ostaa palvelu ulkoa. Ruokahuollon ulkoistamisesta käytiin runsasta keskustelua ruotsinkielisessä paikallislehdistössä. TV:ssäkin esiteltiin hanketta muutaman kerran. Lehtikirjoittelu ja media yleensäkin olivat välillä hyvin kriittistä. Tarjouskilpailun lopputulos herätti runsasta yleisönosastokirjoittelua. KTV vastusti ulkoistamisajatusta ilmeisesti myös jäsenten menettämispelosta johtuen. Hankkeen toteuttamisen kuvaus Ruokahuollon kilpailuttamisprosessi kesti noin vuoden. Kunta tiedusteli Palvelutyönantajien liitolta lähiseudun tarpeeksi suurista toimijoista kriteereinä hinta, laatu ja toimintavarmuus. Loppusuoralla oli kolme tarjousta, joista kaksi oli yritysten tekemiä ja yksi kunnan keittiöhenkilökunnan näkemys säästömahdollisuuksista. Palvelun laadun varmistamiseksi tarjousasiakirja oli yksityiskohtainen. Tätä pidettiin tärkeänä tekijänä hankkeen lopputulosta ajatellen. Ruokahuollon järjestäjäksi valittiin halvimmalla tarjouksella Amica. Kunnan henkilökunta ja päättäjät eivät uskoneet kunnan ruokahenkilöstön ehdotukseen ruokahuollon järjestämisestä. Ruokalahenkilökunta oli sitä mieltä, että voittanut tarjous ei tuonut heidän tarjoukseensa verrattuna valtuuston edellyttämiä merkittäviä säästöjä. Työntekijöiden laatimaa ehdotusta ei kuitenkaan pidetty tarpeeksi realistisina. Sekä kunnanhallitus että -valtuusto äänestivät henkilöstön tarjouksen hyväksymisestä ja vuoden mittaisesta kokeilusta, mutta esitys kaatui äänestyksissä molemmissa päätöselimissä. Amican kanssa solmittiin viisivuotinen sopimus ruokahuollon järjestämisestä. Kunnan asukasmäärään nähden huomattavan suuri asukasmäärä, 690 ihmistä, allekirjoitti työntekijäpuolen vetoomuksen ruokahuollon säilyttämisestä kunnan ohjauksessa. Hallinnollisen prosessin sujuvuudella oli suuri osuus hankkeen onnistumiselle. Ruokahuollon kilpailuttamisesta ei ollut ennakkotapausta Suomessa, joten Pernajalla ei ollut mahdollisuutta hakea oppia muista kunnista. Kilpailuneuvosto totesi, että en-

15 simmäistä kertaa Suomessa vertailtiin kunnan omia kustannuksia yksityisen yrityksen tarjoukseen. Henkilöstö irtisanottiin kunnan palveluksesta ja Amica palkkasi työntekijät uusina työntekijöinä, eli ruokahuollon ulkoistamisessa ei toimittu liikkeenluovutussäännösten mukaan. Henkilöstöä ei ilmeisestikään saatu prosessissa sitoutettua hankkeeseen oman työpaikan menettämisen pelosta johtuen. Johtamiskykyisen henkilön löytyminen henkilökunnasta olisi saattanut muuttaa tilannetta ja mahdollistaa henkilöstön ehdotuksen palveluiden toteuttamisesta. Hankkeen käsittelyn avoimuutta olisi voinut parantaa tehokkaammalla tiedotuksella. Kunnan kannalta hankkeesta löytyi muutama omaan toimintaan vaikuttava esimerkki. Yksityisellä sektorilla työskentelytavat (hankinta, logistiikka, organisaatio) olivat hyvin hallussa kunnalliseen palveluun verrattuna. Kunta sai yksityiseltä sektorilta uusia näkökantoja, joista on mahdollisesti hyötyä suurten ikäluokkien jäädessä eläkkeelle. KTV valitti kunnan päätöksestä markkinaoikeuteen/kilpailuneuvostoon. Asia eteni myös korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kaikki oikeusinstanssit pitivät valtuuston päätöksen voimassa (KHO 1999:51). Hankkeen vaikutusten kuvaus Amican tarjouksessa ruokahuolto järjestettiin kahdella miljoonalla markalla vuodessa. Säästöä aikaisempaan kunnan omaan tuotantoon verrattuna tuli noin 100 000 euroa vuosittain. Kunnan ruokahuollossa työskenteli 13 henkilöä, kun nykyisessä järjestelmässä on seitsemän kokopäiväistä ja kaksi osa-aikaista työntekijää. Vanhoista työntekijöistä Amicalle on siirtynyt neljä henkilöä. Amica tarjoaa 90 prosenttia Pernajan julkisista aterioista. Työntekijöiden työaika jaksotettiin työpisteen mukaan. Tätä joustoa ei ollut käytössä ennen vaan työaika oli kaikilla työntekijöillä kello 7-16 välillä. Ainakin kunnan vanhainkodissa muutos mahdollisti ruokailun siirtämisen myöhemmäksi. Myös ruokahuollon reagointikyky yllätyksellisiin tilanteisiin on parantunut. Kesäaikana henkilökuntaa on ollut lomautettuna kouluissa ja päiväkodeissa, mikä on selvä muutos kunnan toimintaan nähden. Puolivalmisteiden käyttö ruuan valmistuksessa on vähentynyt. Amica on tehnyt asiakastyytyväisyyskyselyitä asiakkaille sekä 2002 että 2003 syksyllä. Kyselyiden mukaan asiakkaat ovat olleet tyytyväisiä ruokaan ja vaihtoehtojen määrään. Julkista keskustelua ruokahuollosta ei ole enää esiintynyt, mikä osoittanee tyytyväisyyttä ruokapalveluun. Säästövaikutuksien saavuttamiseksi liikkeenluovutusajatuksesta luovuttiin. Henkilökunnan tarjousta ei pidetty realistisena ja tiimityöskentelyssä oli havaittu puutteita. Myös vetäjän puuttuminen aiheutti epäilystä työntekijöiden mahdollisuudesta järjestää toiminta. Palvelun tuottajan arviossa kiinnittyy huomio kustannusten säästöihin, jotka ovat kunnan kannalta merkittäviä. Amicalle koitui valitusprosessista haittaa. Kustannukset lisääntyivät ja työtä jouduttiin tekemään enemmän. Lehdistössä oltiin tuottajaa kohtaan

16 aluksi melko negatiivisia. Amican mukaan henkilöstölle olisi pitänyt tiedottaa prosessista jo ennen tarjouskilpailun käynnistämistä. Tilaajan, tässä tapauksessa Pernajan kunnan, olisi pitänyt selvittää henkilöstön asemaan vaikuttavat tekijät huolellisesti. Valituksista johtuen henkilöstön motivointi oli vaikeaa ensimmäisen puolen vuoden aikana. Luottamusmiehen mukaan henkilökunta oli kokonaan ulkoistamista vastaan ja vaikutusmahdollisuudet olivat vähäiset. Henkilökunnan tarjouksen hylkääminen herätti ihmetystä. Hankkeen onnistuneisuus Kunnan kannalta hankkeessa oli tärkeintä säästötavoitteen toteutuminen. Ensimmäisenä kuntana Suomessa tapahtunut ruokahuollon ulkoistaminen toimi myöhemmin esimerkkinä muille kunnille vastaavien hankkeiden toteuttamisessa. Kunnanjohtajan mukaan paikallislehdistön vaikeneminen kertoo paljon hankkeen onnistumisesta. Henkilökunnan kanssa toimiminen ei onnistunut erityisen hyvin. Vain neljä kunnan ruokahuollon työntekijää säilytti työpaikkansa. Kiista ay-liikkeen kanssa olisi voinut sujua paremmin. Hankkeen uutuuden vuoksi kiista oli ehkä kuitenkin välttämätön. Kunta sai moitteita tiedottamisasioista useilta tahoilta. Hankkeen vaikeudet ja niiden syyt Suurimmat ongelmat aiheutuivat valituksista, joissa edettiin oikeuskäsittelyssä KHO:n asti. Kunnanjohtajan mukaan asia muuttui järjestöpoliittiseksi, kun KTV tuli mukaan. Kunnan oman henkilöstön ja paikallisen luottamusmiehen olisi kyllä tultu toimeen. Esimerkin puuttuminen saattoi olla eräs syy prosessin hankaluuteen. Toiminnan siirtäminen yksityiselle liikkeenluovutuksena olisi ollut vaihtoehto, joka ehkä torjuttiin liian helposti. Kunnan ruokailuhenkilöstön tarjouksen oltua lähes yhtä halpa kuin kunnan valitseman yrityksen, esiintyi kunnassa vastustusta hankkeen toteutukselle. Tiedottaminen henkilöstölle ja kuntalaisille hoidettiin huonosti, minkä syynä oli ehkä kunnan koko ja projektin ainutlaatuisuus. Jopa tarjouskilpailun voittaja oli pettynyt kunnan tiedotukseen. Hankkeen tapa voittaa vaikeudet Hankkeelle saatiin hyvä vetäjä yrityselämästä. Kunnalla oli luottamusta hänen kykyihinsä alusta lähtien. Vetäjän järjestelmällinen toiminta edesauttoi monimutkaisen prosessin onnistumista. Millaisessa ympäristössä hanke onnistui? Kunta on yhden valtapuolueen hallitsema. Hankkeen taustalla kunnan taloustilanne, jossa kustannussäästöjä pyrittiin tekemään peruspalveluita vaarantamatta.

17 Mitä poikkeuksellista hankkeen hoitamisessa oli? Kyseessä oli ensimmäinen ruokahuollon kilpailuttamishanke Suomessa. Valituskierre vei KHO:n asti. Sekä Kilpailuneuvosto että KHO totesivat, että kunnan eri yksiköissä toimiva ruokahuoltohenkilöstö ei ollut yritys, jonka etua oli loukattu eikä liioin työtiimi, jolla olisi ollut vetäjä. KTV valitti vielä kuntalain perusteella Helsingin hallintooikeuteen ja KHO:hon, jotka molemmat hylkäsivät valituksen.

18 Ruotsinpyhtää Ruotsinpyhtää on Loviisan seutukuntaan kuuluva maaseutumainen kunta. Kunnan väkiluku vuoden 2003 lopussa oli 2 925 asukasta, joista ruotsinkielisiä oli 578 (19,8 %). Edelliseen vuoteen verrattuna väestö väheni 0,3 prosenttia. Kunnan väkiluvun odotetaan vuoteen 2010 mennessä vähenevän 3,9 prosenttia. Kunnan taajama-aste oli 51,5 prosenttia. Asukkaita oli 11,2 neliökilometriä kohden. Ruotsinpyhtään väestöstä on 15 64 -vuotiaita 65 prosenttia ja 65 vuotta täyttäneitä on huomattavasti enemmän kuin alle 15-vuotiaita. Palveluihin luettavia työpaikkoja on 44 prosenttia ja jalostukseen kuuluvia 40 prosenttia. Vuonna 2002 työpaikkaomavaraisuus oli 64 prosenttia ja työttömyysaste 9,3 prosenttia. Vuoden 2002 kunnallisvaaleissa Ruotsinpyhtään äänestysprosentti oli 63,1. Valtuutetuista 57 prosenttia kuuluu ei-sosialistisiin puolueisiin ja 43 prosenttia sosialistisiin. SDP on suurin puolue (43 %). Ruotsinpyhtään ruokahuollon kilpailuttaminen Ruotsinpyhtää on kolmas ruokahuollon ulkoistanut suomalaiskunta Pernajan ja Kiskon jälkeen. Aikaisemmin kunnan itse tuottama ruokahuolto kilpailutettiin. Tarjouskilpailun jälkeen 1.8.2003 alkaen ruokahuollosta Ruotsinpyhtäällä on vastannut Amica Ravintolat Oy, joka voitti vastaavan tarjouskilpailun Pernajassakin. Hankkeen strategisen päätöksenteon kuvaus Ruotsinpyhtään ehdotukset talousarvioksi 2003 ja taloussuunnitelmaksi vuosille 2003 2005 olivat huomattavan alijäämäisiä. Kunta etsi keinoja talouden tasapainottamiseksi ja säästöjen aikaansaamiseksi. Naapurikunnasta Pernajasta saatujen positiivisten kokemusten jälkeen Ruotsinpyhtää ulkoisti ruokahuoltonsa 1.8.2003. Ruokahuolto toimi kunnan järjestämänä hajautettuna useaan eri paikkaan ja ilman kokonaisuudesta vastaavaa henkilöä tai lautakuntaa. Kunnan talousstrategiassa elokuulta 2001 asetettiin tavoitteeksi saada aikaan rakenteellisia ja henkilöstöllisiä säästöjä, kuten myös kuntayhteistyöstä johtuvia säästömahdollisuuksia. Toimintasuunnitelmassa vuodelle 2002 ruokahuolto oli eräänä mahdollisena säästökohteena. Hanke käynnistyi kunnanhallituksen päätöksestä 3.9.2002. Ruokahuolto ei Ruotsinpyhtäällä ollut keskitetysti hoidettua vaan jakautui organisatorisesti ja kirjanpidollisesti eri hallintokunnille. Kansalaiskeskustelu ja muu julkinen keskustelu oli Ruotsinpyhtäällä hiljaista varsinkin Pernajaan verrattuna. Jo ennen prosessin aloittamista ruokahuollon kilpailuttaminen tiedettiin hankkeeksi, jonka toteuttamisessa voitiin onnistua. Kunnanjohtajan apuna neuvotteluissa ja esitysten valmistelussa oli ryhmä, jossa kaikki valtuustoryhmät olivat edustettuina.

19 Kunnassa tehtiin perusselvityksiä ennen ruokahuollon ulkoistamisprosessin käynnistämistä. Pernajan kokemuksiin perehdyttiin pöytäkirjoihin ja muihin asiakirjoihin tutustumalla ja Pernajan kunnanjohtaja kävi myös esittämässä kokemuksia kunnanhallitukselle. Ruotsinpyhtää perehtyi kilpailuttamislainsäädäntöön ja selvitteli asiaa Kuntaliiton lakimiesten kanssa. Tuotteistus ja laatuasiat kilpailuttamisessa pyrittiin varmistamaan mahdollisimman tarkoilla tarjouspyyntöasiakirjoilla ja niiden liitteillä. Kunta laski myös omat kustannuksensa ruokahuollosta vuodelle 2002 tarjouskilpailun vertailuaineistoksi. Poliittisen prosessin merkitys Ruotsinpyhtään ruokahuollon ulkoistamisessa oli erittäin tärkeä ja ensimmäinen edellytys hankkeen läpimenolle. Luottamushenkilöt olivat keskustelleet mahdollisuudesta ruokahuollon kilpailuttamiseksi jo strategiaseminaarissa vuonna 2000. Päättäjien sitouttaminen, eli kaikkien valtuustoryhmien mukanaolo, helpotti ruokahuoltoselvityksen etenemistä. Hankkeen toteuttamisen kuvaus Ruotsinpyhtäällä ruokahuollon varsinainen kilpailuttamisprosessi kesti puoli vuotta (9.2002 2.2003). Koko prosessi kesti kaksi vuotta, koska kunnan talousstrategia, joka toimi pohjana kilpailuttamiselle, tehtiin elokuussa 2001, kunnanvaltuusto hyväksyi Amica Ravintolat Oy:n tarjouksen helmikuussa 2003 ja sopimus astui voimaan elokuun 2003 alusta. Hallinnollinen prosessi oli suhteellisen lyhyt. Prosessia veti kunnanjohtaja, joka toimi kunnanhallituksen ohjauksessa. Toisin kuin Pernajassa Ruotsinpyhtään ruokahuollon ulkoistaminen järjestettiin liikkeenluovutusperiaatteiden mukaisesti. Ruokahuollon ulkoistaminen hoidettiin Ruotsinpyhtäällä tarjouspyyntömenettelyllä. Tarjouspyyntöjä lähetettiin neljälle yritykselle joista kolme teki tarjouksen. Yritysten tarjoukset olivat keskenään hieman erilaisia, mutta niiden sisältö saatiin vertailukelpoiseksi yhteenvedolla. Hintavertailu oli vaikeaa, koska hintatiedot eivät olleet täysin vertailukelpoisia. Amica Oy:n tarjous oli kuitenkin selvästi muita edullisempi, minkä johdosta jatkoneuvottelut käytiin pelkästään Amican kanssa. Sopimus kunnan ja yrityksen välillä tehtiin toistaiseksi voimassaolevaksi kuuden kuukauden irtisanomisajalla. Ruokahuoltohenkilöstön sitouttamiseksi kunta pyrki olemaan avoin henkilöstöä kohtaan ja tiedotti tilanteesta jo 26.9.2002, ennen kuin varsinainen prosessi käynnistyi. Kunnan eri laitosten muun henkilöstön näkemyksiä ei hankkeen aikana erityisemmin kyselty, minkä kunta itsekin totesi mahdolliseksi parannuskohteeksi. Tieto kulki laitoksiin yhteistoimintaelimestä (työsuojelu- ja yhteistyötoimikunta) sekä kunnanviraston johtoryhmästä. Laitoksilta toki kyseltiin ruokailuun liittyviä taustatietoja nykytilanteen kartoittamiseksi sekä tarjouspyyntöasiakirjojen liitteiksi. Hankkeen läpimenossa keskeistä oli sitouttamisen onnistuminen. Osoituksena tästä voi pitää sitä, että päätökset olivat yksimielisiä eikä niistä valitettu. Toteuttamisvaihe sujui kohtuullisen hyvin. Ongelmana oli kiire ja ajankohta, jolloin toteutus piti käydä läpi lomakaudella ennen koulujen alkamista. Ruokahuoltohenkilöstölle pidettiin 9.1.2003 neuvottelu, jossa kerrottiin Amican kanssa jatkettavista neuvotteluista. Samalla keskusteltiin prosessista ja henkilökunnan omasta vaihtoehdosta

20 kustannusten vähentämiseksi. Henkilökunnalle järjestettiin mahdollisuus (16.1.2003) tavata Amican edustajia. Paikalla olivat lähes kaikki keittiötyöntekijät. Hallinnolliset kustannukset jäivät esityslistakustannuksiksi, sillä hanketta vetänyt kunnanjohtaja ei saanut työstään erityiskorvausta eikä hänen työnsä kuulu työaikalain piiriin. Ruotsinpyhtäällä ei käytetty ulkopuolisia maksullisia asiantuntijoita. Prosessin yhteydessä myös osa kunnan kiinteistöhuoltoa liitettiin ruokahuoltoon. Kolmessa pienessä kyläkoulussa olivat keittäjän ja siivoojan toimet yhdistettyjä Kunta sopi Amican kanssa lisäsopimuksella siivouksesta näissä kouluissa, jolloin henkilöiden siirtyminen kokonaisuudessaan uudelle työnantajalle onnistui. Hankkeen vaikutusten kuvaus Taloudelliset ja toiminnalliset vaikutukset ovat myönteisiä kunnalle. Säästö vuositasolla on noin 20 % eli alkuperäisen arvion mukaan 80 000 100 000 euroa. Toiminnallisesti kunnan työ on helpottunut huomattavasti, koska pienessä organisaatiossa ei ollut erikseen ruokahuoltopäällikköä tai muuta ruokahuollon kokonaisvastaavaa. Koulujen ruokahenkilöstön kesätyöllistäminen tai muutkaan henkilöstöasiat eivät enää ole kunnan huolehdittavana. Osa elintarvikehankinnoista tehdään edelleen paikallisilta kyläkaupoilta Amican valtakunnallisesta hankintajärjestelmästä huolimatta. Pienten yksiköiden hankintakustannukset tulevat paikallisina usein edullisimmiksi. Tesjoella vähennettiin keittiöiden määrää ja kirkonkylän päiväkodin keittiö lakkautettiin. Henkilökunnan osalta tilanne on parantunut ainakin niin, että ammattiorganisaatiossa työn kehittäminen, koulutus ja työnjohto on hoidettu paremmin kuin aikaisemmin. Ruotsinpyhtään palveluksessa oli 11 henkeä ruokahuoltotehtävissä. Kuusi siirtyi Amican palvelukseen, yksi jäi eläkkeelle ja yksi sai muuta työtä kunnasta. Kaksi työntekijää ei halunnut siirtyä Amican palvelukseen ja irtisanoutui liikkeenluovutusehtojen mukaisesti. Heidän tilalleen uusi yrittäjä palkkasi kaksi paikkakuntalaista. Yksi virka lakkautettiin ja puolipäiväinen viranhaltija irtisanottiin tuotannollisista ja taloudellisista syistä. Kunnan kannalta kielteisiä vaikutuksia ei ole ainakaan vielä ilmaantunut. Henkilökunnan osalta työsopimusehdot saattavat huonontua ainakin joidenkin osalta alkuvuodesta 2005, jolloin ruokahenkilöstö siirtyy uuden työnantajan mukaisen sopimuksen piiriin siirtymäajan jälkeen. Kokemuslisät ovat kunnallisella puolella yksityistä suuremmat, työaika taas on yksityisellä sektorilla hieman lyhyempi. Asiakastyytyväisyyttä on mitattu syksyllä 2003 ja viime talvena. Ruoan laatuun ja määrään ollaan tyytyväisiä poikkeuksena kirkonkylän päiväkoti, jossa menossa olleen omaan lähiruokakokeiluun verrattuna koettiin ruoan tason huonontuneen. Ruokahuollon henkilöstö on pääosin sama kuin aiemmin, mikä lisännee tyytyväisyyttä. Palveluiden saatavuus ei heikentynyt keittiöiden määrän vähennyttyä. Etäisyyksien vuoksi pienissä kyläkouluissa on edelleen omat keittiöt. Luottamusmiehen mukaan tyytyväisyys on matalammalla tasolla kuin mitä kunta on ilmoittanut. Epäkohtia on sekä ruoan laadussa ja että jakelussa. Luottamusmiehen kokemukset perustuvat lähinnä omaan työpaikkaan. Henkilökunta ei saanut todellista