Pelastustoimen tilinpäätös Analyysi suomalaisen pelastustoimen nykytilasta PElAStuStoimEn tilinpäätös Analyysi suomalaisen pelastustoimen nykytilasta toimittanut teija mankkinen
Pelastustoimen tilinpäätös Analyysi suomalaisen pelastustoimen nykytilasta Toimittanut Teija Mankkinen Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö ry
Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö ry ja kirjoittajat kukin oman tekstinsä osalta Tekstien kieliasun tarkistaminen Helena Grönstrand Graafinen suunnittelu Anne Kaikkonen/Timangi Kaavioiden piirto Spatio Oy ISBN 978-951-797-487-5 Kirjapaino Tammerprint Oy, Tampere 2013 www.spek.fi
Sisällys Esipuhe 9 Teija Mankkinen, Pekka Vänskä Hankkeen organisointi 10 Kirjan sisältö 12 Kiitokset 12 Pelastustoimen järjestelmän kuvaus 14 Teija Mankkinen Pekka Vänskä Lainsäädännön pelastustoimelle määräämät tehtävät 14 Pelastustoimen järjestelmä 16 Pelastustoimi ja eri viranomaisten tehtävät 21 Pelastuslaitokset 24 Pelastustoimintaan osallistuva henkilöstö 28 Pelastustoimen toimintatilastot vuosina 2010 2011 30 Jukka Salli Tehtävät valtakunnallisesti 39 Tehtävät asemapaikkaryhmittäin 47 Tehtävät pelastuslaitoksittain 48 Tehtävät palokuntamuodoittain 50 Pelastustoiminnan monenlaiset toimijat 60
Pelastuslaitosten raportoima onnettomuuksien ehkäisytoiminta 2010 ja 2011 68 Teija Mankkinen Pelastuslaitosten onnettomuuksien ehkäisyn sisällöt ja järjestelmä 69 Pelastuslaitosten raportoima tarkastus- ja valvontatoiminta vuosina 2010 ja 2011 74 Pelastuslaitosten turvallisuusviestintä vuonna 2010 ja 2011 82 Johtopäätökset eli palvelutuotannon mittaamisesta ja vaikuttavuudesta 101 Varautuminen pelastustoimessa 108 Tarja Wiikinkoski Johdanto 108 Tavoitteet ja toteutus 109 Varautumisen ohjaus ja organisointi 111 Varautumisen käsitteistä 130 Pelastustoimen varautuminen 139 Varautumisen käsitteet pelastuslaitosten dokumenteissa 150 Varautumisen resurssointi pelastuslaitoksissa 152 Havainnot ja johtopäätökset 159 Liite 1: Taulukot 7 9 168 Pelastustoimen tilinpäätös- ja kustannusanalyysi 2007 2010 183 Jaana Määttälä Tutkimuksen keskeisimmät tulokset 186 Pelastuslaitosten kulurakenne 193 Pelastuslaitosten tuloanalyysi 196 Pelastuslaitosten taseanalyysi 197 Pelastuslaitosten toimintokohtainen kustannusanalyysi 203 Tietojen vertailukelpoisuus 205 Palvelutuotannon mittarit 209
Pelastuslaitosten henkilöstökertomus vuodelta 2010 211 esko Hätinen Johdanto 211 Henkilöstökertomuksen laadintaprosessi 213 Aineiston kuvaus ja kriteerit 214 1. Henkilöstön määrä ja rakenne 217 2. Terveydellinen toimintakyky ja työhyvinvointi 227 3. Henkilöstön vaihtuvuus 232 Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset 238 Kehittämisehdotuksia 241 Pelastustoimen kalustoresurssien analyysi vuoden 2010 kalustosta 242 jorma Raita Kalustonimikkeiden tarkastelu 250 Pelastus- ja sammutusautojen ryhmän tärkeimmät tulokset 254 Johtopäätökset 256 Teija Mankkinen Pekka Vänskä Pelastustoimen järjestelmä perustuu yhteistoiminnalle 256 Ensivastetehtävien merkitys 261 Varautuminen pelastustoimessa 266 Pelastuslaitosten talouden tarkastelu 269 Pelastustoimen henkilöstökertomus 280 Pelastustoimen kalusto 282 Tulevaisuus 283 Havaintoja tietojen oikeellisuudesta ja tutkimusprosessista 289 Viitteet 292 Kirjallisuus 296
Esipuhe Teija Mankkinen, Pekka Vänskä Pelastuslaitoksilla on perinteisesti ollut suhteellisen itsenäinen asema kunnan organisaatiossa. Aluelaitosuudistuksessa kuntien pelastuslaitoksia yhdistettiin suuremmiksi laitoksiksi ja samalla uudistettiin rakenteita. Pelastuslaitosten voidaankin ajatella olleen edelläkävijöitä alueellisten toimintojen yhdistämisessä. Alueellisen toiminnan myötä pelastustoimi siirtyi kilpailutalouden aikakaudelle (ks. Alasuutari 1996; Mankkinen 2011; Moisio 2012). Se, että useampi kunta tilasi pelastustoimen palvelunsa yhdeltä pelastuslaitokselta tarkoitti käytännössä sitä, että pelastuslaitokset joutuivat yksilöimään, määrittelemään ja hinnoittelemaan tuottamansa palvelut. Perinteinen järjestelmä, jossa kunnan oma pelastuslaitos tuotti sovitut ja suhteellisen vakiona vuodesta toiseen säilyvät palvelut, muuttui järjestelmäksi, jossa kunnat olivat palveluiden ostajia, asiakkaita, jotka vertailivat saamiaan palveluita ja tuotteita suhteessa naapurikuntiin (vrt. Haveri Airaksinen 2011). Viimeisen sadan vuoden aikana vapaaehtoistoiminnalle perustuva pelastustoiminta onkin Suomessa ammatillistunut, mutta myös muuttunut mitattavaksi, markkinakäsittein ohjattavaksi toiminnaksi (vrt. Mankkinen 2011; Katajamäki 2013). Pelastustoimen tilinpäätös -hanke on rakentunut tarpeelle saada pelastustoimen johtamisen ja kehittämisen tueksi yhtenäinen ja vertailukelpoinen tietoaineistopohja. Eri toimijoita koskevat tiedot ovat olleet hajallaan ja niiden vertailukelpoisuudesta ei ole tarkkaa tietoa. Tästä syystä tarkka tieto esimerkiksi pelastustoimen kokonaiskustannuksista tai eri pelastustoimen toimijoiden osallistumisesta hälytyksiin eri pelastustoimen alueilla on puuttunut. Pelastustoimen tilinpäätöshankkeen tavoitteena on ollut laatia pelastustoimen tilinpäätös vuosilta 2010 ja 2011 *. Tilinpäätöksellä ei tässä 9
yhteydessä tarkoiteta perinteistä yrityksen tai yhteisön tekemää tilinpäätöstä, vaan koko pelastustoimen kentän ja toiminnan kuvausta sekä analyysiä käytössä olevien raportti-, tilasto- ja muiden materiaalien pohjalta. Pelastustoimen kentällä tarkoitetaan tässä projektissa pelastuslaitoksia, (sopimus)palokuntia, järjestöjä sekä valtion viranomaisia. Kyse on siis pelastustoimen järjestelmän, toiminnan ja kustannuksien analyysista. Seuraavalla sivulla on esitelty hankkeen ohjaukseen osallistuneet tahot ja henkilöt sekä tutkijat ja heidän projektinsa. Hankkeessa on ollut useita osaprojekteja, joiden pohjalta on laadittu kaksi julkaisua. Ensimmäinen julkaisu on nimeltään 24/365 Palokuntalaisuus Suomessa (Mankkinen (toim.) 2013). Kirjassa käsitellään palokuntatoiminnan historiaa ja kehitystä sekä palokuntalaisuuden erityispiirteitä erityisesti motivaatio- ja asennetekijöiden sekä identiteetin näkökulmista. Pelastustoimen tilinpäätös. Analyysi suomalaisen pelastustoimen nykytilasta -kirjassa paneudutaan puolestaan pelastustoimen toimintaan, resursseihin ja talouteen. Kirjat täydentävät toisiaan, mutta niitä voi myös lukea erillisinä teoksina. Hankkeen organisointi Hankkeen toteuttamisesta on vastannut Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö. Hanketta on johtanut Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen pelastusjohtaja Pekka Vänskä, ja SPEKin tutkimus- ja kehittämispäällikkö Teija Mankkinen on vastannut käytännön toteutuksesta, osaprojektien ohjauksesta sekä koordinoinnista. * Alkuperäinen tarkastelujakso kattoi vuodet 2008 ja 2009, mutta hankkeen edetessä tarkasteluvuodet vaihdettiin. 10
Hankkeessa työskennelleet henkilöt ja heidän projektinsa: Pekka Vänskä, pelastusjohtaja, OTK Hankkeen johto Teija Mankkinen, tutkimus- ja kehittämispäällikkö, YTT Hankkeen vastuullinen tutkija ja koordinointi, toimitustyöt Hankkeen ohjausryhmä: pelastusylijohtaja Pentti Partanen, sisäasiainministeriö kehittämispäällikkö Markku Haiko, Kuntaliitto / Jussi Rahikainen, Kuntaliitto varautumisjohtaja Markku Haranne, Etelä-Suomen aluehallintovirasto toimitusjohtaja Kimmo Kohvakka, Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö ry toimitusjohtaja Isto Kujala, Sopimuspalokuntien liitto pelastusjohtaja Vesa Parkko, Kymenlaakson pelastusjohtaja, Suomen Palopäällystöliiton puheenjohtaja Pelastustoimen tilinpäätös Analyysi suomalaisen pelastustoimen nykytilasta Jukka-Pekka Salli, tutkija, VTM Toimintatilastot Teija Mankkinen, tutkimus- ja kehittämispäällikkö, YTT Onnettomuuksien ehkäisytoiminta Tarja Wiikinkoski, johtaja, FL Varautuminen Jaana Määttälä, tutkija, KTM Tilinpäätös- ja kustannusanalyysi Esko Hätinen, pelastuspäällikkö Henkilöstökertomus Jorma Raita, kehittämispäällikkö (eläkkeellä) Kalustoanalyysi 24/365 Palokuntalaisuus Suomessa (Mankkinen (toim.) 2013) Juhani Katajamäki, tietokirjailija Suomen palokunnat tilastojen kertomana Sanna Malinen, lehtori, PhD Teija Mankkinen, tutkimus- ja kehittämispäällikkö, YTT Vapaaehtoisten motivaatiotekijät ja asenteet Hannele Palukka, projektipäällikkö, YTT Palokunta yhteisöinä. Tutkimus palokuntalaisten identiteeteistä. Riitta Molarius, erikoistutkija Kenen riskejä pelastustoimi hallitsee? 11
Kirjan sisältö Kirjan ensimmäisessä artikkelissa kuvataan pelastustoimen järjestelmä. Tavoitteenamme on rakentaa lukijalle ymmärrys siitä, mitä varten pelastustoimi on olemassa ja miten se on rakentunut. Tämän jälkeen siirrytään kuvaamaan pelastustoimen toimintaa hälytystehtävien, onnettomuuksien ehkäisytoiminnan sekä varautumisen näkökulmista. Tarkoituksenamme on piirtää mahdollisimman tarkka kuva pelastustoimessa tehdystä työstä olemassa olevien aineistojen pohjalta. Kolmantena seuraa analyysi pelastustoimen kustannuksista eli vastaamme kysymykseen, kuinka paljon edellä kuvattu toiminta maksaa. Neljäntenä on selvitys pelastuslaitosten käytössä olevista resursseista henkilöstön ja kaluston näkökulmasta. Tarkastelemme resurssien jakautumista alueellisesti, mutta myös laadullisesti (esimerkiksi henkilöstön ikäjakaumat, kalustotyypit jne.) Viimeisessä, johtopäätösluvussa, teemme huomioita tehdyistä analyyseistä ja pohdimme myös lyhyesti pelastustoimen tulevaisuutta. Kiitokset Pelastustoimen tilinpäätöshanke on ollut koko pelastustoimen yhteishanke. Hankkeen aikana on käyty vilkasta keskustelua eri aihepiireistä ja näkökulmista. Osaltaan keskustelu on osoittanut sen, kuinka vahva halu eri toimijoilla on kehittää ja edistää pelastustoimea ja sen toimintaa. Toivottavasti tämän hankkeen tulokset myös edesauttavat tätä työtä jatkossa. Tämän hankkeen toteuttamiseen ovat osallistuneet lukuisat eri tahot ja henkilöt. Onkin täysin mahdotonta kiittää kaikkia hankkeeseen osallistuneita tai työssä avustaneita nimeltä. Haluamme tässä osoittaa yhteiskiitoksen Teille kaikille, jotka olette auttaneet meitä hankkeen eri vaiheissa. Hankkeemme on työllistänyt paljon pelastuslaitoksia etenkin aineistojen keruuvaiheessa. Eri henkilöt ovat käyttäneet lukuisia työtunteja 12
etsiessään, yhdistellessään ja analysoidessaan tietoja. Lämmin kiitos teille kaikille panoksestanne! Ilman Teidän apuanne meillä ei olisi ollut mitä tutkia. Kiitos pelastusalan järjestöille: Suomen Pelastusalan Keskusjärjestölle, Suomen Sopimuspalokuntien liitolle, Suomen Palopäällystöliitolle sekä Nuohousalan Keskusliitolle hankkeemme eteen tehdystä työstä. Kiitos myös sisäasianministeriölle ja aluehallintovirastoille saamastamme avusta. Lämmin kiitos ohjausryhmämme jäsenille: puheenjohtaja Pekka Vänskälle (Keski-Uudenmaan pelastuslaitos), Markku Haikolle/Jussi Rahikaiselle (Kuntaliitto), Markku Haranteelle (AVI), Isto Kujalalle (SSPL), Kimmo Kohvakalle (SPEK), Vesa Parkolle (SPPL) ja Pentti Partaselle (SM). Harvoin on ollut mahdollisuus työskennellä hankkeessa, jonka ohjausryhmässä käydyt keskustelut ovat olleet yhtä mielenkiintoisia ja antoisia! Kiitos avusta ja tehdystä työstä Heli Grönroosille, Ilona Hatakalle, Sami Häkkiselle, Johannes Ketolalle, Hannu Kuhaselle, Vesa-Pekka Tervolle sekä kumppanuushankkeen talous- ja tukipalveluiden ryhmälle. Erityiskiitos Karim Peltoselle, jonka panos varautumisen osaprojektissa on ollut korvaamaton! Hankkeessamme on työskennellyt monia tutkijoita hankkeen eri vaiheessa. Lämmin kiitos Teille kaikille! Teidän kanssanne työskentely on ollut innostavaa ja mutkatonta. Erilaisten näkökulmien kautta pelastustoimi on kerta toisensa jälkeen avautunut uudella tavalla. Lämmin kiitos Helena Grönstrandille tekstien oikoluennasta. Lisäksi haluamme osoittaa kiitoksen Palosuojelurahastolle hankkeen rahoittamisesta. Rahoituksen saaminen on ollut edellytys koko hankkeen toteuttamiselle. 13
Pelastustoimen järjestelmän kuvaus Teija Mankkinen Pekka Vänskä Tämä artikkeli sisältää pelastustoimen järjestelmän kuvauksen pähkinänkuoressa. Luvun tarkoituksena on kuvata se viitekehys, jonka puitteissa toiminnasta, resursseista ja kustannuksista tässä kirjassa keskustellaan. Lainsäädännön pelastustoimelle määräämät tehtävät Vuonna 2003 säädetyssä pelastuslaissa (468/2003) pelastustoimen palvelujen tuottajaksi määriteltiin alueen pelastustoimi, jonka vastuulle siirrettiin aiemmassa lainsäädännössä kunnan vastuulle säädetyt tehtävät ja vastuut. Lain mukaan alueen pelastustoimen tuli: s ylläpitää pelastustoimen tehtäviä varten pelastustoimen järjestelmää s huolehtia pelastustoimen alaan kuuluvasta valistuksesta ja neuvonnasta sekä toimia asiantuntijana pelastustointa koskevissa asioissa s huolehtia pelastusviranomaisille kuuluvasta onnettomuuksien ehkäisystä ja vahinkojen rajoittamisesta sekä palotarkastuksista s huolehtia osaltaan väestönsuojeluun kuuluvista tehtävistä ja ylläpitää niiden edellyttämää valmiutta s yhteensovittaa eri viranomaisten ja pelastustoimeen osallistuvien muiden tahojen toimintaa pelastustoimessa s huolehtia pelastustoimen henkilöstön kouluttamisesta. 14
Laissa korostettiin alueen pelastustoimen yhteensovittamisvelvoitetta sekä asiantuntijaroolia suhteessa muihin viranomaisiin. Vastuu pelastustoimen eri tehtävien hoitamisesta jaettiin valtion ja alueellisten pelastuslaitosten kesken. 2000-luvun alussa hätäkeskuslain muutoksella (18.2.2000/157) saatettiin pelastustoimi, poliisitoimi sekä sosiaali- ja terveystoimi myös yhteisen hätäkeskusjärjestelmän piiriin. Uudistettu pelastuslaki tuli voimaan vuonna 2011 (379/2011). Uuden lain yksi suurimmista muutoksista oli palotarkastuskohteiden määrittelystä luopuminen ja tarkastustoiminnan muuttaminen paikalliseen riskiarviointiin perustuvaksi valvontatehtäväksi. Lisäksi laki sisälsi vaatimukset hoitolaitosten ja palvelu- ja tukiasuntojen turvallisuustasosta. Myös vapaaehtoistoiminnasta oli laissa oma lukunsa. Pakollisten väestönsuojien rakentamisen velvoite nostettiin 600 neliömetrin kokoisista rakennuksista 1200 neliömetrin rakennuksiin. Lisäksi teollisuus-, tuotanto-, varasto- ja kokoontumisrakennusten osalta velvoite määrättiin koskemaan yli 1200 neliömetrin rakennuksia. Pelastuslain (379/2011) tavoitteena oli ihmisen turvallisuuden parantaminen ja onnettomuuksien vähentäminen. Lisäksi tavoitteena oli ihmisten pelastaminen, tärkeiden toimintojen turvaaminen onnettomuuden uhatessa sekä onnettomuuksien seurauksien tehokas rajoittaminen onnettomuuden tapahduttua. Pelastustoiminnan sisällöksi laki määrittelee (32 ) hälytysten vastaanottamisen, väestön varoittamisen, uhkaavan onnettomuuden torjumisen, onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaamisen ja pelastamisen, tulipalojen sammuttamisen ja vahinkojen rajoittamisen sekä edellä listattuihin tehtäviin liittyvien johtamis-, viestintä, huolto- ja muiden tukitoimintojen hoitamisen. Lisäksi laissa säädetään (64 ), että pelastustoimen viranomaisten on varauduttava toimintansa hoitamiseen poikkeusoloissa riittävin suunnitelmin ja etukäteen tapahtuvin valmisteluin kouluttamalla ja varaamalla henkilöstöä ja väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstöä poikkeusolojen tehtäviin huolehtimalla johtamis-, valvonta- ja hälytysjärjestelmien perustamisesta ja ylläpidosta. Lisäksi pelastustoimen viranomaisten on varauduttava evakuointeihin ja huolehdittava vastaavista toimenpiteistä. 15
Pelastustoimen järjestelmä Pelastustoimeen kohdistuu ohjausta monilta eri tahoilta, mikä johtuu pelastustoimen tehtäväkentän moninaisuudesta. Ylintä ohjausvaltaa käyttää järjestelmässä lakien säätämisestä vastaava eduskunta yhdessä valtioneuvoston kanssa. Ministeriöiden tehtävänä on huolehtia lainsäädännön toimeenpanosta. Sisäasiainministeriön tehtäväksi on määritelty pelastustoimen johtaminen ja ohjaaminen sekä palveluiden saatavuuden ja tason valvominen. Lisäksi sisäasiainministeriön tehtävänä on huolehtia valtakunnallisista valmisteluista ja järjestelyistä sekä eri ministeriöiden ja toimialojen toiminnan yhteensovittamisesta pelastustoimessa ja sen kehittämisestä (379/2011, 23 ). Sisäasiainministeriön lisäksi pelastustoimeen kohdistuu vaateita myös muista ministeriöistä kuten työ- ja elinkeinoministeriöstä, ympäristöministeriöstä ja sosiaali- ja terveysministeriöstä. Kyseisten ministeriöiden toimialaan kuuluvat esimerkiksi vaarallisten aineiden valmistukseen ja kuljetuttamiseen liittyvät asiat sekä rakentamiseen liittyvät säädökset, mutta myös ensihoito ja öljyntorjunta. Aluehallintovirasto puolestaan valvoo pelastustointa sekä pelastustoimen palvelujen saatavuutta ja tasoa toimialueellaan. Aluehallintovirasto tukee lisäksi sisäasiainministeriötä pelastuslain 1 momentissa säädetyissä tehtävissä sekä huolehtii muista aluehallintovirastolle tässä laissa säädetyistä tehtävistä (379/2011, 23 ). Vastuu pelastustoimen toteutuksesta ja resursoinnista on käytännössä kunnilla. Pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos. Alueen pelastustoimi voi käyttää apunaan vapaaehtoista palokuntaa, laitospalokuntaa, teollisuuspalokuntaa, sotilaspalokuntaa (sopimuspalokunnat) tai muuta pelastusalalla toimivaa yhteisöä. 16
Pelastuslaki määrää, että alueen pelastustoimen tehtävinä on: s vastata pelastustoimen palvelutasosta sekä pelastuslaitoksen toiminnan ja nuohouspalveluiden asianmukaisesta järjestämisestä s huolehtia pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta s huolehtia pelastustoimen valvontatehtävistä s huolehtia väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteissa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä s huolehtia pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä. Näiden tehtävien lisäksi pelastuslaitos voi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä on sovittu yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken terveydenhuoltolain (1326/2010) 39 :n 2. momentin perusteella. Lisäksi pelastuslaitos tukee pelastustoimen alueeseen kuuluvan kunnan valmiussuunnittelua, jos siitä on kunnan kanssa sovittu sekä huolehtii öljyntorjunnasta ja muistakin muussa laissa alueen pelastustoimelle säädetyistä tehtävistä (27 ). Myös järjestöillä on merkittävä rooli pelastustoimen järjestelmässä, sillä ne huolehtivat pelastuslaitosten sijaan esimerkiksi palokunnissa pelastustoimintaan osallistuvien kouluttamisesta 1. Toisaalta valtiovalta ja lainsäädäntö asettavat velvoitteita myös elinkeinoelämälle ja muille viranomaisille. Esimerkiksi rakentamismääräykset, vaarallisten aineiden valmistukseen, varastointiin ja kuljetukseen liittyvät määräykset velvoittavat niin rakentajia, omistajia kuin muitakin toimijoita. Pelastustoimeen tämä heijastuu sekä tavoitteiden saavuttamisen tukemisena että koordinaatio- ja valvontavastuuna. Järjestelmä on toimiva ainoastaan, jos se vastaa siihen tarpeeseen, mitä varten se on rakennettu. Näin ollen järjestelmän tulee uudistua toimintaympäristön uudistumisen mukana. Tästä osasta pitävät järjestelmässä huolen kansalaiset, yhteisöt, yritykset ja riskin tuottajat eli ne tahot, joille pelastustoimi tuottaa palveluja. Toisin sanoen myös kohteena olevat toimijat ja heidän toimintansa vaikuttaa pelastustoimen järjestelmän toimintaan ja sitä kautta koko ohjausjärjestelmään. 17
EDUSKUNTA VN MUUT OSALL. PV RVL POLIISI SosTer YmpTH YmpVO MM YO LV VO STUK ITL TEM TUKES ELY AVI YM SYKE PEO PELASTUSTOIMI SM KTM STM SHP HÄKE ENSIHOITOJÄRJESTELMÄ KUNTA PELASTUSLAITOKSET SOPIMUSPALOKUNNAT ELINKEINOELÄMÄ JÄRJESTÖT Kansalainen, yhteisö, yritys, riskin tuottaja Kuva 1. Pelastustoimen järjestelmän kuvaus (Kuhanen Vänskä 2012, julkaisematon) Lainsäädännössä määritellään myös riskin tuottamiseen liittyvät vastuut. Vastuutahoiksi määritellään yksilö, yhteisö ja pelastusviranomaiset. 18
Yksilönvastuu (Pelastuslaki 397/2011, 2 luku) Huolellisuusvastuu s tulta on käsiteltävä huolellisesti ja riittävää varovaisuutta noudattaen Jokaisen on oltava huolellinen. Valvontavastuu s jokaisen on mahdollisuuksiensa mukaan valvottava, että hänen määräysvaltansa piirissä noudatetaan tulipalon ja muun onnettomuuden ehkäisemiseksi annettuja säädöksiä... Toimintavelvollisuus s...joka huomaa tai saa tietää tulipalon syttyneen tai muun onnettomuuden tapahtuneen tai uhkaavan eikä voi heti sammuttaa paloa tai torjua vaaraa, on velvollinen viipymättä Yhteisön vastuu Varautumisvelvoite, Pelastuslaki 379/2011, 9, 14 s Rakennuksen omistajan, haltijan ja toiminnan harjoittajan on osaltaan huolehdittava siitä, että rakennus ja sen ympäristö pidetään sellaisessa kunnossa että. s ehkäisemään vaaratilanteiden syntymistä, varautumaan henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen vaaratilanteissa ja varautumaan sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät ja ryhdyttävä toimenpiteisiin poistumisen turvaamiseksi. Suunnitteluvelvoite s Pelastussuunnitelma, Pelastuslaki 379/2011 15 s Poistumisturvallisuusselvitys, Pelastuslaki 379/2011 19 (sairaalat, hoitolaitokset ) Poikkeusolojen varautumisvelvoite s Valmiussuunnittelu, ValmL 12 (1552/2011) 19
Yhteisön ja viranomaisen vastuu s On rakennettava terveellisesti, turvallisesti ja viihtyisästi (MRL) s Rakennus, rakennelma ja sen ympäristö on suunniteltava, rakennettava ja pidettävä kunnossa siten, että tulipalon syttymisen tai leviämisen vaara on vähäinen ja että pelastustoiminta on onnettomuuden sattuessa mahdollista (Pelastuslaki 379/2011 ). s Passiivisen turvallisuuden välineet; rakennuksen paloluokka palo-osastointi; palo-ovet uloskäytävät ja poistumisreitit turvalliset rakennusmateriaalit turvallisuuslaitteet: palovaroitin, automaattinen paloilmoitinja palonsammutusjärjestelmä, poistumistien merkki- ja turvavalaistus, alkusammutuskalusto Pelastusviranomaisen vastuu Valvontavelvollisuus s valvontasuunnitelma Reagointivelvollisuus s valmiusohje ja toimintamallit Yhteistyövelvollisuus s ulkoiset pelastussuunnitelmat s viranomaisyhteistyö Neuvonta- ja asiantuntijuus s rakentamisen ja maankäytön ohjaus s valmiussuunnittelun ja varautumisen ohjaus s turvallisuusviestintä Pelastuslaitoksen sisällä eri prosessit ovat kiinteässä vuorovaikutuksessa keskenään vaikkakin pelastuslaitokset on organisoitu toiminnoittain. 20
Seuraavassa kuvassa on esitetty yksi mallinnus onnettomuuksien hallinnasta pelastustoimessa: ONNETTOMUUKSIEN HALLINTA Onnettomuuksien EHKÄISY tarkastukset ja valvonta lausunnot ja asiantuntijapalvelut turvallisuusviestintä Valmius ja varautuminen valmiussuunnittelu, riskianalyysit sisäinen turvallisuus Vahinkojen rajoittaminen pelastustoiminta pelastustoiminta poikkeusoloissa sammutustoiminta ensihoitotoiminta palautuminen johtopäätökset turvallisuuden mahd. muutoksista valmiuden suorituskyvyn parantaminen Jokaisesta prosessista syötteitä toisten prosesseihin ONNETTOMUUKSIEN MUODOSTUMINEN Kuva 2. Onnettomuuksien hallinta pelastustoimessa (Kuhanen 2012, julkaisematon) Pelastustoimi ja eri viranomaisten tehtävät Pelastustoimeen kohdistuu ohjausta monista eri ministeriöistä, ja useita asioita hoidetaan yhteistoiminnassa. Seuraavassa on esitetty eri valtiollisten toimijoiden roolit ja tehtävät suhteessa pelastustoimeen. Hätäkeskuksen tehtävänä on vastaanottaa hätäilmoituksia, välittömiä poliisin toimenpiteitä edellyttäviä ilmoituksia ja muita ihmisten, omaisuuden ja ympäristön turvallisuuteen liittyviä välittömiä toimenpiteitä edellyttäviä ilmoituksia sekä välittää ne edelleen niille yksiköille, joille tehtävä voimassaolevan lainsäädännön mukaan kuuluu. 21
Poliisi vastaa kadonneiden etsinnästä maa-alueella ja sisävesillä sekä vaara-alueen eristämisestä ja muista järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen kuuluvista tehtävistä onnettomuuspaikalla sekä onnettomuuden syiden tutkinnasta sen mukaan, kun siitä erikseen säädetään. Rajavartiolaitos johtaa meripelastuspalvelua ja suorittaa valvontaalueellaan etsintöjä ja sairaankuljetuksia. Merialueella tehdään yhteistyötä merenkulkulaitoksen, puolustusvoimien ja ympäristöviranomaisten kanssa. Puolustusvoimat osallistuu pelastustoimintaan antamalla käytettäväksi pelastustoiminnassa tarvittavaa kalustoa, henkilöstövoimavaroja ja erityisasiantuntijapalveluja, jos onnettomuuden laajuus tai erityisluonne niin edellyttävät. Menettelytavoista puolustusvoimien osallistumisessa pelastustoimintaan sovitaan puolustusministeriön ja sisäasiainministeriön välisessä sopimuksessa. Sosiaali- ja terveysministeriö, Kansanterveyslaitos, Lääkelaitos, Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskus, Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ja Työterveyslaitos vastaavat niitä koskevissa säädöksissä määrätyn työnjaon mukaisesti lääkinnälliseen pelastustoimintaan, sairaankuljetukseen, sosiaalitoimeen, terveysvalvontaan, tartuntatautien ehkäisyyn, lääkehuoltoon, kemikaalien aiheuttamien haittojen torjuntaan, terveydenhuoltohenkilöstöön ja oikeuslääkintään liittyvistä tehtävistä. Säteilyturvakeskus valvoo ydinenergian ja säteilyn käytön turvallisuutta ja vastaa valtakunnallisen säteilyvalvonnan ylläpidosta sekä ilmoituksista, varoituksista ja suojelutoimia koskevien suositusten antamisesta. Se myös huolehtii yhteistoiminnassa muiden asiantuntijoiden kanssa säteilytapahtumien turvallisuusmerkityksen arvioinnista sekä osallistuu asiantuntijana ydinenergian ja säteilyn käyttöön liittyvien turvallisuuskysymysten käsittelyyn. Ympäristöministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Suomen ympäristökeskus ja alueelliset ympäristökeskukset vastaavat niitä koskevissa säädöksissä määrätyn työnjaon mukaisesti öljyvahinkojen torjunnan järjestämisestä ja johtamisesta. Ne huolehtivat myös tulvasuojelusta ja patoturvallisuudesta sekä maankäytön suunnittelusta ja rakentamisen 22
ohjaamisesta ja valvonnasta siten, että paloturvallisuus ja muut turvallisuustekijät otetaan huomioon sen mukaisesti kuin niistä erikseen säädetään. Lisäksi ne antavat asiantuntija-apua pelastustoimenpiteisiin liittyvässä ympäristövahinkojen vaikutusten arvioinnissa. Maa- ja metsätalousministeriö ja Metsähallitus vastaavat niitä koskevissa säädöksissä määrätyn työnjaon mukaisesti maa- ja metsätaloustuotantoon liittyvistä väestönsuojelujärjestelyistä sekä antavat asiantuntija-apua eläinlääkintä, elintarvikehygieniaa ja metsäpalojen torjuntaa koskevissa asioissa. Liikenteen turvallisuusvirasto Trafin eri toimialat (ilmailu, merenkulku, ratahallinta, liikenne) osallistuvat pelastustoimintaan siten, kuin niitä koskevassa lainsäädännössä säädetään ja ilmailua koskevissa määräyksissä määrätään. Ilmatieteen laitos laatii metsäpaloindeksit ja antaa tarvittaessa metsäpalovaroituksen ja muun sääilmiöihin liittyvän varoituksen sekä luovuttaa asianomaiselle viranomaiselle pelastustoiminnassa ja väestönsuojelussa tarpeelliset säätiedot ja -ennusteet ja ajelehtimisarviot sekä osallistuu säteilyvalvontaan ja esittää arviot radioaktiivisten ja muiden vaarallisten aineiden kulkeutumisesta ilmakehässä. Viestintävirasto avustaa pelastusviranomaisia toimialaansa liittyvissä asioissa siten kuin laitoksen tehtävistä säädetään laitosta koskevassa erityislainsäädännössä. Kunnan ja kuntayhtymien eri toimialoista vastaavat virastot ja laitokset avustavat pelastusviranomaisia tehtäväalueensa, keskinäisen työnjakonsa ja kuntia koskevan lainsäädännön mukaisesti: s vastaavat lääkinnällisestä pelastustoiminnasta ja sairaankuljetuksesta s osallistuvat evakuointisuunnitteluun pelastusviranomaisten johdolla s vastaavat onnettomuuksien uhrien ja evakuoidun väestön majoituksesta, muonituksesta, vaatetuksesta ja muusta perushuollosta, väestönsuojelussa tarvittavasta raivaus- ja puhdistustoiminnasta sekä ensiavusta ja näihin tehtäviin tarvittavan väestönsuojeluorganisaation valmistelusta 23
s huolehtivat yhteistoiminnassa muiden asiantuntijoiden kanssa psykososiaalisen tuen ja palveluiden järjestämisestä niille, jotka uhreina, uhrien omaisina tai pelastajina ovat joutuneet osallisina onnettomuuteen s avustavat tarvittaessa pelastusviranomaisia pelastustoiminnassa ja väestönsuojelussa antamalla pelastusviranomaisille toimialaansa soveltuvaa asiantuntija-, kalusto- ja materiaaliapua sekä apua pelastushenkilöstön huoltamiseksi. Monelta taholta tulevasta valtiollisesta ohjauksesta huolimatta pelastustoimi on ennen kaikkea käytännössä kunnallinen järjestelmä, koska kunnat ohjaavat ja tuottavat pelastustoimen resurssit. Pelastuslaitokset Suomessa on kaikkiaan 22 pelastuslaitosta. Laitokset ovat pinta-alaltaan ja asukastiheydeltään erilaisia. Esimerkiksi alueiden pinta-aloissa on suuria eroja. Pinta-alaltaan suurin on Lapin pelastuslaitos (lähes 99 000 km 2 ) ja pienin puolestaan Helsingin pelastuslaitos (686 km 2 ). Myös asukasmäärät vaihtelevat Helsingin yli 500 000 asukkaasta Kainuun pelastuslaitoksen reiluun 80 000 asukkaaseen. Vertailun helpottamiseksi laitokset on pelastustoimessa jaettu neljään verrokkiryhmään. Seuraavasta taulukosta käy ilmi kuhunkin verrokkiryhmään kuuluvat pelastuslaitokset sekä kunkin pelastuslaitoksen perustiedot. Pelastuslaitoksista 20:n hallintorakenne perustuu niin sanottuun isäntäkuntamalliin. Päijät-Hämeen ja Lapin pelastustoimi hoidetaan osana maakuntaliiton toimintaa. Ahvenanmaan pelastustoimesta on säädetty maakunnan omassa lainsäädännössä (pl.poikkeusolojen väestönsuojelu). Sen sijaan yhteistyössä toimivien kuntien määrät eri pelastustoimen alueilla vaihtelevat suurestikin. 24
Pelastuslaitos Kuntien lkm Helsinki 1 Länsi-Uusimaa 12 Keski-Uusimaa 8 Varsinais-Suomi 28 Pirkanmaa 22 Itä-Uusimaa 7 Päijät-Häme 11 Kanta-Häme 11 Satakunta 21 Kymenlaakso 7 Pohjanmaa 13 Etelä-Karjala 10 Keski-Pohjanmaa ja Pietarsaari 11 Keski-Suomi 23 Pohjois-Savo 21 Oulu-Koillismaa 16 Etelä-Pohjanmaa 19 Jokilaaksot 18 Pohjois-Karjala 14 Etelä-Savo 17 Kainuu 9 Lappi 21 Taulukko 1. Pelastustoimen alueiden kuntamäärät 2011 2 15 14 13 5 12 16 19 11 6 7 2 3 1 4 22 21 8 17 10 20 18 1. Helsinki 2. Länsi-Uusimaa 3. Keski-Uusimaa 4. Itä-Uusimaa 5. Varsinais-Suomi 6. Kanta-Häme 7. Päijät-Häme 8. Kymenlaakso 9. Etelä-Karjala 10. Etelä-Savo 11. Keski-Suomi 12. Pirkanmaa 13. Satakunta 14. Etelä-Pohjanmaa 15. Pohjanmaa 16. Keski-Pohjanmaa 17. Pohjois-Savo 18. Pohjois-Karjala 19. Jokilaaksot 20. Kainuu 21. Oulu-Koillismaa 22. Lappi 9 25
Taulukko 2. Pelastuslaitosten verrokkiryhmittely ja pelastuslaitosten perustiedot ASUKASLUKUTIETO 31.12.2010 (Tilastokeskus) PELASTUSTOIMI 4 RYHMÄÄ Kaikki hälytykset SUURI ASUKAS- LUKU JA VÄESTÖ KASVAA Asukasluku (1000 as.) Pinta-ala (km 2 ) Asukkaita/ km 2 Väestökehitys Hälytykset 2010 Häl/ 1000 as Helsinki 588,5 686 858 + 9 323 16 Keski-Uusimaa 417 1 986 210 + 7 782 19 Länsi-Uusimaa 424 4 199 101 + 6 976 16 Varsinais-Suomi 465,1 10 855 43 + 8 786 19 Tampere 487,9 14 469 34 + 10 639 22 18,3 ASUKASTIHEYS N. 30 AS./KM² Kymenlaakso 182,3 5 106 36-4 164 23 Itä-Uusimaa 94,7 2 761 34 + 2 206 23 Päijät-Häme 201,7 6 257 32 + 4 399 22 Kanta-Häme 174,5 5 706 31 + 3 607 21 Satakunta 227 8 269 27-5 653 25 22,7 ASUKASTIHEYS 10 20/KM 2 Pohjanmaa 146 7 849 19 + 3 034 21 Etelä-Karjala 133,7 7 720 17-3 106 23 Keski-Pohjanmaa 99 6 225 16-2 628 27 Keski-Suomi 273,6 19 386 14 + 5 776 21 Etelä-Pohjanmaa 193,5 13 997 14-5 352 28 Pohjois-Savo 247,9 20 367 12-5 596 23 Oulu-Koillismaa 268 23 400 11 + 4 233 16 22,5 ASUKASTIHEYS ALLE 10 AS./KM 2 JA VÄESTÖ VÄHENEE Jokilaaksot 124 13 895 9 + 3 190 26 Pohjois-Karjala 165,8 21 585 8-4 118 25 Etelä-Savo 154,6 19 181 8-3 902 25 Kainuu 82,1 24 452 3-1 592 19 Lappi 183,4 98 946 2-4 328 24 23,8 26
(pelastustoimen kumppanuusverkostossa rakennettu taulukko, ei julkaistu) Poistettu ensivasteet Hälytykset 2010 Häl/ 1000 as Tehtävä- ja onnettomuusselosteet KUNTIEN MAKSUOSUUDET Euroa/ asukas (pl. vuokrat) Euroa/ hälytys (pl. vuokrat) ENSIVASTEET Hälytykset Häl/ 1000 as. 8 481 14,4 9 495 80,2 3688 842 1,4 6 241 15,0 7 787 47,1 2547 1 541 3,7 5 734 13,5 7 015 54,6 3318 1 242 2,9 7 019 15,1 8 808 56,4 2781 1 767 3,8 7 477 15,3 10 688 55,6 2530 3 162 6,5 14,7 ka 58,8 2972,8 2 999 16,5 4 171 70,2 2882 1 165 6,4 1 475 15,6 2 286 88,5 3422 731 7,7 3 270 16,2 4 420 63,3 2993 1 129 5,6 2 644 15,2 3 679 51,2 2291 963 5,5 3 977 17,5 5 684 76,6 2717 1 676 7,4 16,2 ka 70,0 2861,0 2 193 15,0 3 036 65,8 2864 841 5,8 2 165 16,2 3 113 65,7 2531 941 7,0 1 902 19,2 2 676 68,9 2349 726 7,3 4 090 14,9 6 223 56,0 2643 1 686 6,2 3 408 17,6 5 429 65,8 2240 1 944 10,0 4 040 16,3 5 723 55,3 2455 1 556 6,3 3 266 12,2 4 235 52,3 3309 967 3,6 15,9 ka 61,4 2627,3 2 034 16,4 3 194 75,6 2815 1 156 9,3 2 986 18,0 4 239 59,0 2378 1 132 6,8 2 944 19,0 3 914 66,4 2526 958 6,2 1 368 16,7 1 614 69,5 3483 224 2,7 3 634 19,8 4 380 68,7 2816 694 3,8 18,0 ka 67,8 2774,2 27
Pelastustoimintaan osallistuva henkilöstö Pelastustoimen ja sen toimintaan osallistuvan henkilöstön historia heijastelee hyvin suomalaisen yhteiskunnan kehitysvaiheita. Pelastushenkilöstöä on tarvittu milloin kuninkaan ja porvarien omaisuuden suojelemiseen, paikallisyhteisöjen rakentamiseen tai suuralueiden riskien ja onnettomuusvahinkojen torjumiseen (Molarius 2013). Kautta aikojen suomalaisessa pelastustoimen järjestelmässä on kuitenkin ollut kaksi vahvaa tukijalkaa: vapaaehtoisuuteen ja ammattimaisuuteen perustuva toiminta (ensimmäinen vakinainen palokunta perustettiin vuonna 1861 Helsinkiin). Vuonna 1907 Suomen pelastustoimintaan osallistuvista 99 % muodostui vapaaehtoisista. Henkilöstön kokonaismäärä oli noin 20 000 palomiestä. Palolain voimaantulo vuonna 1933 sääti palotoimen kuntien vastuulle, ja erilaisten palokuntamuotojen kehittyminen alkoi. Vakinaisen ja muun palokunnan määräytymisrajaksi määrättiin asukasluku. Kauppalassa ja alle 8000 asukkaan kaupungissa tuli olla puolivakinainen (tässä kirjassa käytetään nimitystä sivutoimiset) tai vapaapalokunta ja yli 8000 asukkaan kaupungissa tuli olla vakinainen palokunta. Vuonna 1945 pelastustoimintaan osallistui kaikkiaan 33 422 henkilöä. 1960-luvulle tultaessa pelastustoimintaan osallistuneiden määrä oli noussut jo yli 40 000 henkilöön (esim. vuonna 1963 henkilömäärä oli 43 687). 1990-luvun alussa pelastustoimintaan osallistuneiden määrä putosi noin puoleen 1960-luvun määristä (n= 21 241). Syynä oli yleisten palokuntien lopettaminen. Myös pelastustoimintaan osallistuneiden rakenne oli muuttunut: vakinaisen henkilöstön määrä oli lisääntynyt. Vuonna 2011 pelastustoimintaan osallistuvien kokonaismäärä oli vähentynyt edelleen (n=17442). Vakinaisten osuus oli pysynyt samana. (Katajamäki 2013.) Pelastuslaitoksissa työskenteli päätoimisessa virka- tai työsuhteessa 5 355 henkilöä vuonna 2010. Määräaikaista henkilöstöä oli palveluksessa 458 henkilöä. Miehiä henkilöstöstä oli lähes 94 %. (Ks. tarkemmin Hätinen tässä kirjassa.) Jos päätoimisen henkilöstön määrä suhteutetaan pelastuslaitoksen asukaslukuun havaitaan, että pelastuslaitosten henkilöstömäärissä on 28
eroja. Keskimäärin pelastuslaitoksilla on henkilöstöä 1,02 henkilöä/1000 asukasta kohden. Asukaslukuun suhteutettuna eniten päätoimista henkilöstöä on Pohjois-Karjalan (1,26), Varsinais-Suomen (1,23) sekä Helsingin ja Kanta-Hämeen (1,16) pelastuslaitoksilla. Henkilöstömäärään vaikuttavista tekijöistä yksi on laitoksen harjoittaman ensihoitotoiminnan laajuus. (Ks. Hätinen tässä kirjassa; vrt. Kallio Tolppi 2012, 16.) Sivutoimisten ja sopimushenkilöstön määrä oli vuonna 2010 yhteensä 22 390 henkilöä. Heistä hälytysosastoissa oli mukana 15 364 henkilöä, joista hälytyskelpoisia 14 227 henkilöä. Asukaslukuun suhteutettuna sivutoimisten ja sopimushenkilöstön määrä vaihteli 0,61:n (Helsinki) ja 6,11:n (Itä-Uusimaa) henkilön välillä. Keskimäärin sivutoimisia ja sopimushenkilöstöä työskenteli laitoksissa 2,98 henkilöä/1000 asukasta kohden. (Ks. tarkemmin Hätinen tässä kirjassa.) 29
Pelastustoimen toimintatilastot vuosina 2010 2011 Jukka Salli Toimintatilastotutkimuksessa tarkastellaan pelastuslaitosten toimintaa vuosina 2010 2011. Tässä tutkimuksessa käsitellään pääasiassa vuotta 2010, koska pelastuslaitosten henkilöstökertomuksessa käytetään kyseisen vuoden tietoja (ks. tarkemmin Hätinen tässä kirjassa). Tiedot kerättiin myös vuodelta 2011 ja havainto oli, ettei vuosien välillä ollut suurta vaihtelua. Toimintatilastotiedot on saatu Pelastustoimen onnettomuus- ja resurssitietokanta Prontosta. Tässä artikkelissa tuotetaan nykytilan kuvaus pelastustehtävien hoidosta. Lisäksi tarkoituksena on havainnollistaa pelastustoimen järjestelmämme moninaisuutta. Toimintatilastojen liittäminen Tilinpäätöshankkeen muihin projekteihin avaa myös uusia näkökulmia pelastustoimen järjestelmään ja sen toimintaan. Yhtenä tarkoituksena onkin tuottaa kattava pohjamateriaali tulevien tutkimusten ja analyysien pohjaksi. Tarkastelussa ovat mukana kaikki pelastuslaitosten tekemät pelastustehtävät ja ensivastetehtävät 1. Toimintatilastotutkimuksessa tarkastellaan pelastuslaitosten hälytystoimintaa neljällä eri tavalla. Palokuntamuotojen näkökulmasta tarkastellaan tehtäviä, hälytyksiä 2 sekä henkilötyötunteja. Lisäksi tehtäviä tarkastellaan asemapaikkojen näkökulmasta. Tehtävät ja henkilötyötunnit jaotellaan pelastuslaitoksittain sekä onnettomuustyypeittäin, hälytykset taas jaotellaan pelastuslaitoksittain sekä ajoneuvolajeittain. Vaikka pelastustehtävien hoitamista on tutkittu aiemminkin (Vainio 2008 ja 2009; Laukkanen 2011), on tässä tutkimuksessa käsitelty 30
tehtävien hoitoa juuri toimijoiden näkökulmasta. Tämän tutkimuksen erityispiirteenä aiempiin pelastustehtävien hoitamista käsitteleviin tutkimuksiin verrattuna onkin yksityiskohtainen toimija-analyysi. Toisin sanoen, olemme halunneet selvittää eri toimijoiden merkitystä pelastustehtävien hoitamisessa eri alueilla. Pelastuslaitoksemme toimivat hyvin erilaisissa ympäristöissä niin pinta-alojen, asukasmäärien kuin taajama-asteidenkin suhteen. Miten tämä näkyy pelastuslaitosten hälytystoiminnassa? Toimivatko pelastuslaitokset toiminnallisesta näkökulmasta samalla tavoin? Vastaus ten avulla on mahdollista ymmärtää entistä paremmin nykyistä pelastustoimen järjestelmää kokonaisuutena. Jaotteluista Tehtävät, hälytykset ja henkilötyötunnit on jaoteltu palokuntamuodoittain. Erilaiset palokuntamuodot on ryhmitelty neljään luokkaan: vakinaisiin, sivutoimisiin, sopimuspalokuntalaisiin sekä muihin. Näistä vakinaiset ovat päätoimista, vakinaisessa työsuhteessa olevaa pelastushenkilöstöä. Sivutoimiset puolestaan työskentelevät osa-aikaisina ja heillä on henkilökohtainen työsuhde pelastuslaitoksen kanssa. Myös sopimuspalokuntalaiset ovat osa-aikaista pelastushenkilöstöä, mutta he ovat jäseninä (palokunta-) yhdistyksessä 3, jolla puolestaan on sopimus pelastuslaitoksen kanssa. 4 Muihin kuuluvat pelastuslaitokseen kuulumattomat toimijat, tyypillisimmin puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen yksiköt, yksityiset sairaankuljetusyksiköt, lääkäri- ja lääkintähelikopterit sekä tehdaspalokunnat, joilla ei ole sopimusta pelastuslaitoksen kanssa (vrt. sopimuspalokunta). Myös tuntemattomia toimijoita on jonkin verran ja useimmiten nämä ovat poistuneita ja muuttuneita yksiköitä tai naapuripelastuslaitosten yksiköitä, joiden tunnus on merkitty poikkeavalla tavalla Pronto-tietojärjestelmään. Yhteensä muu tai tuntematon -toimija on itsenäisesti hoitanut noin prosentin pelastustehtävistä. Edellä mainittujen palokuntamuotojen lisäksi pelastuslaitoksilta löytyy myös paljon sekamiehityksellä toimivia yksiköitä, jossa samaa yksikköä saattaa käyttää kahta tai jopa useampaa eri palokuntamuotoa edustava pelastushenkilöstö. Nämä yksiköt esitetään kunkin yhdistelmän mukaisessa sarakkeessa, paitsi tehtäväkohtaisessa tarkastelussa, 31
jossa nämä yksiköt on yhdistetty yhdistelmä-luokaksi, jota käsitellään käytännön syistä yhtenä palokuntamuotona. Tehtävillä saattaa toimia useita yksiköitä, jolloin tehtäviä tarkasteltaessa mukana ovat itsenäisesti hoidetut sekä yhteistyössä eri palokuntamuotojen kesken hoidetut tehtävät. Henkilötyötunteja ja yksiköiden hälytyksiä tarkasteltaessa eri tavoin miehitetyt yksiköt saadaan eriteltyä hälytysten perusteella omiksi ryhmikseen, jolloin eri yhdistelmät on helppo esittää lukuina. Tehtäviin saattaa puolestaan saada hälytyksen usea yksikkö, jolloin tehtävän voi hoitaa yksi toimija itsenäisesti tai yhteistyössä muista palokuntamuodoista koostuvan tai koostuvien yksiköiden kanssa. Tämä tarkoittaa sitä, että eri tavoin tehtäviä hoitavia kombinaatioita on suuri määrä eikä kaikkien niiden esittäminen taulukoissa ole käytännössä mahdollista. Juuri tästä syystä yksikköjaottelua on supistettu yhdistämällä kaikki erilaiset yhdistelmäyksiköt yhdeksi kategoriaksi. Yksiköiden ja palokuntamuotojen lisäksi tässä tutkimuksessa tarkastellaan tehtävien hoitoa asemapaikkojen näkökulmasta. Asemapaikat on jaettu kolmeen kategoriaan: asemapaikkoihin, joilla on ympärivuorokautinen päivystys (24/7-asemapaikat), asemapaikkoihin, joilla päivystetään ainoastaan osan aikaa vuorokaudesta (virka-aika-asemapaikat) ja asemapaikkoihin, joilla ei päivystetä (ei-päivystävät asemapaikat). Asemapaikka on 24/7-asemapaikka, mikäli siellä päivystää ainakin yksi (käytännössä vakinainen) palomies ympäri vuorokauden. Virka-aika-asemapaikoilla puolestaan päivystystä on ainoastaan osan aikaa vuorokaudesta. Lisäksi useimmiten tehtäviin saapuu pelastushenkilöstöä myös varallaolosta asemapaikan ulkopuolelta. Tyypillisesti kyseisten asemapaikkojen päivystys alkaa kello 7 9 ja päättyy kello 15 17. Niin sanotuilla ei-päivystävillä asemapaikoilla ei varsinaista päivystystä ole, vaan hälytyksiin saavutaan pääasiassa aseman ulkopuolelta. Vaikka asemapaikkajaottelulla onkin yhteys palokuntamuotoihin, ei asemapaikkajaottelua voida suoraan verrata palokuntamuotojaotteluun, koska useilla asemapaikoilla saattaa olla useita eri palokuntamuotoja. Asemapaikat onkin jaoteltu puhtaasti toiminnallisesta näkökulmasta. 24/7-asemapaikoilla saattaa olla vakinaisen henkilöstön lisäksi 32
myös sopimuspalokunta. Myöskään esimerkiksi ei-päivystävillä asemapaikoilla ei ole eroteltu sivutoimisia ja sopimuspalokunnan asemia. Asemapaikkakohtaisessa tarkastelussa kolmijakoon on päädytty kolmesta syystä. Ensinnäkin päivystysmiehitys vaikuttaa olennaisesti asemapaikan valmiuteen ja vaste-aikaan, mikä puolestaan vaikuttaa avun liikkeelle lähtemisen nopeuteen. Myös miehistön saatavuus ja tehtävään lähtevän pelastustoimen henkilöstön lähtövarmuus saattaa etenkin tulevaisuudessa vaihdella asemapaikan mukaan. Esimerkiksi 24/7-asemapaikan osalta voidaan olla varmoja, että hälytykseen lähtee tarvittava vaste. Toiseksi asemapaikkoja ei jaettu useampaan ryhmään, koska tällöin taulukoista olisi tullut suhteettoman monimutkaisia. Kolmanneksi muunlaisen jaon toteuttaminen olisi saattanut olla mahdotonta palokunnissa tapahtuvien jatkuvien muutosten vuoksi. Monimutkaisempi jaottelu olisi lisännyt virheiden mahdollisuutta. Asemapaikkajaottelussa esiintyy periaatteessa myös neljäs ja viides kategoria. Neljänteen kategoriaan kuuluvat muut toimijat, kuten lääkäri- ja lääkintähelikopterit, yksityiset sairaankuljetusyksiköt sekä puolustusvoimat. Varsinaisesti nämä toimijat eivät ole pelastustoimen toimijoita, mutta koska niitä osallistuu pelastustehtävien hoitamiseen, mainitaan kyseisiä toimijoita niiltä osin, kun se on tarpeellista. Neljännen kategorian toimijoiden osuus on hyvin pieni. Viides kategoria koostuu tuntemattoman toimijan suorittamista tehtävistä. Näiden tehtävien osalta ei Pronton asemapaikkakoodia ole pystytty selvittämään tai sitä ei ole merkitty ollenkaan. Tehtäviä, joihin tuntemattomat toimijat ovat osallistuneet, ei ole sijoitettu ollenkaan palokuntamuotokohtaisessa tai asemapaikkakohtaisessa tarkastelussa taulukoihin käytännön syistä, joskin niiden itsenäisesti hoitamien tehtävien osuudet on yhdistetty muiden kuin pelastuslaitoksien toimijoiden kanssa samoihin sarakkeisiin. Tämä sen vuoksi, että tuntematon-toimija on melko pieni ja sen luominen taulukoihin olisi monimutkaistanut taulukoita huomattavasti ja tehnyt niistä vaikeaselkoisia. Pelastustehtävien tiedot on kerätty Pronto-tietokannan vapaa poiminta -työkalun avulla. Tehtävämäärät on laskettu Excel-taulukkolas- 33
kennalla hälytysselosteen numeroiden perusteella. Huomioitava on, että tehtävien merkitsemisessä Prontoon on saattanut tapahtua virheitä. Vaikka tehtävät onkin esitetty tarkasti tehtävä tehtävältä, tulee huomioida, että tässäkään tutkimuksessa ei kuitenkaan voida saavuttaa tehtävälleen oikeaa lukemaa. Toisaalta mahdollinen pieni heitto tuhansien tehtävien seassa ei vaikuta tutkimuksen kokonaiskuvaan. Palokuntamuotojaottelua ei ole ollut mahdollista saada Pronto-tietokannasta, joten sellainen on täytynyt luoda Excel-taulukkolaskentaohjelman avulla. Tiedot eri yksiköiden 5 palokuntamuodoista on kysytty pelastuslaitoksilta, jotka saivat taulukon Pronto-tietokannasta löytyneistä ja tehtäviin osallistuneista yksiköistä. Kukin pelastuslaitos täytti osaltaan taulukon kirjaamalla kunkin yksikön perään palokuntamuodon. Erilaisten jaotteluiden luominen on lisännyt myös virheiden mahdollisuutta. Koska tietojen saamiseen liittyy uutta kerättävää tietoa ja etenkin asemapaikkojen osalta täysin uudenlainen jaottelu ja käsitteistö, on todennäköistä, että tilastoihin on jäänyt tarkastusten jälkeenkin virheitä. Toimintatilastot ovat vaatineet tutkijalta paljon tilastojen käsittelyä eri ohjelmilla ja useiden laitosten korjausten lisäämistä käsin jälkikäteen. Myös tässä vaiheessa on saattanut tapahtua virheitä. Samoin jatkuvasti muuttuvat asemapaikat, yksiköt ja niiden tunnukset lisäävät virheiden mahdollisuutta, kun tarkastellaan parin vuoden takaisia tilastotietoja. Myös tehtävätietojen syöttämisessä Pronto-tietokantaan on varmuudella tapahtunut ainakin jonkin verran virheitä ja puutteita, kuten puuttuvien tietojen osuudet osoittavat. Uudenlaista tarkastelua ja jaotteluita luotaessa useiden henkilöiden yhteistyöllä virheitä jää lähes varmuudella. Jaottelun yleistyminen alalla ja yksikköjaottelun saaminen Pronto-tietokantaan vähentäisi vuosi vuodelta näiden virheiden ja epätarkkuuksien osuutta, kun eri toimijat ja Pronto-tietokannan täyttäjät oppisivat tuntemaan paremmin kyseisten jaotteluiden merkitystä ja tavoitteita. Tietojen saaminen suoraan Prontosta poistaisi myös tutkijan tekemien virheiden osuuden. Vaikka virheitä varmasti onkin vielä jäänyt käsillä olevaan tilastokokonaisuuteen, on niiden osuus pyritty minimoimaan niin pieneksi, että kokonaiskuva tarjoaa arvokasta ja paikkansapitävää tietoa päätöksenteon ja analyysien tueksi. 34
Taulukoiden tiedot Tässä kappaleessa on esitetty ohjeet, jotka helpottavat tilasto-osuuden taulukoiden tietojen tulkitsemista. Tehtävien määrät on saatu Prontotietokannan vapaan poiminnan avulla hälytysselosteiden lukumääristä. Tehtävälleen/yksikölleen tarkkoihin lukumääriin ei päästä, koska tehtävissä saattaa esiintyä pieniä heittoja riippuen tavasta, jolla tiedot poimitaan Pronto-tietokannasta. Lisäksi haasteita aiheuttavat jatkuvasti muuttuvat yksiköt ja asemapaikat, jolloin tunnistamattomia tunnuksia jää tietoihin väistämättä jonkin verran. Tehtäviin osallistuu myös yksiköitä naapuripelastuslaitoksen alueelta eikä niitä ei ole tässä tarkastelussa voitu huomioida. Toisaalta nämä haasteet ja epätarkkuudet liittyvät vain murto-osaan tehtävistä ja hälytyksistä, eikä niillä ole siksi käytännössä vaikutusta kokonaiskuvaan. Tiedot asemapaikkojen miehitystiedoista ja yksiköiden palokuntamuodoista on saatu pelastuslaitoksilta. Toimintatilastot esitetään neljässä eri taulukossa. Tehtävät palokuntamuodoittain Tehtävät on esitetty pelastuslaitoksittain ja onnettomuustyypeittäin. Jaottelu on tehty yksikköjen pohjalta, mikä tarkoittaa, että samassa yksikössä saattaa olla eri palokuntamuotoihin kuuluvaa henkilöstöä. Toisaalta tehtävissä saattaa olla useampia yksiköitä, jotka koostuvat eri palokuntamuodoista. Tämän vuoksi tehtäviin osallistuneita toimijoita on jouduttu yhdistelemään. Yksiköt on jaoteltu seuraavasti: s Vakinainen: Yksikkö, jossa on ainoastaan päätoimista henkilöstöä. s Sivutoiminen: Yksikkö, jossa on ainoastaan sivutoimista henkilöstöä. s Sopimus: Yksikkö, jossa on ainoastaan sopimuspalokuntalaisia. 35
s Yhdistelmä: Yksikkö, jota käyttää yllä mainittujen palokuntamuotojen henkilöstöä sekaisin. Esim. vakinaista ja sivutoimista tai vakinaista ja sopimuspalokuntalaisia jne. Hälytyksen tehtävään saattavat saada useat yksiköt, jolloin tehtävän hoitaa joko itsenäisesti yksi palokuntamuoto tai se hoidetaan useamman palokuntamuodon (yllä) yhteistehtävänä. Esimerkiksi, jos tehtävään osallistuu kaksi vakinaisten yksikköä ja yksi sopimusyksikkö, löytyy tehtävä vakinainen+sopimus -sarakkeesta. Mikäli tehtävään osallistuu vakinainen yksikkö ja kolme yhdistelmäyksikköä (jotka koostuvat vakinaisesta ja sivutoimisesta henkilöstöstä), löytyy tehtävä vakinainen+yhdistelmä -sarakkeesta. Lisäksi taulukkoon on niputettu selkeyden vuoksi harvinaisemmat yhteistehtävät samaan sarakkeeseen, koska niiden tehtävämäärät ovat pienet. Nämä eri yhteistehtävät löytyvät kuitenkin eriteltyinä, jos niihin haluaa perehtyä tarkemmin. Sarakkeesta Muu tai tuntematon löytyvät pelastuslaitosten ulkopuolisten toimijoiden tai tuntemattomaksi jääneiden toimijoiden itsenäisesti hoitamat tehtävät. Tehtäviin osallistuneista yksiköistä on huomioitu kaikki hälytyksen saaneet yksiköt. On siis mahdollista, etteivät kaikki yksiköt ole saapuneet paikalle asti, vaan niitä on peruttu matkalla tai jopa ennen tehtävään lähtöä, mutta tästä huolimatta tehtävä on kirjattu yhteistehtäväksi. Tehtävät asemapaikoittain Tässä tarkastelussa jaotteluperusteena on käytetty asemapaikkojen päivystystä. Tehtävät on esitetty pelastuslaitoksittain ja onnettomuustyypeittäin. Asemapaikat on jaoteltu seuraavasti: s 24/7: asemapaikka, jolla on ympärivuorokautinen päivystys. 36
s Virka: asemapaikka, jolla päivystää vähintään yksi henkilö virka-aikana. s Ei-päivystävä: asemapaikka, jolla ei ole päivystystä. Tehtävät esitetään yllämainittujen asemapaikkaryhmien itsenäisesti tai yhteistyössä muiden ryhmien asemapaikkojen kanssa hoidettuina. Esimerkiksi, mikäli kaksi yksikköä saapuu tehtävälle 24/7-asemapaikalta ja kolme yksikköä virka-aikaan päivystävältä asemapaikalta, on tehtävä 24/7+virka -sarakkeessa. Sarakkeesta Muu tai tuntematon löytyvät pelastuslaitosten ulkopuolisten toimijoiden tai tuntemattomaksi jääneiden toimijoiden itsenäisesti hoitamat tehtävät. Henkilötyötunnit Tässä tarkastelussa esitetään tehtäviin osallistuneiden yksiköiden henkilötyötunnit. Työajat on esitetty pelastuslaitoksittain ja onnettomuustyypeittäin. Jaottelu perustuu yksikköjaotteluun ja yksiköt on jaoteltu seuraavasti: s Vakinainen: Yksikkö, jossa on ainoastaan päätoimista henkilöstöä. s Sivutoiminen: Yksikkö, jossa on ainoastaan sivutoimista henkilöstöä. s Sopimus: Yksikkö, jossa on ainoastaan sopimuspalokuntalaisia. s Muu: Yksikkö, jossa on muita kuin pelastuslaitoksen henkilöstöä (esim. saku-yksiköt, lääkäri- ja lääkintähelikopterit, TPK:t jne). 37
Lisäksi listauksessa on esitetty eri palokuntamuotojen yhdistelmäyksiköiden hälytykset (esim. vakinaisen ja sopimuspalokuntalaisten, sivutoimisen ja sopimuspalokuntalaisten jne. yhdistelmäyksiköt). Tuntemattomat -sarakkeessa on esitetty tuntemattomiksi jääneiden yksiköiden henkilötyötunnit. Useimmiten kyseiset yksiköt ovat naapuripelastuslaitoksen yksiköitä. Tehtävissä käytetyt työajat on laskettu alkavan hälytysajasta ja loppuvan paluuseen asemapaikalle 6. Yksikön toiminta-aika on kerrottu yksikön vahvuudella, jolloin on saatu kulloinkin kyseessä olevan yksikön henkilötyötunnit. Vajaassa kymmenessä prosentissa hälytyksiä ei ole mainittu joko paluuaikaa tai vahvuutta, jolloin henkilötyötunteja ei myöskään ole voitu laskea. Useimmiten näissä tapauksissa resurssiluokitus on ei lähtenyt, jolloin kyseisiä tietoja ei edes tarvitse merkitä onnettomuusselosteeseen. (Pronto dynaaminen koulutuskansio.) Yksiköiden hälytykset Hälytykset esitetään pelastuslaitoksittain ja ajoneuvolajeittain. Jaottelu perustuu yksiköihin ja on esitetty kuten yllä Henkilötyötunnit: s Vakinainen: Yksikkö, jossa on ainoastaan päätoimista henkilöstöä. s Sivutoiminen: Yksikkö, jossa on ainoastaan sivutoimista henkilöstöä. s Sopimus: Yksikkö, jossa on ainoastaan sopimuspalokuntalaisia. s Muu: Yksikkö, jossa on muita kuin pelastuslaitoksen henkilöstöä (esim. saku-yksiköt, lääkärihelikopterit, TPK:t jne). Lisäksi listauksessa on esitetty eri palokuntamuotojen yhdistelmäyksiköiden henkilötyötunnit (esim. vakinaisen ja sopimuspalokuntalaisten, 38
sivutoimisen ja sopimuspalokuntalaisten jne. yhdistelmäyksiköt). Tuntemattomat -sarakkeessa on esitetty tuntemattomiksi jääneiden yksiköiden henkilötyötunnit. Useimmiten kyseiset yksiköt ovat naapuripelastuslaitoksen yksiköitä. Tässä analyysissä on kyse nimenomaan yksiköiden hälytysten määrästä eikä tehtävämäärästä. Tehtävät valtakunnallisesti Vuonna 2010 pelastustoimen hoitamia tehtäviä oli kaikkiaan noin 111 800. Tehtävät on seuraavassa jaettu onnettomuustyypeittäin, jotka voidaan edelleen jaotella muutamaan suurempaan kokonaisuuteen 7. Tehtävien jakautuminen onnettomuustyypeittäin Pelastustoimen tehtävistä suurimman yksittäisen ryhmän, noin 31 %, muodostivat erilaiset tarkastus- ja varmistustehtävät. Ensivastetehtävät käsittivät vajaan neljänneksen tehtävistä, vaikka ne eivät ole pelastustoimen lakisääteisiä tehtäviä. Ne muodostavat kuitenkin huomattavan osan pelastuslaitosten toiminnasta vuosina 2010 ja 2011. Erilaiset tulipalot (rakennuspalo, rakennuspalovaara, maastopalo, liikennevälinepalo ja muu tulipalo) muodostivat alle 14 % pelastuslaitosten tehtävistä ja avustusluontoiset tehtävät puolestaan noin 4 % tehtävistä. Muut tehtävät (tai muut onnettomuudet), kuten liikenneonnettomuudet, vahingontorjuntatehtävät, ihmisen ja eläimen pelastamistehtävät sekä luonnononnettomuudet 8 käsittivät yhteensä noin 27 % tehtävistä. Muista tehtävistä suurimman osuuden muodostivat liikenneonnettomuudet, joiden osuus vuoden 2010 kaikista tehtävistä oli noin 12 %. Yksittäisistä onnettomuustyypeistä valtakunnallisesti tarkasteltavina vuosina eniten työllistivät ensivastetehtävät, jotka kattoivat noin neljänneksen kaikista tehtävistä. Seuraavaksi suurimmat onnettomuustyypit olivat automaattisen paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävät (20 %) ja liikenneonnettomuudet (12 %). Kun tarkastellaan, miten onnettomuustyyppien osuudet jakaantuvat pelastuslaitoksittain, huomataan, ettei niiden välillä ole suuria ero- 39
Yhteistoimintatehtävä Räjähdys/räjähdysvaara Sortuma/sortumavaara Vaarallisten aineiden onnettomuus Muut Virka-aputehtävä Eläimen pelastaminen Ihmisen pelastaminen Öljyvahinko Liikennevälinepalo Rakennuspalo Palovaroittimen tarkastus- /varmistustehtävä Maastopalo Luonnononnettomuus Muu tulipalo Avunantotehtävä Rakennuspalovaara 24 % 5 % 8 % 20 % 12 % Ensivastetehtävä Autom. paloilmoittimen tarkastus- /varmistustehtävä Liikenneonnettomuus Muu tarkastus- /varmistustehtävä Vahingontorjuntatehtävä Kuva 1. Pelastustehtävien jakautuminen onnettomuustyypeittäin ja. Jonkin verran poikkeavana pelastuslaitoksena nousee esiin Helsinki, mitä toisaalta ei yksinomaan kaupunkimaisena pelastustoimen alueena voi pitää yllättävänä. Helsinkiä lukuun ottamatta kaikissa pelastuslaitoksissa kolme suurinta tehtäväryhmää vuonna 2010 olivat ensivastetehtävät, automaattisen paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävät ja liikenneonnettomuudet. Toisaalta joitain muutoksia tähän tyypittelyyn saattavat aiheuttaa vuosittain suurestikin vaihtelevat luonnononnettomuudet (nykyisin vahingontorjuntatehtävät). Ensivastetehtävien osuus vaihtelee jonkin verran pelastuslaitoksittain. Helsingissä ensivastetehtävät kattoivat vain 9 % pelastustehtävistä, kun taas Jokilaaksoissa ja Itä-Uudellamaalla vastaava osuus oli noin 36 % vuonna 2010 valtakunnallisen keskiarvon ollessa 24%. Helsingin osuus on poikkeuksellisen pieni, ja ensivastetehtävät ovatkin vasta neljänneksi yleisin onnettomuustyyppi, kun se muiden pelastuslaitosten 40
Kuva 2. ONNETTOMUUSTYYPIT PELASTUSLAITOKSITTAIN VUONNA 2010 Etelä-Karjala E-Pohjanmaa Etelä-Savo Helsinki Itä-Uusimaa Jokilaaksot Kainuu Kanta-Häme K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi Keski-Uusimaa Kymenlaakso Lappi Länsi-Uusimaa Oulu-Koillismaa Pohjanmaa Pohjois-Karjala Pohjois-Savo Päijät-Häme Satakunta Tampere Varsinais-Suomi Kaikki yhteensä 0 20 40 60 80 100 % Autom. paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävä Muu tarkastus- /varmistustehtävä Palovaroittimen tarkastus- /varmistustehtävä Ensivastetehtävä Maastopalo Muu tulipalo Rakennuspalo Rakennuspalovaara Liikennevälinepalo Eläimen pelastaminen Ihmisen pelastaminen Liikenneonnettomuus Luonnononnettomuus Räjähdys/räjähdysvaara Sortuma/sortumavaara Vaarallisten aineiden onnettomuus Vahingontorjuntatehtävä Öljyvahinko Virka-aputehtävä Yhteistoimintatehtävä Avunantotehtävä Kuva 2. Onnettomuustyypit pelastuslaitoksittain vuonna 2010 kohdalla oli yleisin tai toiseksi yleisin (Kainuussa kolmanneksi yleisin). Ensivastetehtävien jakaantuminen ei näytä riippuvan pelkästään pelastuslaitosten alueen pinta-alasta, asukastiheydestä tai vuotuisesta tehtävämäärästä. Myös liikenneonnettomuuksien osuus vaihtelee alueittain. Vuonna 2010 selkeästi pienin osuus oli Helsingin ja Etelä-Karjalan pelastuslaitoksilla 9,7 %, kun taas suurimmat osuudet olivat Varsinais-Suomen ja Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksilla vajaa 15 %. Myöskään liikenneonnettomuuksien osuuksien vaihteluun on vaikea löytää alueiden yhteisiä nimittäjiä valtatiestön sijainnin ja ajoneuvomäärän lisäksi. 41
Luonnononnettomuudet kattoivat eri pelastuslaitoksien alueilla 1 4 % tehtävistä, poikkeuksina Etelä-Karjalan, Keski-Suomen ja Päijät-Hämeen pelastuslaitokset (noin 8 %) sekä Kanta-Hämeen pelastuslaitos (6 %). Vuoden 2010 jälkeen luonnononnettomuudet -onnettomuustyyppi poistettiin Prontosta. Vaihtelua eri alueiden välillä selittävät vuosittain vaihtelevat alueittaiset luonnononnettomuudet, joista esimerkkeinä ovat viimevuosien rajuilmat ja myrskyt sekä tykkylumet ja tulvat. Kuvaavana esimerkkinä voidaan mainita Satakunnan ja Varsinais-Suomen pelastuslaitokset, joissa Tapani- ja Hannu-myrskyt joulukuussa 2011 aiheuttivat kolmen päivän aikana noin 20 % pelastuslaitosten vuotuisista tehtävämääristä (Horelli 2011). Räjähdys/räjähdysvaarat ja sortuma/sortumavaarat sekä vaarallisten aineiden onnettomuudet muodostivat onnettomuustyyppeinä kukin alle prosentin osuuden tehtävistä kaikkien pelastuslaitosten alueilla. Öljyvahinkotehtävät kattoivat keskimäärin 2 % ja vahingontorjuntatehtävät 5 % alueiden tehtävistä. Räjähdys/räjähdysvaara -tehtäviä ei ole ollut vuonna 2010 kuudella pelastuslaitoksella ainuttakaan ja muissa 16:ssa niitä oli enimmillään vain viisi kappaletta. Helsingissä automaattisen paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävät (29 %) sekä palovaroittimen tarkastus-/varmistustehtävät (5 %) muodostivat vuonna 2010 suuremman prosenttiosuuden kuin muissa pelastuslaitoksissa. Automaattisen paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävät muodostivat 12 26 % muiden pelastuslaitosten tehtävistä. Muiden tarkastus-/varmistustehtävien kohdalla vastaava osuus oli 6 12 % ja palovaroittimen tarkastus-/varmistustehtävien kohdalla puolestaan 1 4 %. Ihmisen pelastamistehtävät käsittävät keskimäärin 2 % alueen tehtävistä, mutta Lapissa osuus oli 5 %, mikä johtunee suurelta osin eksyneiden vaeltajien etsimistehtävistä. Eläinten pelastustehtävät muodostavat samoin keskimäärin 2 % osuuden pelastuslaitosten tehtävistä, joskin silmiinpistävän poikkeuksellisena lukuna voi pitää Helsingin 8 % osuutta. Suuri määrä johtunee erillisen eläinpelastusyksikön toiminnasta. Avunantotehtävät kattoivat vuonna 2010 keskimäärin 3 % ja virka-aputehtävät 1 % pelastuslaitosten tehtävistä. 42
Muu tai tuntematon 1 % Muut yhdistelmät Vakinainen+ yhdistelmä 6 % 49 % Vakinainen 6 % Vakinainen+ sopimus 11 % Yhdistelmä 13 % 10 % 3 % Sivutoiminen Sopimus Kuva 3. Tehtävät palokuntamuodoittain 2010 Tehtävät palokuntamuodoittain Vuoden 2010 tehtävistä 49 % hoitivat itsenäisesti vakinaiset yksiköt. Sivutoimisten yksiköt hoitivat tehtävistä itsenäisesti noin 3 % ja sopimuspalokuntien yksiköt noin 10 %. Yhteensä siis 62 % tehtävistä hoiti vain yksi palokuntamuoto. Tehtäviä, joita oli hoitamassa useampi kuin yksi palokuntamuoto, oli vuonna 2010 yli kolmasosa eli 38 % tehtävistä 9. Tehtäviä, joihin osallistui yhdistelmäyksikkö(jä) eli yksikkö(jä), joita käytti kahta tai useampaa palokuntamuotoa edustava pelastushenkilöstö, oli yhteensä 14 %. Vakinaisten ja sopimuspalokuntalaisten yhteistyössä hoitamien tehtävien määrä oli 11 %. Vakinaisen ja yhdistelmäyksikön yhteistyönä puolestaan hoidettiin 6 % tehtävistä. Muut eri palokuntamuotojen ja yhdistelmäyksiköiden väliset yhteistyötehtävät käsittivät yhteensä 6 % tehtävistä. Muu tai tuntematon toimija hoiti itsenäisesti noin 1 % vuoden 2010 tehtävistä. Taulukoissa ei ole huomioitu muiden toimijoiden ja eri palokuntamuotojen yhteistehtäviä, vaan tehtävät on kirjattu ainoastaan mukana olleiden pelastuslaitosten yksikköjen mukaan itsenäisesti. 43
Yksiköiden hälytykset Hälytyksiä vuonna 2010 oli yhteensä noin 292 400 kappaletta. Käytännössä tämä tarkoittaa, että hälytyksen sai siis noin 292 400 ajoneuvoa. Näistä 56 % oli ainoastaan vakinaisten, 4 % ainoastaan sivutoimisten ja 16 % ainoastaan sopimuspalokuntalaisten miehittämiä. Pelastuslaitosten ulkopuolisten yksiköiden osuus oli 7 %, joka koostuu suurimmaksi osaksi pelastuslaitokselle kuulumattomista sairaankuljetusyksiköistä. Nämä muut yksiköt osallistuvat pelastustehtävien hoitoon, mutta eivät hoida niitä itsenäisesti. Niiden osallistumista eri tehtäviin ei siis huomioitu tehtävätarkastelussa, ja niiden osuus hälytyksistä on huomattava. Yhdistelmäyksiköistä vakinaisten ja sivutoimisten yhdistelmäyksiköt kattoivat 12 % hälytyksistä ja vakinaisten ja sopimuspalokuntalaisten yhdistelmäyksiköt puolestaan 3 % hälytyksistä. Muut yhdistelmäyksiköt saivat yhteensä 1252 hälytystä, mikä on ainoastaan 0,4 % kaikista hälytyksistä 10. Tuntemattomien osuus oli 2 %. Verrattaessa yksiköiden hälytyksiä tehtäviin vuonna 2010 voidaan todeta, että tehtävää kohden saatiin keskimäärin 2,6 hälytystä. Vakinaisia osallistui tehtäviin keskimäärin 2,04 yksikköä, sivutoimisia 1,54, sopimuspalokunnan yksiköitä 1,67 ja yhdistelmäyksiköitä puolestaan 1,73. Kuva 4. YKSIKÖIDEN HÄLYTYKSET VUONNA 2010 Tuntematon Muut yhdistelmät Vakinainen+ sopimus 2 % 4 % Vakinainen+ sivutoiminen 12 % 56 % Vakinainen 7 % Muu Sopimus 16 % 3 % Sivutoiminen Kuva 4. Yksiköiden hälytykset vuonna 2010 44
Eri palokuntamuotojen yhteistyössä hoitamia tehtäviä oli yhteensä 23 %, minkä lisäksi yhdistelmäyksiköt hoitivat itsenäisesti 14 % tehtävistä. Hälytyksiä tarkasteltaessa päästäänkin toimijoiden suhteen tarkempaan jaotteluun. Yhteistyötehtävät, eli 23 % tehtävistä, jakaantuivat hälytyksiä tarkasteltaessa eri palokuntamuodoille. Sopimuspalokuntien osuus on 16 % hälytyksistä. Tämä tarkoittaa, että sopimuspalokuntien osuus yhteistyössä hoidettavien tehtävien yksiköistä oli suurempi kuin muilla. Esimerkiksi tehtävä, johon lähtee kolme sopimuspalokunnan yksikköä ja niiden lisäksi päivystävä palomestari omalla johtoyksiköllään (eli johtoajoneuvolla) johtamaan tilannetta, on vakinaisen ja sopimuspalokunnan yhteistehtävä. Toisaalta tällaisesta tehtävästä kirjautuu kolme hälytystä sopimuspalokunnalle ja yksi hälytys vakinaisille. Henkilötyötunnit Hälytyksiä tarkasteltaessa huomiotta jää yksikön vahvuus sekä toiminta-aika. Näin yhden tai kahden hengen vahvuudella toimiva yksikkö rinnastuu useamman hengen yksikköön ja matkalla peruttu yksikkö yksikköön, joka toimii kohteessa tunteja. Henkilötyötunteja tarkasteltaessa puolestaan saadaan tarkempi kuva tehtäviin käytetyistä henkilöresursseista. Tuntematon Muut yhdistelmät Vakinainen+ sopimus 3 % 4 % 43 % Vakinainen Vakinainen+ sivutoiminen Muu 13 % 6 % 26 % 5 % Sivutoiminen Sopimus Kuva 5. Pelastustehtävissä käytetyt henkilötyötunnit vuonna 2010 45
Pelastustehtäviin käytettyjä henkilötyötunteja oli vuonna 2010 yhteensä noin 765 000. Näistä vakinaisten osuus oli 42 %, sivutoimisten 6 %, sopimuspalokuntalaisten 25 % ja muiden 6 %. Yhdistelmäyksiköistä suurimman osuuden saivat vakinaisten ja sivutoimisten yhdistelmäyksiköt 13 % osuudellaan, kun vakinaisten ja sopimuspalokuntalaisten yhdistelmäyksikköjen henkilötyötunnit jäivät 4 % osuuteen. Muiden yhdistelmäyksiköiden osuus jäi alle prosentin. Tuntemattomien osuus oli 3 %. Henkilötyötunteja voidaan verrata hälytyksiin, koska henkilötyötunnit on laskettu hälytettyjen yksiköiden vahvuuksien ja toiminta-aikojen perusteella. Toisaalta tulee huomioida, että henkilötyötunteja ei voitu laskea noin kymmenessä prosentissa hälytyksistä, koska vahvuus tai paluuaika puuttui. Henkilötyötunnit saatiin laskettua yhteensä 91 %:sta eli noin 265 000 hälytyksestä. Hälytyksistä, joista henkilötyötunteja ei pystytty laskemaan, oli selkeästi suurin osa resurssiluokitukselta ei-lähtenyt, jolloin henkilötyötuntien määrä tehtävää kohden jäi todennäköisesti alhaiseksi. Vakinaisten osuus hälytetyistä yksiköistä oli 56 %, mutta henkilötyötunneista ainoastaan 42 %. Käytännössä osuuttaan kasvattivatkin muut toimijat. Sivutoimisten osuus kasvoi 4 %:sta 6 %:iin ja sopimuspalokuntalaisten osuus puolestaan 16 %:sta 25 %:een. Muiden osuus puolestaan laski vajaan prosentin verran. Yhdistelmäyksiköiden osuus laski myös prosentin verran niin vakinaisten ja sivutoimisten kuin vakinaisten ja sopimuspalokuntalaistenkin osalta. Käytännössä muut toimijat käyttivät enemmän henkilötyötunteja tehtäviin kuin vakinaiset. Erityisesti sopimuspalokuntalaisten osuus kasvoi hyvin merkittäväksi, jopa neljännekseen kaikista tehtävillä käytetyistä henkilötyötunneista. Näin suuri osuuden kasvu hälytyksistä henkilötyötunteihin suhteessa vakinaisiin johtui sekä suuremmista vahvuuksista että ajallisesti pidemmästä toiminnasta tehtävissä. Tyypillisesti tällaisia tehtäviä saattavat olla esimerkiksi rakennuspaloissa jälkisammutus- ja palovartiointitehtävät. Vakinaisten keskimääräinen vahvuus hälytyksissä oli 2,8 henkeä, kun sivutoimisilla vastaava luku on 3,3 ja sopimuspalokuntalaisilla 46
3,6. Yhdistelmäyksiköistä vakinaisen ja sivutoimisen yhdistelmäyksikön keskivahvuus oli 2,9 henkeä ja vakinaisen ja sopimusyksikön 3,1 henkeä. Tehtäviin käytetty aika yksikköä kohden puolestaan oli vakinaisilla noin 42 minuuttia, sivutoimisilla 84 minuuttia ja sopimuspalokuntalaisilla 78 minuuttia. Yhdistelmäyksiköiden luvut puolestaan ovat vakinaisen ja sivutoimisten osalta 78 minuuttia ja vakinaisen ja sopimuspalokuntalaisten osalta 66 minuuttia. Tarkastelussa tulee kuitenkin huomioida, että henkilötyötunnit lasketaan hälytysajasta, jolloin sivutoimisilla ja sopimuspalokuntalaisilla toiminnan aloitus saattaa usein viedä enemmän aikaa kuin vakinaisilla, jotka pääsevät asemapäivystyksestä nopeammin liikkeelle. Tämä luonnollisesti lisää henkilötyötuntien määrää. Tehtävät asemapaikkaryhmittäin Tehtävien hoitamista voidaan tarkastella myös asemapaikkojen näkökulmasta. Tässä tarkastelussa korostuu se, kuinka nopeasti apu lähtee liikkeelle. Ympäri vuorokauden päivystäviltä asemilta apu lähtee liikkeelle aina lähes heti, kun taas asemapaikoilta, joilla ei päivystetä, avun lähteminen kestää kauemmin, ja se on myös alttiimpaa erilaisille häiriöille henkilöstön kyvyssä lähteä tehtäviin. Asemapaikat on jaettu kolmeen kategoriaan: ympärivuorokauden päivystäviin (24/7-asemapaikat), virka-aikana päivystäviin (virka-aikaasemapaikat) ja ei-päivystäviin asemapaikkoihin. Ympäri vuorokauden päivystävät asemapaikat hoitivat vuonna 2010 itsenäisesti 52 % tehtävistä. Virka-aika-asemapaikoilta hoidettiin itsenäisesti 18 % tehtävistä ja ei-päivystäviltä asemapaikoilta 12 % tehtävistä itsenäisesti. Edellä mainittujen asemapaikkaryhmien yhteistyössä hoitamat tehtävät käsittivät yhteensä 15 % tehtävistä. 24/7-asemapaikkojen ja ei-päivystävien asemapaikkojen yhteistyössä hoitamat tehtävät olivat 9 %, 24/7 ja virka-aika-asemapaikkojen yhteistyössä hoitamat 4 % sekä virka-aika-asemapaikkojen ja ei-päivystävien asemapaikkojen yhteistyössä 2 % kaikista tehtävistä vuonna 2010. Kaikkien asemapaikkaryhmien yhteistyönä hoidettiin noin 2 % pelastustehtävistä. 47
Muu tai tuntematon itsenäisesti 1 % Kaikki 1 % Virka-aika+ ei-päivystävä 2 % 24/7+ ei-päivystävä 24/7+ virka-aika 9 % 4 % 53 % Pelkkä 24/7 Pelkkä ei-päivystävä 12 % 18 % Pelkkä virka-aika Kuva 6. Pelastustehtävät asemapaikoittain vuonna 2010 Tehtävät pelastuslaitoksittain Suomi on pinta-alaltaan suuri ja asukasluvultaan pieni maa. Myös pelastustoimen alueemme 11 ovat niin asukasmääriltään kuin pinta-aloiltaan hyvin erikokoisia. Tehtävien määrät seuraavat melko hyvin alueen asukaslukua. Onnettomuustyyppejä tarkasteltaessa havaitaan, että eri alueilla tehtävät painottuvat eri tavoin, mutta pääasiassa samat onnettomuustyypit ovat yleisimpiä kaikilla pelastustoimen alueilla. Tiheimmin asuttu seutu käsittää eteläisimmän ja lounaisimman Suomen eli Satakunnan, Pirkanmaan, Päijät-Hämeen ja Kymenlaakson pelastustoimen alueiden pelastuslaitokset sekä niiden lounaispuolelle jäävät pelastuslaitokset, yhteensä 10 pelastuslaitosta. Kyseisten pelastuslaitosten alueilla väestöntiheys on yli 25 asukasta neliökilometrillä. Alueet käsittävät yhteensä vain noin 18 % Suomen pinta-alasta, mutta maamme asukkaista tällä alueella asuu noin 61 %. Asukastiheys näkyykin selkeästi niin vakinaisten kuin ympärivuorokautisten asemapaikkojen roolin korostumisena tehtävien hoidossa. 48
Pirkanmaa Helsinki Varsinais-Suomi Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Keski-Suomi Pohjois-Savo Satakunta E-Pohjanmaa Päijät-Häme Lappi Pohjois-Karjala Oulu-Koillismaa Kymenlaakso Etelä-Savo Kanta-Häme Jokilaaksot Etelä-Karjala Pohjanmaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Itä-Uusimaa Kainuu 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 tehtävien määrä Kuva 7. Tehtävien määrät pelastuslaitoksittain vuonna 2010 Pinta-alan ja väkiluvun suhde ei itsessään ole selittävä tekijä alueiden erilaisuudelle, mutta tietty asukastiheys tarkoittaa tehtävien määrän ja niiden hoidon kannalta sitä, että on tarkoituksenmukaisinta, että tietyt toimijat hoitavat ne. Miltä pelastustehtävien hoito sitten näyttää tilastollisesta ja toimijoiden näkökulmasta, kun eri pelastustoimen alueita verrataan keskenään? Tarkasteltaessa tietoja toimijanäkökulmasta on kunkin laitoksen tiedot esitetty prosentuaalisina jakaumina. Tarkastelussa pitää huomioida, että alueet ovat hyvin erikokoisia ja hoitavat hyvin eri määrän tehtäviä. 49
Tehtävät palokuntamuodoittain Heti ensimmäisellä silmäyksellä on helppo todeta pelastustoimen alueiden erilaisuus toimijoiden näkökulmasta. Siinä missä Helsingissä vakinainen henkilöstö hoiti itsenäisesti yli 90 % tehtävistä, oli vastaava osuus Jokilaaksoissa vain noin 10 % vuonna 2010. Näiden ääripäiden välille sijoittuivat muut pelastuslaitokset 12. Eri pelastuslaitoksilla on myös hyvin eri tavoin miehitettyjä yksiköitä. Lounaisin ja eteläisin Suomi käsittää 10 pelastuslaitosta, joiden alueella asukastiheys on suurin. Näiden pelastuslaitosten alueella toimijat Helsinki Länsi-Uusimaa Keski-Uusimaa Tampere Varsinais-Suomi Kanta-Häme Kymenlaakso Itä-Uusimaa Päijät-Häme Satakunta Etelä-Karjala K-Pohjanmaan ja Pietarsaari Keski-Suomi Oulu-Koillismaa Pohjanmaa Pohjois-Karjala Pohjois-Savo Etelä-Savo Kainuu E-Pohjanmaa Jokilaaksot Lappi Kaikki yhteensä 0 20 40 60 80 100 % Vakinainen Sivutoiminen Sopimus Yhdistelmä Vakinainen+ sopimus Vakinainen+ yhdistelmä Muut yhdistelmät Muu tai tuntematon Kuva 8. Tehtävät palokuntamuodoittain vuonna 2010 50
näyttävät melko samanlaisilta. Vakinaisten itsenäisesti hoitamien tehtävien osuus on selkeästi suurin, minkä lisäksi sopimuspalokuntien osuus on myös merkittävä. Myös näiden yhteistyössä hoitamat tehtävät kattavat huomattavan osuuden kaikista tehtävistä. Sivutoimisten ja yhdistelmäyksiköiden osuus puolestaan on erittäin vähäinen. Vakinaisten rooli on suurimmillaan alueilla, joilla väestöntiheys on suurin, kuten Helsingissä sekä Länsi- ja Keski-Uudellamaalla. Vastaavasti väestöntiheyden laskiessa nousee muiden toimijoiden osuus. Rajan vetäminen on vaikea ja esimerkiksi Etelä-Karjalan pelastuslaitos voitaisiin myös laskea tähän ryhmään. Asukaskeskittymien merkitys voidaan nähdä Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen kohdalla. Vakinaiset hoitavat itsenäisesti selkeästi suurimman osan tehtävistä, kuten eteläisimmissäkin laitoksissa. Toisaalta toisin kuin etelässä myös yhdistelmäyksiköiden rooli on merkittävä ja sopimuspalokunnat osallistuvat hyvin vähän tehtävien hoitoon. Selittävänä tekijänä lienee hyvin pitkälle Oulun seudun väestökeskittymä ja toisaalta muutoin laaja pelastustoimen alue. Oulun seudulla asuu alueen väestöstä noin 75 %, ja siellä tehtävät saadaan tehokkaasti hoidettua vakinaisten voimin. Toisaalta laajan ja harvaan asutun muun alueen tehtävät puolestaan hoidetaan sekamiehityksellä, mikä tarkoittaa tässä tapauksessa sivutoimisten pelastustyöntekijöiden suurta roolia tehtävien hoidossa. Tehtäviä hoitavat lähes aina yksiköt, joihin kuuluu myös vakinaista henkilöstöä. 13 Myös Keski-Pohjanmaan ja Pietarsaaren alueen pelastuslaitoksen alueella vakinaiset hoitavat itsenäisesti suuren osan tehtäviä, ja sopimuspalokuntien rooli jää pieneksi. Sen sijaan sivutoimiset hoitavat itsenäisesti sekä yhteistyössä vakinaisten kanssa suuren osan tehtävistä. Asukastiheyden pienentyessä etelästä pohjoiseen päin siirryttäessä pienenee myös vakinaisten itsenäisesti hoitamien tehtävien osuus. Erilaiset yhdistelmäyksiköt, useimmiten vakinaisten ja sivutoimisten tai vakinaisten ja sopimuspalokuntalaisten miehittämät yksiköt, hoitavat suurimman osuuden pelastuslaitosten tehtävistä. Jokilaaksoissa ja Etelä-Pohjanmaalla yhdistelmäyksiköiden itsenäisesti hoitamien tehtävien osuus 2010 oli jopa yli kaksi kolmasosaa alueen tehtävistä. Tässä tar- 51
Taulukko 1. Yhdistelmäyksiköiden hälytykset pelastuslaitoksittain vuonna 2010 PELASTUSLAITOS Vakinainen+ sivutoiminen Vakinainen+ sopimus Vakinainen+ sivutoiminen +sopimus Vakinainen+ muu Sivutoiminen+ sopimus Sopimus+ muu Kaikki yhteensä Etelä-Karjala 728 666 1394 Etelä-Pohjanmaa 10715 1776 12491 Etelä-Savo 2518 2518 Jokilaaksot 1512 2664 4176 Kainuu 1611 1611 Kanta-Häme 196 314 510 Keski-Pohjanmaa 228 228 Keski-Suomi 1558 533 2091 Keski-Uusimaa 722 722 Kymenlaakso 49 49 Lappi 577 15 592 Oulu-Koillismaa 2718 250 2968 Pohjanmaa 2629 515 45 3189 Pohjois-Karjala 3819 414 4233 Pohjois-Savo 5616 5616 Päijät-Häme 272 1 273 Satakunta 305 423 728 Tampere 1038 661 102 53 1854 Varsinais-Suomi 365 586 951 YHTEENSÄ 35828 9114 103 767 367 15 46194 52
kastelussa ei ole selvitetty, miten vastuu eri palokuntamuotojen kesken jakaantuu yhdistelmäyksiköissä. Kyseisissä yksiköissä saatetaan lähteä tehtäviin yhteismiehityksellä tai miehitys saattaa riippua kellonajasta. Yhdistelmäyksiköiden vallitseva määrä on joka tapauksessa arkipäivää kuuden pelastuslaitoksen kohdalla. Edellisessä taulukossa on esitetty yhdistelmäyksiköiden hälytysten määrä kunkin pelastuslaitoksen kohdalla. Yksiköiden määrästä ei voida suoraan päätellä osuutta tehtävien hoidosta, mutta jonkinlaisen kuvan yksiköiden määrän suhteesta tehtävien hoitoon saa. Kuten taulukosta voidaan todeta, ovat yhdistelmäyksiköt lähes aina vakinaisen ja sivutoimisen tai vakinaisen ja sopimuspalokuntalaisten miehittämiä. Muunlaiset yhdistelmäyksiköt ovat harvinaisia, kuten yhdistelmäyksiköiden hälytysmäärät 2010 sisältävästä taulukosta ilmenee (Helsingissä sekä Itä- ja Länsi-Uudellamaalla yhdistelmäyksiköitä ei ole ollenkaan). Pelastuslaitosten erilaisuutta alleviivaavat vielä Keski-Suomen, Pohjanmaan ja Lapin pelastuslaitokset, joissa tehtävien hoitaminen hoidetaan useiden eri palokuntamuotojen toimesta itsenäisesti ja yhteistyössä eikä mikään yksittäinen palokuntamuoto nouse selvästi hallitsevaksi. Toimijoiden näkökulmasta tehtävien hoito voidaankin hoitaa asukastiheydeltään samantyylisillä alueilla monella tavalla. Esimerkiksi Keski- Uudellamaalla, Satakunnassa ja Lapissa ei ole ollenkaan sivutoimista henkilöstöä, kun taas Oulu-Koillismaalla ja Keski- sekä Etelä-Pohjanmaalla sopimuspalokuntalaisten osuus on marginaalinen. Toisaalta pelkät vakinaiset eivät hoida tehtäviä edes Helsingissä. Yksiköiden hälytykset Yksiköiden hälytyksiä tarkasteltaessa saadaan tarkempi kuva tehtäviin osallistuneiden yhdistelmäyksiköiden palokuntamuotojaosta. Tässäkään tarkastelutavassa ei kuitenkaan pystytä erottelemaan eri yksiköiden sisäistä palokuntamuotojen jakautumista, sillä useiden yksikköjen yhteiset tehtävät jäävät pois sarakkeista. Toisaalta pelastuslaitosten ulkopuolisten eli muiden yksiköiden osuus on huomioitu hälytyksissä. Muiden toimijoiden määrä saattaa vaihdella suurestikin alueittain, mikä johtunee erilaisista sopimuskäytännöistä esimerkiksi sairaankulje- 53
Helsinki Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Kanta-Häme Tampere Kymenlaakso Itä-Uusimaa Varsinais-Suomi Satakunta Päijät-Häme Etelä-Karjala K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi Oulu-Koillismaa Pohjanmaa Pohjois-Karjala Pohjois-Savo Etelä-Savo Kainuu E-Pohjanmaa Jokilaaksot Lappi Kaikki yhteensä 0 20 40 60 80 100 % Vakinainen Sivutoiminen Sopimus Muu Vakinainen+ sivutoiminen Vakinainen+ sopimus Vakinainen+ sivutoiminen+ sopimus Vakinainen+muu Sivutoiminen+ sopimus Sopimus+muu Tuntematon Kuva 9. Yksiköiden hälytykset pelastuslaitoksittain vuonna 2010 tusyksiköiden käytössä. Pirkanmaan aluepelastuslaitoksella muita yksiköitä ei näytä olleen ollenkaan, kun taas parhaimmillaan Etelä-Savossa niiden osuus oli noin 20 % vuonna 2010. Yleisesti ottaen jakauma eri palokuntamuotojen välillä on luonnollisesti hyvin samankaltainen kuin tehtävienkin osalta. Etelä-Karjalassa vakinaisten osuus hälytyksistä on yllättäen pienempi kuin vakinaisten itsenäisesti hoitamien tehtävien osuus. Etelän vakinaispainotteisilla alueilla yhdistelmäyksiköiden määrä on erittäin pieni, kun taas pohjoisimmissa ja itäisemmissä laitoksissa niiden määrä kasvaa hallitsevaksi. Useimmiten yhdistelmäyksiköiden enemmistö on vakinaisten ja si- 54
vutoimisten yhdistelmäyksiköitä, paitsi Jokilaaksojen alueella, jossa ne ovat suurimmaksi osaksi vakinaisten ja sopimuspalokuntalaisten yhdistelmäyksiköitä. Vaikka tässä tapauksessa kyse onkin eri palokuntamuotojen yhdistelmästä, on vaikea nähdä kyseisten yksiköiden toimivan työsuhteen erilaisuudesta huolimatta kovin eri tavoin. Tähän tarkasteluun Tilinpäätöshankkeen muiden projektien (esim. talous ja henkilöstöresurssit) yhdistäminen tuo mielenkiintoisen näkökulman. Keski-Uudenmaan kohdalla esiin nousee mielenkiintoinen yhdistelmä: vakinainen ja muu. Kyse on Medihelistä, jossa lentoavustajina toimii pelastuslaitoksen päätoimista henkilöstöä. Pirkanmaalta Parkanon aluepaloasemalta puolestaan löytyy yksikköjä, jotka ovat vakinaisten, sivutoimisten ja sopimuspalokuntalaisten käytössä. Lapin osalta voidaan todeta sopimuspalokuntalaisten saaneen vuonna 2010 enemmän hälytyksiä kuin vakinaisten, vaikka vakinaisten itsenäisesti hoitamien tehtävien osuus onkin suurempi kuin sopimuspalokuntien vastaava. Henkilötyötunnit Kuten jo valtakunnallisia työaikoja tarkasteltaessa ilmeni, on sopimuspalokuntalaisten henkilötyötuntien osuus suurempi kuin osuus hälytyksistä. Henkilötyötunteja tarkasteltaessa Etelä-Suomen 10 pelastuslaitoksella tehtäviin osallistuva henkilöstö muodostuu selkeästi vakinaisista ja sopimuspalokuntalaisista. Tehtäviin käytettäviä työaikoja tarkasteltaessa ei enää kuitenkaan voida puhua yhtä selvästi vakinaispainotteisista pelastuslaitoksista. Sivutoimisten osuus myös henkilötyötunneista on melko vähäinen näiden laitosten alueilla. Eteläisimmillä laitoksilla työnjako vakinaisten ja sopimuspalokuntalaisten välillä näyttää olevan selkeä. Vakinaiset näyttävät hoitavan etelän laitoksilla tarkastus- ja varmistustehtävät sekä ihmisen pelastamistehtävät. Vakinaisten osuus niin hälytyksissä kuin henkilötyötunneissakin oli automaattisen paloilmoittimen tarkastus- ja varmistustehtävissä sekä palovaroittimen tarkastus- ja varmistustehtävissä yli 80 %, sopimuspalokuntien osuuksien jäädessä noin 15 %:n tuntumaan. Sopimuspalokunnat puolestaan hoitavat maastopaloja ja luonnononnettomuuksia. Sopimuspalokuntalaisten osuus hälytyksistä näissä onnetto- 55
Helsinki Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Tampere Kanta-Häme Kymenlaakso Itä-Uusimaa Päijät-Häme Varsinais-Suomi Satakunta Etelä-Karjala K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi Oulu-Koillismaa Pohjanmaa Pohjois-Karjala Pohjois-Savo Etelä-Savo Kainuu E-Pohjanmaa Jokilaaksot Lappi Kaikki yhteensä 0 20 40 60 80 100 % Kuva 10. Henkilötyötunnit palokuntamuodoittain vuonna 2010 Vakinainen Sivutoiminen Sopimus Muu Vakinainen+ sivutoiminen Vakinainen+ sopimus Vakinainen+ sivutoiminen+ sopimus Vakinainen+muu Sivutoiminen+ sopimus Sopimus+muu Tuntematon muustyypeissä oli noin puolet ja henkilötyötunneista noin 60 %. Myös eläimen pelastamistehtävissä sopimuspalokuntien osuus henkilötyötunneista oli suurempi kuin vakinaisten, vaikka hälytyksissä vakinaisten osuus olikin hieman suurempi. Eri palokuntamuodot näyttävät keskittyvän hieman korostuneemmin tiettyihin onnettomuustyyppeihin, mutta myös tietynlaiset tehtävät eri onnettomuuksissa saattavat selittää eroavaisuuksia henkilötyötuntien ja hälytysten välillä. Hyvä esimerkki ovat rakennuspalot, joissa vakinaisten hälytysten osuus oli 57 % ja sopimuspalokuntien vajaa kolmannes, mutta henkilötyötunneista tilanne oli lähes päinvastainen. Sopimuspalokunnat hoitavatkin paljon raken- 56
nuspaloihin liittyviä, kestoltaan pitkäaikaisia jälkivartiointeja. Eteläisillä pelastuslaitoksilla asemapaikkaverkosto onkin huomattavasti tiiviimpi kuin pohjoisempana, mikä näkyy siinä, että eri palokuntamuodot keskittyvät hieman enemmän erityylisiin tehtäviin. Pohjoisempien laitosten osalta voidaan todeta samankaltaista jakoa eri palokuntamuotojen välillä hoidettaessa eri onnettomuustyypeissä, mutta aivan yhtä selkeä jako ei ole. Tässä toki pitää huomioida, että työtunneista suurimman osuuden hoitavat vakinaisten ja sivutoimisten yhdistelmäyksiköt, minkä vuoksi vertailu eteläisempiin laitoksiin on vaikeaa. Pohjoisempien laitosten alueilla osuudet jakaantuivat eri toimijoille huomattavasti enemmän kuin etelämpänä. Keski-Suomen, Oulu- Koillismaan ja Pohjanmaan pelastuslaitoksissa suurimman osuuden henkilötyötunneista käyttivät vielä vakinaiset, mutta muuten hallitsevaksi nousivat yhdistelmäyksiköt. Keski-Pohjanmaan ja Pietarsaaren pelastuslaitoksen osalta ylivoimaisesti suurimman osuuden henkilötyötunneista käyttivät sivutoimiset, vaikka niiden osuus sekä tehtävien hoidosta että hälytyksistä oli selkeästi vakinaisten osuutta pienempi. Sivutoimisten osalta henkilötyötyötuntien osuus näytti kasvavan samoin kuin eteläisten laitosten kohdalla sopimuspalokuntalaisten osuus. Lapissa, Keski-Suomessa sekä Keski-Pohjanmaan ja Pietarsaaren alueella yhdistelmäyksiköiden osuus henkilötyötunneista oli vuonna 2010 huomattavan pieni. Tehtävät asemapaikkaryhmittäin Asemapaikkakohtaisessa tarkastelussa näkökulma tehtäviin muuttuu palokuntamuodoista (ja siis yksikkölistaukseen pohjaavasta jaottelusta) asemapaikkoihin. Etelän vakinaispainotteisten pelastuslaitosten alueella 24/7-asemapaikkojen eli ympärivuorokauden päivystävien asemapaikkojen rooli tehtävien hoidossa on merkittävä. Käytännössä 24/7-asemapaikat hoitivat näiden pelastuslaitosten alueilla vähintään puolet tehtävistä itsenäisesti vuona 2010. Eteläisimmässä Suomessa ainoastaan Itä-Uudellamaalla 24/7-asemapaikkojen osuus on hieman alle puolet. Kaikkein 57
Helsinki Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Päijät-Häme Pirkanmaa Varsinais-Suomi Kanta-Häme Kymenlaakso Satakunta Itä-Uusimaa Oulu-Koillismaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Etelä-Karjala Pohjois-Savo Pohjanmaa Etelä-Savo Kainuu Pohjois-Karjala E-Pohjanmaa Keski-Suomi Jokilaaksot Lappi Kaikki yhteensä 0 20 40 60 80 100 % Pelkkä 24/7 Pelkkä virka-aika Pelkkä ei-päivystävä 24/7+ virka-aika 24/7+ ei-päivystävä Virka-aika+ ei-päivystävä Kaikki Muu tai tuntematon Kuva 11. Tehtävät asemapaikkaryhmittäin vuonna 2010 tiheimmin asutuilla alueilla, eli Helsingin ja Keski-Uudenmaan pelastuslaitosten alueilla, 24/7-asemapaikat hoitivat itsenäisesti noin 90 % tehtävistä. Kymmenen asukastiheydeltään suurinta pelastustoimen aluetta näyttävät asemapaikkakohtaisessa jaottelussa melko samanlaisilta. Kaikissa niissä ympärivuorokauden miehitetyt asemapaikat vastaavat suurimmasta osasta tehtäviä. Myös ei-päivystävillä asemapaikoilla on oma merkittävä roolinsa tehtävien hoidossa. Ympärivuorokauden päivystävät asemapaikat ja ei-päivystävät asemapaikat hoitavat yhteistyössä melko suuren osan tehtävistä, mikä kertoo kyseisten alueiden pelastus- 58
laitosten toiminnasta. Alueilla on pohjoisempia alueita tiiviimpi asemaverkosto, mikä tarkoittaa myös eri asemapaikkaryhmien yhteistoiminnan kasvua. Tiivis asuminen mahdollistaa 24/7-asemapaikkojen kattavan verkoston, jota tukee ei-päivystävien asemien tiivis verkosto. Tämä näkyy myös tehtävien hoidossa. Eteläisimmistä pelastuslaitoksista jokaisessa 24/7-asemapaikat ja ei-päivystävät asemapaikat hoitivat itsenäisesti tai yhteistyössä toistensa kanssa vähintään 80 % tehtävistä. Virka-aikaasemapaikkojen vähäinen määrä on silmiinpistävää. Virka-aikaan miehitettyjen asemapaikkojen itsenäisesti hoitamien tehtävien määrä jäi kaikissa pelastuslaitoksissa alle 10 %, paitsi Päijät-Hämeessä (13,3 %). Päijät-Hämettä lukuun ottamatta kaikilla eteläisimmillä pelastuslaitoksilla ei-päivystävät asemapaikat hoitivat virka-asemapaikkoja enemmän tehtäviä. Kun siirrytään Pohjanmaan, Etelä-Pohjanmaan, Keski-Suomen, Etelä-Savon ja Etelä-Karjalan pelastuslaitoksiin sekä niistä pohjoisemmaksi, on ero toimijoissa huomattava. Erityisesti virka-aika-asemapaikkojen merkitys kasvaa huomattavasti. Pohjanmaan, Keski-Pohjanmaan ja Pietarsaaren, Etelä-Savon ja Etelä-Karjalan pelastuslaitoksissa 24/7-asemapaikat hoitivat vielä suurimman osan tehtävistä, mutta virka-aika-asemapaikat hoitivat jo huomattavan osan tehtävistä itsenäisesti. Etelä-Karjalassa tosin virka-aika-asemapaikkojen osuus oli 26,5 % ja 24/7-asemapaikkojen osuus puolestaan hieman yli 40 %. Etelä- Karjala onkin myös asemapaikkajaottelussa hieman välimaastossa, sillä 24/7-asemapaikkojen suuresta osuudesta huolimatta ei-päivystävien asemapaikkojen osuus on pieni ja samalla virka-aika-asemapaikkojen osuus huomattava. Asukastiheydeltään Pohjanmaan, Etelä-Karjalan ja Keski-Pohjanmaan pelastuslaitokset ovat 11., 12. ja 13. tiheimmin asuttuja. Etelä-Savo poikkeaa jonkin verran tästä kaavasta ollen kolmanneksi harvimpaan asuttu pelastustoimen alue. Pohjoisempien alueiden pelastuslaitokset muodostavat oman ryhmänsä, jossa tehtävien hoito jakaantuu melko tasaisesti virka-aikaasemapaikkojen ja 24/7-asemapaikkojen välillä. Etelä-Pohjanmaan, Kainuun, Pohjois-Savon, Pohjois-Karjalan ja Keski-Suomen pelas- 59
tuslaitoksissa virka-aika-asemapaikkojen itsenäisesti hoitamat tehtävät muodostivat jo suurimman osan tehtävistä. 24/7-asemapaikkojen osuus on myös merkittävä, joskin selkeästi pienempi kuin virka-aikaasemapaikkojen. Ei-päivystävien asemien rooli on selkeästi pienempi. Asemapaikkakohtaisessa tarkastelussa Oulu-Koillismaan pelastuslaitos poikkeaa muista pohjoisemmista pelastuslaitoksista, sillä vaikka se on vasta 17. tiheimmin asuttu, hoitivat 24/7-asemapaikat itsenäisesti jopa 60 % alueen tehtävistä. Tämä selittyy suurelta osin sillä, että suurin osa pelastustoimen alueen asukkaista asuu Oulun seudulla, jossa 24/7-asemapaikat voivat hoitaa tehtävät tehokkaasti. Ei-päivystävien asemien verkoston tiheys laskee rajusti samalla, kun virka-aika asemapaikkojen määrä kasvaa. Tämä näkyy selvästi myös hoidettujen tehtävien määrässä. Poikkeuksena tähän voidaan nähdä Lapin pelastuslaitos, jossa ei-päivystäviltä asemapaikoilta hoidetaan suurin osa tehtävistä. Lapissa virka-aika-asemapaikkoja ei ole ollenkaan ja ei-päivystävät asemapaikat hoitivatkin yli puolet tehtävistä itsenäisesti. Pelastustoiminnan monenlaiset toimijat Onnettomuustyyppien näkökulmasta tarkasteltuna tehtävien hoito vuonna 2010 näyttää melko samanlaiselta kaikilla pelastuslaitoksilla, ehkä Helsinkiä lukuun ottamatta. Eniten hajontaa onnettomuustyypeistä on havaittavissa ensivastetehtävien kohdalla. Yleisimmät onnettomuustyypit vuonna 2010 olivat ensivastetehtävät (23 %), automaattisen paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävät (20 %) ja liikenneonnettomuudet (12 %). Palolaitoksista pelastuslaitoksiin muuttunut nimitys ilmentää hyvin pelastustoiminnan nykyisen tehtäväkentän monipuolisuutta. Vuonna 2010 tulipalot kattoivat enää alle 15 % tehtävistä, kun vielä 1970-luvulla tulipalojen osuus oli kaksi kolmannesta kaikista tehtävistä 14. Pelastustehtävien hoitamisesta Suomessa vastaavat monenlaiset toimijat. Palokuntamuotojen näkökulmasta suurimman osuuden hoitavat vakinaiset, joiden osuus etenkin tiiviisti asutuilla kaupunkialueilla on huomattava. Vuonna 2011 viiden suurimman kaupunkimme alueilla va- 60
Etelä-Karjala E-Pohjanmaa Etelä-Savo Helsinki Itä-Uusimaa Jokilaaksot Kainuu Kanta-Häme K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi Keski-Uusimaa Kymenlaakso Lappi Länsi-Uusimaa Oulu-Koillismaa Pohjanmaa Pohjois-Karjala Pohjois-Savo Päijät-Häme Satakunta Pirkanmaa Varsinais-Suomi Kaikki yhteensä 0 20 40 60 80 100 % Kuva 12. Onnettomuustyypit pelastuslaitoksittain vuonna 2010 Tarkastus- ja varmistustehtävät Ensivastetehtävät Tulipalot Muut tehtävät Avustusluonteiset tehtävät kinaiset hoitivat itsenäisesti jopa 86 % tehtävistä, minkä lisäksi ne osallistuivat vielä 7 %:iin tehtävistä yhdessä muiden palokuntamuotojen kanssa. Toisaalta myös sopimuspalokunnilla on oma roolinsa tiiviisti asutuilla seuduilla. Eteläisimmän Suomen pelastuslaitosten 15 onnettomuustyyppikohtaisessa tarkastelussa käy ilmi, että sopimuspalokuntien osuus luonnononnettomuuksissa ja maastopaloissa oli jopa vakinaisten osuutta suurempi. Samoin mitattaessa tehtäviin käytettyjä henkilötyötunteja olivat sopimuspalokuntien osuudet etelän laitosten alueella vakinaisten osuutta suurempia rakennuspaloissa ja eläimen pelasta- 61
Pirkanmaa Helsinki Varsinais-Suomi Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Keski-Suomi Pohjois-Savo Satakunta E-Pohjanmaa Päijät-Häme Lappi Pohjois-Karjala Oulu-Koillismaa Kymenlaakso Etelä-Savo Kanta-Häme Jokilaaksot Etelä-Karjala Pohjanmaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Itä-Uusimaa Kainuu 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 tehtävien määrä Vakinainen Sivutoiminen Sopimus Yhdistelmä Vakinainen+ sopimus Vakinainen+ yhdistelmä Muut yhdistelmät Muu tai tuntematon Kuva 13. Tehtävät toimijoittain vuonna 2010 mistehtävissä, vaikka hälytysten määrät olivatkin näissä tapauksessa vakinaisten määriä pienemmät. Vaikka vakinaiset palokunnat hoitavatkin maamme tehtävistä suurimman osuuden, osallistuvat vapaaehtoisuuteen perustuvat erilaiset toimijat noin puoleen pelastustehtävistä. Yli kolmannes tehtävistä hoidetaan eri palokuntamuotojen välisellä yhteistyöllä. Tämän vuoksi onkin mahdotonta puhua tietyistä prosenttiosuuksista tehtävien hoitoon liittyen. Sen sijaan voidaan puhua osuuksista, joihin eri palokuntamuodot osallistuvat tai osuuksista, joita ne hoitavat itsenäisesti. Hälytyk- 62
set puolestaan antavat siinä mielessä tarkemman kuvan, että niiden perusteella voidaan eritellä tehtäviin osallistuneiden eri palokuntamuotojen yksiköiden määrät kokonaisuudessaan. Edelleen tarkempi kuva saadaan, kun tarkastellaan hälytyksiin käytettyjä henkilötyötunteja, joskaan niiden kautta esitettävät jakaumat eivät ole ongelmattomia. Luonnollisesti erilaiset tehtävät vaativat hyvinkin erilaisia työpanoksia, jolloin työtuntien vertailu keskenään on hankalaa. Se kuitenkin voidaan todeta, että kaikkiin tehtäviin käytetty aika on sikäli yhtä tärkeää, että kaikki tehtävät pitää hoitaa. Pelastuslaitosten toiminnan tilastollinen tarkastelu osoittaa, että tehtävien hoidosta saatava kuva riippuu tarkastelunäkökulmasta. Vakinaiset hoitivat vuonna 2010 itsenäisesti 49 % tehtävistä, osallistuivat yli 80 % tehtävistä, niiden osuus hälytyksistä oli 56 %, minkä lisäksi vakinaisia toimi yhdistelmäyksiköissä noin 15 % hälytyksistä. Henkilötyötunneista vakinaisten osuus puolestaan oli 42 % ja yhdistelmäyksiköissä lisäksi noin 17 %. Toisistaan reilusti poikkeavat prosenttiluvut osoittavat, miten monikerroksisesta järjestelmästä on kyse. Tehtävissä toimii hyvin erilaisia toimijoita eri puolella Suomea, ja eri toimijat hoitavat lisäksi eri tehtäviä eri tavoin. Kun vakinaisten osuus vaihtelee, vaihtelee luonnollisesti myös muiden palokuntamuotojen osuudet. Sivutoimiset hoitivat itsenäisesti tehtävistä vain 3 %, mutta osallistuivat yhteensä noin neljännekseen tehtävistä. Hälytyksistä niiden osuus oli 4 %, minkä lisäksi ne toimivat yhdessä vakinaisten kanssa yhdistelmäyksiköissä 12 % hälytyksiä. Henkilötyötunneissa sivutoimisten osuus oli 6 % ja yhdistelmäyksiköissä vakinaisten kanssa lisäksi 13 %. Sopimuspalokunnat hoitivat itsenäisesti 10 % tehtävistä ja osallistuivat noin 40 % tehtävistä. Hälytyksistä sopimuspalokuntien osuus oli 16 %, minkä lisäksi ne osallistuivat vakinaisten kanssa yhdistelmäyksiköissä noin 3 % hälytyksistä. Henkilötyötunneista sopimuspalokuntien osuus oli jopa 25 %, minkä lisäksi yhdistelmäyksiköissä vielä lisäksi noin 4 %. 63
Hälytykset toimijoittain 2010. Vakinaisten toimijoiden hallitseman Helsingin ja Lapin, jossa sopimuspalokuntien osuus hälytetyistä yksiköistä oli suurin, väliin jää toimijoiden näkökulmasta kahdenlainen Suomi. Eteläisimmissä ja lounaisimmissa 10 pelastuslaitoksessa tehtäviä hoitavat suurelta osin vakinaiset, minkä lisäksi myös sopimuspalokunnilla on merkittävä rooli. Sivutoimisia ja niin sanottuja yhdistelmäyksiköitä on vähän. Tiivis asutus tarkoittaa myös tiivistä asemapaikkaverkostoa, ja se mahdollistaa vakinaisten suuren osuuden, jota sopimuspalokunnat tukevat tehokkaasti merkittävällä osuudellaan. Tiivis asemapaikkaverkosto mahdollistaa myös palokuntamuotojen toiminnan painottumisen tiettyihin onnettomuustyyppeihin. Harvempaan asutuilla pohjoisimmilla pelastustoimen alueilla sivutoimisten ja yhdistelmäyksiköiden osuudet kasvavat. Myös vakinaisten osuudet ovat melko suuret, mutteivät enää välttämättä suurimmat. Suuret etäisyydet ja harva asutus tarkoittavat väistämättä sitä, että vakinaisten rooli jää pienemmäksi. Etelä-Karjalassa, Keski-Suomessa, Etelä-Savossa ja Pohjanmaalla eri toimijoiden osuudet jakaantuvat jo huomattavasti tasaisemmin. Viidellä pelastustoimen alueella yhdistelmäyksiköiden osuudet tehtävistä ovat suurimmat. Tässä pitää toki huomioida, että alueilla, joissa yhdistelmäyksiköiden osuus on hallitseva, yksiköiden tarkempi jaottelu saattaisi tuoda hyvinkin erinäköisen kuvan toimijoista. Esimerkiksi Kainuussa ja Jokilaaksoissa tuskin hoidetaan 70 % tehtävistä yhdistelmäyksiköillä. Todennäköisemmin tämä osuus jakaantuisi tarkemmassa selvityksessä vielä eri palokuntamuotojen kesken ainakin osittain. Lapissa sopimuspalokuntien osuus hälytyksistä on suurin, ja Jokilaaksoissa vakinaisten ja sopimuspalokunnan muodostamat yhdistelmäyksiköt kattavat ylivoimaisesti suurimman osuuden hälytyksistä, kun taas Keski- Pohjanmaalla sivutoimisten osuus nousee huomattavaksi. Asukastiheydellä, alueen koolla ja suurempien kaupunkien määrällä on selvä vaikutus toimijoihin, etenkin vakinaisten osuuksiin, mutta kuten toimijoiden erilaiset osuudet osoittavat, on niihin vaikea löytää tilastollisen tarkastelun perusteella selittäviä tekijöitä. Kyse saattaakin 64
Pirkanmaa Varsinais-Suomi Helsinki Keski-Uusimaa E-Pohjanmaa Länsi-Uusimaa Keski-Suomi Satakunta Lappi Pohjanmaa Kymenlaakso Oulu-Koillismaa Pohjois-Savo Päijät-Häme Pohjois-Karjala Kanta-Häme Etelä-Karjala Etelä-Savo K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Jokilaaksot Itä-Uusimaa Kainuu 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 hälytysten määrä Vakinainen Sivutoiminen Sopimus Muu Vakinainen+ sivutoiminen Vakinainen+ sopimus Vakinainen+ sivutoiminen+ sopimus Vakinainen+muu Sivutoiminen+ sopimus Sopimus+muu Tuntematon Kuva 14. Hälytykset toimijoittain vuonna 2010 olla osittain myös pelastuslaitoksen sopimuskäytännöistä. Tehtävien jakaantuminen myös asemapaikkojen näkökulmasta näkyy selkeästi, kun asemapaikat viedään kartalle. Ympäri vuorokauden päivystävien asemapaikkojen verkosto on painottunut suurimpiin asukaskeskittymiin ja siten eteläisempään ja lounaisempaan Suomeen. Eteläisimmässä Suomessa, jossa 24/7-asemapaikkaverkosto on tihein, on erittäin vähän virka-aika-asemia, mikä näkyy luonnollisesti myös tehtävien hoidossa. Samoin ei-päivystävien asemapaikkojen verkosto on tiheimmillään juuri etelän tiivisti asutetuilla alueilla. 65
Virka-aika-asemapaikat ovat painottuneet selkeästi Pohjanmaalta Etelä-Karjalaan ulottuvalle alueelle ja sen pohjoispuolelle Lappia lukuun ottamatta. Vaikka asemapaikkoja ei suoraan voikaan verrata palokuntamuotoihin, näkyy samoilla alueilla virka-aika-asemien kanssa korostuvan yhdistelmäyksiköiden osuus. Tämä on luonnollista, koska usein näiden asemapaikkojen yksiköitä käyttää kaksi eri palokuntamuotoa joko samanaikaisesti tai yksikkö liikkuu eri palokuntamuodolla miehitettynä vuorokaudenajasta riippuen. Asemapaikkojen tutkiminen on tärkeää valmiuden kannalta. Eipäivystävien asemapaikkojen osalta niiden valmiuden säilymistä tulisikin selvittää tarkemmin. Tässä tutkimuksessa ei kuitenkaan tarkastella avunlähtemisen nopeutta tai varmuutta, mitkä seikat vaatisivatkin oman tutkimuksensa. Kyseinen ei-päivystävien ja virka-aikaan miehitettyjen asemapaikkojen järjestelmä pohjautuu päätoimisesti muuta kuin pelastustoimintaa harjoittaviin pelastusalan toimijoihin. Järjestelmä on kattava ja toimii kaikkiaan hyvin tänä päivänä. Tämä ei kuitenkaan välttämättä ole itsestäänselvyys työelämän kiristyvien vaatimusten paineessa. Toimintatilastojen tiedoista käy ilmi pelastustoimen järjestelmämme monimuotoisuus toimijoiden näkökulmasta, mikä toivottavasti auttaa kohdentamaan tulevia päätöksiä entistä paremmin vastaamaan pelastustoimen ja kansalaisten tarpeita. Tässä tutkimuksessa tuotetut tilastot ovat kaikkien käytössä ja yksiköiden palokuntamuotolistaukset pyritään viemään Pronto-tietokantaan. Aineisto jättää ilmaan myös paljon kysymyksiä. Analyysi nykytilan alueellisista eroavaisuuksista jää väistämättä tuleviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Sen analysointi vaatii paikallisten olosuhteiden tuntemusta (kerrottuna 22), ja siksi kyseessä on haastava ja valtava urakka. Toisaalta tilaston tietoja voidaan käyttää myös moniin pienempiin taustoituksiin, selvityksiin ja hankkeisiin. Aineisto pohjautuu yksikkölistaukseen, joka on täytetty jokaisella pelastuslaitoksella. Eri tavoin miehitettyjä yksiköitä on lukuisia, ja miehitys saattaa vaihdella vuorokauden ajan mukaan. Joidenkin pelastuslaitosten osalta näiden yhdistelmäyksiköiden osuus hälytyksistä on 66
jopa yli puolet ja tällöin joudutaan vain toteamaan, että kyseisiä yksiköitä käyttävät molemmat palokuntamuodot. Näissä tapauksissa ei tämän tutkimuksen puitteissa ole pystytty selvittämään toimijoita tarkemmin, eli miten paljon kyseisissä yksiköissä toiminta jakaantuu palokuntamuotojen kesken. Tarkempaan tietoon voitaisiin päästä, mikäli kyseisten yksikköjen hälytyksiä tarkasteltaisiin esimerkiksi kellonajan mukaan (edellyttäen, että vakinaiset käyttävät yksikköä vain klo 8-16 välisenä aikana). Tässäkin tapauksessa jouduttaisiin tyytymään ainakin jonkinasteisiin arvioihin. Tämän lisäksi aineistoon jäisi joka tapauksessa vielä yhdistelmäyksiköitä, joissa hälytyksille lähtee molempia palokuntamuotoja. Toisaalta myös yhdistelmäyksiköiden osuus on tärkeää tietää. Toinen ja huomattavasti tarkempi mahdollisuus voisi olla vahvuuden kirjaaminen Pronto-tietokantaan palokuntamuodoittain, jolloin päästäisiin luotettavaan ja kaikista tarkimpaan tietoon. Tutkimuksen parhaana antina voidaan pitää toimijoiden nykytilan kuvausta. Nyt tiedämme jo melko tarkkaan, ketkä toimivat tehtävissä ja miten paljon eri palokuntamuodot hoitavat tehtäviä ympäri Suomen. Nämä tiedot antavat hyvän pohjan eri palokuntamuotojen vaikuttavuuden arvioinnille. Toimintatilastojen aineisto on vapaasti käytettävissä ja antaa toivottavasti pohjan mahdollisimman monille tuleville tarkasteluille ja jatkotutkimuksille sekä alueittaisille analyyseille. 67
Pelastuslaitosten raportoima onnettomuuksien ehkäisytoiminta 2010 ja 2011 Teija Mankkinen Onnettomuuksien ehkäisytoiminnalla Suomessa on pitkät perinteet. Jo Maunu Eerikinpojan Kaupunkilaissa vuodelta 1357 (voimassa aina vuoteen 1734) edellytettiin kaupungin voudin, pormestarin, raatimiesten sekä kahdeksan uskotun miehen pitävän ns. palokatselmuksia neljästi vuodessa. Koska kyse oli kaupunkilaista, laki koski vain kaupunkeja, käytännössä siis Turkua. Vuosisatojen kuluessa onnettomuuksien ehkäisytyön muodot ovat laajentuneet palokatselmuksista palotorjunnan erilaisiin muotoihin sekä rakentamisen ohjaukseen (mm. tulisijojen ja hormien rakentaminen, kaavoitukseen liittyvät ohjeet jne.). Ehkäisytoiminnassa on myös onnistuttu, koska esimerkiksi 1800-luvulla kaupunkipaloja esiintyi suhteellisen harvoin ja vielä harvemmin niistä syntyi suuria vahinkoja. (Molarius 2013.) Pelastustoimessa on Suomen paloturvallisuuden keskeisimpänä ongelmana pidetty henkilöturvallisuutta (Sisäasiainministeriö 2007d, 5). Tämä näkyy esimerkiksi pelastustoimen strategioissa, joissa palokuolemien vähentäminen on yksi keskeisistä painopistealueista. Myös tulipaloihin liittyvä tutkimustoiminta ja esimerkiksi palokuolemien ehkäisy ja seuranta ovat olleet pelastusalalla tärkeässä roolissa (Tillander jne. 2012; Kokki jne. 2008; Kokki Jäntti 2011). Vuoden 1999 pelastustoimilaissa (561/1999) tulipalot ja onnettomuuksien ehkäisy, niiltä osin kuin muissa laissa tai asetuksissa ei toisin säädetä, asetettiin ensimmäiseksi lainsoveltamisalaksi. 68
Tässä artikkelissa tarkastellaan pelastuslaitosten tekemää onnettomuuksien ehkäisytyötä käytettävissä olevien tilastotietojen (PRONTO) avulla. Tavoitteena on laatia katsaus onnettomuuksien ehkäisytyön nykykäytännöistä ja tilastointitavoista. Tämä siitä syystä, että vaikka onnettomuuksien ehkäisytyöhön liittyvät toiminta- ja raportointitavat ovat yhtenäistyneet viime vuosien aikana merkittävästi, vaihtelevat ne yhä eri pelastuslaitoksissa siinä määrin, että tietojen vertailukelpoisuus on paikoitellen kyseenalaista (vrt. Sisäasiainministeriö 2007d, 6; Häkkinen 2010 ja 2012). Raportointikäytännöistä (tai niiden puutteista) johtuen jatkossa esitettävissä luvuissa voi siten olla suuriakin poikkeamia. Toisaalta esimerkiksi turvallisuusviestinnän osalta tilanne on kohentunut merkittävästi erityisesti Kumppanuusverkoston Turvallisuuspalvelujen turvallisuusviestintäryhmän tekemien määrittelyjen ja luokittelujen ansiosta (ks. esim. Turvallisuusviestinnän strategia 2012). Tässä artikkelissa on käytetty pääosin vuoden 2011 tietoja. Poikkeuksena ovat kuitenkin sellaiset tilastot, joissa raportoituja tietoja on verrattu pelastuslaitosten henkilöstömääriin. Koska pelastuslaitosten henkilöstökertomuksen henkilöstömäärät ovat vuodelta 2010 (ks. Hätinen tässä kirjassa), ovat myös toimintaa kuvaavat tiedot samalta vuodelta. Käyn aluksi läpi onnettomuuksien ehkäisytoiminnan järjestelmää ja sisältöjä, jonka jälkeen siirryn käsittelemään Pelastustoimen onnettomuus- ja resurssitietokantaan raportoituja suoritteita. Johtopäätöksissä keskustelen lyhyesti onnettomuuksien ehkäistytoiminnan mittavuuteen liittyvistä kysymyksistä. Pelastuslaitosten onnettomuuksien ehkäisyn sisällöt ja järjestelmä Onnettomuuksien ehkäisy on käsitteenä paljon käytetty ja sen sisällönmäärittelyt vaihtelevat käyttöyhteyksittäin. Pelastuslain uudistamisen esiselvityksessä (Sisäasiainministeriö 2007, 13) todetaan onnettomuuksien ehkäisytyön olevan laaja ja määrittelemätön kokonaisuus, jonka hoitamisessa viranomaisyhteistyö on ehdoton edellytys. Lisäksi selvityksessä todetaan, että jatkossa tulisi selvittää, miten onnettomuuksien 69
ehkäisyyn osallistuvat tahot ymmärtävät onnettomuuksien ehkäisyn ja miten he kyseistä toimintaa toteuttavat. Pelastustoimea koskevassa lainsäädännössä onnettomuuksien ehkäisytoimintaa on määritelty niukalti. Vuoden 2003 pelastuslaissa (468, 3 ) todettiin, että pelastuslaitoksen tulee - - huolehtia pelastustoimen alaan kuuluvasta valistuksesta ja neuvonnasta. Lisäksi kyseisen lain 19 teki eron onnettomuuksien ehkäisytoiminnan ja vahinkojen rajoittamisen välille seuraavasti: Onnettomuuksien ehkäisyyn luetaan onnettomuuksien yleinen ehkäisy ja siihen liittyvä viranomaisten yhteistyö, rakennusten turvallinen käyttö, viranomaisvalvonta, valistus ja neuvonta, tulen sekä palovaarallisten aineiden ja laitteiden huolellinen käsittely. Vahinkojen rajoittamiseen luetaan puolestaan tekniset ja muut etukäteisjärjestelyt, joiden avulla tulipalo voidaan havaita sekä rajoittaa tai sammuttaa. Vuoden 2011 pelastuslaki (379/2011, 27 ) säätää onnettomuuksien ehkäisyyn liittyen, että pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan: s pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa sekä s pelastustoimen valvontatehtävistä. Lisäksi laki toi uuden onnettomuuksien ehkäisyä ohjaavan välineen: valvontasuunnitelman. (Ks. tarkemmin seuraava luku). Toisin sanoen myöskään uusi pelastuslaki ei sisällä onnettomuuksien ehkäisytoiminnan tarkempaa sisällön määrittelyä, ja tätä kautta laki mahdollistaa erityyppisen onnettomuuksien ehkäisytoiminnan tilanteesta ja toimintaympäristöstä tulevien tarpeiden mukaisesti. Ongelmalliseksi määrittelyn väljyys muodostuu silloin, kun tarkas- 70
tellaan toteutuneen toiminnan tunnuslukuja ja vaikuttavuutta valtakunnallisella tasolla tai vertaillaan tietoja alueellisesti. Tällöin tunnusluvut ja niiden pohjalta rakennetut toiminnan vaikuttavuutta koskevat analyysit eivät välttämättä ole vertailukelpoisia. Valvontatehtävillä on perinteisesti tarkoitettu palotarkastuksia, joiden tekemisestä on säädetty laissa. Pelastustoimen tekemän onnettomuuksien ehkäisytyön yksi ydinalueista onkin ollut palotarkastustoiminta. Pelastustoimintaa koskevassa lainsäädännössä on muutettu palotarkastusten kohdentumista ja tarkastusvälejä. Esimerkiksi valvontasuunnitelman (ks. seuraava luku) avulla ja valvontatoiminnassa haluttiin huomioitavan yhä selvemmin alueelliset erityispiirteet ja riskit. Tämän lisäksi on tehty turvallisuusviestintää, jonka muodot ja tavat ovat vaihdelleet alueittain. Vuonna 2009 perustettiin Kumppanuusverkoston turvallisuuspalvelujen turvallisuusviestintätyöryhmä, joka on määritellyt turvallisuusviestinnän eri osa-alueet seuraavasti: Turvallisuusneuvonta s kattaa laissa määritellyn ohjauksen s satunnaista, yksityiselle ihmiselle suunnattua, lyhytaikaista ja kohdentuu tiettyyn asiakaslähtöiseen tarpeeseen s tarkoittaa mm. puhelinneuvontaa, internetin kautta tapahtuvaa neuvontaa tai palotarkastuskäynnillä annettua neuvontaa s pelastusalan ammattilaisen yksityiselämässään antama turvallisuusneuvontaa s poistumisharjoitusten seuranta/valvonta (ellei osa koulutusta) Turvallisuuskoulutus s suunnitelmallista ja tavoitteellista s sisältää tietylle kohderyhmälle annettavan turvallisuusaiheisen luennon, oppitunnin, opetustuokion tai harjoituksen s mm. turvallisuusluennot, turvallisuuskävelyt, alkusammutuskoulutus, poistumisharjoitus 71
Turvallisuusvalistus s jakautuu kahteen osaan: yleisötilaisuudet (messut, teemapäivät) ja joukkoviestintä (joukkoviestimien kautta toteutettua turvallisuusviestintää) (Turvallisuusviestintätyöryhmän toimintasuunnitelma 2012, 5 6.) Tarkastus- ja valvontatoiminnan sekä turvallisuusviestinnän ohella onnettomuuksien ehkäisytoimintaa tehdään myös rakenteellisen torjunnan sekä erilaisten suunnitteludokumenttien ja -harjoitusten avulla, joiden fokus on olemassa olevien riskien tunnistamisessa. Rakenteel- Kuva 1. Pelastustoimen onnettomuuksien ehkäisyn järjestelmä (Tervo 2012, julkaisematon) PELASTUSLAKI Toteutus TURVALLISUUSTUOTE Valistus ja neuvonta Turvallisuusviestintä Neuvonta, koulutus ja valistus Valmiussuunnittelu Asiantuntijapalvelut Valmiussuunnittelun tuki Ohjaus Suunnittelun ohjaus, lausunnot Viranomaisyhteistyö Onnettomuuskehityksen seuranta Asiantuntijapalvelut (riskienhallinta) Viranomaisyhteistyö Valvonta Valvontasuunnitelma Pelastuslainsäädännön noudattamisen valvonta Yhteistyö onnettomuuksien ehkäisemisessä Asiantuntijapalvelut (riskienhallinta) Neuvonta, koulutus, valistus, viranomaisyhteistyö 72
linen torjunta pitää sisällään kaavajärjestelmät, rakennustarvikevaatimusmäärittelyt sekä paloilmoitin- ja sammutusjärjestelmät. Toisaalta myös palotarkastusten ja neuvonnan avulla tehdään rakenteellista onnettomuuksien ehkäisytyötä. Olemassa olevien ja tulevien riskien tunnistamiseksi pelastuslaitokset tekevät (tai ohjaavat) mm. pelastussuunnitelmien laatimista, riskianalyysejä, valmiussuunnitelmia, erilaisia sisäiseen turvallisuuteen liittyviä aineistoja sekä toteuttavat suuronnettomuus- ja muita harjoituksia. Seuraavassa kuvassa on tiivistetysti kuvattu suomalaisen onnettomuuksien ehkäisyn järjestelmä. KOHDERYHMÄT TOIMIVALLAN RAJAT TAVOITE Väestö, omatoimiseen varautumiseen velvoitetut, julkinen päätöksenteko Ei määräystoimivallan käyttöä Yleisten velvollisuuksien tietäminen ja toteuttaminen (PelL) Kunnat, omatoimiseen varautumiseen velvoitetut Rakennusten käytön turvallisuus rakennusten turvallisuus Kunnat, toiminnanharjoittajat, omatoimisen varautumisen velvolliset Ei määräystoimivallan käyttöä Suora määräystoimivalta pelastuslaista Muu lainsäädäntö; asiantuntijan rooli Asiantuntijan rooli, lausunnot Omatoimisen varautumisen vastuun tunnistaminen, valmiussunnittelun laatu ja kattavuus Turvallisuusnäkökohdat huomioiva rakentaminen, rakennuksen käytön turvallisuus Turvallisuusnäkökohtien huomioiminen päätöksenteossa Väestö, omatoimisen varautumisen velvolliset, toiminnan harjoittajat ja rakennuksen omistajat Kunnat, väestö, omatoimisen varautumisen velvolliset Suora määräystoimivalta pelastuslaista; Väestö: PelL 2. luku, Toiminnnaharjoittajat ja rakennuksen omaistajat: PelL 3. luku, poistumisturvallisuus: 18-21 Ei määräystoimivallan käyttöä Yleisten velvollisuuksien toteutuminen, rakennuksen käytön turvallisuus Turvallisuusnäkökohtien huomioiminen päätöksenteossa 73
Pelastuslaitosten raportoima tarkastus- ja valvontatoiminta vuosina 2010 ja 2011 Pelastuslaki (2003/468, 34 ) määrittelee palotarkastuksen sisällön seuraavasti: Palotarkastuksen tarkoituksena on ehkäistä ihmisille, omaisuudelle tai ympäristölle tulipaloista tai muista onnettomuuksista aiheutuvaa vaaraa. Palotarkastuksessa on valvottava, että rakennus tai rakennelma, sen ympäristö ja muut olosuhteet tarkastuskohteessa ovat turvalliset ja että kiinteistön omistaja tai haltija on varautunut onnettomuuksien ehkäisyyn, vahinkojen torjuntaan ja väestönsuojeluun säädöksissä ja määräyksissä vaaditulla tavalla. Palotarkastuksessa tarkastetaan myös kiinteistön väestönsuoja ja sen laitteiden toimivuus. Palotarkastuksessa annetaan tarvittaessa tulipalojen ja muiden onnettomuuksien torjuntaa koskevaa neuvontaa. Vuoden 2011 pelastuslaissa palotarkastusten määritelmää ei enää ole, ja palotarkastusten toteuttamisesta säädetään osana valvontasuunnitelmaa. Laissa todetaan, että valvontasuunnitelmassa määritellään palotarkastukset ja muut valvontatoimenpiteet sekä kuvataan, miten valvontasuunnitelman toteutumista arvioidaan. Suunnitelma perustuu alueen pelastustoimen palvelutasopäätökseen, ja se on tarkastettava vähintään joka vuosi 1. Lain 79 pykälässä todetaan seuraavasti: Pelastuslaitoksen on laadittava valvontasuunnitelma valvontatehtävän toteuttamisesta. Valvonnan on perustuttava riskien arviointiin, ja sen tulee olla laadukasta, säännöllistä ja tehokasta. Valvontasuunnitelmassa on määritettävä suoritettavat palotarkastukset ja muut valvontatoimenpiteet sekä kuvattava, miten valvontasuunnitelman toteutumista arvioidaan. Lain seuraavassa pykälässä (80 ) todetaan, että palotarkastus saadaan suorittaa rakennuksessa ja rakennelmassa, niihin kuuluvissa huoneis- 74
toissa ja asunnoissa sekä muissa kohteissa. Lisäksi säädetään yksityiskohtaisemmin palotarkastuksen toteuttamisesta. Seuraavan aukeaman taulukkoon on kerätty tiedot tarkastettavista kohteista ja suoritetuista tarkastuksista sekä tarkastusprosenteista pelastuslaitoksittain. Tämän lisäksi taulukkoon on lisätty tiedot turvallisuuspalveluiden henkilöstömäärästä nimikkeen mukaan sekä turvallisuuspalveluiden henkilöstömäärästä henkilötyövuosien mukaan 2. Taulukon tiedot ovat vuodelta 2010, koska henkilöstömäärät ovat kyseiseltä vuodelta. Kaikkiaan vuonna 2010 tarkastettavia kohteita oli reilut 42 000 (vuonna 2011: 41 556 kpl), joista tarkastettiin 85 % (2011: 84 %). Tarkastusprosentti vaihteli alueittain melkoisesti vaihteluvälin ollessa 38 prosentista aina sataan prosenttiin. Neljä pelastuslaitosta 22:sta oli tarkastanut kaikki kohteensa, 12 pelastuslaitosta oli tarkastanut 90 prosenttia tai yli kaikista tarkastettavista kohteista. Kahden laitoksen tarkastusprosentti oli yli 80 ja kolmen reilut 60 %. Yhden laitoksen palotarkastusten osuus oli alle 40 %. 3 Vertaamalla suoritettujen tarkastusten määrää turvallisuuspalveluissa työskentelevien määrään voidaan tuottaa keskimääräinen olettama siitä, kuinka suoritettujen tarkastusten määrä jakautuisi, jos kaikki turvallisuuspalveluissa työskentelevät osallistuisivat tarkastusten tekemiseen ja jos kaikki tarkastustehtävät jakautuisivat tasan turvallisuuspalveluissa työskentelevien kesken. Kun suoritettuja tarkastuksia verrataan turvallisuuspalveluissa työskentelevien määrään nimikkeiden mukaan, saadaan keskimääräiseksi yhden henkilön suorittamien tarkastusten määräksi 127 tarkastusta. Alueellinen tarkastelu kuitenkin osoittaa, että alueiden välillä on suuria eroja: vaihteluväli on 32 1678. Kun suoritettuja tarkastuksia verrataan turvallisuuspalveluissa työskentelevien määrään henkilötyövuosien suhteen, putoaa keskimääräinen suoritettujen tarkastusten määrä henkilöä kohden 97 tarkastukseen. Myös alueiden väliset erot kaventuvat. Taulukkoa lukiessa tulee kuitenkin huomioida, että luvut ovat vain suuntaa antavia, koska kaikki turvallisuuspalveluissa työskentelevät eivät suorita tarkastuksia ja tarkastusten suorittaminen ei todennäköisesti jakaudu tasaisesti eri henkilöiden kesken. 75
Taulukko 1. Palotarkastettavat kohteet, suoritetut tarkastukset ja tarkastusprosentti suhteessa turvallisuuspalveluiden henkilöstömääriin vuonna 2010. PELASTUSTOIMEN ALUE Tarkastettavat kohteet Suoritetut tarkastukset yht. Tarkastus % Helsinki 4 063 1 546 38 % Länsi-Uusimaa 3 016 2 747 91 % Keski-Uusimaa 2 404 1 635 68 % Itä-Uusimaa 750 729 97 % Varsinais-Suomi 4 281 3 547 83 % Kanta-Häme 1 088 933 86 % Päijät-Häme 1 560 1 523 98 % Kymenlaakso 1 748 1 678 96 % Etelä-Karjala 940 943 100 % Etelä-Savo 1 434 1 389 97 % Keski-Suomi 1 885 1 710 91 % Pirkanmaa 3 942 3 892 99 % Satakunta 1 684 1 612 96 % Etelä-Pohjanmaa 2 002 1 836 92 % Pohjanmaa 1 167 1 088 93 % Keski-Pohjanmaa 913 916 100 % Pohjois-Savo 1 800 1 793 100 % Pohjois-Karjala 1 164 1 164 100 % Jokilaaksot 1 217 1 098 90 % Kainuu 1 032 675 65 % Oulu-Koillismaa 2 241 1 484 66 % Lappi 1 860 1 843 99 % YHTEENSÄ 42 191 35 781 85 % 76
Turvallisuuspalveluiden hlömäärä (nimikkeittäin) Suoritetut tarkastukset/hlömäärä nimikkeittäin Turvallisuuspalveluiden hlömäärä (htv) Suoritetut tarkastukset / hlömäärä (htv) 48 32 48 32 26 106 26 106 26 63 26 63 10 73 9 81 44 81 44 81 2 467 15 62 12 127 12 127 0 13 129 10 94 10 94 8 174 8 174 7 244 27 63 20 195 18 216 3 537 3 537 4 459 4 459 4 272 9 121 4 229 11 83 7 256 7 256 7 166 16 73 3 366 3 366 9 75 30 23 11 135 13 114 16 115 16 115 281 127 368 97 77
Taulukko 2. Asuinrakennukset ja niihin henkilö- ja paloturvallisuuden kannalta rinnastettavat kohteet vuonna 2010. Yhteensä Pelastustoimen alue Lkm Suoritetut % Kohteet % tarkastukset Helsinki 1 400 401 29 31 102 1 Länsi-Uusimaa 9 669 6 907 71 95 598 7 Keski-Uusimaa 7 262 3 830 53 63 358 6 Itä-Uusimaa 3 121 312 10 34 745 1 Varsinais-Suomi 22 668 6 565 29 227 701 3 Kanta-Häme 7 463 2 905 39 79 590 4 Päijät-Häme 7 262 3 605 50 70 219 5 Kymenlaakso 4 917 2 459 50 61 175 4 Etelä-Karjala 1 834 1 845 101 45 953 4 Etelä-Savo 1 711 1 752 102 82 227 2 Keski-Suomi 6 481 3 236 50 89 215 4 Pirkanmaa 25 933 9 360 36 142 369 7 Satakunta 7 847 3 526 45 73 750 5 Etelä-Pohjanmaa 6 986 4 198 60 69 900 6 Pohjanmaa 3 719 2 404 65 34 336 7 Keski-Pohjanmaa 2 176 1 821 84 34 541 5 Pohjois-Savo 6 121 3 302 54 78 188 4 Pohjois-Karjala 4 342 4 021 93 63 574 6 Jokilaaksot 4 489 2 625 58 48 343 5 Kainuu 3 653 2 060 56 37 496 5 Oulu-Koillismaa 5 625 1 760 31 93 569 2 Lappi 4 878 1 284 26 73 323 2 Yhteensä 149 557 70 178 47 1 630 272 4 78
Vuonna 2010 oli voimassa vielä vuoden 2003 pelastuslaki, jossa määrättiin myös asuinrakennusten ja niihin henkilö- ja paloturvallisuuden kannalta rinnastettavien kohteiden tarkastusvelvollisuudesta. Käytännössä asuinrakennusten tarkastuksista vastasivat pelastuslaitoksissa pääsääntöisesti työvuoroissa työskentelevät palomiehet. Edellisessä taulukossa on esitetty tarkastuskohteiden lukumäärä, suoritetut tarkastukset sekä tarkastusten prosenttiosuudet. Vuoden 2011 pelastuslaissa myös kyseisten kohteiden tarkastusvelvollisuus sidottiin osaksi valvontasuunnitelmaa. Kolmas tarkastus- ja valvontatoiminnan ryhmä on ns. muut tarkastukset, joilla tarkoitetaan esimerkiksi jälkitarkastuksia ja erityisiä palotarkastuksia. Seuraavassa taulukossa on esitetty kaikki erilaiset muut tarkastukset -ryhmän suoritettujen tarkastusten määrät vuonna 2010. Toiseksi viimeiseen sarakkeeseen on merkitty turvallisuuspalveluiden henkilömäärä ja viimeiseen sarakkeeseen kaikkien tarkastettujen muiden kohteiden ja henkilömäärän välinen suhde (htv). Muut tarkastukset -ryhmään kuuluvia tarkastuksia tehtiin vuonna 2010 reilut 37 000 (vuonna 2011: 34 864 kpl tarkastusprosentin ollessa 84 %). Suurin muiden tarkastusten ryhmä olivat ns. muut katselmukset (60 %). Luvussa on kuitenkin huomioitava, että neljäsosan kaikista muut katselmukset ja tarkastukset -ryhmän tarkastuksista suoritettiin Oulu-Koillismaalla. Toiseksi suurin ryhmä olivat ylimääräiset palotarkastukset. Muiden tarkastusten tarkastelu suhteessa turvallisuuspalveluiden henkilömäärään (htv) on jälleen suuntaa-antava, koska tarkkoja jakaumia ei ole tiedossa. 79
Taulukko 3. Muut tarkastukset vuonna 2010. PELASTUS- TOIMEN ALUE Jälkitarkastukset Erityiset palotarkastukset Ylimääräiset palo tarkastukset Vaarallisten kemikaalien tarkastukset Helsinki 289 349 1 139 59 Länsi-Uusimaa 54 355 267 46 Keski-Uusimaa 93 389 269 37 Itä-Uusimaa 27 68 62 11 Varsinais-Suomi 146 201 177 91 Kanta-Häme 27 146 123 27 Päijät-Häme 65 333 261 68 Kymenlaakso 73 85 224 47 Etelä-Karjala 38 63 239 72 Etelä-Savo 91 199 193 15 Keski-Suomi 134 141 425 18 Pirkanmaa 123 437 653 248 Satakunta 59 59 232 81 Etelä-Pohjanmaa 187 70 163 63 Pohjanmaa 51 59 41 32 Keski-Pohjanmaa 21 51 25 10 Pohjois-Savo 86 182 91 45 Pohjois-Karjala 67 33 335 25 Jokilaaksot 68 7 74 1 Kainuu 357 318 229 11 Oulu-Koillismaa 127 120 268 32 Lappi 56 194 145 22 YHTEENSÄ 2 239 3 859 5 635 1 061 80
Sammutusja pelastuslaitteiden tarkastukset Muut kerran vuodessa suoritetut tarkastukset Muut katselmukset ja tarkastukset Tarkastetut yhteensä Turvallisuuspalveluiden hlömäärä (htv) Tarkastetut muut kohteet/ hlömäärä (htv) 0 0 2 302 4 138 48 86 13 33 167 935 26 36 4 17 405 1 214 26 47 1 0 189 358 9 40 14 120 839 1 588 44 36 14 112 479 928 15 62 50 61 884 1 722 12 144 70 30 110 639 13 49 11 0 214 637 10 64 5 5 131 639 8 80 22 10 734 1 484 27 55 252 415 1 134 3 262 18 181 21 71 694 1 217 3 405 93 31 2 158 2 765 4 691 10 0 320 513 9 57 1 17 667 792 11 72 92 33 2 015 2 544 7 363 23 111 674 1 268 16 79 7 14 498 669 3 223 9 52 814 1 790 30 60 38 44 5 598 6 227 13 479 78 48 1 365 1 908 16 119 828 1 224 22 391 37 237 368 101 81
Pelastuslaitosten turvallisuusviestintä vuonna 2010 ja 2011 Pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustilastoon (PRONTO) on kerätty tiedot pelastuslaitosten, pelastustoimen vapaaehtoisten sekä joidenkin järjestöjen tekemästä turvallisuusviestinnästä vuodesta 2004. Raportointijärjestelmää on kehitetty vuosi vuodelta ja merkittävä muutos turvallisuusviestinnän näkökulmasta tapahtui vuonna 2010, kun turvallisuusviestinnässä alettiin seurata eri viestinnän muotoja. Turvallisuusviestinnän muodot ovat: yleisötapahtumat (sisältää valistuskampanjat sekä messut tai muut yleisötilaisuudet), turvallisuusneuvonta, turvallisuuskoulutus sekä mediavalistus. Seuraavassa esitetty tarkastelu on toteutettu kyseisen jaottelun mukaisesti. Turvallisuusviestinnän kohderyhmiä on useita. PRONTO-järjestelmässä turvallisuusviestinnän kohderyhmät on jaoteltu Taulukossa 4 esitetyn jaottelun mukaisesti. Pelastustoimi toteutti reilut 12 000 turvallisuusviestinnän tapahtumaa sekä vuonna 2010 että vuonna 2011. Eniten turvallisuusviestintää (noin 60 % kaikista tapahtumista) kohdennettiin molempina vuosina yksittäisiin ihmisiin (pl. muu kohderyhmä). Yksittäisistä kohderyhmistä eniten tapahtumia kohdennettiin hoitolaitoshenkilöstölle, alle kouluikäisille ja peruskoululaisille, yritysten ja laitosten ja teollisuuslaitosten henkilöstölle sekä suurelle yleisölle. Turvallisuusviestinnän vertailtavuuden parantamiseksi turvallisuusviestintä on jaettu eri luokkiin sen mukaan, millaisesta turvallisuusviestinnän muodosta on kyse. Taulukossa 5 on esitetty vuonna 2011 toteutettujen turvallisuusviestinnän muotojen kohdentuminen eri asiakasryhmille. Pelastustoimen toteuttamista turvallisuusviestinnän tapahtumista lähes 80 % luokiteltiin turvallisuuskoulutukseksi. Varsinkin hoitolaitosten henkilökunnalle ja yritysten, liike- ja teollisuuslaitosten henkilökunnalle järjestetty turvallisuusviestintä oli lähes yksinomaan luonteeltaan koulutusta. Myös peruskoululaisille tarjottu turvallisuusviestintä oli pääosin koulutusta olkoonkin, että valistuskampanjat, messut ja yleisötapahtumat kattoivat noin 15 20 % annetusta turvallisuusviestinnästä ikäluokasta riippuen. 4 82
Taulukko 4. Turvallisuusviestinnän kohderyhmät ja tapahtumien lukumäärät vuosina 2010 ja 2011. Turvallisuusviestinnän Tapahtumien lkm kohderyhmät 2010 2011 Ihmiset (yleiset velvollisuudet) Alle kouluikäiset 1382 1404 Peruskoulun 1 6 luokat 1467 1518 Peruskoulun 7 9 (10) luokat 1282 1356 Lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten opiskelijat 835 781 Korkea-asteen oppilaitosten opiskelijat 80 87 Ikäihmiset 336 313 Asuinrakennusten asukkaat 208 217 Varusmiehet 28 33 Yhteisöjen, järjestöjen ym. jäsenet 397 339 Maahanmuuttajat 44 51 Virkamiehet ja luottamusmiehet 190 331 Suuri yleisö 1114 1149 Yritykset, laitokset ja oikeushenkilöt Päivähoitohenkilöstö 339 310 Oppilaitosten henkilökunta 426 329 Yritysten, liike- ja teollisuuslaitosten henkilökunta 1342 1178 Hoitolaitosten henkilökunta 1651 1760 Majoitusliikkeiden henkilökunta 49 58 Pelastussuunnitelman laatijat (asuintalot, hoitolaitokset, 217 127 yritykset, yleisötilaisuudet) Poistumisturvallisuusselvityksen laatijat 0 0 Väestönsuojeluorganisaatioon kuuluvat Väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstö 72 52 Muut väestönsuojeluorganisaatioon kuuluvat 18 18 Muu kohderyhmä 859 772 YHTEENSÄ 12336 12183 83
Taulukko 5. Pelastustoimen toteuttama turvallisuusviestintä toteutustavan ja kohderyhmän mukaan vuonna 2011. KOHDERYHMÄ Valistuskampanjat Messut ja muu yleisötilaisuus Alle kouluikäiset 231 344 Päiväkotihenkilökunta 4 7 Peruskoulun 1 6 luokat 196 144 Peruskoulun 7 9 (10) luokat 108 74 Lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten opiskelijat 18 44 Korkea-asteen oppilaitosten opiskelijat 3 4 Oppilaitosten henkilökunta 1 2 Ikäihmiset 13 38 Asuinrakennusten asukkaat 4 19 Varusmiehet 0 7 Yhteisöjen, järjestöjen ym. jäsenet 11 58 Maahanmuuttajat 1 6 Virkamiehet ja luottamusmiehet 1 18 Väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstö 0 1 Muut väestönsuojeluorganisaatioon kuuluvat 0 2 Yritysten ja liike- ja teollisuuslaitosten henkilökunta 3 13 Hoitolaitosten henkilökunta 0 6 Majoitusliikkeiden henkilökunta 1 0 Pelastussuunnitelman laatijat (asuintalot) 0 0 Pelastussuunnitelman laatijat (hoitolaitokset) 0 0 Pelastussuunnitelman laatijat (yritykset) 0 0 Pelastussuunnitelman laatijat (yleisötilaisuudet) 0 0 Suuri yleisö 382 645 Muu kohderyhmä 37 148 Tietoja ei ole kirjattu 0 0 YHTEENSÄ 1014 1580 84
Turvallisuusneuvonta Turvallisuus-koulutus Mediavalistus Yhteensä 0 828 1 1 404 0 299 0 310 0 1 178 0 1 518 2 1 171 1 1 356 0 718 1 781 0 80 0 87 0 326 0 329 0 261 1 313 0 191 3 217 0 26 0 33 0 270 0 339 0 44 0 51 0 312 0 331 0 51 0 52 0 16 0 18 0 1 161 1 1 178 0 1 754 0 1 760 0 57 0 58 0 46 0 46 0 31 0 31 0 38 0 38 0 12 0 12 1 73 48 1 149 11 572 4 772 0 1 0 1 14 9516 60 12184 85
Turvallisuusviestinnän eri muodot pitävät sisällään erilaisia tapahtumia. Osa tapahtumista on sellaisia, joita on toteutettu jo vuosia (esim. Nou Hätä!), osa puolestaan sellaisia, jotka räätälöidään kulloisenkin Messut tai muu yleisötilaisuus AIHEALUE Valistuskampanja Turvallisuusneuvonta Turvallisuuskoulutus Mediavalistus Yhteensä 112-päivä 230 0 0 1 0 231 Piippaako sinulla? 7 0 0 0 0 7 Viisaasti vesillä 12 0 0 0 0 12 Tapaturmapäivä 8 0 0 0 0 8 Päivä paloasemalla 247 0 0 0 0 247 Muu kampanja 509 0 0 0 0 509 Pelastustoimen esittely 2 1 229 0 0 0 1 231 Asumisen turvallisuus 1 112 0 1 0 114 Paloturvallisuus 1 138 0 0 0 139 Palovaroitin 1 21 0 0 0 22 Poistumisturvallisuus 0 41 0 0 0 41 Hätänumero 112 2 43 0 0 0 45 Toiminta onnettomuustilanteessa 1 113 0 0 0 114 Varautuminen normaaliajan 0 9 0 0 0 9 häiriötilanteisiin Muu aihe 0 149 0 1 0 150 Nou Hätä! 0 0 1 775 0 776 Alkusammutus 0 0 0 3 225 0 3 225 Arjen turvallisuus 0 0 1 1 391 0 1 392 Turvakävely 0 0 0 326 0 326 Palonehkäisy 0 0 0 460 0 460
Taulukossa 6 on esitetty erilaisten tapahtumien määrät vuonna 2011. Taulukko 6. Turvallisuusviestinnän tapahtumien lukumäärä vuonna 2011. Pelastussuunnitelma 0 0 1 432 0 433 Poistumisturvallisuus 0 0 0 1 196 0 1 196 Toiminta hätätilanteessa 0 0 0 2 009 0 2 009 Tulityökoulutus 0 0 0 199 0 199 Tulipysäkki 0 0 0 172 0 172 Ensiapukoulutus 0 0 0 389 0 389 Kuntien johtoryhmien operatiivinen 0 0 0 29 0 29 koulutus Muihin valmiusorganisaatioihin 0 0 0 63 0 63 nimettyjen henkilöiden koulutus Valmiussuunnitteluun liittyvä 0 0 0 233 0 233 koulutus Säteilyturvallisuuskoulutus 0 0 0 7 0 7 Väestönsuojien tekniseen 0 0 0 44 0 44 kunnossapitoon liittyvä koulutus Tulipysäkki-interventio 0 0 1 0 0 1 Muu koulutus 0 0 10 1 053 0 1 063 TV 0 0 0 0 3 3 Radio 0 0 0 0 25 25 Internet 0 0 0 0 15 15 Lehdet 0 0 0 0 26 26 Muu 0 0 0 0 21 21 YHTEENSÄ 1 021 1 855 14 12 006 90 14 986
Jos tapahtumalistaa verrataan vuosien 2007 2009 vastaavaan listaan, havaitaan, että osa tapahtumista on jokseenkin vakiintunutta toimintaa. Tällaisia näyttäisivät olevan ainakin monet kampanjat, mutta myös koulutukset (esim. alkusammutuskoulutus). Toisaalta turvallisuusviestinnän eri tapahtumat heijastavat myös yhteiskunnallista kehitystä ja keskustelua. Esimerkiksi kun vuonna 2009 tapahtumalistassa varautumisen ja väestönsuojelun koulutus oli nimetty varautumis- ja väestönsuojelukoulutus -otsikoiden alle (yhteensä 289 tapahtumaa; lisäksi omatoiminen varautuminen -koulutus 289 tapahtumaa), vuoden 2011 listauksessa toiminta oli yksilöity ja se kattoi seuraavat tapahtumat: s kuntien johtoryhmien operatiivinen koulutus s muihin valmiusorganisaatioihin nimettyjen henkilöiden koulutus s valmiussuunnitteluun liittyvä koulutus s säteilyturvallisuuskoulutus s väestönsuojien tekniseen kunnossapitoon liittyvä koulutus Yhteensä kyseisiä tapahtumia oli 376 vuonna 2011. Samoin järjestettyjen tapahtumien sisällöissä näkyy Sisäisen turvallisuuden ohjelma ja sen nostamat painotukset arjen turvallisuudessa (asumisen turvallisuus, arjen turvallisuus, turvakävely), mutta myös yksittäiset projektit (tulipysäkki). Kokonaan uutena turvallisuusviestinnän muotona on toteutettu turvallisuusviestintä (mediavalistus), mitä ei vielä seurattu ennen vuotta 2010. Kaikkiaan vuonna 2011 (samoin kuin vuonna 2010) turvallisuusviestintää annettiin yli 800 000 henkilölle. Eniten osallistujia keräsivät turvallisuuskoulutuksen ja messujen ja muu yleisötilaisuus -luokan tapahtumat (molemmat hieman yli 40 % kaikista osallistujista). Turvallisuusviestinnän tapahtumien kokonaiskesto oli vuonna 2011 reilut 31 400 tuntia (1 885 534 min). On esitetty, että turvallisuusviestintää tulisi arvioida myös sen suhteen, minkä suuruinen tapahtuma on kyseessä (Häkkinen 2010, 36). 88
Taulukko 7. Turvallisuusviestintätapahtumien osallistujamäärä ja kokonaiskesto vuonna 2011. Toteutustapa Tilaisuuksien lukumäärä Osallistujien lukumäärä Tilaisuuksien kokonaiskesto (min) Valistuskampanja 1 014 110 833 158 130 Messut tai 1 580 342 495 294 404 muu yleisötilaisuus Turvallisuusneuvonta 14 6 735 710 Turvallisuuskoulutus 9 516 350 814 1 432 290 Mediavalistus 60 0 0 Yhteensä 12 184 810 877 1 885 534 Jos kyseessä on pienryhmälle suunnattu turvallisuusviestintätapahtuma (alle 40 osallistujaa), on todennäköistä, että opetuksessa painottuvat vuorovaikutuksellisuus ja taidollinen opetus. Sen sijaan mitä suuremmaksi osallistujajoukko kasvaa (tässä 41 800 osallistujaa), sitä enemmän tilaisuuden luonne muuttuu tiedolliseksi ts. pääpaino on tiedon jakamisella eikä esimerkiksi taitojen harjoittamisella. Kun osallistujajoukko kasvaa erittäin suureksi (tässä yli 800 henkilöä) painottuu tapahtumassa näkyvyys tiedollisten ja taidollisten sisältöjen sijaan. Erisuuruisille kohderyhmille suunnatun turvallisuusviestinnän voidaan siten ajatella olevan erilaista, ja sillä myös tavoitellaan eri asioita. (Emt.) Taulukossa 8 turvallisuusviestinnän tapahtumat on jaoteltu niiden osallistujamäärien suhteen. Pelastustoimen järjestämät turvallisuusviestintätapahtumat olivat vuonna 2011 tapahtumien määrän mukaan arvioituna pääosin pieniä, 1 40 osallistujan tapahtumia. Toisin sanoen pääpaino on ollut taidollisessa koulutuksessa. Keskisuuria tapahtumia (pääpaino tiedollisessa koulutuksessa) oli kaikista vuonna 2011 järjestetyistä tapahtumista noin neljännes ja suuria, yli 800 osallistujan tapahtumia, oli noin 3 %. (Luokittelu ks. Häkkinen 2010, 36.) Tosin luokittelussa on huomioitava, että keskisuureksi määriteltyjen tapahtumien osallistujamäärän skaala on suhteellisen lavea. 89
Taulukko 8: Eri aihealueista järjestettyjen tapahtumien määrä suuruusluokittain vuonna 2011. TURVALLISUUSVIESTINTÄTAPAHTUMAT 2011 Pieni Keskisuuri Suuri Tuntematon Kaikki yhteensä 112-päivä 77 148 5 230 Alkusammutus 2 061 239 4 2 304 Arjen turvallisuus 1 014 244 1 258 Asumisen turvallisuus 25 43 14 82 Ensiapukoulutus 222 22 244 Hätänumero 112 3 6 2 11 Internet 3 3 Kuntien johtoryhmien operatiivinen koulutus 25 1 26 Lehdet 18 18 Muihin valmiusorganisaatioihin nimettyjen 52 8 60 henkilöiden koulutus Muu 14 14 Muu aihe 35 69 8 112 Muu kampanja 345 159 1 505 Muu koulutus 777 132 8 917 Nou Hätä! 523 246 769 Palonehkäisy 318 48 366 Paloturvallisuus 26 45 5 76 Palovaroitin 1 2 3 Pelastussuunnitelma 295 41 1 337 Pelastustoimen esittely 524 611 43 12 1 190 90
Piippaako sinulla? 3 2 5 Poistumisturvallisuus 426 503 8 1 938 Päivä paloasemalla 38 200 8 246 Radio 22 22 Säteilyturvallisuuskoulutus 2 2 4 Tapaturmapäivä 4 4 8 Toiminta hätätilanteessa 1 301 210 1 1 512 Toiminta onnettomuustilanteessa 16 44 60 Tulipysäkki 131 30 161 Tulipysäkki-interventio 1 1 Tulityökoulutus 192 1 193 Turvakävely 141 17 158 TV 3 3 Valmiussuunnitteluun liittyvä koulutus 216 14 230 Varautuminen normaaliajan häiriötilanteisiin 5 1 6 Viisaasti vesillä 5 7 12 Väestönsuojien tekniseen kunnossapitoon liittyvä 43 43 koulutus (tyhjä) 47 9 1 57 KAIKKI YHTEENSÄ 8 894 3 107 104 79 12 184 91
Taulukko 9: Kaikki turvallisuusviestinnän tapahtumat, osallistujien lukumäärä sekä tilaisuuksien kokonaiskesto vuonna 2011. PELASTUSLAITOS Väkiluku 31.12.2010 Osallistujia väkiluvusta % Osallistujien lukumäärä Tilaisuuksien lukumäärä Etelä-Karjala 133 703 19,6 26 190 424 Etelä-Pohjanmaa 193 504 17,0 32 915 512 Etelä-Savo 154 668 18,5 28 537 404 Helsinki 588 549 7,3 42 761 730 Itä-Uusimaa 94 382 23,2 21 920 250 Jokilaaksot 124 216 18,6 23 155 555 Kainuu 82 073 12,4 10 152 244 Kanta-Häme 174 555 12,7 22 160 308 Keski-Pohjanmaa 99 524 14,7 14 596 243 Keski-Suomi 273 637 14,7 40 241 650 Keski-Uusimaa 420 739 22,5 94 480 789 Kymenlaakso 182 382 21,8 39 807 551 Lappi 183 488 14,4 26 394 398 Länsi-Uusimaa 428 639 10,5 44 977 678 Oulu-Koilismaa 270 749 8,3 22 514 441 Pirkanmaa 487 923 22,5 109 603 1 373 Pohjanmaa 146 743 12,1 17 822 323 Pohjois-Karjala 165 866 24,7 40 914 748 Pohjois-Savo 247 943 9,0 22 249 674 Päijät-Häme 201 772 20,0 40 370 527 Satakunta 227 031 19,7 44 719 638 Varsinais-Suomi 465 183 9,5 44 401 724 YHTEENSÄ 5 347 269 15,2 810 877 12 184 Tyhjiä 3 748 92
Tilaisuuksien kokonaiskesto (h) Kokonaiskesto per 1000 asukasta Turvallisuuspalveluiden hlöstömäärä Tilaisuuksien määrä/ turvallisuuspalveluiden hlömäärä (htv) 1 061 7,9 10 42 1 428 7,4 4 128 1 348 8,7 8 51 1 667 2,8 48 15 683 7,2 9 28 1 381 11,1 3 185 601 7,3 30 8 869 5,0 15 21 950 9,5 11 22 1 849 6,8 27 24 1 428 3,4 27 29 1 377 7,5 13 42 1 668 9,1 16 25 1 867 4,4 26 26 803 3,0 13 34 3 041 6,2 18 76 898 6,1 9 36 1 992 12,0 16 47 2 031 8,2 7 96 1 164 5,8 12 44 1 503 6,6 3 213 1 818 3,9 44 16 31 426 5,9 368 33 93
Turvallisuusviestinnän järjestämisessä on alueellisia eroja pelastuslaitosten välillä. Edellisellä aukeamalla olevassa taulukossa 9 on esitetty mm. pelastustoimen alueella järjestetyn turvallisuusviestinnän kokonaiskesto (h), kokonaiskesto tuhatta asukasta kohden sekä kaikkien järjestettyjen turvallisuusviestintätilaisuuksien määrä. Tiedoista saadaan vertailukelpoisempia, kun turvallisuusviestinnän järjestämistä tarkastellaan erilaisten turvallisuusviestinnän muotojen kautta. Tällöin samankaltaisia tapahtumia verrataan toisiinsa (vrt. Häkkinen 2010, 36 38). Seuraavassa on tarkasteltu valistuskampanjoiden, messujen ja muiden yleisötapahtumien, turvallisuusneuvonnan, turvallisuuskoulutuksen sekä mediavalistuksen toteuttamista eri pelastustoimen alueilla. (absoluuttiset luvut löytyvät taulukosta 10). Toteuttamista on verrattu ko. turvallisuusviestinnän muodon ajallisen keston sekä osallistujamäärän suhteen tuhatta asukasta kohden. Turvallisuusviestinnän ajallisen keston suhteuttamisen 1000 asukasta kohden on ajateltu kertovan siitä, kuinka paljon pelastuslaitos on panostanut kyseiseen toimintaan vuonna 2011. Osallistujamäärien suhteuttamisen 1000 asukasta kohden on puolestaan ajateltu kertovan siitä, kuinka paljon toimintaan on suhteellisesti osallistunut ihmisiä eli toimintaa on tällöin tarkasteltu toiminnan vaikuttavuuden näkökulmasta. Seuraavassa on esitetty valistuskampanjoiden kesto ja osallistujamäärä pelastuslaitoksittain suhteessa 1000 asukasta kohden. Pelastuslaitokset ovat panostaneet valistuskampanjoihin eri tavoin. Eniten valistuskampanjoihin on käytetty aikaa Etelä-Savossa, Kanta- Hämeessä, Jokilaaksoissa ja Pohjois-Karjalassa. Eniten osallistujia valistuskampanjoihin on osallistunut Etelä-Savossa, Keski-Suomessa sekä Kanta-Hämeessä. Vähiten valistuskampanjoihin on panostettu Helsingissä sekä Keski- ja Itä-Uudellamaalla. Toiseksi on tarkasteltu pelastuslaitosten eroja suhteessa messuihin ja muihin yleisötapahtumiin. 94
Helsinki Länsi-Uusimaa Keski-Uusimaa Itä-Uusimaa Varsinais-Suomi Kanta-Häme Päijät-Häme Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Savo Keski-Suomi Pirkanmaa Satakunta Etelä-Pohjamaa Pohjanmaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Jokilaaksot Kainuu Oulu-Koillismaa Lappi Kesto min/ 1000 as. (toteutukseen käytetty aika) Osallistujamäärä/ 1000 as. Kuva 2. Pelastuslaitosten vuonna 2011 toteuttamat valistuskampanjat 1000 asukasta kohden suhteessa tapahtumien kestoon ja osallistujamäärään. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Helsinki Länsi-Uusimaa Keski-Uusimaa Itä-Uusimaa Varsinais-Suomi Kanta-Häme Päijät-Häme Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Savo Keski-Suomi Pirkanmaa Satakunta Etelä-Pohjamaa Pohjanmaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Jokilaaksot Kainuu Oulu-Koillismaa Lappi Kesto min/ 1000 as. (toteutukseen käytetty aika) Osallistujamäärä/ 1000 as. Kuva 3. Pelastuslaitosten vuonna 2011 toteuttamat messut ja muut yleisötapahtumat 1000 asukasta kohden suhteessa tapahtumien kestoon ja osallistujamäärään. 0 50 100 150 200 250 300 350
Taulukko 10. Pelastuslaitosten järjestämien turvallisuusviestintätapahtumien lukumäärät, osallistujat ja kesto absoluuttisina lukuina vuonna 2011. PELASTUSTOIMEN ALUE (2011) Valistuskampanjat Messut ja muu yleisötapahtuma lkm osallistujat kesto min lkm osallistujat kesto Helsinki 4 637 765 61 10 111 12 290 Länsi-Uusimaa 74 7 730 12 440 134 20 870 21 155 Keski-Uusimaa 22 4 275 3 690 133 53 243 10 443 Itä-Uusimaa 10 760 1 290 24 9 211 11 340 Varsinais-Suomi 114 7 701 16 805 120 16 948 22 735 Kanta-Häme 32 7 320 9 780 48 5 449 9 495 Päijät-Häme 48 5 803 6 920 76 21 047 11 035 Kymenlaakso 22 4 341 4 190 100 19 070 9 170 Etelä-Karjala 33 3 985 6 105 43 5 071 6 330 Etelä-Savo 83 7 412 10 485 56 13 035 26 540 Keski-Suomi 61 12 656 10 890 81 8 404 11 613 Pirkanmaa 82 4 030 8 715 118 71 397 19 810 Satakunta 59 7 429 11 200 62 17 082 13 105 Etelä-Pohjanmaa 45 7 243 7 745 97 15 248 16 980 Pohjanmaa 43 4 066 6 990 36 5 453 7 165 Keski-Pohjanmaa 23 2 634 3 885 29 5 571 30 535 Pohjois-Savo 63 3 839 9 310 52 3 684 6 315 Pohjois-Karjala 65 5 772 8 640 138 14 740 19 433 Jokilaaksot 56 4 608 6 845 41 4 252 7 830 Kainuu 17 1 739 2 850 15 1 823 2 610 Oulu-Koillismaa 36 4 203 4 780 63 6 412 7 775 Lappi 22 2 650 3 810 53 14 374 10 700 YHTEENSÄ 1 014 110 833 158 130 1 580 342 495 294 404 96
Turvallisuusneuvonta Turvallisuuskoulutus Mediavalistus lkm osallistujat kesto lkm osallistujat kesto lkm 664 32 013 86 992 1 470 16 377 78 415 643 36 962 71 547 204 11 949 28 328 12 2 46 20 484 19 706 69 515 4 228 9 391 32 865 1 14 60 402 13 506 51 850 429 16396 69 240 11 6 675 630 335 10 459 50 585 2 265 8 090 43 826 507 19 181 88 440 1 1 173 34 176 153 940 485 20 208 65 904 32 370 10 424 60 935 243 8 303 39 715 1 191 6 391 22 580 559 14 726 106 255 544 20 402 91 435 1 457 14 295 68 185 1 211 6 590 30 590 1 339 11 899 35 598 3 322 9 370 85 550 1 14 6 735 710 9 525 350 814 1 432 290 60 97
Messuihin ja muihin yleisötapahtumiin panostamisen voidaan ajatella jakautuvan käytetyn ajan suhteen pelastuslaitosten osalta kolmeen ryhmään: s neljä laitosta on panostanut toimintaan yli 100 minuuttia/1000 asukas (Itä-Uusimaa, Etelä-Savo, Keski-Pohjanmaa sekä Pohjois- Karjala). Keski-Pohjanmaa jopa yli 300 min. s 11 laitoksen, joiden panos vaihtelee 50 100 min välillä s seitsemän laitosta on panostanut toimintaan alle 50 min (Helsinki, Keski-Uusimaa, Pohjois-Savo, Kainuu, Oulu-Koillismaa, Pirkanmaa, Keski-Suomi) Suurimpia osallistujamääriä keräsivät Pirkanmaa, Keski-Uusimaa, Päijät-Häme sekä Kymenlaakso. Turvallisuuskoulutus on suurin turvallisuusviestinnän muodoista. Turvallisuuskoulutukseen käytettiin eniten aikaa Pohjois-Karjalassa ja Jokilaaksoissa (yli 500 min/1000 asukasta kohden) (ks. kuva 4) ja Lapissa (yli 400 min/1000 asukasta kohden). Kymenlaaksossa, Etelä-Karjalassa ja Kainuussa käytettiin turvallisuuskoulutukseen yli 300 min/1000 asukasta kohden. Vähiten turvallisuuskoulutukseen käytettiin aikaa Helsingissä, Länsi-Uudellamaalla, Keski-Uudellamaalla ja Oulu-Koillismaalla (alle 200 min/1000 asukasta kohden). Turvallisuuskoulutukseen osallistui eniten ihmisiä Itä-Uudellamaalla, Pohjois-Karjalassa ja Jokilaaksoissa (yli 100 osallistujaa 1000 asukasta kohti). Viimeisenä turvallisuusviestinnän muotona tarkastellaan mediavalistustapahtumiin osallistumisen aktiivisuutta (kuva 5). Kaikkiaan mediakampanjoihin osallistuttiin 12 laitoksella. Ylivoimaisesti eniten mediakampanjoita oli Satakunnassa (yli 30 kpl). Seuraavaksi eniten kampanjoita oli Itä-Uudellamaalla (yli 10 kpl). Muiden laitosten mediakampanjoiden määrä oli alle viisi. Valtaosasta turvallisuusviestinnän toteutuksesta vastaa päätoiminen henkilöstö (yli 80 %). Sivutoimisten ja palokuntien järjestämän turval- 98
Helsinki Länsi-Uusimaa Keski-Uusimaa Itä-Uusimaa Varsinais-Suomi Kanta-Häme Päijät-Häme Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Savo Keski-Suomi Pirkanmaa Satakunta Etelä-Pohjamaa Pohjanmaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Jokilaaksot Kainuu Oulu-Koillismaa Lappi Kesto min/ 1000 as. (toteutukseen käytetty aika) Osallistujamäärä/ 1000 as. 0 100 200 300 400 500 600 Kuva 4. Pelastuslaitoksissa vuonna 2011 toteutettu turvallisuuskoulutus 1000 asukasta kohden suhteessa tapahtumien kestoon ja osallistujamäärään. lisuusviestinnän osuus oli 18 % kaikesta raportoidusta turvallisuusviestinnästä vuonna 2011. Lisäksi turvallisuusviestintää järjestävät järjestöt ja yritykset. Pelastustoimen järjestöistä eniten turvallisuuskoulutusta järjestävät Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö sekä Suomen Palopäällystöliitto. SPEK järjesti yhteensä 7750 erilaista turvallisuusviestintään kuuluvaa kurssia, joihin osallistui yhteensä 103 029 osallistujaa. Tämän lisäksi SPEK jär- 99
jesti 444 varautumiskoulutuksen tilaisuutta, joihin osallistui 11285 osallistujaa. Suomen Palopäällystöliitto järjesti puolestaan 61 koulutustilaisuutta, joihin osallistui yhteensä 2410 osallistujaa. Myös alueelliset pelastusliitot järjestävät turvallisuusviestintää (vuonna 2011 yhteensä 90 tapahtumaa). Helsinki Länsi-Uusimaa Keski-Uusimaa Itä-Uusimaa Varsinais-Suomi Kanta-Häme Päijät-Häme Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Savo Keski-Suomi Pirkanmaa Satakunta Etelä-Pohjamaa Pohjanmaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Jokilaaksot Kainuu Oulu-Koillismaa Lappi 0 5 10 15 20 25 30 35 kpl Kuva 5. Pelastuslaitoksien vuonna 2011 toteuttamien mediavalistuskampanjoiden lukumäärä. 100
Johtopäätökset eli palvelutuotannon mittaamisesta ja vaikuttavuudesta Pelastuslaitoksissa tuotettavista palveluista sovitaan palvelutasopäätöksillä. Pelastustoimen palvelutasosta on pelastuslaissa (379/2011) määrätty, että sen tulee vastata paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia (ks. tarkemmin Wiikinkoski tässä kirjassa). Lisäksi palvelutasoa määriteltäessä on otettava huomioon toiminta poikkeusoloissa. Niin ikään säädetään, että pelastustoimelle laissa säädetyt tehtävät on suunniteltava ja toteutettava siten, että ne voidaan hoitaa mahdollisimman tehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla ja että onnettomuus- ja vaaratilanteissa tarvittavat toimenpiteet voidaan suorittaa viivytyksettä ja tehokkaasti. (Pelastuslaki 379/2011, 28 ) Kallio (2003) on esittänyt pelastustoimen palvelutason määrittäväksi tekijöiksi onnettomuuksien ehkäisyä, toimintavalmiusaikaa sekä väestönsuojelua. Palvelutaso määrittyy mallissa näiden kolmen tekijän kautta. Lisäksi Kallio palvelutasoa määrittäville tekijöille on omat mittarit, jotka ovat valtaosin käytössä pelastustoimessa. Palvelutasoa määrittävä tekijä Onnettomuuksien ehkäisy Pelastustoimen toimintavalmius Väestönsuojelun palvelutaso Palvelutason mittari A1 Valistus- ja neuvontatilaisuuksiin osallistuneet A2 Turvallisuussuunnitelmat A3 Palotarkastukset B1 Toimintavalmiusaika B2 Henkilöstö, sen määrä ja laatu B3 Kalusto, sen lukumäärä ja keski-ikä C1 Vss-tehtäviin sijoitettujen henkilöiden lukumäärä/tavoitemäärä C2 Suojapaikat ja tarkastetut suojapaikat Kuva 6. Pelastustoimen palvelutason mittarit (Kallio 2003; ks. myös Kallio-Tolppi 2008 ja 2012). 101
Onnettomuuksien ehkäisyn palvelutasoa mitataan mallissa valistusja neuvontatilaisuuksiin osallistuneiden määrällä, turvallisuussuunnitelmien määrällä sekä palotarkastusten määrällä. Voidaan ajatella, että mittareilla pyritään kattamaan niin kansalaiset (osallistujat), yhteisöt ja yritykset (suunnitelmat) kuin viranomaiset (valvonta). Palvelutason avulla onkin mahdollista tuottaa yleiskuva alueen onnettomuuksien ehkäisytyön kattavuudesta. Näistä asioista nykyiset onnettomuuksien ehkäisytoimintaa kuvaavat tilastot antavatkin suhteellisen kattavan kuvan. Tilastojen avulla voidaan vertailla suoritteiden määriä eri vuosina. Sen sijaan toiminnan vaikuttavuudesta suoritteiden määrät eivät vielä kerro paljoakaan. Onnettomuuksien ehkäisytyön peruslähtökohtana on ehkäistä onnettomuuksia. Näin ollen onnettomuuksien ehkäisytyön toimintatavoilla ja -malleilla on vahva kytkös juuri toiminnan vaikuttavuuteen. Mitä vaikuttavampaa onnettomuuksien ehkäisytyö on, sitä vähemmän tulisi sattua onnettomuuksia. Taulukossa 11 seuraavalla sivulla on tarkasteltu kaikkien tulipalojen kehitystä. Taulukossa on kuvattu kehitystä vuosien 2009-2011 kaikkien tulipalojen keskiarvolla sekä vuoden 2012 tulipalojen määrällä. Vaikka luvut eivät ole vertailukelpoisia (keskiarvo sisältää useamman tarkasteluvuoden, kun taas vuosi 2012 voi olla normivuosi tai poikkeusvuosi), antavat luvut kuitenkin jonkinlaista osviittaa siitä, että tulipalojen kehitys olisi vähenemään päin etenkin, kun tulipalojen määrä vuonna 2012 oli pienempi kaikilla laitoksilla suhteessa keskiarvoon. Myös yksittäisten laitosten rakennuspalojen absoluuttisten määrien tarkastelu vuosina 2010 2012 johtaa samaan johtopäätökseen. Voi olla, että yksi syy tulipalojen vähenemiseen on turvallisuusviestintä eri muodoissaan. Esimerkiksi Pohjois-Karjala ja Jokilaaksot ovat käyttäneet suhteessa paljon aikaa turvallisuusviestintäänsä ja tulipalojen määrät ovat myös vähentyneet alueilla. Tehtyjen toimenpiteiden ja toimien vaikuttavuuden ja onnistumisen seuranta edellyttäisi kuitenkin yksityiskohtaisempaa analyysia. Toisaalta myös käytettyjen mittareiden tulisi olla sellaisia, että niiden avulla olisi mahdollista seurata yksittäisten toimintamuotojen on- 102
Taulukko 11. Kaikkien tulipalojen kehitys 2009 2012. Kaikkien tulipalojen määrällinen kehitys 2009 2012 Pelastuslaitos Asukasluku (1000 as) Kaikki tulipalot ka 2009 2011 Kaikki tulipalot ka 2009-2011/1000 asukasta Kaikki tulipalot 2012 Kaikki tulipalot 2012/ 1000 asukasta Etelä-Karjala 133,7 411 3,1 355 2,7 Etelä-Pohjanmaa 193,5 685 3,5 516 2,7 Etelä-Savo 154,6 493 3,2 416 2,7 Helsinki 588,5 1215 2,1 906 1,5 Itä-Uusimaa 94,7 274 2,9 246 2,6 Jokilaaksot 124 441 3,6 344 2,8 Kainuu 82,1 272 3,3 215 2,6 Kanta-Häme 174,5 503 2,9 379 2,2 Keski-Pohjanmaa 99 300 3,0 266 2,7 ja Pietarsaari Keski-Suomi 273,6 789 2,9 655 2,4 Keski-Uusimaa 417 923 2,2 679 1,6 Kymenlaakso 182,3 603 3,3 436 2,4 Lappi 183,4 720 3,9 595 3,2 Länsi-Uusimaa 424 965 2,3 795 1,9 Oulu-Koilismaa 268 755 2,8 588 2,2 Pirkanmaa 487,9 1218 2,5 1009 2,1 Pohjanmaa 146 419 2,9 377 2,6 Pohjois-Karjala 165,8 563 3,4 412 2,5 Pohjois-Savo 247,9 748 3,0 536 2,2 Päijät-Häme 201,7 649 3,2 501 2,5 Satakunta 227 730 3,2 618 2,7 Varsinais-Suomi 465,1 1234 2,7 964 2,1 103
nistumista. Tällöin turvallisuusviestinnän onnistumista ei suhteutettaisi palokuolemiin, vaan esimerkiksi turvallisuusviestinnän alueellisiin ja valtakunnallisiin päämääriin ja tavoitteisiin. Tällöin huomio kiinnitettäisiin myös onnistumisiin, niihin asioihin, jotka toimivat. Onnettomuuksien ehkäisytyön vaikuttavuudesta ja mittareista on viime vuosina keskusteltu pelastustoimessa jonkin verran. On perustettu työryhmiä, joiden tehtävänä on ollut mittaristojen laatiminen, mutta aiheesta on tehty myös tutkimuksia (esim. Häkkinen 2010; Häkkinen 2012). Sen ohella, että toiminnan vaikutukset näkyvät viiveellä (vrt. liikenneturvallisuus), onnettomuuksien ehkäisytyön onnistumiseen ja vaikuttavuuteen vaikuttavat myös monet muut tekijät. Yksi tekijöistä on toiminnan prosessikeskeisyys. Kun tuotekeskeisessä palvelussa painottuu se, mitä asiakas ostaa, painottuvat prosessikeskeisessä palvelutuotannossa ne tavat, joilla palvelu asiakkaalle tuotetaan (Lönnqvist jne. 2010). Näin ollen onnettomuuksien ehkäisytoiminnan vaikuttavuuden mittaamisessa tulisikin huomioida se prosessi, jolla haluttu vaikutus tuotetaan. Tällöin tuottavuutta ei ole enää se, että suoritteita on tuotettu sovittu määrä, vaan se, että suoritteiden määrän ohella tuotteet ja palvelut ovat asiakkaan näkökulmasta sellaisia, mitä hän haluaa tai tarvitsee eli laadukkaita (Lönnqvist jne. 2010). Näkökulmien eroja voidaan pelastustoimessa kuvata siirtymänä suoriteperustaisesta toimintamallista kohti analyyttistä toimintamallia. Onnettomuuksien ehkäisytoiminnassa ja sen raportoinnissa näkökulman muutos asettaa uudentyyppisiä kysymyksiä esimerkiksi prosessien kuvaamiselle ja kehittämiselle. Yksi mahdollinen tapa jäsentää onnettomuuksien ehkäisyn prosesseja on johtaa ne lainsäädännön määräyksistä (vrt. kuva 1 tässä artikkelissa). Haasteena on tällöin se, miten huomioidaan ympäristössä tapahtuvat muutokset. Hollnagel ja Woods (2006) ovat pyrkineet huomioimaan ympäristössä tapahtuvat muutokset ja vaihtelun sekä yksilöiden oppimisen resilientin järjestelmän tunnuspiirteitä kuvaavassa mallissaan (kuva 8). Ideana tällöin onkin, että prosessit muuttuvat jatkuvasti toimintaympäristön ja ihmisten mukana. Toisaalta onnettomuuksien ehkäisytyön ymmärtäminen prosessina 104
prosessi Yksittäisten prosessien määrällinen tarkastelu Analyyttinen toimintaperiaate Kappalemäärä laatu Suorittava toimintaperiaate Yksittäisten tehtävien arviointi suorituksen laadun mukaan keikka Kuva 7. Suorittava ja analyyttinen toimintaperiaate (Mankkinen 2006, 81) ympäristö Ennakointi Tarkkailu Reagointi järjestelmä Sen tietäminen mitä on odotettavissa Tieto Sen tietäminen mitä pitää tarkkailla Aika Pätevyys Sen tietäminen miten reagoida Voimavarat Kuva 8. Resilientin järjestelmän tunnuspiirteet (Hollnagel Woods 2006) 105
pakottaa myös pohtimaan toiminnan laadun kriteerejä. Eli kysymään, mitkä ovat ne laatuvaatimukset, jotka toiminnalle halutaan asettaa ja minkä tekijöiden avulla nämä laatuvaatimukset täytetään (henkilöstön koulutustaso, toimintaan käytetty aika jne.). Haasteena puolestaan on esimerkiksi riittävän valtakunnallisen vertailtavuuden säilyttäminen ja toisaalta alueellisten erityispiirteiden huomioiminen. Lisäksi prosessinäkökulma johtaa pohtimaan myös onnettomuuksien ehkäisytyön lähtöoletuksia. Perinteisesti turvallisuustutkimuksessa on ajateltu onnettomuuksien johtuvan erilaisista häiriöistä tai toimintavirheistä, joita voidaan ehkäistä suunnittelulla tai/ja pitämällä toimintatavat joka tilanteessa samanlaisina. Uudessa, kriisinkestävää ja joustavuutta korostavassa ajattelussa (nk. resilienssi) nähdään sen sijaan onnettomuuksien syynä erilaisten toimintojen odottamattomat yhdistelmät, mitkä ovat seurausta suorituskyvyn vaihtelusta, toiminnan ja toimintaympäristön muutosten ennustamattomuudesta sekä riittämättömästä turvallisuusjohtamisesta. (Hollnagel Woods 2006.) Ajattelutavan muuttumisen taustalla vaikuttavat yhteiskuntapoliittiseen kehitykseen liittyvät syyt. Esimerkiksi amerikkalaisessa toimintaohjelmassa toimintatavan muutosta perustellaan kompleksisuuden lisääntymisellä niin yhteisöissä kuin yhteisöjen välillä, uusilla yhteisöjä uhkaavilla uhilla, tiedonvälityksellä, resurssien vähenemisellä (demografiset muutokset, talousresurssit jne.) sekä halulla saada erilaiset toimijat toimimaan yhteisen päämäärän eteen. Onnettomuuden syy Keinot, joilla onnettomuuksia torjutaan PERINTEINEN Onnettomuus seurausta virheistä tai suorituksen epäonnistumisesta Suorituksen vakioiminen UUSI (RESILIENSSI) Onnettomuus seurausta käyttäytymisen tai suorituserojen erilaisista yhdistelmistä Lähtökohtana käyttäytymisen ja suorituksen erilaisuus, jota johdetaan Kuva 9. Kaksi erilaista onnettomuuksien ehkäisytyön lähtöoletusta 106
Turvallisuustutkimuksen paradigmaa on jäsennetty neljän vaiheen avulla. Ensimmäisessä vaiheessa kiinnitettiin huomiota koneisiin, laitteisiin ja teknologiaan - ja erityisesti niiden sisältämiin virheisiin. Ajatuksena oli, että teknologiaan ja laitteisiin sisältyvien virheiden poistaminen lisää turvallisuutta. Seuraavassa vaiheessa kiinnitettiin huomio koneita ja laitteita käyttäviin ihmisiin: havaittiin, että ihmisten käyttäytyminen itsessään tuottaa virheitä ja ongelmia ja ne poistamalla lisätään turvallisuutta. Kolmannessa vaiheessa kiinnitettiin huomio organisaatioihin, joissa ihmiset tekivät työtään. Lanseerattiin esimerkiksi käsite turvallisuuskulttuuri, jota edistämällä turvallisuus lisääntyisi. Neljänneksi vaiheeksi on esitetty resilienssiin pohjautuvaa järjestelmää, jonka lähtökohtana on kyky toimia ja sopeutua erilaisiin tilanteisiin ja palautua mahdollisimman nopeasti takaisin toimintakykyiseksi häiriön jälkeen. Voidaan ajatella, että malli rakentuu verkostomaisen toimintatavan ympärille, jossa toimijat ovat (ainakin) jossain määrin ennakoitavissa ja tunnettuja. Jälleen uuden haasteen turvallisuuden edistämiselle ja onnettomuuksien ehkäisylle tuo kyberaika, jossa nykymuotoiset verkostot laajenevat, muuttavat muotoaan ja elävät kulloisenkin tilanteen mukaan. Miten suunnitella, edistää tai mitata turvallisuutta tällaisessa tilanteessa? 107
Varautuminen pelastustoimessa Tarja Wiikinkoski Johdanto Valmiuslaki edellyttää kunnilta sellaisia riittäviä etukäteisvalmisteluja, että ne voivat mahdollisimman häiriöttömästi turvata palvelunsa kaikissa olosuhteissa. Sama velvoite koskee myös pelastuslaitoksia ja muita julkishallinnon toimijoita. Poikkeusoloihin liittyen kunnilla ja pelastuslaitoksilla on myös erityisvastuu paikallisen ja alueellisen väestönsuojelun toteutuksesta sekä tarvittavan valmiuden ylläpidosta normaalioloissa. Omatoiminen varautuminen on pelastustoimen ja kuntien varautumista täydentävä osa, olennainen väestön suojaamisen sekä henkisen kriisinkestävyyden voimavara. Omatoiminen varautuminen käsittää normaalioloissa onnettomuuksien ennaltaehkäisyn, omatoimiset pelastustoimenpiteet, toiminnan onnettomuus- ja vaaratilanteissa sekä väestönsuojeluvalmiuksien ylläpidon. Poikkeusoloissa omatoimiseen varautumiseen kuuluu kiinteistökohtaisten väestönsuojelutoimenpiteiden toteuttaminen, kuten väestönsuojien käyttökuntoon laittaminen, suojautuminen, sammutus- ja ensiaputoiminta. Pelastuslaitosten ja kuntien varautumisella on pitkät perinteet erityisesti väestönsuojeluvalmiuksien ylläpitoon liittyen. Viime vuosikymmenten aikana uhkakuvissa ja yhteiskunnassa tapahtuneiden muutosten myötä varautumisen painopiste on kuitenkin siirtynyt kohti normaaliolojen häiriötilanteisiin varautumista. Hallinnolliset uudistukset, erityisesti aluehallintouudistus sekä kuntajaon ja kuntien palvelurakenteen muutokset, ovat puolestaan vaikuttaneet ja tulevat vaikuttamaan pai- 108
kalliseen ja alueelliseen varautumistyöhön ja varsinkin varautumisen yhteensovittamiseen. Tämä työ on tehty varautumiseen liittyvien käsitteiden selventämiseksi sekä varautumisen yhteensovittamisen ja kehittämisen edistämiseksi. Aineisto on kerätty pelastustoimesta, ja näkökulma on erityisesti alueellisen pelastustoimen. Pelastuslaitokset ovat keskeisiä paikallisen ja alueellisen tason toimijoita ja tiiviissä yhteistyössä kuntien kanssa. Pelastuslaitosten tehtävänä on jo kauan ollut omatoimisen varautumisen edistäminen ja pelastustoimeen liittyvän varautumisen yhteensovittaminen. Tavoitteet ja toteutus Hankkeen alkuperäisenä tavoitteena oli laatia kokonaisesitys suomalaisen yhteiskunnan varautumisesta pelastustoimen näkökulmasta. Hakemusvaiheessa hanke jaettiin kahteen osaan, joista ensimmäinen käsitteli kuntien ja pelastuslaitosten varautumista häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Toinen projekti käsitteli pelastussuunnitelmavelvollisten yhteisöjen omatoimisen varautumisen yhteiskunnallista merkitystä. Pelastustoimen varautumista koskeneen osaprojektin lähtökohdaksi otettiin kokonaiskuvan muodostaminen alueellisesta ja paikallisesta varautumisesta, eri toimijoiden liittymisen tunnistaminen sekä alueellisten ja paikallisten valmiuksien arviointi. Erityisesti tavoitteena oli kiinnittää huomiota väestön suojaamisvaatimuksiin eli sellaiseen varautumisen osa-alueeseen, mikä ei suoranaisesti liity varautumisesta vastuullisten tahojen arkitoimintaan ja mistä vastuu jakautuu useammalle toimijalle. Omatoimista varautumista koskeneen osaprojektin tavoitteena taas oli selvittää pelastussuunnitelmavelvollisten yhteisöjen omatoimisen varautumisen yhteiskunnallinen merkitys vuosina 2009 2011. Aikarajauksessa pyrittiin huomioimaan 2010 alusta voimaan tulleen aluehallintouudistuksen sekä vuoden 2011 heinäkuussa voimaan tulleen pelastuslakiuudistuksen tuomat muutokset. Jo hankkeen alkukeskusteluissa kävi kuitenkin ilmi, että hankkeen tavoitteita tuli täsmentää ja rajata. Keskusteluissa todettiin, että tarkas- 109
telunäkökulmia oli liian monta ja kuntakenttä niin laaja, että työ edellyttäisi useamman vuoden työn. Riskinä olisi myös, että pelkästään erilaisten aineistojen keruu ja määrä ylittäisi moninkertaisesti hankkeen toteuttamiseen varatun ajan. Tästä syystä kunnat päätettiin rajata tarkastelun ulkopuolelle. Ajatuksena oli, että rajaamalla projekti pelastustoimeen voidaan tuottaa mahdollisimman yhtenäinen ymmärrys yhdestä varautumisen toimijasta ja sektorista. Pelastuslaitosten varautuminen ja erilaisten roolien analyysi mahdollistaisi myös kuntien varautumistoiminnan tarkastelun jatkossa. Pelastuslaitoksiin ja pelastustoimeen keskittyvän tarkastelun arvioitiin parhaiten kuvaavan varautumisen, omatoimisen varautumisen ja väestönsuojelun tehtäväkenttää ja varautumisen sisältöjä. Hankkeen loppuvaiheessa aineistoon liitettiin varautumisen osalta myös aluehallintovirastoa koskevat hallinnon ohjausasiakirjat. Lisäksi kerättiin tiedot varautumisen resursseista ja kustannuksista niiltä osin kuin ne olivat saatavissa. Aineistoiksi valittiin pelastuslaitosten palvelutasopäätökset, valmiussuunnitelmat ja evakuointisuunnitelmat. Lisäksi laitoksia pyydettiin lähettämään tiedot näitä asiakirjoja tukevasta tai täydentävästä muusta sisäisestä tai ulkoisesta ohjauksesta. Aineistopyyntö lähetettiin pelastusjohtajille. Jotkut laitoksista antoivat aineistot tutkimuskäyttöön viipymättä, mutta joidenkin laitosten kohdalla aineistojen saaminen edellytti henkilökohtaista käyntiä laitoksella. Kaiken kaikkiaan aineiston kerääminen vei odotettua enemmän aikaa: pyyntöjä lähetettiin laitoksille useampia, ja varsinkin valmiussuunnitelmiin liittyvät tietosuojakysymykset askarruttivat joitakin toimijoita. Lopullinen aineisto sisälsi kaikkien 22 laitoksen palvelutasopäätökset, 18 valmiussuunnitelmaa ja 14 evakuointisuunnitelmaa. Aineistojen saamisen jälkeen ne dokumentoitiin, luettiin läpi ja niiden keskeiset kohdat kirjattiin. Aineistoa luettaessa alettiin yhä enemmän kiinnittää huomiota käytettyihin käsitteisiin ja niille annettuihin sisältöihin. Varautuminen sanaa käytettiin lainsäädännössä, ohjausasiakirjoissa, julkaisussa ja arkikielessä vastaamaan yleensä erilaisiin odotettuihin tai odottamattomiin tilanteisiin valmistautumiseen. Va- 110
rautuminen näyttäytyikin laajasti käytettynä käsitteenä, joka kussakin käyttökohteessaan määriteltiin sopimaan käyttöympäristöönsä. Omatoiminen varautuminen näytti puolestaan olevan varautumista helpommin rajattava käsite ja piti sisällään omatoimiseen valmiuteen liittyviä asioita. Väestönsuojelu-sanaa puolestaan käytettiin yleensä edellä mainittuja käsitteitä rajatuimmissa toimintaympäristöissä ja harvemmissa yhteyksissä. Varautumisen ohjaus ja organisointi Varautumisen organisaatio ja toimijat Pelastuslaitosten varautumista ohjaa sisäasiainministeriö, alueilla varautumista tukevat ja yhteensovittavat aluehallintovirastot. Sisäasiainministeriön vastuulle kuuluvat pelastustoimen ohjaus, hätäkeskustoiminta sekä aluehallinnon yhteinen varautuminen poikkeusoloihin ja häiriötilanteisiin. Aluehallintovirastot hoitavat niille määrätyt tehtävät pelastustoimessa. Aluehallinnon tehtäviä ja organisaatioita on 2000-luvun kuluessa tarkistettu. Lääninhallituksista ja eräistä muista aluehallinnon virastoista muodostettiin aluehallintovirastot vuoden 2010 alussa. Virastojen tehtävä on varautumisen yhteensovittaminen alueella ja siihen liittyvän yhteistoiminnan järjestäminen, valmiussuunnittelun yhteensovittaminen, alueellisten maanpuolustuskurssien järjestäminen, kuntien valmiussuunnittelun tukeminen, valmiusharjoitusten järjestäminen sekä alue- ja paikallishallinnon turvallisuussuunnittelun edistäminen (896/2009). Aluehallintovirasto myös valvoo ja arvioi palvelutasopäätöksiä ja tekee peruspalvelujen arvioinnin. Alueelliset pelastuslaitokset aloittivat toimintansa vuonna 2004. Alueelliset pelastuslaitokset vastaavat omasta varautumisestaan valmiuslain ja erityislainsäädännön perusteella eli varmistavat pelastustoiminnan turvaamisen kaikissa olosuhteissa ja lisäksi huolehtivat poikkeusolojen väestönsuojeluun varautumisesta. Pelastuslaitokset tukevat kunnan valmiussuunnittelua, mikäli siitä on kunnan kanssa sovittu (Pelastuslaki 397/2011). 111
Omatoiminen varautuminen koskee kaikkia rakennuksen omistajia ja haltijoita sekä toiminnanharjoittajia (Pelastuslaki 397/2011). Kohteen ominaisuuksien sekä harjoitetun toiminnan perusteella voidaan edellyttää suunnitelmallista omatoimista varautumista eli pelastussuunnittelua. Pelastustustoimen varautumista koskeva säädöspohja Varautuminen Julkishallinnon varautumista poikkeusoloihin säätelee valmiuslaki. Lisäksi pelastustoimea sekä yksityisiä koskevia varautumisvelvoitteita sisältyy pelastuslakiin *. Vuoden 1991 valmiuslaki (1080/1991) määritteli julkishallinnon yleisen varautumisvelvoitteen seuraavasti: Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion liikelaitosten ja muiden valtion viranomaisten sekä kuntien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa. (40 ) Valmiuslain uudistuksen myötä kyseistä velvoitetta tarkistettiin siten, että sen piiriin tulivat myös erityyppiset ylikunnalliset organisaatiot. Vuonna 2012 voimaan tulleen valmiuslain (1552/2011) mukainen yleinen julkishallinnon varautumisvelvoite on seuraava: Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteil- * Tutkimuksen aikarajauksen piiriin osuvat sekä pelastuslain uudistus (2011) että valmiuslain uudistus (2012). Tutkimuksen kannalta vaikuttavampi on kuitenkin jo kumoutunut lainsäädäntö, jonka pohjalta tutkimuksen kohteena olleet asiakirjat on pääosin laadittu. 112
lä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa. (Valmiuslaki 1522/2011, 12 ) Tässä määritelmässä on aiemman valmiuslain tapaan valmiussuunnitelma esitetty tavaksi, jolla varautumistyö saatetaan kirjalliseen muotoon ja jossa kriittiset tehtävät yksilöidään. Kahden peräkkäisen valmiuslain muutos varautumisen, varautumisvelvollisuuden tai valmiussuunnitelman sisällön tai merkitysten osalta ei ole suuri. Poikkeusolojen määritelmä on oleellinen osa varautumisen käsitettä. Vuoden 1991 valmiuslain mukaan tilanne katsottiin poikkeusoloksi, jos tilanteen aiheuttamien vaikutusten hallitseminen normaalein toimenpitein ei ollut mahdollista. (Puolustusneuvosto, 1999). Poikkeusolot oli lisäksi määritelty lain (Valmiuslaki 1080/1991) 2 :ssä. Voimassa olevassa valmiuslaissa poikkeusolojen määrittelyä on muutettu edelliseen lakiin verrattuna. Voimassaolevassa laissa ei esiinny enää myöskään ilmaisua säännönmukaisten toimivaltuuksien tai erityistoimivaltuuksien suhteesta poikkeusolojen alkamiseen/määrittelyyn. Poikkeusolot on määritetty vuonna 2012 voimaantulleessa valmiuslaissa (1552/2011). Valmiuslain (1552/2011) mukaan poikkeusoloja ovat: s Suomeen kohdistuva aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja sen välitön jälkitila; s Suomeen kohdistuva huomattava aseellisen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettavan hyökkäyksen uhka, jonka vaikutusten torjuminen vaatii tämän lain mukaisten toimivaltuuksien välitöntä käyttöön ottamista; s väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat; s erityisen vakava suuronnettomuus ja sen välitön jälkitila; sekä s vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. 113
Viranomaisten varautumisesta poikkeusoloihin säädetään siis valmiuslaissa, mutta myös erityislainsäädännössä on varautumisvelvollisuuksia eri toimijoille. Voimassaolevan pelastuslain mukaan pelastustoimen viranomaisten on varauduttava toimintansa hoitamiseen poikkeusoloissa riittävin suunnitelmin ja etukäteen tapahtuvin valmisteluin kouluttamalla ja varaamalla henkilöstöä ja väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstöä poikkeusolojen tehtäviin, huolehtimalla johtamis-, valvonta- ja hälytysjärjestelmien perustamisesta ja ylläpidosta, varautumalla evakuointeihin sekä huolehtimalla muistakin näitä vastaavista toimenpiteistä (Pelastuslaki 397/2011, 64 ). Pelastuslaitoksen tulee voimassaolevan pelastuslain (379/2011) mukaan huolehtia alueellaan: s pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa; s pelastustoimen valvontatehtävistä; s väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä; s pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä. Edellä säädetyn lisäksi pelastuslaitos: s voi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain perusteella; s tukee pelastustoimen alueeseen kuuluvan kunnan valmiussuunnittelua, jos siitä on kunnan kanssa sovittu; s huolehtii öljyntorjunnasta ja muistakin muussa laissa alueen pelastustoimelle säädetyistä tehtävistä. 114
Pelastuslain mukaan kukin viranomainen huolehtii poikkeusolojen väestönsuojelutehtäviin tarvitsemansa henkilöstön varaamisesta ja kouluttamisesta. Pelastustoimen viranomaiset huolehtivat pelastustoimintaan liittyvän poikkeusolojen toiminnan ja suunnitelmien yhteensovittamisesta. (Pelastuslaki 397/2011, 64 ) Sen sijaan muiden väestönsuojelutehtävistä vastaavien hallinnonalojen osalta niitä koskevassa lainsäädännössä ei ole väestönsuojelusta tai väestönsuojelun tehtävistä säädetty lainkaan (Korhonen Ström 2012, 79). Omatoiminen varautuminen Omatoimisen varautumisen käsite on ollut pelastuslainsäädännössä jo ennen nykyistä pelastuslakia: pelastuslaissa (468/2003) ja pelastustoimilaissa (561/1999). Pelastustoimilain (561/1999) omatoimisen varautumisen määritelmän mukaan rakennuksen omistaja ja haltija, teollisuus- ja liiketoiminnan harjoittaja, virasto, laitos ja muu yhteisö oli velvollinen varautumaan asianomaisessa kohteessa olevien henkilöiden ja omaisuuden sekä ympäristön suojaamiseen vaaratilanteissa sekä sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät. Omatoiminen varautuminen koski varautumista normaalioloissa ja toimintaa poikkeusoloissa (HE 76/1998). Tämän lain aikana kiinteistökohtaisia omatoimisen varautumisen suunnitelmia kutsuttiin suojelusuunnitelmiksi. Pelastuslaki (468/2003) muutti omatoimisen varautumisen määritelmää jonkin verran ja määritteli omatoimisen varautumisen seuraavasti: Rakennuksen omistaja ja haltija, teollisuus- ja liiketoiminnan harjoittaja, virasto, laitos ja muu yhteisö on asianomaisessa kohteessa ja muussa toiminnassaan velvollinen ehkäisemään vaaratilanteiden syntymistä, varautumaan henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen vaaratilanteissa ja varautumaan sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät. (9 ) Kiinteistökohtaiset suunnitelmat olivat nimeltään pelastussuunnitelmia. Valtioneuvoston asetuksen mukaan alueen pelastustoimi huolehti 115
oman organisaationsa valmiudesta väestönsuojelutehtäviin ja pelastuslain tarkoittaman omatoimisen varautumisen organisoimisesta poikkeusolojen varalle sekä väestönsuojelussa tarvittavasta yhteistoiminnasta (Pelastuslaki 787/2003). Pelastuslaitosten tehtävänä oli vuoden 2003 pelastuslain mukaan huolehtia omatoimisen varautumisen organisoinnista poikkeusolojen varalle siten, että omatoimisen varautumisen toimintoja voitiin johtaa suojautumista ja evakuointeja edellyttävissä tilanteissa ja että ohjeiden perillemeno ja tilannekuvan kokoaminen oli mahdollista. Voimassa olevan pelastuslain (379/2011) mukaan rakennuksen omistajan ja haltijan sekä toiminnanharjoittajan on osaltaan: s ehkäistävä tulipalojen syttymistä ja muiden vaaratilanteiden syntymistä; s varauduttava henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen vaaratilanteissa; s varauduttava tulipalojen sammuttamiseen ja muihin sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät; s ryhdyttävä toimenpiteisiin poistumisen turvaamiseksi tulipaloissa ja muissa vaaratilanteissa sekä toimenpiteisiin pelastustoiminnan helpottamiseksi. (14 ) Pelastustoimilaissa ja kummassakin pelastuslaissa omatoiminen varautuminen on liitetty rakennuksen omistajuuteen, haltijuuteen tai toiminnan harjoittamiseen. Laeissa on omatoimista varautumista koskeva suunnitteluvelvoite (pelastussuunnitelma) määrätyt kriteerit täyttävissä kohteissa. Lait sisältävät velvoitteen varautua toimintaan myös poikkeusolojen aikana. Voimassaolevassa pelastuslaissa tämä velvoite on ilmaistu selkeimmin. Näiden kolmen edellä mainitun lain omatoimisen varautumisen tehtävämäärittelyistä käy ilmi, että kiinteistön omistajan, haltijan tai toiminnanharjoittajan oma vastuu on laajentunut kaiken aikaa. Esimerkiksi voimassaolevassa laissa velvoitteena on jo ryhtyä pelastustoimintaa helpottaviin toimenpiteisiin. Pelastussuunnitelman laatimisesta vastaa rakennuksen tai kohteen haltija. Haltijan on laadittava 116
pelastussuunnitelma yhteistyössä rakennuksessa toimivien toiminnanharjoittajien kanssa. Pelastussuunnitteluvelvollisuudesta sekä suunnitelman sisällöstä on erikseen säädetty valtioneuvoston asetuksessa pelastustoimesta (407/2011). Pelastuslaissa (379/2011) annetaan pelastussuunnitelmalle sisältövaatimukset. Pelastussuunnitelmassa on selvitettävä myös, miten pelastuslain tarkoittama omatoiminen varautuminen toteutetaan poikkeusoloissa (407/2011). Poikkeusoloja varten tapahtuva omatoiminen varautuminen käsittää varautumisen väestönsuojien käyttöönottoon sekä ihmisten ja omaisuuden suojaamiseen ja pelastamiseen muutenkin (HE 257/2010). Voimassaolevassa pelastuslaissa ei enää säädetä omatoimisen varautumisen koulutusvelvollisuudesta, koska kukin taho huolehtii itsenäisesti omatoimiseen varautumiseen liittyvästä koulutuksesta osana varautumisvelvoitettaan (HE 257/2010). Pelastuslakiin sisältyvät myös yksityisiä koskevat väestönsuojien rakentamisvelvoitteet. Nämä säädökset ovat keskeisiä poikkeusolojen väestönsuojeluvalmiuksien tuottamisen ja ylläpidon kannalta. Väestönsuojeluun varautuminen Vuoden 1999 pelastustoimilaissa väestönsuojelulla tarkoitettiin ihmisten ja omaisuuden suojaamista, yhteiskunnan toimintojen kannalta tärkeiden virastojen, laitosten ja tuotantolaitosten toiminnan turvaamista ja pelastustoiminnan tehtävien hoitamista valmiuslain (1080/1991) 2 :ssä ja puolustustilalain (1083/1991) 1 :ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa sekä niihin varautumista. Vuoden 2003 pelastuslaissa (468/2003) väestönsuojelun käsite oli määritelty seuraavasti: [ ] väestönsuojeluun, jolla tarkoitetaan tässä laissa ihmisten ja omaisuuden suojaamista ja 2 kohdassa mainittujen tehtävien hoitamista valmiuslain (1080/1991) 2 :ssä ja puolustustilalain (1083/1991) 1 :ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa sekä niihin varautumista (1 ). 117
Pelastustoimen varautumisvelvoitteet väestönsuojelun osalta oli määritelty seuraavasti: Alueen pelastustoimen tulee huolehtia osaltaan väestönsuojeluun kuuluvista tehtävistä ja ylläpitää niiden edellyttämää valmiutta (3, kohta 5). Lisäksi, [ ] Alueen pelastustoimi ohjaa yritysten ja laitosten omatoimiseen varautumiseen valmentavaa koulutusta. Lisäksi alueen pelastustoimen tulee järjestää koulutusta asuintalojen ja laitosten suojeluhenkilöstölle sekä sen perustamisvastuulla olevalle väestönsuojeluorganisaatioon kuuluvalle muulle kuin 15 :n 1 momentissa tarkoitetulle henkilöstölle. Kukin viranomainen, virasto ja laitos vastaa poikkeusoloissa väestönsuojelutehtäviin tarvitsemansa henkilöstön varaamisesta ja kouluttamisesta (16 ). Väestönsuojeluun varautumisesta säädettiin erikseen: Normaalioloissa suoritettaviin väestönsuojeluvalmisteluihin kuuluu poikkeusoloja koskeva suunnittelu ja koulutus, suojarakenteiden rakentaminen, johtamis-, valvonta- ja hälytysjärjestelmien ja tietoliikenneyhteyksien ylläpito sekä varautuminen evakuointeihin, pelastustoimintaan, ensiapuun, väestön huoltoon sekä raivaus- ja puhdistustoimintaan (50 ). Voimassa oleva pelastuslaki (379/2011) liittää pelastustoimen poikkeusolojen varautumisen kiinteästi väestönsuojeluun, mikä laissa on määritelty Geneven yleissopimusten 1949 II lisäpöytäkirjan mukaisesti: 118
[ ] Pelastustoimen viranomaiset huolehtivat toimialaansa kuuluvista maasotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden ja sairaiden aseman parantamisesta, merisotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden, sairaiden ja haaksirikkoutuneiden aseman parantamisesta, sotavankien kohtelusta sekä siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana tehdyissä Geneven sopimuksissa (SopS 8/1955), jäljempänä Geneven yleissopimukset, sekä kansainvälisten aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta ja kansainvälistä luonnetta vailla olevien aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta tehdyissä Geneven yleissopimusten lisäpöytäkirjoissa (SopS 82/1980) määritellyistä väestönsuojelutehtävistä. Tässä laissa säädetään myös yhteistoiminnasta 2 ja 3 momentissa mainittujen tehtävien hoitamisessa sekä niihin varautumisessa (2 ). Edelleen laissa on tarkentavia säädöksiä koskien pelastustoimen varautumista väestönsuojeluun [ ] Pelastustoimen viranomaisten on varauduttava toimintansa hoitamiseen poikkeusoloissa riittävin suunnitelmin ja etukäteen tapahtuvin valmisteluin kouluttamalla ja varaamalla henkilöstöä ja väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstöä poikkeusolojen tehtäviin, huolehtimalla johtamis-, valvonta- ja hälytysjärjestelmien perustamisesta ja ylläpidosta, varautumalla evakuointeihin sekä huolehtimalla muistakin näitä vastaavista toimenpiteistä. Edellä 1 momentissa säädetyn lisäksi viranomaisten varautumisesta poikkeusoloihin säädetään valmiuslaissa: Kukin viranomainen huolehtii poikkeusolojen väestönsuojelutehtäviin tarvitsemansa henkilöstön varaamisesta ja kouluttamisesta. Pelastustoimen viranomaiset huolehtivat pelastustoimintaan liittyvän poikkeusolojen toiminnan ja suunnitelmien yhteensovittamisesta. (64 ) 119
Voimassaolevassa valmiuslaissa (1552/2011,120 ) Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen tai huomattavan aseellisen hyökkäyksen uhkan varalle säädetään pelastustoimen ja väestönsuojelun erityisjärjestelyistä seuraavasti:... väestön suojaamiseksi ja väestönsuojelun johtamisen tehostamiseksi pelastustoimen viranomaiset ja kunnat perustavat johtokeskuksia sekä sammutus-, pelastus-, ensiapu-, huolto-, raivaus- ja puhdistustehtäviä tai muita näihin rinnastettavia, väestön suojaamiseksi välttämättömiä tehtäviä varten väestönsuojelumuodostelmia. Sisäasiainministeriö voi näissä samoja poikkeusoloja tarkoittavissa tilanteissa (1552/2011, 3 kohdat 1 ja 2) tilapäisesti päätöksellään velvoittaa pelastustoimen tehtäviä hoitavan viranomaisen huolehtimaan muistakin velvollisuuksista ja tehtävistä sekä päätöksellään muuttaa pelastuslaissa (379/2011) tarkoitettujen pelastusviranomaisten sekä 1 momentissa tarkoitettujen johtokeskusten ja väestönsuojelumuodostelmien johto- ja alistussuhteita, jos se on välttämätöntä pelastustoimen hoitamisen turvaamiseksi. Väestön siirtämisestä säädetään seuraavasti: 3 :n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa tietyn alueen väestön tai osan väestöstä on siirryttävä muualle, jos se väestön turvallisuuden kannalta on välttämätöntä. Valtioneuvosto päättää, mitä alueita ja mitä osaa alueen väestöstä siirtyminen koskee. Sisäasiainministeriö huolehtii siirtymisen yleisjohdosta. ( 121) Kansalaisten varautumisesta ei suoraan ole säädetty valmiuslaissa, mutta sen nojalla voidaan jokainen Suomessa asuva 18 67 -vuotias henkilö, jolla on kotikunta Suomessa, velvoittaa työvelvollisena mm. väestön suojaamiseksi tarvittaviin tehtäviin (95 ). Saman lain 116 :n mukaan jokainen 18 67 -vuotias, jolla on kotikunta Suomessa, on velvollinen 120
suorittamaan sammutus-, pelastus-, ensiapu-, huolto-, raivaus- ja puhdistustehtäviä sekä väestönsuojeluorganisaation johto- ja erityistehtäviä, hätäkeskustehtäviä taikka muita näihin rinnastettavia, väestön suojelemiseksi välttämättömiä tehtäviä. Nykyinen pelastuslaki ja vuoden 2003 pelastuslaki eroavat joiltakin osin toisistaan pelastustoimen varautumisvelvoitteiden osalta. Keskeinen ero on väestönsuojelun käsitteen määrittelyssä. Nykyinen määrittely on tulkittava edeltävää suppeammaksi; väestönsuojelu on liitetty Geneven yleissopimusten lisäpöytäkirjan mukaiseen määritelmään ja koskee näin muodoin siviiliväestön suojelua vain aseellisen selkkauksen tai sen uhkan aikana. Aikaisempi määrittely taas kattoi laajemmin valmiuslain tarkoittamat poikkeusolot sekä pelastustoiminnan niiden aikana. Tämä määritelmä koski yhtä lailla väestön (henkilöiden) kuin omaisuudenkin suojelua. Muutokset pelastustoimen väestönsuojeluun varautumisen osalta ovat muuten olleet vähäisempiä. Lainsäädännöstä on purettu yksityiskohtaista sääntelyä varautumisen sisältöön liittyen. Samoin pelastustoimen vastuuta omatoimisen varautumisen koulutuksesta on tarkistettu. Huomattavaa on, että voimassa olevien pelastuslain ja valmiuslain välillä on väestönsuojelun ja väestön suojaamisen osalta tiettyjä määrittelyeroja. Valmiuslain määrittelyt vastaavat lähemmin vuoden 2003 pelastuslain määrittelyä kuin nykyisen pelastuslain. Ero liittyy väestönsuojelua vaativan tilanteen määrittelyyn poikkeusoloissa. Valmiuslain mukaan väestönsuojelutehtävät voivat tulla kyseeseen myös suuronnettomuuden seurauksena tai sen välittömän jälkitilan aikana, kun taas voimassaolevan pelastuslain mukaan vasta aseellinen selkkaus tai sen uhka on väestönsuojelua vaativa tilanne. Yhteiskunnan varautumisen strategiset ohjausasiakirjat Yhteiskunnan varautumisen strategisen tason ohjausasiakirjoja ovat turvallisuus- ja puolustuspoliittiset selonteot sekä valtioneuvoston periaatepäätöksinä annetut turvallisuusstrategiat (YETTS 2003, 2006 ja YTS 2010). Pelastustoimen varautumisen kannalta mainittujen asiakir- 121
jojen ohjausvaikutus on välillinen. Periaatepäätökset eivät suoraan sido pelastuslaitoksia kunnallisina toimijoina, mutta ne vaikuttavat pelastustoimea koskevan ohjeistuksen kautta pelastustoimeen. Lisäksi turvallisuusstrategioissa esitetyt uhkamallit ja häiriötilannekuvaukset tarjoavat perusteet niin pelastuslaitosten kuin kuntien ja yksityisten toimijoidenkin varautumiselle. Varautumisen kannalta olennainen tekijä sekä Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiassa (2006) että Yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa (2010) on laaja varautumiskäsitys, joka ohjaa varautumaan poikkeusolojen lisäksi voimallisesti myös normaaliolojen häiriötilanteisiin. Häiriötilanteilla tarkoitetaan uhkaa tai tapahtumaa, joka vaarantaa ainakin hetkellisesti tai alueellisesti rajattuna yhteiskunnan turvallisuutta, toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia. Näiden tilanteiden hallinta edellyttää tavallisesti viranomaisten ja muiden toimijoiden tavanomaista laajempaa tai tiiviimpää yhteistoimintaa ja viestintää. Sama häiriötilanne voi liittyä useampaan eri uhkamalliin, riippuen tarkastelunäkökulmasta, uhkan lähteestä tai sen seurannaisvaikutuksista. Häiriötilanteita voi esiintyä sekä normaalioloissa että poikkeusoloissa. Normaalioloissa esiintyvät häiriötilanteet hallitaan viranomaisten tavanomaisin toimivaltuuksin tai voimavaroin. Normaalioloissa rakennettavat järjestelmät ja varautumistoimenpiteet luovat perustan toiminnalle poikkeusoloissa. Vastaavasti poikkeusolojen varalle luotuja järjestelyitä voidaan hyödyntää normaaliolojen häiriötilanteiden hallinnassa. Poikkeusoloissa tilanteen hallitseminen voi edellyttää lisätoimivaltuuksia tai -voimavaroja. (YTS 2010) Häiriötilannekäsitteen käyttö luo varautumiselle uuden kohteen, mikä poikkeaa esimerkiksi valmiuslain käsitteistöstä. Normaaliolojen häiriötilanteiden ja poikkeusolojen erottaminen toisistaan voi olla vaikeaa. Toisaalta normaaliolojen häiriötilanteet voivat vaikutuksiltaan olla usein rinnastettavissa poikkeusoloihin. Tämän takia on tärkeää varautua portaattomasti erilaisiin tilanteisiin, jotta mahdollisimman tehokkaasti voidaan estää niiden syntyminen ja hallita jo syntyneitä ongelmatilanteita. Toiminnan aloittamisessa ei tällöin tule tarpeettomia hidastavia tekijöitä ja toiminta voidaan nähdä koko- 122
naisuutena, jossa on tarjolla joustavasti erilaisia ratkaisumahdollisuuksia. (Puolustusneuvosto, 1999.) Varautumista on sivuttu myös ensimmäisessä ja toisessa sisäisen turvallisuuden ohjelmassa. Toimenpiteet ovat koskeneet suuronnettomuusvalmiutta sekä ympäristötuhojen ehkäisyä. Aluehallintovirastoja koskevat hallinnolliset tulosohjausasiakirjat Strategia-asiakirja koskee kaikkia aluehallintovirastoja, ja niitä on laadittu tässä vaiheessa kaksi: ensimmäinen koskee aluehallinnon alkuvuosia 2010 2011 ja toinen on pidemmän jakson suunnitelma vuosille 2012 2015 (VM 2009, 2011). Strategia-asiakirja on tehty eri hallinnonalojen tavoitteiden yhteensovittamiseksi ja aluehallinnon toimintaedellytysten parantamiseksi. Se on ohjaavien tahojen yhteinen näkemys siitä, miten valtakunnalliset tavoitteet sovelletaan aluehallintovirastojen alueelliseen toimintaan. Kunkin aluehallintoviraston omassa strategisessa tulossopimuksessa puolestaan valtiovarainministeriö ja muut ohjaavat ministeriöt yksilöivät yhdessä aluehallintoviraston kanssa sovitut strategia-asiakirjasta johdetut painopisteet, keskeiset toimintalinjat, yhteistyökysymykset ja määrärahakehyksen sekä kuvaavat toimintaympäristön. Strategiset tulossopimukset on tehty samoille vuosille kuin strategia-asiakirjat. Toiminnalliset tulossopimukset on pelastustoimen hallinnonalalla tehty sisäasiainministeriön ja aluehallintovirastojen kesken vuosille 2010 ja 2011. Toiminnallisessa, sektorikohtaisessa tulossopimuksessa on sovittu yksityiskohtaisemmin painopisteistä, linjauksista ja tulostavoitteista. Alueellisten valmiustoimikuntien perustamisesta on sovittu aluehallintovirastoja koskevassa ensimmäisessä strategia-asiakirjassa (VM 2010 2011) seuraavasti: Alueellisen varautumisen edistämiseksi on lisäksi tarpeen perustaa aluehallintoviraston johtajan johdolla toimiva alueellinen valmiustoimikunta, jossa ovat edustettuna kaikki keskeiset alueelliset toimijat. Valmiustoimikunnan tehtävänä on muun muassa muodostaa 123
aluehallinnon kattava valmiustilannekuva, aluelähtöiset perusteet ja painopisteet valmiussuunnittelulle sekä toimia aluehallintoviraston apuna varautumisen yhteensovittamisessa. Toinen strategia-asiakirja (VM 2012 2015) korostaa turvallinen yhteiskunta -kappaleessa tehokkaan, valtakunnallisen ja alueellisen toimintamallin tarvetta. Toimintamalli rakentuisi useiden hallinnonalojen yhtäaikaisille toimenpiteille. Asiakirjassa arvioidaan varsinkin ympäristötuhojen ja teknisten järjestelmien häiriöiden riskin todennäköisesti kasvavan. Suuronnettomuuksien ja muiden vakavien häiriötilanteiden riskin arvioidaan säilyvän kokonaisuutena vähintään nykyisen tasoisena. Strategian mukaan yhteiskunnan toiminnan on oltava turvattu häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Aluehallintovirastojen tilannekuvan ylläpitämiseen halutaan panostaa samoin kuin toimintojen aitoon koordinointiin mm. varmistamalla aluehallintovirastojen suunnittelun ja johtamisen tueksi tarvittavat karttapohjaiset suunnittelujärjestelmät. Ensimmäisissä valtiovarainministeriön, muiden ohjaavien ministeriöiden ja aluehallintovirastojen keskinäisissä strategisissa tulossopimuksissa (2010 2011) mainittu seuraava varautumista koskeva tavoite Aluehallintovirasto laatii tarvittaessa aluettaan koskevan pelastustoimen ja varautumisen strategian muutettiin täydentävässä asiakirjassa muotoon Aluehallintovirasto laatii toimialueensa tasoa kehittävän ja yhteensovittamista tukevan varautumisen strategian. Vuosille 2012 2015 hyväksytyssä strategisessa tulossopimuksessa tästä varautumisen strategiasta ei ole mainintoja. Sen sijaan toiminnallisessa tulossopimuksessa vuodelle 2011 on määritelty aluehallintoviraston yhteiseksi tavoitteeksi (SM ja LS- SAVI) valmistella alueellisen varautumisen strategia uusitun yhteiskunnan turvallisuusstrategian pohjalta. Samoin Pohjois-Suomen aluehallintoviraston toiminnallisessa tulossopimuksessa tavoitteena vuodelle 2011 on ollut laatia varautumisen ylläpito- ja kehittämisstrategia YTSin perusteella ja sitouttaa yhteistyökumppanit strategian toimeenpanoon. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on asettanut tavoitteelle myös mittarin. 124
Pelastuslaitoksia koskevat strategiat ja hallinnon ohjeet Väestön suojaamisen strategiassa pelastustoimen todetaan olevan osa sisäisen turvallisuuden kokonaisuutta, johon kuuluvat myös väestön suojaamiseen tähtäävät keskeiset toimenpiteet. Väestön suojaamisen yleisenä tavoitteena on, että väestö kyetään suojaamaan normaaliolojen onnettomuus- ja muissa vaaratilanteissa siten, että ihmishenkiä ei menetetä puutteellisten suojaamismahdollisuuksien vuoksi. Poikkeusolojen osalta tavoitteena on suojata väestöä niin hyvin kuin on mahdollista realistisesti toteutettavissa olevin järjestelyin ja kustannuksin. Strategiassa muistutetaan, että vastuu väestön suojaamistoimien kehittämisestä kuuluu useille viranomaisille. Strategia korostaa omatoimisen varautumisen kehittämistä ja varsinkin yritysten vastuuta siinä. (Sisäasiainministeriö 2007a). Pelastustoimen strategiassa 2015 on asetettu yhdeksi painopisteeksi varautuminen suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin. Strateginen päämäärä suunnittelukaudelle on se, että väestö kyetään suojaamaan uhkien edellyttämällä tavalla ja että organisaatiot, toimitilat ja tekniset järjestelmät mahdollistavat pelastustoimen tehokkaan toiminnan kaikissa tilanteissa. Perusteluna painopisteelle on esitetty, että suuronnettomuudet ja poikkeusolot vaativat osin sellaisia valmiuksia ja järjestelyjä, joita ei tarvita päivittäisissä onnettomuustilanteissa. Suuronnettomuuksien ja poikkeusolojen valmiuksia on tarpeen kehittää YETT -strategiaan ja väestön suojaamisen strategiaan perustuen. (Sisäasiainministeriö 2007a) Uusin pelastustoimen strategia ulottuu vuoteen 2025 (Sisäasiainministeriö 2012b). Sisäasiainministeriö vastaa pelastustoimen ohjaamisesta sekä kehittämisestä. Velvoittavat säädökset on kirjattu pelastuslakiin sekä valtioneuvoston asetukseen pelastustoimesta. Näiden lisäksi ministeriö antaa pelastustoimea koskevia ohjeita. Ohjeet eivät ole suoraan velvoittavia, mutta määrittävät tavoitteita sekä antavat perusteita toiminnan organisoinnille. 125
Varautumisen kannalta keskeisiä ohjeita ovat: s valmiussuunnittelu pelastuslaitoksissa (Sisäasiainministeriö 2007c, uudistettavana) s ohje väestön evakuointien suunnittelusta ja toimeenpanosta (Sisäasiainministeriö 2003b, uudistettavana) s ohje alueen pelastustoimen palvelutasopäätöksen sisällöstä ja rakenteesta (Sisäasianministeriö 2008b, uudistettavana) s toimintavalmiusohje (Sisäasiainministeriö 2003a), pelastustoimen toimintavalmiuden suunnitteluohje (Sisäasiainministeriö 2012c) Pelastuslaitosten valmiussuunnitteluohjeessa (Sisäasiainministeriö 2007c) varautuminen on käsitteenä laaja ja sisältää sekä yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen tähtäävät tehtävät että väestönsuojelutehtävät. Ohjeen mukaan valtion viranomaisilla ja kunnilla on vastuu ohjata alaistaan hallintoa ja omalta osaltaan huolehtia varautumisesta. Pelastuslaitokset huolehtivat omista varautumistehtävistään ja niihin liittyvästä yhteistoiminnasta sekä omatoimisen varautumisen organisoinnista. Pelastuslaitosten tehtävänä on ohjeen mukaan valmiussuunnittelun ja etukäteen tehtävien valmistelujen avulla varmistaa, että ne pystyvät huolehtimaan ihmisten ja omaisuuden suojaamiseen ja pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistään sekä tehtävien edellyttämästä yhteistoiminnasta myös poikkeusoloissa siten, että ihmishenkiä ja omaisuutta ei menetetä puutteellisten varautumisjärjestelyjen vuoksi. Pelastuslaitoksilla on vastuu alueensa väestön suojaamisen suunnittelusta yhteistyössä alueen kuntien ja muiden osapuolten kanssa sekä suojautumista koskevien ohjeiden antamisesta väestölle. Pelastustoimen tehtävät häiriötilanteissa, erityistilanteissa ja poikkeusoloissa eivät muutu, mutta niiden painopiste siirtyy pelastustoimintaan ja väestön suojaamistehtäviin sekä poikkeusoloissa omatoimisen varautumisen ohjaustehtäviin. Samoin viestintä, viranomaisyhteistyö, väestöön kohdistuva valistustoiminta sekä muut turvallisuusasiat korostuvat. Pelastuslaitosten tehtävänä on huolehtia omatoimisen varautumisen organisoinnista poikkeusolojen varalle siten, että omatoimisen varautumisen toimintoja voidaan johtaa suojautumista ja evakuointeja 126
edellyttävissä tilanteissa ja että ohjeiden perillemeno ja tilannekuvan kokoaminen on mahdollista. Edellä mainittu merkitsee omatoimisen varautumisen organisoimista suojelupiireiksi, -lohkoiksi ja -yksiköiksi sekä niihin perustettavia johtokeskuksia. Pelastuslaitokset suunnittelevat normaalioloissa aluejaon yhdessä kuntien kanssa. Väestön varoittamisessa varaudutaan käyttämään poikkeusoloissa omatoimisen varautumisen organisaatioita ja henkilöstöä. Sisäasiainministeriön ohjeen mukaan pelastuslaitokset ovat tärkeitä toimijoita ja yhteistyökumppaneita erilaisissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa, joihin varautuminen edellyttää valmiussuunnittelua, materiaalihankintoja ja muita etukäteisjärjestelyjä sekä koulutusta. Valmiussuunnitelman esitetään koostuvan useista erilaisista suunnitelmista ja asiakirjoista. Osasta niistä on annettu myös erillisiä ohjeita, kuten esimerkiksi väestön evakuointien suunnittelusta. Ohjeessa korostetaan yhteistoiminnan merkitystä alueen kuntien ja muiden osapuolten kanssa. Pelastuslaitosten valmiussuunnittelutehtävät edellyttävät yhteistoimintaa ja sopimuksia useiden viranomaisten ja muiden tahojen kanssa. Tärkeitä yhteistyötahoja ovat pelastustoimen alueella sijaitsevat kunnat ja niiden eri toimialat. Kuntien varautumista johtaa kunnanjohtaja yhdessä kunnanhallituksen kanssa. Pelastuslaitosten tehtävänä on antaa tehtäväalueensa puitteissa asiantuntijapalveluja ja täten osaltaan tukea kuntien ja muiden yhteistyötahojen varautumista. Varautumistyön varmistamiseksi varautumisen taso tulee ohjeen mukaan määrittää palvelutasopäätöksessä ja varautumistehtävät kytkeä yksiköiden ja henkilöiden tehtäviin, toiminta- ja taloussuunnitteluun, erilaisiin kehittämishankkeisiin ja raportointijärjestelmiin. Ohjeessa väestön evakuointien suunnittelusta ja toimeenpanosta (Sisäasiainministeriö 2003b) evakuointi-käsitettä ohjataan käyttämään laajassa merkityksessä. Käsitettä täsmennetään määrittämällä evakuoinniksi viranomaisten kehotuksesta tapahtuva omatoiminen siirtyminen erotukseksi vapaaehtoisesta siirtymisestä. Evakuoinnit suunnitellaan sekä normaali- että poikkeusoloja varten. Eri viranomaisilla evakuointien suunnittelu sisältyy yleensä niiden valmiussuunnitteluun. Ministe- 127
riöt ohjaavat omien hallinnonalojensa evakuointivalmisteluja ja antavat tarpeelliset evakuoinnin suunnittelua koskevat ohjeet. Evakuointivalmisteluissa on erittäin tärkeää poikkihallinnollinen yhteistoiminta eri hallinnontasoilla. Pelastusviranomaisilla on eri tasoilla keskeinen tehtävä väestön evakuointien suunnittelun yhteensovittamisessa ja ohjauksessa. Varautuminen Suomeen kohdistuvan laajamittaisen hyökkäyksen varalta edellyttää, että kaikilla pelastustoimen alueilla on valmiudet alueensa väestön evakuointeihin sekä myös evakuoitujen vastaanottamiseen ja sijoittamiseen. Suurta väestömäärää koskevassa evakuointitilanteessa, joka tulee kyseeseen lähinnä poikkeusoloissa, varaudutaan käyttämään omatoimisen varautumisen organisaatiota väestön kokoamisessa, vastaanotossa ja sijoittamisessa sekä ohjeiden antamisessa. Näiden järjestelyjen organisoinnista on vastuu alueen pelastustoimella. Palvelutasopäätöksen sisällöstä ja rakenteesta annetun ohjeen (Sisäasiainministeriö 2008b) mukaan palvelutasopäätöksessä on määrättävä mm. väestönsuojelun palvelujen taso. Palvelutasopäätöksen tulisi sisältää pelastustoiminnan ja väestönsuojelun osalta ainakin seuraavat asiat: s miten ylläpidetään tilannekuvaa ja miten erilaisten uhkien havaitseminen toteutetaan s kuinka alueella olevaa väestöä varoitetaan välittömän vaaran uhatessa s kuinka väestöä suojataan s tarvittavat pelastustoiminnan muodostelmat ja niiden hälyttäminen, kokoaminen ja kokoamisaika päivittäisessä valmiudessa ja erityistilanteissa (ml. suuronnettomuudet ja poikkeusolot) pelastustoimintaan osallistuvien viranomaisten voimavarat mukaan lukien s miten pelastustoiminnan valmiussuunnittelu on toteutettu ja miten erilaisia suunnitelmia ylläpidetään s kuinka pelastustoimintaan ja väestönsuojeluun osallistumisen ohjaus ja yhteistyö on järjestetty ja miten yhteys kuntiin ja eri viranomaisiin hoidetaan 128
s miten pelastustoimintaan ja väestönsuojeluun osallistuvien viranomaisten pelastustoimintaan käytettävissä olevien voimavarojen tiedot kootaan ja ylläpidetään s miten väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstön sekä muiden väestönsuojeluorganisaatioon kuuluvien henkilöiden koulutus on järjestetty s väestönsuojien tarve ja käyttömahdollisuudet sekä yleisten väestönsuojien määrä ja kuntien suunnitelmat niiden rakentamisesta s väestönsuojien tarkastukset Ohjeessa määritetään omatoiminen varautuminen yksilön ja organisaation omalla vastuulla olevaksi riskienhallinnaksi, jossa uhkien arviointi, riskianalyysi, omatoimiset pelastustoiminnan valmiudet sekä erityistilanteisiin varautuminen on järjestetty suunnitelmallisesti. Omatoiminen varautuminen on erityisen merkittävää siellä, missä alueen pelastustoimen järjestämän pelastustoiminnan toimintavalmiusajat muodostuvat pitkiksi tai riskit ovat muutoin alueesta tai kohteiden luonteesta johtuen erityisen suuria. Palvelutasopäätöksessä tulee päättää ainakin: s periaatteista, joiden perusteella erityisistä turvallisuusvaatimuksista kohteessa päätetään s kuinka alueen pelastustoimi ohjaa ja tukee omatoimisen varautumisen järjestelyjä: uhkien arviointia, onnettomuuksien ehkäisyä, pelastustoimintaa ja väestönsuojelua s kuinka alueen pelastustoimi ohjaa ja valvoo pelastussuunnitelmien laadintaa s miten omatoimisen varautumisen aluejako suojelupiireiksi, -lohkoiksi ja -yksiköiksi sekä niiden johtaminen poikkeusoloissa on järjestetty s kuinka alueen pelastustoimi järjestää omatoimisen varautumisen koulutuksen (mm. pelastussuunnitteluun velvollisten kohteiden turvallisuushenkilöstö) 129
Asiantuntijapalveluista ohjeessa todetaan mm. että palvelutasosta päätettäessä on kiinnitettävä erityistä huomiota yhteistoiminnan järjestämiseen muiden viranomaisten kanssa. Vuonna 2012 on sisäasiainministeriö antanut ohjeen asuinkiinteistöjen pelastussuunnitelman laadinnasta (Sisäasiainministeriö 2012a) Toimintavalmiusohje vuodelta 2003 ohjasi varautumaan suuronnettomuuksien lisäksi myös poikkeusoloihin. Samassa ohjeessa korostettiin varautumisen merkitystä myös käytännön johtamistoimien suunnittelussa. Ohjeen mukaan johtaminen oli suunniteltava sellaisia tilanteita varten, joissa pelastustoiminnassa on käytössä pelastuskomppaniaa enemmän voimavaroja. Tällaiset tilanteet olivat ohjeen mukaan hyvin harvinaisia, minkä vuoksi hälyttämis-, johtamis-, viesti- ym. toiminta tuli suunnitella huolellisesti ja niiden toimivuutta harjoitella riittävän usein. Nyt voimassa oleva pelastustoimen toimintavalmiuden suunnitteluohje on annettu 2012 (Sisäasiainministeriö 2012c). Varautumisen käsitteistä Varautuminen -sanaa käytetään sekä yleiskäsitteenä että täsmällisemmin häiriötilanteisiin tai poikkeusoloihin varautumisen merkityksessä. Omatoiminen varautuminen on varautumista uudempi termi ja on ollut kehittämisen kohteena ainakin pelastuslainsäädännössä. Väestönsuojelu -sana on puolestaan ollut käytössä 1930-luvun alusta alkaen, kun pohdittiin niitä vaaroja, joihin siviiliväestö voisi joutua sodan aikana (Vainio 1989, 12). Valmiussuunnitelma on aiemmin 1990-luvulla ja vielä 2000-luvullakin käsitetty voimallisesti vastaamaan vain poikkeusolojen toiminnan suunnitteluun, mutta nykyään sitä käytetään sekä poikkeusoloihin että normaaliolojen häiriötilanteisiin varautumisen suunnitelmana. Varautumista on käsitelty eri toimialoja koskevassa erityislainsäädännössä, kuten esimerkiksi huoltovarmuuden turvaamiseksi annetussa laissa (1390/1992), viestintämarkkinalaissa (393/2003) ja terveydenhuoltolaissa (1326/2010). Väestönsuojelutehtävistä ei sen sijaan ole 130
Normaaliolot Häiriötilanne Poikkeusolot Paljon häiriöitä Väestönsuojeluun varautuminen Väestönsuojelu Varautuminen Omatoiminen varautuminen poikkeusoloissa Varautumissuunnittelu Valmiussuunnitelma Varautumissuunnitelma Evakuointisuunnittelu Evakuointisuunnitelma Häiriötilanteisiin varautuminen Häiriötilannesuunnitelma Häiriötön tila Omatoiminen varautuminen Pelastussuunnitelma Väestön suojaaminen Kuva 1. Esimerkkejä yleisistä varautumiseen liittyvistä käsitteistä pelastuslain lisäksi säädetty muita hallinnonaloja koskevassa lainsäädännössä lainkaan (Korhonen Ström, 2012, 79). Varautumiseen ja sen ohjaamiseen liittyvässä lainsäädännössä, ohjeistuksessa ja kirjallisuudessa esiintyy paljon eri termejä, joilla kuvataan kunkin hallinnonalan poikkeavia tilanteita alalle vakiintuneella tavalla (kuva 1). Näiden esimerkkien lisäksi käytetään mm. terveydensuojelulaissa (763/1994) ja vesihuoltoon liittyvien poikkeuksellisten tilanteiden käsittelyn yhteydessä sanaa erityistilanne, joka ei ole yleinen pelastustoimen hallinnonalalla. Yhteistä eri hallinnonaloille ja toimijoille on se, että varautumisen sanasto ei ole vakiintunut ja käsitteitä toivotaan täsmennettävän. 131
Varautumiseen liittyvien käsitteiden yhteydessä käytetään monia muitakin käsitteitä, jotka ovat muuttuneet ajassa. Esimerkiksi normaaliolojen häiriötilanne -käsite on tuotu strategiatason asiakirjoihin, ja jatkuvuussuunnittelu on otettu liikkeenjohdon toimintamalleista. Lisäksi sisäisen turvallisuuden strategiaa on toimeenpantu turvallisuussuunnittelulla ja kokonaisturvallisuuskäsite on saanut ja saamassa runsaasti tilaa yhteiskunnan turvallisuuden vahvistamiseksi tehtävässä työssä. Varautuminen, omatoiminen varautuminen, valmiussuunnittelu ja väestönsuojelu ovat tuttuja ja runsaasti käytettyjä käsitteitä pelastustoimessa. Ne liitetään ennaltaehkäisevään turvallisuuden edistämiseksi tehtävään työhön, ja väestönsuojelua lukuun ottamatta niitä käytetään valmistauduttaessa sekä normaaliolojen häiriötilanteisiin että poikkeusoloihin. Pelastuslaitoksilla on lukuisia sekä lakisääteisiä että oman toiminnan varmistamiseksi tehtyjä suunnitelmia ja ohjeita, jotka on laadittu erilaisia tilanteita varten. Seuraavassa kuvassa 2 on esitetty suunnitelmien suhde erilaisiin yhteiskunnassa vallitseviin olosuhteisiin. Normaaliolot Häiriötilanne Poikkeusolot Suunnitelmien käyttö Suunnitelmien teko Aika Kuva 2. Suunnitelmien ja yhteiskunnallisten olosuhteiden välinen suhde 132
Alla olevassa taulukossa on esitetty esimerkkejä pelastuslaitosten erilaisista suunnitelmista. Laajat häiriötilanteet ja poikkeusolot Häiriötilanteet Oman toiminnan varmistamiseksi tehdyt suunnitelmat Pelastustoiminnan operaatioita varten olevat suunnitelmat Strategiset tai toiminnalliset päätökset ja suunnitelmat Valmiussuunnitelma, evakuointisuunnitelma, väestön suojaamisen suunnitelma, viranomaisyhteistoimintasuunnitelmat Edellisten lisäksi yksityiskohtaisempia suunnitelmia, kuten patoturvallisuuteen, myrskytuhoihin, tulvantorjuntaan ja öljyntorjuntaan liittyvät suunnitelmat ja esim. yksityisten tai järjestöjen kanssa tehdyt yhteistoimintasopimukset ja kuntien valmiussuunnitelmat Esim. hälytysohje ja johtamisohje Esim. palotarkastusohje, erilaiset pelastustoimen toimintaohjeet, kuten savu- ja vesisukellusohje, ohje korkealla paikalla tehtävästä työstä Esim. palvelutasopäätös Taulukko 1. Esimerkkejä pelastuslaitosten varautumiseen ja pelastustoimintaan liittyvistä suunnitelmista Varautumiseen liittyvien käsitteiden historiallinen tausta Varautumisen käsitteiden historia on pitkä ja niiden merkitykseen ovat vaikuttaneet kulloisenkin aikakauden tavoitteet ja tarpeet. Seuraavassa on lyhyesti käsitelty käsitteiden muotoutumista osana sotien jälkeistä yhteiskunnallista kehitystä. 133
Varautumista maanpuolustukseen Väestönsuojelulainsäädännön alkuaikoina ja sotien aikana väestönsuojelutehtävät kytkeytyivät tiiviisti maanpuolustukseen. Väestönsuojelun eriytyminen yksinomaan siviilitoiminnaksi tapahtui vasta sotien jälkeen. Ensimmäisen väestönsuojelulain (347/1939) ja sen nojalla annettujen asetusten seuraaja oli vuonna 1958 annettu väestönsuojelulaki (438/1958), jossa väestönsuojelu eriytyi kokonaan siviilitoiminnaksi. Painopiste oli kuitenkin selkeästi sodan uhkaan varautumisessa. Vuoden 1958 väestönsuojelulaissa määriteltiin väestönsuojelun tarkoittavan väestön ja omaisuuden turvaamista sodan ja muiden siihen verrattavien olosuhteiden aiheuttamilta tuhoilta sekä niiden vahinkojen rajoittamista ja seurausten lieventämistä. Väestönsuojelu jaettiin tuolloin yleiseen väestönsuojeluun, josta huolehtivat valtio ja kunnat, ja omatoimiseen suojeluun, josta huolehtivat yksityiset ja yhteisöt (HE 73/1998). Yksityiskohtaisemmin ilmaistuna valtio huolehtii niistä järjestelyistä, joilla oli yleisempi kuin paikallinen merkitys, kunta asukkaitaan varten yhteisesti tarvittavista järjestelyistä sekä yhteisöt ja yksityiset palveluksessaan olevien henkilöiden suojelusta työpaikalla ja omaisuutensa suojelusta. Vuoden 1958 väestönsuojelulaissa yksityisten ja yhteisöjen vastuulla oleva väestönsuojelu oli nimetty omatoimiseksi suojeluksi. Yksityisten ja yhteisöjen tehtävänä oli huolehtia palveluksessaan olevien henkilöiden suojelusta työpaikalla ja omaisuutensa suojelusta. Koska väestönsuojelulaki oli säädetty väestön ja omaisuuden turvaamiseksi sodan ja muiden siihen verrattavien olosuhteiden aiheuttamilta tuhoilta, tarkoitti omatoimisen suojelun velvollisuus rauhan aikana tehtäviä valmisteluja ja sodan aikana tehtäviä toimia. Väestönsuojelulain mukainen väestönsuojelu oli sisäasiainministeriöjohtoista, ja työtä tehtiin paljon kunnissa. (Väestönsuojelulaki 438/1958). Ajankohtana, jolloin väestönsuojelu oli lailla säädetty kunnalliseksi toiminnaksi, ohjasi silloista pelastustoimintaa palolaki ja -asetus (465/1960, 359/1961) ja vuoden 1976 alusta alkaen laki palo- ja pelastustoimesta (559/1975) ja vastaava asetus (1089/1975). Varautumisesta sen nykyisessä merkityksessä ei ollut säädöksiä. Väestönsuojelu oli kunnal- 134
lisena ja kuntakohtaisena toimineelle palo- ja pelastustoimelle läheinen toimiala. Yleisesti varautumiseen liittyvien asioiden yleisasiantuntijana kunnassa toimi väestönsuojelupäällikkö. Yhteiskunnan turvallisuuden varmistamista Väestönsuojelulaki ja palo- ja pelastustoimesta annettu laki (Laki palo- ja pelastustoimesta 561/1975) yhdistettiin pelastustoimilaiksi vuonna 1999 (HE 76/1998). Väestönsuojelulakia oli uudistettu vuonna 1990 ja vastaavaan asetukseen tehty puolestaan lukuisia muutoksia niin, että säännösten katsottiin vastaavan varsin hyvin vuoden 1998 olojakin. Lait yhdistämällä oli tarkoitus yhtenäistää normaaliolojen palo- ja pelastustoiminta ja väestönsuojelu ja kutsua uutta kokonaisuutta pelastustoimeksi. Tosiasiallisesti lailla vain vahvistettiin jo tapahtunut tehtävien yhdistyminen (HE 76/1998). Väestönsuojelun painopiste siirtyi kohti yhteiskunnan turvallisuuden varmistamista aiemman sodan uhkaan varautumisen sijaan. Valtakunnan tasolla eri ministeriöiden toimialaan kuuluvien väestönsuojelun tehtävien yhteensovittamisesta oli vastuussa pelastustoimesta vastaava ministeriö (Pelastustoimilaki 561/1999). Syyskuussa 1991 voimaan tullut valmiuslaki (1080/1991) toi julkishallinnon varautumisen ja valmiussuunnitelman käsitteet laajaan käyttöön. Valmiussuunnitelmia laadittiin tuolloin lähes yksinomaan poikkeusoloihin varautumiseksi, ne laadittiin kunnissa yleensä korkeimpien virkamiesten kesken ja säilytettiin turvaluokiteltuna kassakaapissa. Puolustusneuvoston julkaisu varautumisesta yhteiskunnan häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin ohjasi valmiussuunnitelman tekemistä kuitenkin selkeästi myös normaaliolojen häiriötilanteisiin varautumista varten (Puolustusneuvosto 1999). Omatoiminen varautuminen tuli samaan aikaan pelastustoimilakiin (1999), ja omatoimista varautumista vauhditettiin erikseen määriteltyihin kohteisiin tehtävillä kiinteistökohtaisilla suojelusuunnitelmilla. Omatoiminen varautuminen koski varautumista normaalioloissa ja toimintaa poikkeusoloissa. (HE 76/1998) 135
Kohti paikallisyhteisöjen, kuntien ja yksilöiden vastuuta Väestönsuojelua koskeva kansallinen sääntely siirtyi pelastustoimen uudistettuun lainsäädäntöön vuonna 2004 voimaan tulleessa pelastuslaissa (468/2003) ja edelleen heinäkuussa 2011 voimaan tulleeseen nykyiseen pelastuslakiin (379/2011). Kummassakin laissa väestönsuojelun keskeisenä tavoitteena on väestön ja ihmisten suojaaminen. Väestönsuojelu määritellään niissä kuitenkin toisistaan poikkeavasti. Vuoden 2003 pelastuslaissa alueen pelastustoimelle oli määrätty väestönsuojeluun kuuluvista tehtävistä huolehtiminen ja niiden edellyttämän valmiuden ylläpito omalta osaltaan sekä omatoimisen varautumisen organisoiminen poikkeusolojen varalle. Pelastusviranomaisten ohella erikseen luetellut muut viranomaiset olivat velvollisia osallistumaan pelastustoimintaan ja väestönsuojeluun siten, kuin niiden tehtävistä kunkin toimialan säädöksissä tai muussa lainsäädännössä säädettiin. Alueen pelastustoimen velvollisuutena oli huolehtia väestönsuojelussa tarvittavasta yhteistoiminnasta laissa lueteltujen tahojen kanssa. Alueen pelastustoimen tehtävänä oli myös järjestää väestönsuojelu- ja suuronnettomuusharjoituksia. Väestönsuojelun palvelutasosta oli lain mukaan määrättävä palvelutasopäätöksessä. Aluehallintoviraston (aiemmin lääninhallitus) tehtävänä oli vuoden 2009 lakiin tehdyn muutoksen mukaan varautua väestönsuojelun johtamiseen toimialueellaan, laatia sitä koskevat suunnitelmat ja huolehtia osaltaan suunnitelmien yhteensovittamisesta. Lisäksi sen tehtävänä oli järjestää pelastustoimen alueiden ja pelastustoimeen osallistuvien muiden viranomaisten yhteistoimintaa edistäviä väestönsuojelu- ja suuronnettomuusharjoituksia sekä edistää yhteistoimintaa toimialueellaan. Valtakunnan tasoisesta väestönsuojelun johtamisvalmiuden ylläpitämisestä, väestönsuojelun suunnittelusta ja toimialan muusta varautumisesta poikkeusoloihin vastasi tämän lain mukaan sisäasiainministeriö. Vuoden 2003 pelastuslain tarkoittamasta väestönsuojelusta on todettu, että tuolloin väestönsuojelu tarkoitti pelastuslain mukaan toimintaa poikkeusoloissa ja siihen varautumista. Tämä merkitsi omatoimisen varautumisen organisoimista suojelupiireiksi, -lohkoiksi ja -yksiköiksi sekä niihin perustettavia johtopaikkoja. Tällaisen jär- 136
jestelmän katsottiin olevan tarpeellinen väestönsuojelutoimenpiteiden paikallista ohjaamista ja johtamista varten. (Koivukoski 2007, 196 197.) Useissa muissa maissa toiminnan painopistettä oli kirjoittajan mukaan siirretty suuronnettomuusvalmiuteen ja sotaan varautumista oli supistettu hyvinkin radikaalisti (emt. 185 186). Pelastuslain (468/2003) hengen mukaisesti ne, jotka huolehtivat väestönsuojelun valmisteluista, vastasivat myös sen toimeenpanosta. Nämä väestönsuojeluvelvolliset olivat valtio, kunnat, yhteisöt, yritykset ja kansalaiset. Valtion ja kuntien vastuulla olevaa väestönsuojelua sanottiin Aakko jne. (2003) mukaan yleiseksi väestönsuojeluksi. Yhteisöt ja kansalaiset vastasivat omatoimisesta varautumisesta (emt.). Pelastuslain mukaisia kiinteistökohtaisia suunnitelmia kutsuttiin nyt pelastussuunnitelmiksi. Valtioneuvoston asetuksen (787/2003) mukaan alueen pelastustoimi huolehti pelastuslain tarkoittaman omatoimisen varautumisen organisoimisesta poikkeusolojen varalle niin, että omatoimisen varautumisen toimintoja voitiin johtaa suojautumista ja evakuointeja edellyttävissä tilanteissa ja että ohjeiden perillemeno ja tilannekuvan kokoaminen oli mahdollista. Julkishallinnon saatavilla on hyvin sekä varautumisen oppaita että varautumiskoulutusta. Ongelmalliseksi on muodostunut varautumisen varmistaminen. Ilkka Heinosen (2009, 20 22) mukaan kuntien osallistumisvelvoitetta väestönsuojeluun varautumiseen ei ole vuoden 2003 pelastuslaissa selvästi sanottu, mutta kunnille kuuluu väestön hyvinvointiin ja elintärkeiden toimintojen turvaamiseen kuuluvia tehtäviä (HE 192/2002, yksityiskohtaiset perustelut, 64 ). Koska kuntien on järjestettävä osa kyseisistä toiminnoista jo normaalioloissa, velvoite on olemassa hänen mukaansa myös poikkeusoloissa. Perustuslain mukaan kunnille annetaan tehtäviä vain lailla, ja mikäli tehtäviä annetaan asetuksella, lakipykälässä pitää olla riittävän selkeä ja yksiselitteinen oikeutus asetuksen antamiseen. Viittaus varautumisen osalta väestönsuojeluun liittyviin tehtäviin on valtioneuvoston asetuksessa pelastustoimesta (787/2003 6 4 mom). Viranomaisten varautumisvelvoitetta ei suoranaisesti valvo kukaan, eikä väestönsuojelun ja muun varautumisen käsitteellistä eroavuutta ole huomioitu. (Emt. 20 22.) 137
Voimassa olevassa pelastuslaissa (379/2011) väestönsuojelun määritelmä perustetaan kansainvälisiin humanitaarisiin sopimuksiin, eikä sitä erikseen määritellä pelastuslaissa. Pelastustoimen varautumisesta väestönsuojeluun (64 ) todetaan, että varautumistehtäviä on tässä laissa kohdennettu ainoastaan pelastustoimen viranomaisille. Muiden hallinnonalojen väestönsuojelutehtävät hoitaa lähtökohtaisesti asianomainen viranomainen kunkin hallinnonalan lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Viranomaiset vastaavat Geneven sopimuksen ja hallinnonalaa koskevan lainsäädäntönsä mukaisesti varautumisesta väestönsuojeluun. Lakiin ei sisälly edeltävän pelastuslain (2003) kaltaista säännöstä, jonka mukaan sisäasiainministeriö ja aluehallintovirasto antaisivat ohjeita väestönsuojelun suunnittelun ohjaamiseksi. Väestönsuojelun suunnittelu toteutetaan laissa kuvatussa yhteistoiminnassa. Pelastustoimen viranomaiset on laissa velvoitettu huolehtimaan pelastustoimintaan liittyvän poikkeusolojen toiminnan ja suunnitelmien yhteensovittamisesta (Pelastuslaki 397/2011). Tämä vastaava yhteistoiminnan velvollisuus on ollut jo edeltävässä pelastuslaissa. Sisäasiainministeriön tehtävänä on huolehtia pelastustoimen valtakunnallisesta suunnittelusta poikkeusolojen ja muiden häiriötilanteiden varalta sekä muusta toimialan varautumisesta. (Valtioneuvoston asetus pelastustoimesta 407/2011). Lisäksi sisäasiainministeriölle kuuluu vastuu aluehallinnon yhteisestä varautumisesta poikkeusoloihin ja häiriötilanteisiin sekä siihen liittyvät keskushallinnon tehtävät. (Valtioneuvoston asetus sisäasiainministeriöstä 1567/2011, 1 ). Valtioneuvostolle kuuluu valmiuslain mukaan varautumisen johtaminen ja valvominen, ministeriöille hallinnonalallaan johtamisen ja valvonnan lisäksi varautumisen yhteensovittaminen. (Valmiuslaki 1552/2011). Vuodesta 2003 alkaen on laadittu yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseksi valtioneuvoston periaatepäätöksen tasoisia strategia-asiakirjoja, jotka ovat ohjanneet voimakkaasti varautumistyötä kaikilla hallinnon tasoilla. YETTS- ja YTS-asiakirjoja käytetään sekä paikallisen että alueellisen tason varautumistyössä ja valmiussuunnittelussa erityisesti niiden uhkamallien ja häiriötilanteiden selkeän esitystavan ansiosta. YETTS-asiakirjassa (2006) -asiakirjassa olleet turvalli- 138
suustilanteen määritelmät (normaaliolot, häiriötilanne, poikkeusolot) jätettiin pois vuonna 2010 julkaistusta strategiasta, mikä vakiinnutti lopullisesti häiriötilanne -käsitteen käytön sekä normaali- että poikkeusoloissa tapahtuvaksi erilliseksi häiriöksi eikä turvallisuustilanteeksi. Omatoimisen varautumisen vastuu kiinteistökohtaisessa suojelussa on kasvanut kaikenaikaa pelastuslainsäädännön muutoksissa 1990-luvulta alkaen. Nyt voimassaoleva pelastuslaki ja -asetus yksilöivät pelastussuunnitelman sisällön varsin hyvin ja korostavat sen teon merkitystä myös poikkeusoloihin varautumisessa. Omatoimisen ja yksilöistä ja yhteisöistä lähtöisin olevan kriisinsietokyvyn ja toimintakyvyn korostaminen on nähtävissä lainsäädännön kehityksessä ja julkisessa keskustelussa. Nykyistä yhteiskuntaa uhkaaviin häiriöihin varautuminen vaatii eri toimijoiden omista lähtökohdista syntyvää yhteistyötä ja aloitteellisuutta. Pelastustoimen varautuminen Aineistot Kaikilta pelastuslaitoksilta (n=22) pyydettiin palvelutasopäätökset, valmiussuunnitelmat ja evakuointisuunnitelmat sekä tieto näitä tukevasta tai täydentävästä muusta sisäisestä ja ulkoisesta ohjeistuksesta. Palvelutasopäätökset valittiin analyysin kohteeksi, koska ne ovat lakisääteinen alueen pelastustoimen järjestämisen peruste. Pelastuslain 12 :n mukaan pelastustoimen palvelutason tulee vastata onnettomuusuhkia ja pelastustoimi on suunniteltava ja toteutettava siten, että onnettomuuksien ehkäisy on järjestetty ja että onnettomuus- ja vaaratilanteissa tarvittavat toimenpiteet voidaan suorittaa viivytyksettä ja tehokkaasti. Pelastuslain 13 :n (397/2011) mukaan palvelutasosta päättää alueen pelastustoimi kuntia kuultuaan. Päätöksessä on selvitettävä alueella esiintyvät uhat, käytettävät voimavarat ja määriteltävä onnettomuuksien ehkäisyn, pelastustoiminnan ja väestönsuojelun palvelujen taso. Palvelutasopäätökset saatiin kaikista pelastuslaitoksista. Valmiussuunnitelmat valittiin analyysin kohteeksi, koska ne nimetään valmiuslaissa (1552/2011) yhtenä konkreettisena suunnitelmana, välineenä, jonka avulla varmistetaan eri toimijoiden mahdol- 139
Palvelutasopäätös Valmiussuunnitelma Evakuointisuunnitelma 22 kpl 18 kpl 14 kpl Taulukko 2. Tutkitut asiakirjatyypit ja määrät lisimman hyvä tehtävien hoitaminen myös poikkeusoloissa (12 ). Kolmea valmiussuunnitelmaa ei saatu pelastuslaitoksilta käyttöön niiden keskeneräisyyden vuoksi ja yhtä sen vuoksi, että laatijatahon mukaan valmiussuunnitelman turvaluokitus estää sen tutkimuskäytön. Evakuointisuunnitelmat valittiin esimerkiksi yhdestä yksittäisestä varautumista käsittelevästä suunnitelmasta. Evakuointisuunnitelmia saatiin analysoitavaksi 14 kpl. Analyysin kohteiksi valittiin valmiussuunnitelmien ja evakuointisuunnitelmien yleiset osat, liitteitä tai kuntakohtaisia suunnitelmia ei pyydetty käyttöön. (Ks. tarkemmin taulukko 1). Aluehallintovirastoja koskevista ohjausasiakirjoista tutkittavina olivat strategiasiakirjat (vuosille 2010 2011 ja 2012 2015), strategiset tulossopimukset (vuosille 2010 2011 ja 2012 2015) ja sisäasiainministeriön ja aluehallintovirastojen väliset toiminnalliset tulossopimukset vuosille 2010 ja 2011. Ohjeellisena aikarajana toimivat vuodet 2009 2011. Ensisijaisesti aikarajauksen määritteli kuitenkin lähdeaineisto siten, että osa aineistosta on peräisin tätä edeltävältä ajalta ja osa aineistosta suuntautuu tulevaisuuteen. Pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustilaston (myöh. PRONTO) varautumista koskevat tiedot ovat kevään 2012 tallennustilanteen mukaiset. Huomioita palvelutasopäätöksien, valmiussuunnitelmien ja evakuointisuunnitelmien sisällöistä Palvelutasopäätösten laatimisessa oli hyödynnetty sisäasiainministeriön ohjetta pelastustoimen palvelutasopäätöksen sisällöstä ja rakentees- 140
ta (SM-2007-03067/Tu-31). Lisäksi oli hyödynnetty ohjeessa edellytettyjä muita asiakirjoja. Palvelutasopäätösten rakenne vaihteli paljon. Rakenne perustui esimerkiksi nykytilan kuvaukseen, tavoitteen asetteluun ja varsinaiseen päätökseen tai nykytilan kuvauksen, päätöksen ja kehittämissuunnitelman varaan. Joissakin asiakirjoissa päätösosiota ei ollut ollenkaan, vaan se oli korvattu joko kehittämissuunnitelmalla tai toteuttamissuunnitelma ja -aikataulu -osiolla. Mikäli päätösosiota tai sen korvaavaa osiota ei asiakirjassa ollut ollenkaan, oli tavoitteen ja palvelutasopäätöksen löytäminen asiakirjasta vaikeaa. Palvelutasopäätöksissä viitattiin usein valmiussuunnitelmaan ja evakuointisuunnitelmaan välttäen siten toistamasta noissa suunnitelmissa esitettyjä yksityiskohtia. Esimerkiksi varautumisen tavoitteen asettelun jälkeen saattoi palvelutasopäätöksen päätös-kohdassa lukea Pelastuslaitoksen varautumisen yksityiskohtaisempi tarkastelu sisältyy laitoksen valmiussuunnitelmaan. Tällainen viittaaminen yksityiskohtaisempaan suunnitelmaan yksinkertaisti ilmaisua palvelutasopäätöksessä, mutta ei täysin täyttänyt sisäasiainministeriön ohjeessa esitettyä vaatimusta siitä, että palvelutasopäätöksen sanamuodosta on ilmettävä täsmällisesti, mitä aiheesta päätetään. Esimerkkinä väestönsuojeluorganisaation yleisesti vaikeasta määrittelystä käy palvelutasopäätökseen sisältyvä päätös, jossa todetaan, että pelastuslaitos vastaa omalta osaltaan niistä velvoitteista, jotka pelastuslain mukaisesti pelastustoimen alueelle kuuluvat sekä valvoo ja koordinoi väestönsuojeluvalmiuden ylläpitämistä toimintaalueellaan. Sen sijaan omatoimista varautumista koskeva päätös, jossa todetaan, että suojelupiirien ja -lohkojen toimintaa ohjaavat suunnitelmat ja ohjeet laaditaan vuoden 2010 aikana on konkreettinen ja todennettavissa. Väestönsuojelun suunnittelu ja evakuointisuunnitelmat ovat oleellinen osa pelastuslaitosten valmiussuunnitelmaa. Pelastuslaitosten valmiussuunnitelmille ei ole olemassa yhteistä mallia. Joidenkin valmiussuunnitelmien mallina oli käytetty tarkasti sisäasiainministeriön ohjetta pelastuslaitosten valmiussuunnittelusta (SM 26/2007). Mallina oli käytetty myös toisen pelastuslaitoksen valmiussuunnitelmaa, joka 141
oli voitu kopioida lähes sellaisenaan oman pelastuslaitoksen käyttöön. Uhkien alueellistamista oli yleensä tehty. Joissakin suunnitelmissa oli uhkien alueellistaminen tehty selkeästi, oman pelastuslaitoksen kyvykkyys oli kirjattu suunnitelmaan, ja kaiken kaikkiaan suunnitelma oli selkeä, helppolukuinen ja käyttökelpoinen. Tällaisessa valmiussuunnitelmassa keskeiset asiat oli kerrottu lyhyesti, uhka-arvioista kävi ilmi uhan paikallinen ja alueellinen merkitys, tekstissä oli vältelty liian yleisiä asioita ja suunnitelmasta oli helppo hahmottaa asiat. Pelastuslaitosten valmiussuunnitelmien näkökulma oli hyvin usein kuntalaisten suojelemisessa sen sijaan, että olisi ensisijaisesti turvattu pelastuslaitoksen elintärkeät toiminnot. Vastuu valmiussuunnitelman olemassaolosta oli yksiselitteisesti annettu pelastusjohtajalle, mutta vastuu suunnitelman tekemisestä ja päivityksestä oli usein jaettu valmiuspäällikölle tai pelastuspäälliköille yksin tai yhteisesti. Työhön oli toisinaan sitoutettu kunkin vastuualueen pelastuspäälliköt, työtä varten oli perustettu varautumisen työryhmä ja työtä valvoivat ja ohjasivat varautumisen ohjausryhmä ja johtoryhmä. Valmiussuunnitelmien laadinnassa keskeisimpinä taustamateriaaleina olivat valmius- ja pelastuslainsäädäntö, sisäasiainministeriön ohje, YETTS- ja YTS-asiakirjat sekä pelastuslaitosten omat sopimukset ja selvitykset, kuten riskianalyysi ja palvelutasopäätös. Valmiussuunnitelmien perustana käytettävät uhkamallit olivat lähes poikkeuksetta peräisin sisäasiainministeriön ohjeesta (26/2007), johon pelastustoimelle keskeisimmät uhat on otettu YETT-strategiasta (2006). Pelastuslaitosten riskianalyysit oli esitetty sekä valmiussuunnitelmissa että palvelutasopäätöksissä. Palvelutasopäätöksen merkitys korostui mm. pelastustoimea koskeviin mahdollisiin taloudellisiin uhkiin varautumisessa. Valmiussuunnittelu ja toimintaan vaikuttavat uhkatekijät arvioidaan valmiussuunnitelmien mukaan toiminta- ja taloussuunnittelun yhteydessä säännöllisesti, kuten sisäasiainministeriön asiaa koskevassa ohjeessa edellytetään. Valmiussuunnitelmat oli turvaluokiteltu monin eri tavoilla. Osin tämä johtui siitä, että valmiussuunnitelmien rakenne oli erilainen ja joissakin asiakirjoissa salassa pidettävää tietoa oli koko asiakirjassa, kun 142
taas toisissa turvaluokiteltu aineisto oli keskitetty liitteisiin. Tutkituista valmiussuunnitelmista korkeinta turvaluokitusta edusti turvaluokka II, merkinnällä salainen (n=3). Tätä yleisempi luokittelu oli turvaluokka III siihen liittyvällä luottamuksellinen -tekstillä (n=7). Turvaluokitus perusteltiin aina julkisuuslain (621/1999) 24 :n 1. mom kohdalla 8, jossa mm. onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumiseen ja väestönsuojeluun liittyvät asiakirjat mainitaan salassa pidettäviksi tietyin edellytyksin. Saman pykälän ja momentin kohtaa 10 käytettiin mm. puolustusvoimien antaman tiedon suojaamiseksi pelastuslaitoksen asiakirjassa. Analyysin kohteena olleet pelastuslaitosten evakuointisuunnitelmien yleiset osat olivat pääosin toistensa kaltaisia, ja niiden sisältö noudatti melko tarkasti sisäasiainministeriön ohjetta väestön evakuointien suunnittelusta ja toimeenpanosta (SM-2003-01781/TV-31). Evakuointisuunnitelmat olivat hyvin spesifejä ja määrämuotoisia suunnitelmia, joiden yleinen osa oli lyhyt ja kuntakohtaiset suunnitelmat muodostavat pääosan koko suunnitelmasta. Suunnitelmat olivat konkreettisia ja sisälsivät täsmällistä tietoa väestön evakuoinnin vuoksi tärkeistä yksityiskohdista, kuten kokoontumispaikoista, kuljetustavoista ja vastaanottopaikoista. Suunnitelmien anti varautumisen käsitteen tutkimisen kannalta jäi vähäiseksi. Evakuointisuunnitelmat oli laadittu ohjeen mukaan sekä normaalioloja että poikkeusoloja varten. Suunnitelmat oli turvallisuusluokiteltu pääasiassa kolmella eri tavalla; julkisiin, luottamuksellisiin (TL III) ja salaisiin eli turvaluokkaan II. Evakuointisuunnitelmissa ei ollut viittauksia palvelutasopäätöksiin kun taas palvelutasopäätöksissä esiintyi viittauksia evakuointisuunnitelmiin. Normaaliolojen suuronnettomuus- ja eritystilanteita sekä koko pelastustoimen aluetta koskevat evakuointisuunnitelmat ovat pääsääntöisesti julkisia. Sen sijaan sotilaskohteisiin tai sotilaallisiin uhkatekijöihin liittyvät evakuointisuunnitelmat on määritelty salassa pidettäviksi. (JulkL 24 :n kohdat 8 ja 10). Salassa pidettävä asiakirja tulee turvaluokitella, ja siihen tulee tehdä tietoturvallisuuden tasoa osoittava luokitusmerkintä. (SM-2003-01781/Tv-31) 143
Varautumista varten laaditut muut asiakirjat Pelastuslaitoksia pyydettiin aineistopyynnön yhteydessä nimeämään mainittujen kolmen asiakirjatyypin lisäksi muut sellaiset asiakirjat, jotka pelastuslaitos on katsonut tarpeelliseksi laatia varautumisen tarpeisiin. Asiakirjat olivat tyypillisesti yhteistoimintasopimuksia, yhden tai useamman viranomaisen kanssa yhdessä sovittuja häiriötilanteiden toimintaohjeita ja oman pelastuslaitoksen henkilökunnan toiminnan ohjaukseen tarkoitettuja toimintaohjeita (varautumisen asiakirjat esitelty taulukossa 3). Pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustilastoon tallennettujen suunnitelmien ja ohjeiden määrät ja nimet tarkistettiin keväällä 2012. PRONTOn suunnitelmat-osion oli täyttänyt useamman suunnitelman tai ohjeen osalta kaikkiaan 12 pelastuslaitosta 22:sta. Näiden 12 pelastuslaitoksen lisäksi yksi pelastuslaitos oli täyttänyt PRONTOn kyseisen välilehden, mutta maininnut pelastuslaitoksen suunnitelmaksi ainoastaan valmiussuunnitelman. PRONTOn kaikkiaan 57 erinimisestä suunnitelmasta tai ohjeesta osa tarkoitti selvästi samaa suunnitelmaa. Kun samaan tarkoitukseen tehdyt vaikkakin erinimiset suunnitelmat oli yhdistetty, todettiin PRONTOssa olevan vielä kaikkiaan yli 40 erilaista suunnitelmaa tai ohjetta (taulukko 4). Kaikilla tietojaan täyttäneillä pelastuslaitoksilla oli mainittuna evakuointisuunnitelma ja yhdellätoista myös palvelutasopäätös (n=12). Öljyntorjuntasuunnitelma oli mainittuna yhdellätoista pelastuslaitoksella. Valmiussuunnitelma oli valmis tai valmisteilla/päivitettävänä kymmenellä pelastuslaitoksella (n=12). Seuraavaksi eniten oli tehty hälytyssuunnitelmia, erilaisia viesti- tai viestintäsuunnitelmia ja erilaisia onnettomuuden aikaisia viestinnän tai tiedottamisen järjestämisohjeita. Riskianalyysin oli merkinnyt tehdyksi kuusi pelastuslaitosta samoin kuin metsäpalojen torjuntasuunnitelman. PRONTOon tallennettavien suunnitelmatietojen ohjeistusta ei ole, mistä syystä suunnitelmia on tallennettu kunkin pelastuslaitoksen omista lähtökohdista käsin. PRONTOn suunnitelmatietoja on käytetty tässä apuna kuvaamaan pelastuslaitosten laatimien suunnitelmien ja ohjelmien kirjoa. Vertailuja suunnitelmien määrästä tai laadusta ei PRONTOn aineiston perusteella ole mahdollista tehdä epätasaisen tal- 144
Yhteistyösopimukset, suunnitelmat ja ohjeet (useita toimijoita) Yhteistoimintaohje tai ohje laajaa yhteistoimintaa edellyttävää tilannetta varten Viranomaisten yhteistoimintasuunnitelma suuronnettomuuksien varalle Toimintaohje/operatiivinen yhteistoimintasuunnitelma laajojen myrskytuhojen varalle Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat Pandemiasuunnitelma; sika- tai lintuinfluenssa Öljyvahinkojen torjuntasuunnitelma; maa- ja alusöljyvahingot Pato-onnettomuussuunnitelmat Sopimus yhteistyöstä Vapepan kanssa Erilaiset yhteystietoluettelot eri viranomaisista ja toimijoista (mm. pelastustoimialueen kuntien avainhenkilöiden yhteystiedot) Tiettyyn uhkaan, kohteeseen tai yhteistyökumppaniin kohdistuvat: Sisävesien pelastussuunnitelma Aluepelastuslaitos ja sähkölaitos Lento-onnettomuussuunnitelmat lentokentille Rautatieonnettomuussuunnitelma Ulkoiset pelastussuunnitelmat suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavista laitoksista Pelastustoimintaan osallistuvien henkilöiden muonitussopimus Sisäiset toimintaohjeet Oman toiminnan ohjeet, joiden sisältämä toiminta kohdistuu asiakkaisiin Toimintaohje kunnan valmiustoiminnan käynnistämiseksi normaaliajan häiriötilanteissa Väestönsuojien rakentamisvelvollisuus koulu- ja päiväkotirakennuksissa Ohje väestönsuojan teleyhteyksien toteuttamisesta Ulkoisen pelastussuunnitelman ohjerunko Toimintaohje omatoimisen varautumisen ja väestönsuojelun varautumisen eroavaisuuksista Ohje varautumisesta Oman toiminnan työohjeet Aluepelastuslaitoksen tiedotusohjeet pelastustoimintaa johtavalle viranomaiselle, operatiivisen johtamisen ohje Pelastustoiminnan johtokeskuksen normaaliaikojen perustamisohje/työjärjestys Poikkeusolojen johtokeskusohje Ohje toiminnasta tehostetun säteilyvalvonnan aikana, ohje toiminnasta säteilytilanteessa Säteilynvalvontaohje, säteilynmittaus toimintaohje Evakuointikaluston yhteystiedot normaaliaikojen evakuointia varten Ohje talousveden kuljettamisesta Henkilövarausohje Tiedottamisohje Varallaolo-ohje Kiireettömien tehtävien ruuhkaohje ohjeet Asiakkaille, valvontakohteille, kumppaneille ja kuntalaisille Omatoimisen varautumisen ohjausta varten: Pahan päivän varalle-esite ja muita esitteitä Turvaopas Pelastuslaitoksen Internet-sivuilla on saatavilla ohjeet ja esitteet Kuntien varautumista varten: Kokonaisvaltaisen riskienhallinnan toteuttaminen kunnissa -projekti ja ohjeluonnos kuntien kokonaisvaltaisen riskienhallinnan toteuttamisesta kunkin omiin tarpeisiin 145 Taulukko 3. Pelastuslaitosten nimeämät varautumisen kannalta merkittäviksi arvioidut muut asiakirjat
PRONTOssa ei yhtään suunnitelmaa, PRONTOa ei täytetty PRONTOssa vain valmiussuunnitelma PRONTOssa useita suunnitelmia, esim. evakuointisuunnitelma aina Pelastuslaitosten lukumäärä 9 kpl 1 kpl 12 kpl 22 kpl Taulukko 4. Suunnitelmien määrät PRONTOn suunnitelmat-osiossa keväällä 2012. lennustilanteen vuoksi. Havaintoja voidaan kuitenkin pitää suuntaa antavina. Suunnitelmia ja yhteistoimintasopimuksia on tehty yleisesti onnettomuuksiin tai suuronnettomuuksiin varautumiseksi, ja erityisesti tiettyjä tunnettuja uhkatekijöitä, kuten myrskyjä, tulvia, öljyonnettomuuksia ja patovahinkoja varten. Taulukkoon 5 on koottu suunnitelmia ja ohjeita neljään eri sarakkeeseen. Ryhmittely oli välttämätöntä, jotta lukuisten erityyppisten suunnitelmien ja ohjeiden asema ja käyttötarkoitus olisi helpompi hahmottaa. Ryhmittely helpottaa asiakirjojen keskinäisten suhteiden ymmärtämistä. Ryhmittely on tässä tehty suunnitelman kohderyhmän ja tarkoituksen perusteella. Laajimpaan yhteistoimintaryhmään kuuluvat esimerkiksi suuronnettomuussuunnitelmat ja yhteistoimintasopimukset. Näiden suunnitelmien tekemisessä on mukana yleensä useita toimijoita ja pelastuslaitos on yleensä sekä varautumisen yhteistoimintaa että häiriötilannetta johtava organisaatio. Suuronnettomuussuunnitelmilla ja yhteistoimintasopimuksilla tarkoitetaan sellaisiin laajoihin häiriötilanteisiin kohdistuvia suunnitelmia, jotka vaativat monen eri viranomaisen toimia. Toiseksi laajimpaan ryhmään tässä luokittelussa kuuluvat pelastuslaitoksen omiin tarpeisiin tehdyt suunnitelmat, joiden kohde on edelleen häiriötilanteen hallinta, mutta joita varten tehtävää suunnittelua tekee vain muutama viranomainen/toimija. Kolmantena ryhmänä ovat suunnitelmat, joiden tavoitteena on pelastuslaitoksen oman henkilös- 146
tön toiminnan turvaaminen esimerkiksi strategisten henkilöstösuunnitelmien tai työohje-tasoisten toimenpideohjeiden avulla. Neljänteen ryhmään kuuluvat pelastuslaitoksen tekemät ohjeet tai suunnitelmat, joiden kohderyhmä on asiakas tai joku muu ulkoinen sidosryhmä. Joillakin pelastuslaitoksilla oli PRONTOon tallennettu lähes 30 suunnitelmaa tai ohjetta. Asiakirjojen ryhmittely voidaan tehdä monella perusteella. Tässä esitetty ryhmittely tehtiin yhteistoiminnan laajuuden ja kohdejoukon laajuuden perusteella, jotta saatiin alustava käsitys pelastustoimen tekemistä eri tyyppisistä suunnitelmista ja ohjeista. Vaikka PRONTOon tallennettujen suunnittelutietojen edustavuuteen liittyy ongelmia, antavat ne sekä laitosten itsensä toimittamat tiedot kuitenkin jonkinlaisen kuvan pelastuslaitosten suunnittelukäytännöistä ja yleisestä suunnitelmatilanteesta. Ominaista näyttää olevan, että yleistason suunnitelmia täydentää joukko alemman tasoisia, yksittäistä toimintoa tai tilannetta koskevia suunnitelmia. Näiden lisäksi pelastuslaitoksilla on eri yhteistoiminta-asiakirjoja sekä operatiivista toimintaa koskevia ohjeita. Suunnitelmien määrä sekä eriytyminen herättävät kysymyksen kokonaisuuden koordinaatiosta. Kuinka ylemmän tason yleiset suunnitelmat ja sopimukset ohjaavat yksityiskohtaisempaa suunnittelua ja miten puolestaan erikoistilanteisiin tehdyt toimintaohjeet ja suunnitelmat linkittyvät laajempiin sopimuksiin ja ohjeistukseen. Kiinnostavia kysymyksiä ovat muun muassa, ovatko yksittäiset toiminto- tai tilannekohtaiset suunnitelmat syntyneet käytännön kokemuksista vai johdettu yleissuunnitelmista ja onko eri asiakirjoilla ylipäänsä mitään yhteyttä. Asiakirjojen laatimishistorian selvittäminen voisi osaltaan tuoda valaistusta edellä esitettyihin kysymyksiin. Lisäksi se osaltaan avaisi ehkä suunnittelukäytäntöjen kehittymistä pelastuslaitoksilla. Suunnitelmien koordinaatioon liittyvät kysymykset eivät koske vain asiakirjojen keskinäistä hierarkiaa ja yleissuunnitelmien suhdetta yksityiskohtaiseen suunnitteluun. Myös laajempien yleissuunnitelmien välinen koordinaatio edellyttää lisätarkastelua. 147
Yhteistoimintatason suunnitelmia esim. viranomaisyhteistoiminta, kohteena häiriötilanne ja siitä selviäminen Suuronnettomuussuunnitelma, viranomaisten yhteistoimintasuunnitelma suuronnettomuuksien varalle Öljyntorjuntasuunnitelma Tulvantorjunnan toimintasuunnitelma Patoturvallisuussuunnitelma Myrskytuhosuunnitelma Lento-onnettomuussuunnitelma, lentoaseman yhteistoimintasopimus, rautatien pelastussuunnitelma Kääntösiltojen häiriötilanne Meritoiminnan suunnitelmat Sisävesien pelastussuunnitelma, pelastustoiminnan järjestelyt sisävesien alueilla Lintuinfluenssaa koskeva suunnitelma Sairaankuljetussuunnitelma, sairaankuljetuksen monipotilassuunnitelma, sairaankuljetuksen valmiussuunnitelma oman toiminnan suunnittelua Suunnitelmia tai ohjeita, kohteena häiriötilanne ja siitä selviäminen Valmiussuunnitelma Alueen evakuointisuunnitelma Omatoimisen suojelun suunnitelma, Onnettomuuksien ehkäisysuunnitelma, Palotarkastussuunnitelma Riskianalyysi Säteilyvaaraan varautuminen Ohje pelastustoiminnan johtamisesta, riskikohdekohtainen johtamissuunnitelma Hälytysohjeet, varahälytysjärjestelmä, väestöhälytinsuunnitelma Johtokeskusohje, Alueen johtokeskuksen viestisuunnitelma Viestiliikenneohje, viestiohje, tiedotussuunnitelma, viestintäohje Metsäpalojen torjuntasuunnitelma Turvetuotantoalueiden sammutussuunnitelma Suojelupiirien ja -lohkojen perustamisohjeet Taulukko 5. Esimerkkejä PRONTOon tallennetuista pelastuslaitoksen suunnitelmista keväällä 2012. 148
Toimintaohjeita, teknisiä ohjeita tai oman henkilöstön kehittämiseen kohdistuvia suunnitelmia Ohjeita väestölle, suunnitelmia laitoksille tai muuta ulkoista toimintaa Henkilöstösuunnitelma, henkilöstöohje, koulutussuunnitelma, pintapelastuksen fyysisen toimintakyvyn testausohje Savusukellusohje Pelastussukellusohje, vesipelastusohje Valistussuunnitelma Kohteiden pelastussuunnitelmat Avotulen tekeminen ja kulotusohje Kemikaalisukellusohje Myrskyraivausohje Ohje putoamisvaarallisella alueella työskentelystä, korkealla työskentelyn ohje VAK, vaarallisten kemikaalien torjuntasuunnitelma Kuolleiden lintujen käsittelyohje Ohje jälkivahinkojen torjunnasta Muonitusohje Pelastuskaluston huolto-ohje Huoltokontin hälytysohje 149
Varautumisen käsitteet pelastuslaitosten dokumenteissa Suunnitelmien ja dokumenttien läpikäyminen osoitti, että varautumiseen liittyville käsitteille annettiin erilaisia merkityksiä ja sisältöjä eri dokumenteissa ja eri pelastuslaitoksissa. Toisin sanoen pelastuslaitoksen valmiussuunnittelulla saatettiin viitata toisessa laitoksessa pelkästään poikkeusoloihin, kun taas tarkoitettiin myös normaaliolojen häiriö tilanteita. Tästä syystä projektissa päätettiin tarkastella eri käsitteiden sisältöjä eri dokumenteissa. Selvityksen kohteeksi valittiin valmiussuunnitelmat. Evakuointisuunnitelmia ei valittu analyysin kohteeksi, koska sisäasiainministeriön ohjeen tarkka noudattaminen teki niistä hyvin samankaltaisia keskenään eri pelastuslaitosten välillä. Palvelutasopäätökset olivat puolestaan melko yleisluontoisia, ja niissä viitattiin usein valmiussuunnitelmaan, mistä johtuen ne eivät olleet yhtä yksityiskohtaisia kuin valmiussuunnitelmat. Taulukoissa 7 9 (liite 1) on esitetty tiivistetysti käsitteiden käyttö valmiussuunnitelmissa. Oikeanpuoleisimmassa sarakkeessa esitetään valmiussuunnitelmista poimitut olennaiset varautumistyöhön liittyvät yhteydet. Olennaiset yhteydet eli asiasanat käsittävät laajasti sekä toisia käsitteitä, olosuhteita että erilaisia yhteyksiä, esimerkiksi mainintoja eri yhteistyötoimijoista. Varautuminen Pelastuslaitosten valmiussuunnitelmissa varautumisen kuvataan olevan pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien ja perustehtävien varmistamista. Se on päivittäisiin onnettomuuksiin varautumista, palvelutuotannon varmistamista ja väestön suojaamista, päivittäisten toimien valmiuden kehittämistä. Tämän rinnalla varautuminen on normaaliolojen häiriöja erityistilanteisiin, vakaviin suuronnettomuuksiin, kriisitilanteisiin ja poikkeusoloihin varautumista. Varautumiseen liitetään mm. laaja-alainen valmiussuunnitelma, turvallisuusanalyysi, viranomaisten yhteistoimintasuunnitelmat ja krii- 150
sinsietokyky. Varautumisen tarvetta arvioidaan uhkien tarkastelun, uhkien tunnistamisen ja riskien arvioinnin avulla. Varautumisen taso määritellään palvelutasopäätöksessä ja kunnat jakavat taloudelliset resurssit toiminnalle. Varautumisen avulla tavoitellaan valmiuden kohottamista, yhteiskunnan toimijoiden toimintavalmiuden varmistamista, elintärkeiden toimintojen turvaamista, väestön elinmahdollisuuksien säilyttämistä ja yhteiskunnan turvallisuutta. Varautumisen avulla halutaan ehkäistä vaara- ja kriisitilanteiden syntymistä ja suojata ihmishenki, omaisuus ja ympäristö kaikissa oloissa. Omatoiminen varautuminen Omatoimisen varautumisen määrittely näyttäytyy suunnitteluasiakirjoissa jokseenkin yhdenmukaisena. Sen kuvataan kattavan niin varautumisen normaaliolojen onnettomuuksiin kuin myös varautumisen vakaviin vaara- ja kriisitilanteisiin sekä poikkeusoloihin. Omatoimiseen varautumiseen liitetään suunnitelmissa kriisinsietokyky tai tarkemmin ilmaistuna kriisinsietokyvyn kehittäminen. Omatoiminen varautuminen nähdään yhteiskunnan kriisivalmiuksien turvaamisena. Omatoimisen varautumisen todetaan olevan yksityistä ja kuuluvan kaikille. Taloyhtiöiden, yritysten, virastojen ja laitosten omatoiminen varautuminen on muodollisesti pelastussuunnitelman muodossa oleva suunnitelma. Omatoimisen varautumisen avulla halutaan nostaa kansalaisten, yritysten ja yhteisöjen valmiustasoa. Ihmisten toivotaan tunnistavan vaaranaiheuttajia, osaavan toimia onnettomuuksissa ja osaavan varautua poikkeusoloihin. Omatoiminen varautuminen on ennaltaehkäisevää, sen avulla halutaan turvata tarpeelliset toiminnot ja lieventää onnettomuuksien seurauksia. Omatoimisen varautumisen merkityksen todetaan valmiussuunnitelmissa korostuvan poikkeusoloissa Omatoimisen varautumisen johtamisen organisoinnissa väestönsuojelulain aikana luotu järjestelmä näyttää olevan edelleen vallitseva toimitapa. Useimmissa suunnitelmissa viitataan suojelupiireihin, -lohkoihin sekä -yksiköihin. Johtamisjärjestelmän tehtäviksi määritellään käskyjen ja ohjeiden välittäminen (viestintä), tilannekuvan kokoami- 151
nen ja välittäminen, suojautuminen ja eräissä tapauksissa myös evakuointien toteuttaminen. Omatoimisen varautumisen johtamisorganisaatio nähdään suunnitelmissa etupäässä poikkeusoloissa perustettavaksi organisaatioksi, tosin kuitenkin niin, että tarvittaessa sitä voidaan hyödyntää myös normaaliolojen häiriötilanteissa. Johtamisvastuussa on pientä vaihtelua siten, että osa pelastuslaitoksista on sijoittanut omatoimisen varautumisen johtamisorganisaation suoraan pelastustoimen johdettavaksi, osa taas kunnan johdettavaksi. Väestönsuojelu Väestönsuojelulle läheisiä ja paljon käytettyjä käsitteitä ovat väestön suojaaminen ja ihmisten suojaaminen. Väestön suojaamista käytetään paljon yleisemmissä yhteyksissä kuin väestönsuojelua. Väestönsuojelun ja väestön suojaamisen tehtävänä on suojata ihmisiä, omaisuutta ja ympäristöä. Väestönsuojelulla tavoitellaan valmiussuunnitelmien mukaan elintärkeiden toimintojen jatkuvuuden turvaamista. Pelastuslaitoksella on yhteensovittamistehtävä sekä väestönsuojeluun varautumisessa että itse toiminnan aikana. Väestönsuojelutilanteessa ovat tyypillisiä erilaiset rajoitukset tai resurssien luovuttamisvelvollisuudet. Pelastuslaitos ohjaa omatoimista varautumista poikkeusoloissa. Väestönsuojelu jakautuu suunnitelmissa kahteen osaan: pelastuslaitosten ja kuntien huolehtimaan väestönsuojeluun sekä talojen, yritysten, virastojen ja laitosten vastuulla olevaan omatoimiseen varautumiseen. Kukin hallinnonala huolehtii itse väestönsuojelun varautumisesta. Varautumisen resurssointi pelastuslaitoksissa Varautumisen ja omatoimisen varautumisen kustannukset Vain joissakin pelastuslaitoksista oli seurattu vuosina 2009 ja 2010 erikseen varautumisen ja omatoimisen varautumisen kustannuksia. Pelastuslaitosten omat takautuvat arviot varautumiseen ja omatoimiseen varautumiseen kohdentuneista kustannuksista olivat vaihtelevia tarkasteluvuosina. Tiedot on selvitetty osana Määttälän Tilinpäätös- ja kustannusanalyysi -projektia (ks. tarkemmin Määttälä tässä kirjassa). 152
Arvioidut kustannukset vaihtelivat pelastuslaitoksissa 50 000 euron ja vähintään 3 miljoonan euron välillä vuodessa. Suurimmissa pelastuslaitoksissa eli ensimmäiseen verrokkiryhmään kuuluvissa pelastuslaitoksissa (Helsinki, Länsi-Uusimaa, Keski-Uusimaa, Varsinais-Suomi ja Pirkanmaa) arvioidut kustannukset vaihtelivat 100 000 euron ja vähintään 3 miljoonan euron välillä vuodessa. Suurimmat kustannukset perustuvat Helsingin pelastuslaitoksen vähimmäiskustannusarvioon tutkijalle ilmoitettujen henkilötyövuosien perusteella. Helsingin tiedoissa ei ole mukana muita arvioituja kustannuksia kuin henkilöstökustannukset. Toiseen verrokkiryhmään kuuluvissa pelastuslaitoksissa (Itä-Uusimaa, Kanta-Häme, Päijät-Häme, Kymenlaakso ja Satakunta) arvioidut kustannukset vaihtelivat 65 000 euron ja 400 000 euron välillä vuodessa. Päijät-Hämeen pelastuslaitos ei pystynyt arvioimaan kustannuksia takautuvasti, minkä johdosta kyseisen pelastuslaitoksen tietoja ei ole huomioitu. Kolmanteen verrokkiryhmään kuuluvien pelastuslaitosten (Pohjanmaa, Etelä-Karjala, Keski-Suomi, Etelä-Pohjanmaa, Keski-Pohjanmaa ja Pietarsaari, Pohjois-Savo sekä Oulu-Koillismaa) arvioidut kustannukset vaihtelivat 35 000 euron ja 100 000 euron välillä vuodessa. Pienimpiin eli neljänteen verrokkiryhmään kuuluvien pelastuslaitosten (Jokilaakso, Pohjois-Karjala, Etelä-Savo, Kainuu ja Lappi) arvioidut kustannukset vaihtelivat puolestaan 100 000 euron ja 350 000 euron välillä vuodessa. Tästä verrokkiryhmästä ei ollut käytettävissä tässä osiossa Kainuun pelastuslaitoksen tietoja. (Määttälä, 2013) Määttälän (2013) tutkimuksen mukaan pelastuslaitoksilta kohdentui varautumiseen ja omatoimiseen varautumiseen yhteensä keskimäärin vähintään 6,8 miljoonaa euroa vuodessa vuosina 2007 2010. Tämä määrä vastaa kokonaisuudessaan noin 2,0 prosentin osuutta pelastuslaitosten yhteenlasketuista vuosittaisista pelastuslain mukaisiin palveluihin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneista (pl. ensihoito) kokonaiskustannuksista. Investointien osalta on huomioitu ainoastaan tilikaudelle kohdentuneiden poistojen osuus kuluna. Kyseiset pelastuslaitosten takautuvat arviot varautumiseen ja omatoimiseen varautumiseen kohdentuneista kustannuksista sisälsivät ensisijaisesti johtokeskuksiin, johtamisen tietojärjestelmiin, varusteisiin, väestöhälyttimiin sekä it- ja av- 153
laitteisiin kohdentuneita kustannuksia. Arvioitu henkilötyövuoden hinta vaihteli alueittain noin 48 000 ja 52 000 euron välillä. (Määttälä 2013.) Kokonaisuudessaan tutkimuksen kohdeorganisaatioiden (pelastuslaitokset, SPEK-ryhmä, AVIt) yhteenlasketut varautumiseen ja omatoimiseen varautumiseen kohdentuneet kustannukset olivat keskimäärin vähintään 8,6 miljoonaa euroa vuodessa. Tästä määrästä pelastuslaitosten osuus oli vähintään noin 6,8 miljoonaa euroa, SPEK-ryhmän noin miljoona euroa ja aluehallintovirastojen osuus noin 800 000 euroa. (Määttälä 2013.) Henkilöstöresursseja kohdentui varautumiseen ja omatoimiseen varautumiseen vuositasolla ensimmäisen verrokkiryhmän pelastuslaitoksissa 2 66 henkilötyövuotta, toisen verrokkiryhmän pelastuslaitoksissa 1 5 henkilötyövuotta, kolmannen verrokkiryhmän pelastuslaitoksissa 0,5 2 henkilötyövuotta ja neljännen verrokkiryhmän pelastuslaitoksissa 1 5 henkilötyövuotta. Tutkimuksen seurantavuosina pelastuslaitoksissa kohdentui yhteensä henkilöstöresursseja kyseiseen osa-alueeseen vähintään 110 henkilötyövuotta. Tätä voidaan kuitenkin pitää laskennallisina henkilötyövuosina ainoastaan vähimmäisarvona, koska pelastuslaitoksissa varautuminen ja omatoiminen varautuminen kuuluvat osaksi enemmistön työnkuvaa. (Määttälä 2013.) Hätisen (ks. tarkemmin tämän kirjan artikkeli) tutkimuksen mukaan n. 7 % pelastuslaitosten päätoimisista viranhaltijoista tekee turvallisuuspalveluihin luokiteltavaa työtä. Ammattinimikkeen perusteella arvioituna kaikkiaan 5 % pelastuslaitosten henkilöstöstä (vakituisista) on turvallisuuspalveluihin laskettavissa tehtävissä. Viisi prosenttia tarkoittaa Hätisen selvitysten mukaan n. 378 henkilötyövuotta. Yhdistämällä Hätisen arvio turvallisuuspalveluiden noin 380 vuosittaisesta henkilötyövuodesta ja Määttälän saama 110 htv:tta varautumiseen ja omatoimiseen varautumiseen käytettävästä henkilöresurssista pelastuslaitoksissa, saadaan arvio siitä, kuinka paljon kokonaistyöajasta käytetään varautumiseen liittyvään työhön pelastuslaitoksilla vuodessa. Tämän arvion mukaan varautumiseen käytettäisiin noin 1,5 % pelastuslaitosten kokonaistyöajasta. Pelastuslaitoksilla ei ole käytössään varsinaisia työajanseurantajärjestelmiä (ks. tarkemmin Hätinen tässä kirjassa), mistä syystä tyydyttävää arviota 154
pelastuslaitoksilla tehtävän varautumisen, omatoimisen varautumisen ja väestönsuojelun varautumisen vaatimasta työajasta ja henkilöstökustannuksista on nykyisin lähes mahdotonta tehdä. Kokonaisuudessaan tutkimuksen kohdeorganisaatioiden (pelastuslaitokset, SPEK-ryhmä, AVIt) yhteenlasketut varautumiseen ja omatoimiseen varautumiseen kohdentuneet henkilöstöresurssit olivat yhteensä keskimäärin vähintään 130 henkilötyövuotta. (Määttälä 2013.) Pelastuslaitosten oma arvio varautumisen kokonaiskustannuksista Pelastuslaitoksilta kysyttiin kirjeitse varautumiseen käytettävää vuosittaista henkilötyömäärää ja vuosittaisia kustannuksia. Yleisimmät materiaaliset kustannukset olivat johtokeskustilojen ja tietojärjestelmien hankinnasta, ylläpidosta tai vuokrista aiheutuvat kulut (taulukko 6). Kustannuksia ei tässä taulukossa ole luokiteltu pelastuslaitosten koon tai minkään muun muuttujan mukaisesti. Taulukon tiedot ovat esimerkkejä eri pelastuslaitosten (n=10) tavoista arvioida varautumiseen käytettävää resurssia. Arviot osoittavat hyvin eri laitosten välisiä eroavaisuuksia. Tästä syystä varautumisen vuosikustannuksia onkin pelastuslaitoksissa vaikea täsmällisesti arvioida. Esimerkkitapauksissa kustannukset vaihtelevat muutamista tuhansista euroista lähes puoleen miljoonaan euroon. Varautumiseen ja valmiussuunnitteluun käytetään esimerkkitapauksissa 1 7 henkilötyövuotta/pelastuslaitos. Varautumisen osuuden arviointia vaikeuttaa mm. se, että varautuminen on osa lähes kaikkien pelastuslaitoksella työtä tekevien päivittäisiä työtehtäviä. 155
Taulukko 6. Pelastuslaitosten (N=10) antamat arviot varautumis- ja valmiussuunnittelutyöhön käytetyistä vuosittaisista kustannuksista. N=10 1 Varautumisen henkilötyömäärä Vuosina 2008 09 varautumiseen liittyvissä tehtävissä toimi 5,5 päätoimista henkilöä. Heidän lisäkseen muutama henkilö on vastannut kyseisistä töistä oman toimensa ohella. > 5,5 htv Pelastussuunnitelmien laatimisen ohjaus ja ohjeistus toteutuu pääsääntöisesti palotarkastusten yhteydessä. Lisäksi osa päivystävän palotarkastajan työajasta kohdistuu omatoimisen varautumisen ohjaukseen - mukaan luettuna pelastussuunnitelmia koskevan neuvonnan antaminen. Tarkastusten lukumäärien ja päivystyspäivien sekä keskimääräisesti pelastussuunnitelmaan kuluvan tarkasteluajan perusteella ohjaukseen on arvioitu käytettävän karkeasti > 1,0 htv Yhteensä arviolta > 6,5 htv Varautumisen materiaalinen panostus Arvio materiaalisista kustannuksista, esimerkiksi johtokeskus, tietojärjestelmät jne. Johtokeskuksista aiheutuneet kulut ovat supistuneet huomattavasti 2000-luvun alkuvuosina vallinneesta tilanteesta. Vuositasolla kustannuksia kertyy noin 12 000. Osaa tiloista hyödynnetään myös monimuotoisesti pelastustoimen muiden tehtäväalojen koulutuksessa. > yht. arviolta 12 000 /v Väestönsuojelun varautumista palvelevasta tietojärjestelmästä kertyy ylläpitokuluja n. 2 000 vuodessa. Hankintakulut jyvitettynä 10 vuodelle järjestelmän kokonaiskulut olisivat vuositasolla n. 3 000. > 3 000 /v Yhteensä arviolta > 15 000 /vuosi 2 Varautumisen tehtävissä on toiminut päätoimisesti 2 henkilöä > 2,0 htv Kaikki pelan 38 palotarkastajaa hoitavat pelastussuunnitelman ohjaukseen, ohjeistukseen ja koulutukseen liittyviä tehtäviä muiden tehtävien ohessa. Ei htv-arviota. Yhteensä arviolta > yli 2,0 htv 3 Varautumisen henkilöresurssit: n. 750 htp > 3,4 htv Arvio varautumiseen liittyvistä muista kustannuksista (esim. johtokeskus, tietojärjestelmät jne.) vuokrat 350 000 palvelun ostot 20 000 materiaalihankinnat 10 000 investoinnit 30 000 muut kulut 2 000 Yhteensä arviolta > 422 000 /v Johtokeskuksen kustannukset olleet melko vähäiset. Pelastussuunnitelmien ohjaukseen, ohjeistukseen ja koulutukseen varattuja resursseja vaikea arvioida, koska laaja joukko henkilöstöä tekee tätä työtä palotarkastusten ja turvallisuusviestinnän yhteydessä. Arvio n. 400 htp >lähes 2,0 htv 156 Yhteensä arviolta > 5,4 htv
4 Varautuminen on osa viranomaishenkilöstön työtä, joten varautumiseen käytettävää osuutta henkilötyövuosina ei voida erikseen hinnoitella. Varautumisen kustannukset vaihtelevat vuosittain varautumisen tehtävien määrästä riippuen. Poikkeusoloihin varautumiseen laitos kohdentaa vuositasolla n. 50 000, joka ei sisällä normaaliolojen häiriötilanteisiin varautumista. Yhteensä > yli 50 000 5 Varautumisen vastuualueella työskentelee kolme kokotyöaikaista henkilöä eli 3 htv Pelastussuunnitelmien ohjaus - ja koulutustehtäviä tekevät palomestarit yleisötilaisuuksien osalta ja palotarkastajat muiden pelastussuunnitelmaa edellyttävien kohteiden osalta, arvioitu kokonaisresurssi on n. 1 htv Ei suoraan varautumiseen liittyviä muita kustannuksia, kaupungin johtokeskustilojen kulut ovat suoraan kaupungin kuluja. Ei suoraan varautumiseen liittyviä kuluja. Yhteensä > 4 htv 6 Varautumisen henkilöresurssit: n. 1 htv Pelastussuunnitelmien ohjaukseen ja koulutukseen on varattu noin ½ henkilötyövuotta ja tämän lisäksi kumppanuussopimus pelastusalan liiton kanssa, joka kouluttaa taloyhtiöiden turvallisuuspäälliköitä > 0,5 htv Pelastuslaitoksen valvomon kustannukset: Perustamiskustannukset n. 70 000 ja henkilöstön vuosikulut n. 300 000. Varautumiseen tästä menee noin 5 % vuodessa eli henkilöstön vuosikuina n. 15 000 /v. Yhteensä > n. 15 000 Yhteensä > 1,5 htv 7 Varautumiseen käytetään koko vakinaisen päällystön työpanosta tarpeen ja tilanteen mukaan yhteensä n. 1 htv. Tehtävien antoa ja suurimmaksi osaksi tehtäviä suorittaa ns. varautumisen työryhmä 1+5 henkeä oman toimen ohella. Varautumiseen liittyvät muut kustannukset integroituvat pelastuslaitoksen kokonaistoimintaan. Pelastussuunnitelmia varten ei ole erikseen resursseja vaan ohjausta, ohjeistusta ja koulutusta annetaan tarpeen mukaan. Viranomaisyhteistyötilaisuuksia pidetään säännöllisesti mm. tulvasuojelu, patoturvallisuus, metsäkeskuksen valmiussuunnitelmaan liittyvät asiat, ilotulitemyynti, valmiustoimikunta, kuntien valmiusyhdyshenkilöt. 157
8 Varautumisen henkilöstöresurssit pelastuslaitoksessa n. 2 htv Pelastussuunnitelmien ohjaukseen yms. varatut resurssit ovat n. 1 htv Yhteensä > 3 htv 9 Tällä hetkellä varautumistyössä yksi täysipäiväinen henkilö, > 1 htv Pelastuslaitoksen kaikki palotarkastustyötä tekevät henkilöt osallistuvat pelastussuunnitelmiin liittyvään ohjaukseen, ohjeistukseen sekä koulutukseen, minkä vuoksi resurssimääriä on hyvin vaikea arvioida. Arvio varautumiseen liittyvistä muista kuin henkilökustannuksista on n. 70 000 /vuosi. Yhteensä -> 70 000 Arvio varautumiseen liittyvistä muista kuin henkilökustannuksista on n. 42 000. Yhteensä > 42 000 Yhteensä > yli 1 htv 10 1 htv täysipäiväisesti varautumistyössä, muu päällystö tekee varautumiseen liittyviä tehtäviä muun työn ohella. Pelastussuunnitelmien ohjaukseen, ohjeistukseen ja koulutukseen liittyvää työtä tekevät tarkastajat ja valmiuspäällikkö oman työnsä ohessa, lisäksi yhteistyötä SPEKin kanssa Yhteensä > yli 1 htv Arvio varautumiseen liittyvistä muista kustannuksista, esim. johtokeskus ja tietojärjestelmät- Johtokeskuksen viestivälineistön ylläpitokustannukset vuositasolla n. 3 000. Yhteensä > 3 000 158
Havainnot ja johtopäätökset Yhteyksiä analyysin kohteena olevien käsitteiden kesken oli paljon. Kaikille käsitteille oli yhteistä häiriötilanne ja poikkeustilanne, yhteistoiminta ja yhteensovittaminen sekä suunnitelmien tarve. Varautuminen Lainsäädännössä, ohjausasiakirjoissa ja pelastuslaitosten asiakirjoissa varautumisen käsittelyn yhteydessä käytettiin paljon erilaisia varautumiselle läheisiä muita käsitteitä. Esimerkiksi kokonaisturvallisuus, turvallisuus, väestönsuojelu, väestön suojaaminen ja omatoiminen varautuminen esiintyivät varautumisen yhteydessä. Kokonaisturvallisuus esiintyi useimmiten strategiatason asiakirjoissa ja aluehallintoviraston ohjausasiakirjoissa. Pelastuslaitosten asiakirjoissa korostettiin omatoimisen varautumisen ja väestönsuojelun näkökulmaa. Kansallisen tason strategisissa asiakirjoissa varautumiseen yhdistettiin myös elintärkeiden toimintojen turvaaminen ja väestön elinmahdollisuuksien turvaaminen. Aluehallintovirastojen tulosohjausasiakirjoissa korostui kansallisia strategioita enemmän yhteensovittaminen ja turvallisuus. Pelastuslaitosten asiakirjoissa varautuminen yhdistyy toimintavalmiuteen, pelastustoiminnan perustehtävien varmistamiseen, häiriö- ja erityistilanteisiin, vakaviin suuronnettomuuksiin ja kriisitilanteisiin samoin kuin poikkeusoloihin. Yhteistä varautumisen käsitteen käytölle oli se, että varautuminen käsitetään sekä normaaliolojen häiriötilanteisiin että poikkeusoloihin ja niiden häiriötilanteisiin valmistautumiseksi tehtäväksi työksi. Aineistossa ei varautumista liitetty kertaakaan pelkästään poikkeusolojen tilanteisiin kuuluvaksi käsitteeksi. Varautuminen käsitetään myös poikkeuksetta paitsi oman työn varmistamisen suunnitteluksi myös yhteistoimintatahojen tunnistamiseksi ja yhteistyön varmistamiseksi niiden kanssa. Yhteistoiminta, yhteensovittaminen ja toimintavalmiuden kehittäminen olivat kaikissa asiakirjoissa varautumisen yhteyteen liitettyjä asioita. Pelastuslaitosten työtä varten tehdyissä sisäasiainministeriön ohjeissa varautumisen käsite on laaja sisältäen sekä yhteiskunnan elintär- 159
keiden toimintojen turvaamiseen tähtäävät tehtävät että väestönsuojelutehtävät. Ohjeessa korostetaan yhteistoiminnan merkitystä alueen kuntien ja muiden osapuolten kanssa. Pelastuslaitosten valmiussuunnittelutehtävät edellyttävät yhteistoimintaa ja sopimuksia useiden viranomaisten ja muiden tahojen kanssa. Tärkeitä yhteistyötahoja ovat kunnat ja niiden eri toimialojen edustajat. Pelastuslaitosten asiakirjoissa käytetty tapa käsitellä varautumista oli konkreettinen. Pelastuslaitosten asiakirjoissa varautumiseen liitetään mm. laaja-alainen valmiussuunnitelma, turvallisuusanalyysi, viranomaisten yhteistoimintasuunnitelmat ja kriisinsietokyky. Varautumisen tarvetta arvioidaan uhkien tarkastelun, uhkien tunnistamisen ja riskien arvioinnin avulla. Varautumisen taso määritellään palvelutasopäätöksessä. Pelastuslaitosten asiakirjojen mukaan varautumisen avulla tavoitellaan valmiuden kohottamista, yhteiskunnan toimijoiden toimintavalmiuden varmistamista, elintärkeiden toimintojen turvaamista, väestön elinmahdollisuuksien säilyttämistä ja yhteiskunnan turvallisuutta. Varautumisen avulla halutaan ehkäistä vaara- ja kriisitilanteiden syntymistä ja suojata ihmishenki, omaisuus ja ympäristö kaikissa oloissa. Pelastuslaitosten asiakirjoissa kunnat näyttäytyvät varautumisen yhteydessä tärkeimpinä kumppaneina. Myös kunkin hallinnonalan omaa vastuuta hallinnonalakohtaisesta varautumisesta korostetaan asiakirjoissa samoin kuin varautumisen ja toimien yhteensovittamista. Sisäasiainministeriön ohjekirjeiden vaikutus varautumisen käsitteen käyttöön pelastuslaitosten valmiussuunnitelmissa on voimakas. Pelastuslaitoksissa varautuminen nähdään laajimmillaan sekä pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien ja perustehtävien varmistamisena että varautumisena normaaliolojen häiriö- ja erityistilanteisiin, vakaviin suuronnettomuuksiin, kriisitilanteisiin ja poikkeusoloihin. Pelastuslaitosten asiakirjojen mukaan varautuminen sisältää sekä ennaltaehkäisevät toimet (onnettomuuksien ehkäisy), torjuntatoimet (onnettomuuksien torjunta) ja toimintavalmiuden (asianmukainen toiminta ja onnettomuuden seurausten rajoittaminen). Valmiussuunnitelmista käy ilmi, että varautuminen käsitetään pelastuslaitoksissa laajoihin ja vaativiin häiriötilanteisiin valmistautumisen ohella myös tavanomaisiin 160
varautuminen Ennakkoehto vaara-, onnettomuus-, suuronnettomuus, kriisi-, erityis- tai häiriö tilanteiden esiintymisen mahdollisuus poikkeusolojen esiintymisen mahdollisuus uhkien tarkastelun, riskinarvioinnin, turvallisuusanalyysin osoittama tarve varautua seuraukset valmiussuunnitelma jatkuvuussuunnitelma laaja-alainen valmiussuunnitelma ja viranomaisten yhteistoimintasuunnitelmat vaara- ja kriisitilanteiden synnyn ehkäisy kriisinsietokyvyn ja yhteiskunnan toimijoiden toiminta - valmiuden kasvu (ml. elinkeinoelämä ja järjestöt) elintärkeiden toimintojen turvaaminen, väestön elin - mahdollisuuksien säilyttäminen ja yhteiskunnan turvallisuus Kuva 3. Varautumisen tarve ja seuraukset. onnettomuuksiin varautumiseksi. Varautumisen läpäisevä luonne kävi ilmi myös varautumisen taloudellisten tunnuslukujen ja varautumisen kustannusten selvittämisen yhteydessä, jolloin havaittiin, että varautumiseen ei pääsääntöisesti ole kohdennettu kustannuksia erikseen, vaan sen katsotaan sisältyvän lähes jokaisen pelastuslaitoksella työtä tekevän tehtävään. Varautumista siis tehdään pelastuslaitoksissa päivittäin, vaikka tehtäviä ei kutsuta varautumisen tehtäviksi. Kirjallisuudesta, mutta ei laisinkaan pelastuslaitosten asiakirjoista tai tutkitusta lainsäädännöstä peräisin oleva käsite on jatkuvuudenhallinta ja jatkuvuussuunnittelu. Se sisältää varautumisen kanssa yhteisiä ominaisuuksia, mutta on pelastustoimen toimintaympäristössä enemmän varautumiseen sisältyvä ominaisuus kuin erillinen tai rinnakkainen toiminta. Jatkuvuudenhallinta on pelastustoimessa mielletty 161
suppeammaksi käsitteeksi kuin yhteenkokoavaksi kattokäsitteeksi pelastustoimen piirissä arvotettu varautuminen. Varautuminen on määritelty lainsäädännössä toisaalta yleisesti ja toisaalta yksilöidysti joukoksi toimintoja, jotka on tarkoitettu tehtäväksi tiettyä tarkoitusta varten. Mielenkiintoista on hahmottaa ne etukäteiset olosuhteet tai muut tarpeet, joiden vuoksi varautuminen on tarpeen (ennakkoehdot) ja myös varautumistoimenpiteiden seuraukset (kuva 3). Varautumisen käsite on laaja ja sitä käytetään pelastustoimessa ensisijaisesti kattokäsitteenä. Samalla kun sitä pidetään yleiskäsitteenä, kuvataan sen avulla myös erityisesti häiriötilanteiden ja poikkeusolojen aikana vallitsevien tilanteiden hallitsemiseksi tehtävää työtä. Yhteistä kaikkien tutkittujen asiakirjojen varautumisen käsitteelle oli se, että varautumisen määritelmä on epätarkka tai sitä ei määritellä lainkaan. Yhtäältä epätarkkuus on rasite, mutta toisaalta se palvelee varautumisen käsitteen käyttöä yleiskäsitteenä. Pelastuslaitosten työssä varautuminen sisältää olennaisena osana jokapäiväisen varautumisen elementin, eli sillä tarkoitetaan myös tavanomaisten pelastustehtävien varmistamiseksi tarkoitettuja tehtäviä. Varautuminen on pelastuslaitoksissa työtä, jolla varmistetaan oman toiminnan jatkuvuus häiriötilanteissa ja sovitetaan yhteen oman tehtävän varmistamisessa tarvittavat keskeiset yhteistoimintatahojen tehtävät. Pelastuslaitosten tapa sisällyttää tavanomaisiin onnettomuuksiin varautuminen osaksi varautumisen käsitettä näinkin voimakkaasti oli hiukan yllättävää, mutta ymmärrettävää, sillä kaikki valmius, mikä saavutetaan normaalioloissa, tukee normaalista poikkeavissa oloissa tarvittavaa valmiutta. Varautumisella käsitetään pelastustoimessa kuitenkin pääasiassa toimia, joilla varaudutaan normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin, myös poikkeusolojen aikaiseen väestönsuojeluun. Omatoiminen varautuminen Näkökulma omatoimiseen varautumiseen oli jonkin verran erilainen eri lähteissä. Lainsäädännössä omatoimisen varautumisen painotus on normaaliolojen riskienhallinnassa. Aluehallintoviraston ohjausasiakirjojen näkökulma on varautumisen tapaan keskittynyt turvallisuuteen. 162
Ohjausasiakirjoissa omatoimisen varautumisen yhteydessä esiintyvät mm. omatoimisen turvallisuuden ja turvallisuussuunnittelun käsitteet, joista viimeksi mainitulla viitataan sisäisen turvallisuuden toimenpiteisiin. Omatoiminen turvallisuus sen sijaan on ilmaisuna uusi, eikä ole varmuutta missä tarkoituksessa sitä on ollut tarkoitus käyttää. Pelastuslaitosten asiakirjoissa omatoimista varautumista käsitellään käytännönläheisesti, ja sillä on selkeä rooli pelastustoimen tehtäväkentässä. Omatoimisen varautumisen suhde väestönsuojelujärjestelmään näkyy esimerkiksi omatoimisen varautumisen johtamisjärjestelmän kuvauksissa, jotka usein perustetaan suojelupiiri-, lohko- ja yksikköjärjestelmään. Omatoimista varautumista leimaa kaikissa asiakirjoissa tavalla tai toisella esiintyvä velvollisuudenomaisuus ja ennaltaehkäisevä luonne. Omatoimiseen varautumiseen liittyy läheisesti turvallisuusajattelu ja yksityisten toimijoiden omatoimisuuden velvoite. Omatoimiseen varautumiseen liittyy varautumisen käsitteen tapaan kiinteästi yhteistoiminta ja yhteensovittamisen tarve. Pelastuslaitosten asiakirjoissa omatoimista varautumista poikkeusoloissa kuvattiin samaan tapaan kuin sisäasiainministeriön antamassa valmiussuunnitteluohjeessa eli että omatoimisen varautumisen toimet on kyettävä tekemään myös suojautumista ja evakuointeja edellyttävissä tilanteissa. Omatoimisen varautumisen organisoimista suojelupiireiksi, -lohkoiksi ja -yksiköiksi perusteltiin usein poikkeusoloissa tarvittavan tiedonvälityksen ja johtamisen varmistamisella. Sisäasiainministeriön antamassa evakuointiohjeessa esitetään, että omatoimisen varautumisen organisaatiota varaudutaan käyttämään väestön kokoamisessa, vastaanotossa ja sijoittamisessa sekä ohjeiden antamisessa. Omatoimiseen varautumiseen liittyi asiakirjoissa läheisesti mm. väestönsuojelu- ja evakuointitoimet. Omatoimisen varautumisen ja väestönsuojelun läheinen suhde on ilmeinen, mutta sen käsittely vaikeaa, koska asiaa ei lainsäädännössä ole avattu tarpeeksi. Kriisinsietokyky ja sen kehittäminen sisältävät saman perusajatuksen kuin omatoiminen varautuminen eli oma-aloitteisen kyvyn ennaltaehkäistä onnettomuuksia ja toimia neuvokkaasti onnettomuusti- 163
omatoiminen varautuminen Ennakkoehto onnettomuus-, vaara- ja kriisitilanteiden mahdollisuus erityistilanteiden tai häiriötilanteiden mahdollisuus poikkeusolojen mahdollisuus seuraukset talojen, yritysten, virastojen ja laitosten pelastussuunnitelmat ihmiset tunnistavat vaaranaiheuttajia, osaavan toimia onnettomuuksissa ja osaavan varautua poikkeusoloihin > valmiustaso nousee turvataan kriisivalmiudet suojataan henkilöt, omaisuus ja ympäristö ennaltaehkäistään vaaratilanteet ylläpidetään turvallisuutta Kuva 4. Omatoimisen varautumisen tarve ja seuraukset. lanteessa sekä vähentää ja lieventää häiriöiden aiheuttamia haitallisia seurauksia. Lyhyesti sanottuna molemmat käsitteet sisältävät kyvyn selvitä häiriöistä mahdollisimman vähillä vahingoilla. Omatoimisen varautumisen tarve saa alkunsa samanlaisista lähtökohdista kuin varautumisenkin tarve eli häiriötilanteiden ja poikkeusolojen mahdollisuudesta (kuva 4). Omatoimisen varautumisen asema pelastustoimessa näyttää tämän analyysin perusteella olevan selkeämpi kuin varautumisen. Omatoiminen varautuminen on lainsäädännössä ja ohjeissa käsitelty perusteellisesti, sen rooli pelastustoimessa on korostunut viime vuosien aikana. Omatoiminen varautuminen on lähellä kriisinsietokyvyn käsitettä. Kriisinsietokykyä voidaan kehittää ohjauksessa tai omatoimisesti. Omatoimista varautumista kuuluu kaikkien yhteiskunnan eri toimijoiden kehittää, ja sen kehittäminen palvelee samalla kriisinsietokyvyn kehittymistä. 164
Väestönsuojeluun varautuminen Väestönsuojeluun varautumisen käsittely oli kapea-alaisempaa kuin varautumisen yhteydessä esiintyneet ilmaisut pelastuslaitosten asiakirjoissa. Ne kohdistuivat lisäksi lähes poikkeuksetta poikkeusolojen aikaisen toiminnan suunnitteluun. Pelastuslaitoksen asiakirjoissa esiintyi kuitenkin ehdotus väestönsuojelua varten tuotettujen järjestelmien käytöstä myös normaaliolojen häiriötilanteissa. Yhteistä kaikissa asiakirjoissa esiintyville väestönsuojelun varautumisen määrittelyille oli se, että väestönsuojelu oli tarkasti rajattu poikkeusoloihin (kuva 5). Sillä tavoiteltiin ihmisten, väestön ja omaisuuden suojelemista. Läheinen ilmaisu väestönsuojelulle ja siihen varautumiselle oli paljon käytetty väestön suojaaminen, joka esiintyi myös strategiatason asiakirjassa tarkoittamassa väestön suojaamista ja väestönsuojelua. Väestönsuojelutilannetta ja siihen varautumista pidettiin yhteistoimintatehtävänä, jossa johtaminen on erityisen tärkeä elementti. Väestönsuojeluun varautuminen käsiteltiin hyvin usein omatoimisen varautumisen yhteydessä. Pelastuslaitosten asiakirjoissa väestönsuojelun kerrottiin koostuvan viranomaisjohtoisesta (väestönsuojeluorganisaatio) ja omatoimisesta osuudesta (omatoimisen varautumisen organisaatio). Väestönsuojelun varautumisen kohteena ovat ihmiset ja väestö poikkeusoloissa. Omatoimisen varautumisen läheinen suhde väestönsuojelun varautumiseen tukee molempien tehtävien yhtenäisiä tavoitteita poikkeusoloissa, mutta niiden eroja ja yhtäläisyyksiä on vaikea hahmottaa käytännön työssä. Omatoimisen varautumisen tehtävät normaalioloissa on hyvin ohjeistettu, ja käsite on ymmärrettävä. Poikkeusoloissa omatoimisen varautumisen toimia nimitetään edelleen varautumiseksi, vaikka tehtävät ovat jo tosiasiallista toimintaa. Tutkimusaineistossa omatoimisen varautumisen käsittelyn painopiste on normaalioloissa, vaikka poikkeusolojen tehtävien olemassaolo kyllä tunnistetaan. Väestönsuojelu on sanana lyhyt ja kuvaava. Pelastuslaitosten asiakirjoissa väestönsuojelu on poikkeusolojen toimintaa, johon asiakirjoissa varaudutaan osana pelastuslaitoksen valmiussuunnitelmaa. Väestönsuojeluun liittyivät tiiviisti myös evakuointisuunnitelmat, jotka laadi- 165
Väestönsuojeluun varautuminen Ennakkoehto poikkeusoloihin johtavien uhkien olemassaolo seuraukset väestönsuojeluorganisaation luominen/ylläpito varautuminen, pelastustoimen tehtävien hoitaminen poikkeusoloissa valmiussuunnitelma, ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojaaminen Kuva 5. Väestönsuojeluun varautumisen tarve ja seuraukset. taan kuntien kanssa yhdessä. Evakuointisuunnitelmien rooli on selkeä myös normaalioloissa eikä evakuointia yksinomaan suunnitella poikkeusoloa varten. Väestönsuojelulla tavoitellaan paitsi ihmisten suojelua myös yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen ylläpitoa. Ihmisten suojelu ja väestön suojaaminen ovatkin väestönsuojelun yhteydessä paljon käytettyjä läheisiä käsitteitä. Epävarmaksi jää, kuinka paljon ne käytössä sekaantuvat toisiinsa. VARAUTUMINEN Varautuminen väestönsuojeluun, valmiussuunnitelma, evakuointisuunnitelma Varautuminen laajoihin häiriötilanteisiin, valmiussuunnitelma, yhteistoimintasuunnitelmat Varautuminen häiriötilanteisiin, yhteistoimintasuunnitelmat ja omat muut suunnitelmat Varautuminen päivittäisiin pelastustehtäviin, laitosten turvallisuussuunnitelmat, ulkoiset pelastussuunnitelmat ja toimenpideohjeistukset Omatoiminen varautuminen, pelastussuunnitelmat Omatoiminen varautuminen, valistus Paikallinen ja alueellinen turvallisuussuunnittelu, turvallisuussuunnitelmat (sisäinen turvallisuus) Kuva 6. Varautuminen käsitetään laajasti turvallisuussuunnittelusta väestönsuojeluun ulottuvaksi kokonaisuudeksi. 166
Pelastuslaitos ohjaa omatoimista varautumista poikkeusoloissa. Omatoimisen varautumisen tehtävät poikkeusoloissa ovat hyvin lähellä väestönsuojelun tehtäviä niissä oloissa, kun väestönsuojelutoimet tulevat ajankohtaisiksi. Osa tekijöistä ja materiaaleista on yhteisiä ja omatoimisen varautumisen organisoiminen on tehty varsin usein väestönsuojelun organisoimisesta tutuksi tulleella järjestelmällä. Omatoimisen varautumisen suhdetta väestönsuojeluun ei ole lainsäädännössä tai ohjeissa yksiselitteisesti avattu, mikä olisi tarpeen, jotta tämä asia saataisiin paikallisten asiantuntijoiden toimin hoidettua kunnissa. Lopuksi Varautuminen pelastuslaitoksilla on päivittäistä valmiuden kehittämistä niin onnettomuuksista, normaaliolojen häiriötilanteista kuin poikkeusoloistakin selviämiseksi. Väestönsuojelun painoarvo on selvästi varautumista ja omatoimista varautumista vähäisempää pelastustoimen varautumistyössä. Varautumiseen luetaan pelastustoimessa kuuluvaksi laajasti erilaisia turvallisuuteen liittyviä tehtäviä. Pelastustoimen varautuminen rakentuu normaaliolojen rauhallisissa oloissa tehtävän työn varaan, jota kuvassa 6 kuvaavat turvallisuustyö ja omatoiminen varautuminen. Näistä osa-alueista huolehtimalla tavoitellaan onnettomuuksien ennaltaehkäisyä ja kansalaisten omatoimisuuden ja osaamisen kasvattamista. Pelastuslaitos kehittää valmiutta selvitäkseen päivittäisistä tehtävistä, pitääkseen pelastuslaitoksen toimintakykyisenä häiriötilanteissa, kyetäkseen hoitamaan häiriötilanteet yhteistoiminnassa toisten toimijoiden kanssa ja toimiakseen tehokkaasti väestönsuojelua vaativissa tilanteissa. Nämä kaikki osa-alueet jakaantuvat pienempiin osa-alueisiin ja kaikkia niitä säätelee lainsäädäntö tai erilaiset strategisen tason ohjelmat tai suunnitelmat. Pelastuslaitosten varautumista niin normaaliolojen häiriötilanteita kuin poikkeusolojakin varten ohjaa yleisellä tasolla valmiussuunnitelma, mutta niissä on kymmenittäin eri tarkoituksiin laadittuja muitakin ohjeita ja suunnitelmia. Varautuminen on valtaosin käsitetty tehtävänä, joka kuuluu pelastuslaitoksen kaikkien virkamiesten tehtäviin jollakin tavalla ja valmiussuunnitelma tehdään mieluummin yhteistyöryhmällä kuin yhden vastuuhenkilön voimin. 167
Liite 1. Taulukko 7. Varautuminen ja valmiussuunnittelu pelastuslaitosten valmiussuunnitelmissa varautuminen ja valmiussuunnittelu Pelastuslaitoksen valmiussuunnittelu/valmiussuunnitelma: Valmiussuunnittelulla tarkoitetaan yläkäsitettä, joka pitää sisällään sekä varautumisen häiriö- ja erityistilanteisiin sekä poikkeusoloihin että väestönsuojelun. Valtion viranomaisilla ja kunnilla on vastuu ohjata alaistaan hallintoa ja omalta osaltaan huolehtia varautumisesta. Valtiovalta seuraa tarkasti suomalaisen yhteiskunnan turvallisuustilannetta ja on laatinut erilaisia turvallisuusanalyyseja, joita myös paikalliset viranomaiset voivat hyödyntää omissa valmiussuunnitelmissaan Hyvällä valmiussuunnittelulla voidaan nopeuttaa ja helpottaa johtamistoimintaa ja vastuun jakoa poikkeusoloissa. Valmiussuunnitelmassa kuvataan pelastuslaitoksen kokonaisvarautumisjärjestelmä ja siinä käsitellään mm. toimintaan vaikuttavia uhkia ja riskejä. Näiden pohjalta suunnitelmassa on selvitetty pelastuslaitoksen toimintavalmius ja toimenpiteet sekä niihin varautuminen. Valmiussuunnitelmassa kuvataan myös pelastuslaitoksen elintärkeät toiminnot sekä selvitetään, miten kyseiset toiminnot pystytään hoitamaan erilaisissa kriisitilanteissa. Asiasana häiriö- ja erityistilanteet poikkeusolot väestönsuojelu valtio paikallisviranomaiset turvallisuustilanne turvallisuusanalyysi poikkeusolot johtaminen vastuu kokonaisvarautumisjärjestelmä uhkat ja riskit toimintavalmius elintärkeät toiminnot kriisitilanteet 168
Pelastuslaitoksen valmiussuunnittelun tarkoituksena on: luoda suuntaviivat pelastuslaitosten varautumiselle normaaliolojen häiriötilanteita ja poikkeusoloja varten sekä määritellä tarvittavat toimenpiteet erilaisten poikkeusolojen valmiuden kohottamiselle ja johtamistoiminnalle turvata tärkeimpien palveluiden tuottaminen häiriöttömästi kaikissa yhteiskunnan turvallisuustilanteissa/suunnitella pelastuslaitoksen toiminta niin, että pelastuslain mukaiset perustehtävät kyetään suorittamaan kaikissa olosuhteissa. tärkeimpänä tavoitteena on, että pelastustoimialueen väestö kyetään suojaamaan mahdollisimman tehokkaasti uhkien edellyttämällä tavalla ja että organisaatiot, toimitilat ja tekniset järjestelmät mahdollistavat pelastustoimen tehokkaan toiminnan kaikissa tilanteissa ja ettei ihmishenkiä ja omaisuutta menetetä puutteellisten varautumisjärjestelyjen vuoksi. normaaliolojen häiriötilanteet poikkeusolot valmiuden kohottaminen johtamistoimet perustehtävien suorittaminen kaikissa olosuhteissa/ turvallisuustilanteissa väestön suojaaminen ihmishenki, omaisuus palvelutuotanto organisaatiot, toimitilat, tekniset järjestelmät pelastustoimen palvelutuotanto kyetään kaikissa olosuhteissa turvaamaan mahdollisimman tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti säädösten sekä palvelutasopäätöksen edellyttämällä tasolla. Valmiussuunnitelma perustuu uhkien tunnistamiseen. Valmiussuunnitelmassa selvitetään, miten lakisääteiset ja yhteiskunnan toimivuuden kannalta välttämättömät tehtävät hoidetaan normaaliajan häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Valmiussuunnitelmassa käsitellään pelastuslaitoksen toimintoja normaalioloissa, normaaliolojen häiriö- ja eritystilanteissa (mm. vakavat suuronnettomuudet) sekä poikkeusoloissa. Valmiussuunnittelussa käsiteltävät erityistilanteet voivat kehittyä hyvin erimittaisilla aikajaksoilla, jolloin valmistautumisaika pelastustoimien käynnistämiseen vaihtelee minuuteista kuukausiin. Valmiussuunnitelman toiminta-ajatuksena on helpottaa laajaalaisen valmiussuunnittelun hallintaa, tuoda esiin valmiuden kehittämistarpeita, sekä palvella suuronnettomuuksien, nor maaliolojen häiriötilanteiden ja poikkeusolojen johtamisen hakuteoksena. uhkien tunnistaminen normaaliolojen häiriötilanteet poikkeusolot häiriötilanteet erityistilanteet vakavat suuronnettomuudet laaja-alainen valmiussuunnittelu suuronnettomuudet häiriötilanteet poikkeusolot johtaminen 169
Suunnittelun sivutuotteena on löydetty kehittämistarpeita myös päivittäisten onnettomuuksien varalle, joiden varalle hankittu hyvä toimintavalmius on perusedellytys erityistilanteissa toimimiselle, joka osoittaa varautumisen ja valmiussuunnittelun olevan osa pelastustoimen päivittäistä toimintaa. Pelastuslaitoksen strategia varautumisessa normaaliolojen häiriöja eritystilanteisiin sekä poikkeusoloihin perustuu normaaliolojen toimintojen ja järjestelyjen tehostamiseen sekä priorisoimiseen. Valmiussuunnitelmassa normaaliolojen toimintoja kuvataan suppeasti, koska kyseiset asiat on kirjattu pelastuslaitoksen palvelutasopäätökseen. Myös valmiussuunnitelma liitetään osaksi palvelutasopäätöstä. Suuronnettomuuksiin liittyviä toimintoja on kuvattu tarkemmin viranomaisten yhteistoimintasuunnitelmissa suuronnettomuuksien varalle ja pelastuslaitoksen normaaliolojen johtamisjärjestelmää sisäisessä johtamisohjeessa. päivittäiset onnettomuudet pelastustoimen päivittäistä toimintaa häiriötilanteet, erityistilanteet, poikkeusolot osaksi palvelutasopäätöstä suuronnettomuudet viranomaisten yhteistoimintasuunnitelmat johtamisjärjestelmä Yhteiskunta kohottaa kriisinsietokykyään tekemällä ennakkovalmisteluja normaaliajan häiriötilanteiden, suuronnettomuuksien ja ns. poikkeusolojen varalta. Pelastustoimi varautuu poikkeusoloja koskevalla valmiussuunnittelulla, väestön ja omaisuuden sekä yhteiskunnan toimintojen turvaamiseen. Poikkeusoloja koskevia järjestelyjä nimitetään väestönsuojeluksi erityisesti silloin kun viranomaisten toimivaltuuksia laajennetaan lakisääteisesti. Yhteiskunnan normaaliolojen häiriötilanteet ja ns. poikkeusolot lomittuvat toisiinsa niin, että erottelu on vaikeaa ja tarpeetontakin. Pelastustoimen kannalta oleellista on aikaansaada järjestelyt ja toimintaorganisaatio, jonka valmius on kaikissa olosuhteissa portaattomasti kohotettavissa vallitsevaa uhkaa korkeammalle tasolle. Poikkeusolot siis erotellaan normaalioloista muodollisin perustein. Poikkeusolojen yleisenä edellytyksenä on, että viranomaiset tarvitsevat tilanteiden hallitsemiseksi lisävaltuuksia. kriisinsietokyky normaaliolojen häiriötilanteet suuronnettomuudet poikkeusoloja koskeva valmius väestönsuojelu häiriötilanteet poikkeusolot väestö ja omaisuus yhteiskunnan toimintojen turvaaminen viranomaisten lisätoimivaltuudet Suunnittelussa tarvitaan yhteistyötä eri viranomaisten ja vapaaehtoisjärjestöjen sekä asiantuntijoiden kanssa. Valmiussuunnitelma koostuu useista erilaisista suunnitelmista ja asiakirjoista. SM:n pelastusosasto ohjaa pelastustoimen valmiussuunnittelua valtakunnallisesti ja seuraa tehtävien edellyttämän toimintakyvyn kehittämistä. viranomaiset, vapaaehtoisjärjestöt ja asiantuntijat suunnitelmat 170
Aluepelastuslaitoksen tehtävänä on valmiussuunnittelun ja etukäteen tehtävien valmistelujen avulla varmistaa, että pelastustoimi pystyy huolehtimaan ihmisten ja omaisuuden suojaamiseen ja pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistään sekä tehtävien edellyttämästä yhteistoiminnasta siten, että yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen ylläpito normaaliolojen erilaisissa häiriötilanteissa sekä poikkeusoloissa tulee pelastustoimeen liittyvien tehtävien osalta turvatuksi. ihmisten ja omaisuuden suojaaminen pelastustoimintaan kuuluvat tehtävät yhteistoiminta yhteiskunnan elintärkeät toiminnot Keskeisenä alueellisena ja paikallisena turvallisuusalan toimijana, pelastustoimen on käytettävissä olevin keinoin pyrittävä lisäämän yhteiskunnan valmiutta selviytyä mahdollisimman pienin seurauksin erilaisista häiriötilanteista ja jopa poikkeusoloista. Pelastuslaitos on jo perustehtäviltään varautumisorganisaatio, jonka tehtävä on ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojeleminen kaikissa turvallisuusolosuhteissa ja yhteen sovittaa pelastustoimintaan liittyvää viranomaistoimintaa. Tehtävien hoitaminen ei ole mahdollista ilman valmiussuunnittelua ja varautumista. Kunnat ovat taloudelliset resurssit myöntäjinä tärkeässä roolissa pelastuslaitoksen varautumisen tasosta päätettäessä. Pelastustoimen valmiutta suuronnettomuuksissa ja erityistilanteissa on parannettu sopimalla avun toimittamisesta muiden pelastuslaitosten, muiden yhteistyöviranomaisten, alueen kuntien ja alueen yritysten kanssa. Pelastuslaitos on yhteiskunnassa tärkeä organisaatio kriittisenä toimijana erilaisissa häiriötilanteissa sekä poikkeusoloissa. Pelastuslaitoksen palveluiden tarjoaminen näissä tilanteissa ja oloissa edellyttää valmiussuunnittelua, materiaalihankintoja ja muita etukäteisjärjestelyjä sekä koulutusta. normaaliolojen häiriötilanteet poikkeusolot lisää yhteiskunnan valmiutta varautumisorganisaatio ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojeleminen viranomaistoiminnan yhteensovittaminen kunnat, taloudelliset resurssit ja varautumisen taso suuronnettomuudet erityistilanteet häiriötilanteet poikkeusolot muiden pelastuslaitosten apu yhteistyöviranomaiset kunnat alueen yritykset materiaalihankinnat koulutus 171
Pelastuslain (2011) 64 :n mukaan pelastustoimen viranomaisten on varauduttava toimintansa hoitamiseen poikkeusoloissa riittävin suunnitelmin ja etukäteen tapahtuvin valmisteluin kouluttamalla ja varaamalla henkilöstöä ja väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstöä poikkeusolojen tehtäviin, huolehtimalla johtamis-, valvonta- ja hälytysjärjestelmien perustamisesta ja ylläpidosta, varautumalla evakuointeihin sekä huolehtimalla muistakin näistä vastaavista toimenpiteistä. Pelastustoimintaan varautuminen. Erityistilanteet kattavat tässä suunnitelmassa normaaliolojen, häiriötilan tai poikkeusolojen aikaisen yllättävän tai äkillisen uhan tai tapahtuman, joka voi vaarantaa yhteiskunnan turvallisuuden tai väestön elinmahdollisuudet ja jonka hallinta voi edellyttää normaalista poikkeavaa johtamismallia tai viestintää. Varautuminen kuuluvia toimenpiteitä ovat riskien arviointi, toimialakohtainen suunnittelu ja niiden yhteensovittaminen, kalusto- ja materiaalihankinnat, henkilö-, tila- ja ajoneuvovaraukset, viestiyhteyksien rakentaminen ja ylläpito, suojatilojen rakentaminen, koulutus, harjoittelu ja yhteistyön kehittäminen viranomaisten, elinkeinoelämän ja järjestöjen kesken. Varautuminen tavanomaisesta poikkeaviin tilanteisiin kehittää myös päivittäisiä valmiuksia, eikä sitä ole sen vuoksi perusteltua käsitellä erillisenä osana pelastuslaitoksen toimintaa, vaikka vielä tänä päivänäkin näin usein ajatellaan. Tarkkaan ottaen varautumisen ja päivittäisen toimintavalmiuden rajaa ei pelastustoimessa ole edes mahdollista määritellä, sillä mitä vahvempi on päivittäinen valmius, sitä paremmat edellytykset on selviytyä vakavistakin tilanteista Varautuminen perustuu normaaliolojen valmiudesta toimia tavanomaisissa onnettomuuksissa, suuronnettomuuksissa sekä häiriötilanteissa, normaaliolojen organisaatioiden ja vastuujärjestelyjen pohjalle. Tämä edellyttää suunnitelmia, resursointia, yhteistoimintaa eri viranomaisten kanssa ja käytännön harjoituksia. Poikkeusolojen toimintaa varten normaaliolojen valmiutta täydennetään uhka- arvioiden edellyttämillä lisätoimenpiteillä. henkilövaraukset yms. poikkeusolot evakuoinnit normaaliolot, häiriötila ja poikkeusolot yhteiskunnan turvallisuus väestön elinmahdollisuudet poikkeava johtamismalli tai viestintä riskien arviointi toimialakohtaisuus yhteensovittaminen varaukset koulutus ja harjoittelu yhteistyö viranomaisten, elinkeinoelämän ja järjestöjen kesken kehittää päivittäisiä valmiuksia, ei erillinen perustuu normaaliolojen valmiuksiin suuronnettomuudet häiriötilanteet suunnitelmat resursointi yhteistoiminta eri viranomaisten kanssa käytännön harjoituksia 172
Varautumistehtävien hoitamiselle luo perustan varautumisen tason määrittäminen palvelutasopäätöksessä. Parhaallakaan varautumisella taloudellisten häiriöiden mahdollisuutta ei voida täysin torjua, joten toimintaedellytysten turvaamisesta, palvelutason säilyttämisestä ja kustannusten jaon periaatteista olisi sovittava pelastuslaitoksen ja kuntien välisessä sopimuksessa. palvelutasopäätös varautumisen taso pelastuslaitokset ja kunnat talous Varautumisella pyritään ehkäisemään vaara- ja kriisitilanteiden syntyminen sekä huolehtimaan väestön suojaamisesta ja yhteiskunnan ja talouselämän toiminnan turvaamisesta kaikissa turvallisuustilanteissa. Varautumisen tavoitteena on ehkäistä ennalta häiriö- ja kriisitilanteiden syntyminen sekä luoda edellytykset/varmistaa riittävät toimintaedellytykset tällaisten tilanteiden ja niiden seurauksien hallintaan normaalioloissa, normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa pelastuslaitoksen palvelutason ja valmiussuunnittelun kautta. Varautumisessa on tärkeää yhteiskunnan voimavarojen tehokas ja tarkoituksenmukainen käyttö sekä eri viranomaisten ja tahojen yhteistoiminta. Varautuminen on käsitteenä laaja ja sisältää myös yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen tähtäävät tehtävät sekä väestönsuojelutehtävät. Valtion viranomaisilla ja peruskunnilla on vastuu ohjata alaistaan hallintoa ja omalta osaltaan huolehtia varautumisesta. Varautumisella tarkoitetaan kaikkia niitä toimenpiteitä, joilla yhteiskunta valmistautuu turvaamaan itsenäisyytensä ja toimintavapautensa sekä huolehtimaan asukkaiden turvallisuudesta ja toimeentulosta normaalioloissa, häiriötilanteissa, poikkeusoloissa. Pelastuslaitos yhteen sovittaa ja koordinoi alueensa kuntien valmiussuunnittelua. Varautumisen poikkeusoloihin tulee olla osa julkisen hallinnon laatujärjestelmää. Vastuuhenkilöiden tulee eri virkaportaissa sitoutua varautumiseen ja valmiussuunnitteluun normaaleina, virkaan kuuluvina tehtävinä, eikä tehtävien lisänä. ehkäisemään vaara ja kriisitilanteiden synty väestön suojaaminen yhteiskunnan ja talouselämän toiminnan turvaaminen riittävät tilanteen hallinnan toimintaedellytykset riittävät seurausten hallintamenetelmät pelastuslaitoksen palvelu taso ja valmiussuunnittelu yhteiskunnan voimavarat, tehokas käyttö eri viranomaisten ja tahojen yhteistoiminta yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen normaalioloissa, häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa väestönsuojelu ohjausvelvollisuus valtiolla ja kunnilla itsenäisyys toimintavapaus asukkaiden turvallisuus toimeentulo pelastuslaitos ja kunnat osa laatujärjestelmää normaali tehtävä
Taulukko 8. Omatoiminen varautuminen pelastuslaitosten valmiussuunnitelmissa Omatoiminen varautuminen Jokaisella asemalla tulee laatia pelastuslain mukainen pelastussuunnitelma. Omatoiminen varautuminen on osa pelastusjärjestelmää, jossa normaalioloissa omatoimisen varautumisen osuus on 20% ja poikkeusoloissa 80%... poikkeusoloissa korostuvat tehtävät, joita ovat esimerkiksi omatoimisen varautumisen ohjaus... Asiasana pelastussuunnitelma pelastuslaitosten kiinteistökohtaiset pelastussuunnitelmat korostuu poikkeusoloissa Omatoimisessa varautumisessa ja niiden kirjallisissa suunnitelmissa tulee ottaa huomioon myös toiminta häiriö- ja poikkeusoloissa. Kiinteistökohtaiset pelastussuunnitelmat luovat omatoimisen varautumisen perustan. Omatoimisen varautumisen organisaa tiolla (talot, yritykset, laitokset ja yhteisöt) ja sen toiminnalla on tärkeä merkitys joka korostuu poikkeusoloissa. Pelastussuunnitelman laatimisvelvollisten on suunnitelmissaan huomioitava ennakoitavat vaaratilanteet, siis myös erityistilanteet. häiriö- ja poikkeusolot poikkeusolot vaaratilanteet erityistilanteet Omatoiminen varautuminen kuuluu kaikille, ja sen tarkoituksena on erilaisilla toimenpiteillä parantaa kansalaisten ja yhteisöjen omaa valmiutta onnettomuuksien ehkäisyyn ja toimintojen turvaamiseen kaikissa oloissa. Omatoiminen varautuminen on yksityistä varautumista. Lisäksi tarkoituksena on asukkaiden, työntekijöiden ja naapuri avun turvin tapahtuvalla pelastamisella rajoittaa ja lieventää onnettomuuksien aiheuttamia vahinkoja. Omatoimista varautumista koskevien säädösten tavoitteena on ihmisten oman toiminnan sekä viranomaistoiminnan menetelmin vähentää tulipalojen, tapaturmien ja muiden onnettomuus- ja vaaratilanteiden määrää siten, että väestön terveys, omaisuus, työpaikat, toimeentulo, tuotannon jatkuvuus ja puhdas ympäristö kyetään turvaamaan kaikissa olosuhteissa sekä normaali- että poikkeusoloissa. kuuluu kaikille kansalaisten valmius yhteisöjen valmius yksityistä varautumista ennaltaehkäisemistä toimintojen turvaamista asukkaiden, työntekijöiden, naapuriavun avulla rajoittaa ja l ieventää vahinkoja oman toiminnan turvin ja viranomaisten menetelmin onnettomuus- ja vaaratilanteita normaalioloissa poikkeusoloissa
Omatoiminen varautuminen Lisäksi omatoimisen varautumisen avulla pyritään siihen, että ihmiset osaavat toimia tarkoituksen mukaisesti onnettomuus- ja vaaratilanteissa. Omatoimisen varautumisen piiriin tässä yhteydessä luetaan myös yritys- ja laitossuojelu sekä talonsuojelu. Perusvalmiudessa omatoiminen varautuminen käsittää pelastussuunnittelun, ennaltaehkäisevän toiminnan, pelastustoiminnan, turvallisuusmateriaalin hankinnan sekä turvallisuushenkilöstön koulutuksen. Tehostetussa valmiudessa sekä täysvalmiudessa omatoimisen varautumisen yksiköiden turvallisuusorganisaatioille voi kuulua myös muita tehtäviä kuten väestösuojelun toimeenpanotoimet, evakuointitoimet sekä yhteydenpito ja tiedon välittäminen pelastuslaitoksen (lohkon johtokeskuksen) ja omatoimisen varautumisen yksikön välillä. Väestönsuojelu jakautuu pelastustoimen alueiden ja kuntien yhdessä ylläpitämään väestönsuojeluun sekä talojen, yritysten, virastojen ja laitosten ylläpitämään omatoimiseen varautumiseen. Omatoimisen varautumisen tehostaminen liittyy erityistilanteiden seurausvaikutuksien vähenemisen kautta myös pelastustoimen palvelutason turvaamiseen sekä Sisäisen turvallisuuden ohjelman ja Turvallisuusstrategian tavoitteisiin onnettomuuksien vähentämisestä ja yhteiskunnan kriisivalmiuden turvaamisesta. Asiasana ihmiset osaavat toimia onnettomuustilanteet vaaratilanteet normaalioloissa pelastussuunnittelu omatoimisen varautumisen yksiköille väestönsuojelun toimeenpano evakuointitoimet yhteydenpito pelastuslaitoksen ja omatoimisen varautumisen yksikön välillä pelastuslaitoksen ja kuntien ylläpitämä väestönsuojelu talojen, yritysten, virastojen, laitosten omatoiminen varautuminen Pelastustoimen hyvän toimintavalmiuden rinnalla on vähintään yhtä tärkeää kehittää omatoimisen suojelun ja kriisinsietokyvyn valmiutta, joka mahdollisissa erityistilanteissa vähentää avuntarvetta sekä viranomaisiin ja niiden sidosryhmiin kohdistuvaa painetta. Omatoimisen varautumisen ohjauksessa ovat ongelmana yhteiskunnassa tapahtuvat nopeat muutokset (kuntaliitokset, kuntien toimintojen yhdistämiset ja yhtiöittämiset, lainsäädännön uudistukset monilla varautumista koskettavilla osa-alueilla, henkilövaihdokset suunnitteluvelvollisissa yhteisöissä ), joiden myötä ajantasaisen suunnittelun ja tiedon ylläpito on erittäin vaikeaa. omatoiminen suojelu onnettomuuksien vähentäminen yhteiskunnan kriisivalmiuden turvaaminen kriisinsietokyky ongelmana nopeat yhteiskunnan muutokset ajantasaisten suunnitelmien ylläpito vaikeaa 175
Omatoiminen varautuminen Omatoimisen varautumisen tiedottamista ja koulutusta on kehitettävä. Omatoimisen varautumisen opastamisessa ja tiedottamisessa sen olisi oltava osa koko asiakaspalveluun osallistuvan henkilökunnan tehtäviä. Pelastussuunnitelmien sisältöä ja suunnitteluvelvollisten turvallisuusajattelua olisi pyrittävä kehittämään myös omatoimiseen varautumiseen ja ymmärtämään omatoimisen suojelun johtamisjärjestelmä erityistilanteissa Asiasana tiedottaminen koulutus turvallisuusajattelu erityistilanne Pelastuslaki edellyttää useimmilta työpaikoilta ja myös asuintaloilta. erityistä varautumista onnettomuus- ja muihin vaaratilanteisiin sekä vastuuhenkilöiden nimeämistä näitä tehtäviä varten (omatoiminen varautuminen). Omatoiminen varautuminen käsittää rakennusten omistajien ja haltijoiden, virastojen, laitosten ja yritysten asianomaisessa kohteessaan ja toiminnassaan velvoitteet ehkäistä onnettomuuksien syntymistä ja varautumista sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät. Lisäksi omatoimisen varautumisen organisaatiolla ja sen toiminnalla on tärkeä merkitys, joka korostuu poikkeusoloissa. Pelastuslaitoksen tehtävänä on järjestää koulutusta asuintalojen ja laitosten suojeluhenkilöstölle ja ohjata yritysten ja laitosten omatoimiseen varautumiseen valmentavaa koulutusta. Pelastuslaitoksilla on vastuu alueensa väestön suojaamisen suunnittelusta yhteistyössä alueen kuntien ja muiden osapuolten kanssa sekä suojautumista koskevien ohjeiden antamisesta väestölle. Pelastustoimintaan osallistuu myös muita viranomaisia, vapaaehtoisjärjestöjä ja tahoja, joiden kanssa sovitaan toiminnasta koskien myös poikkeusoloja. Pelastusviranomaisen tehtävänä olevan valistuksen ja neuvonnan tavoitteena on, että ihmiset tunnistavat erilaiset vaaran aiheuttajat, osaavat ehkäistä onnettomuuksia ja toimia onnettomuustilanteissa sekä tietävät, miten varautua poikkeusoloihin. Pelastuslaitos huolehtii oman organisaationsa valmiudesta väestönsuojelutehtäviin ja pelastuslaissa tarkoitetun omatoimisen varautumisen organisoimisesta poikkeusolojen varalle sekä väestön suojelussa tarvittavasta yhteistoiminnasta mainittujen tahojen kanssa. onnettomuustilanne vaaratilanne rakennuksen omistaja, haltija, virasto, laitos, yritys varautuminen pelastustoimenpiteisiin joihin kykenee omatoimisen varautumisen organisaatio korostuu poikkeusoloissa koulutus väestön suojaamisen suunnittelu muut viranomaiset yhteistoiminta vapaaehtoisjärjestöt poikkeusolot ihmiset tunnistavat vaaran aiheuttajat ehkäistä onnettomuuksia toimia onnettomuustilanteissa varautua poikkeusoloihin väestönsuojelu väestönsuojelussa tarvittava yhteistoiminta yhteistoiminta poikkeusoloissa
Omatoiminen varautuminen Pelastuslaitokset huolehtivat omatoimisen varautumisen organisoinnista. Pelastuslaitos huolehtii omatoimisen varautumisen organisoinnista poikkeusolojen varalle siten, että omatoimisen varautumisen toimintoja voidaan johtaa suojautumista ja evakuointeja edellyttävissä tilanteissa ja että ohjeiden perillemeno ja tilannekuvan kokoaminen on mahdollista. Edellä mainittu merkitsee omatoimisen varautumisen organisoimista suojelulohkoiksi ja -yksiköiksi sekä niihin perustettavia johtokeskuksia. Omatoimisen varautumisen aluejaot (suojelupiirit ja -lohkot) on mainittu kunnan valmiussuunnitelmassa. Organisaatiot perustetaan, kun valmiuslain soveltamisedellytykset ovat voimassa. Näiden johtamistasojen määrä riippuu alueen asukasmäärästä ja rakenteesta. Aluejaot on perusteltua suunnitella yhteistyössä kuntien kanssa. Asiasana omatoimisen varautumisen organisointi poikkeusolojen varalle suojautumista ja evakuointia edellyttävä tilanne suojelupiiri suojelulohko suojeluyksikkö johtokeskus Toisinaan omatoimisen varautumisen organisaatio on pelastuslaitoksen johtokeskuksen alaisena: Omatoimista varautumista johdetaan suojelulohkojen johtokeskusten kautta, jotka ovat pelastuslaitoksen johtokeskuksen alaisia ja saavat käskynsä kaupungin johtokeskuksessa toimivalta pelastuslaitoksen kuntavastaavalta. Suojelulohkot on jaettu suojeluyksiköihin, jotka perustetaan tarpeen mukaan valmiutta tehostettaessa. Aluejaon suunnittelussa on otettu huomioon esiintyvät riskitekijät, asukasmäärät, maantieteellinen ulottuvuus, olemassa olevat aluejaot sekä johtamisedellytykset. Toisinaan se on taas kuntien johtokeskusten alaisena: Suojelupiirien ja -lohkojen johtamispaikat toimivat kuntien johtokeskuksien alaisina viestikeskuksina ja vastaavat poikkeusoloissa alueella toimivien asuinkiinteistöjen, virastojen, laitosten ja yritysten ylläpitämästä omatoimisesta varautumisesta. Viranomaistiedotteiden avulla ja omatoimisen varautumisen organisaation kautta välitetään tilannetietoja kuntien asukkaille. Omatoiminen suojelu varmistaa, että työpaikoilla ja asuintaloissa saadaan tieto hälytyksistä. suojelulohkon johtokeskus pelastuslaitoksen johtokeskus kuntavastaava suojeluyksikkö viestikeskus tilannetiedon välitys asukkaille 177
Omatoiminen varautuminen Mikäli hätäkeskuksen hälyttämisessä on häiriöitä tai se estyy kokonaan, siirrytään poikkeusolojen mukaiseen valmiuteen sekä omatoimiseen hälyttämiseen. Tämä tapahtuu miehittämällä lohkojen ja tarvittaessa suojeluyksiköiden johtokeskukset sekä perustamalla omatoimisen varautumisen yksiköt. Onnettomuustietoja hankitaan toiminta alueilta omatoimisen varautumisen yksiköiden sekä pelastusjoukkojen ja tarvittaessa erillistä tiedustelua suorittavien pelastusyksiköiden kautta. Asiasana omatoiminen hälyttäminen onnettomuustietojen hankinta Omatoimisen varautumisen johtaminen tapahtuu ensisijaisesti ketjussa pelastustoimen johtokeskus - > suojelulohko- ( -> suojeluyksikkö), mutta tuhotilanteessa alueella toimiva omatoimisen varautumisen johto voidaan myös alistaa pelastustoimen johtokeskuksen alaiselle pelastusjohdolle. johtaminen 178
Taulukko 9. Väestönsuojelu pelastuslaitosten valmiussuunnitelmissa Väestönsuojelu Asiasana Poikkeusoloja koskevia järjestelyjä nimitetään väestönsuojeluksi erityisesti silloin kun viranomaisten toimivaltuuksia laajennetaan lakisääteisesti. Väestönsuojelua tarvitaan suojaamaan ihmisiä, omaisuutta ja ympäristöä silloin, kun päivittäinen pelastustoimi ei riitä. laajennetut toimivaltuudet suojataan ihmisiä, omaisuutta ja ympäristöä Pelastustoimen osalta valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia voidaan tarvita koskien: väestönsuojeluvelvollisuutta määrättäessä, johtokeskusten ja väestönsuojelumuodostelmien perustamisessa, pelastustoimessa tarvittavien tavaroiden luovutusvelvollisuudessa, oleskelurajoituksia väestön suojaamiseksi määrättäessä, väestönsuojeluun tarvittavien alueiden ja tilojen luovutusvelvollisuudessa, väestön siirtämisessä, evakuoinnissa, johto- ja alistussuhteita määriteltäessä onnettomuustilanteissa. Poikkeusoloissa pelastustoiminta laajenee ja toiminnassa tarvitaan enemmän voimavaroja, muun muassa kuntien perustamia väestönsuojelumuodostelmia. Väestönsuojelu jakautuu pelastustoimen alueiden ja kuntien yhdessä ylläpitämään väestönsuojeluun sekä talojen, yritysten, virastojen ja laitosten ylläpitämään omatoimiseen varautumiseen. Poikkeusoloissa pelastustoimi on osa väestönsuojelua. Väestönsuojelutilanteessa pelastustoimen painopiste on pelastustoiminnassa jota toteutetaan sen hetkisten uhkakuvien mukaisissa onnettomuuksissa. Poikkeusolojen pelastustoiminnassa korostuvat ihmisten suojaaminen sekä yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen jatkuvuuden turvaaminen. Poikkeusoloissa pelastuslaitoksen tehtävät tulee priorisoida, jolloin painopiste kohdentuu pelastustoiminnan ohella väestön suojaamiseen ja omatoimisen varautumisen ohjaamiseen. johtokeskus väestönsuojelumuodostelma tavaroiden luovutusvelvollisuus oleskelurajoitus väestön suojaaminen alueiden ja tilojen luovuttaminen kuntien perustamat väestönsuojelumuodostelma kunnat väestönsuojelu, pelastustoimen ja kuntien yhdessä ylläpitämä omatoiminen varautuminen pelastustoimi ja väestönsuojelu uhkakuvat onnettomuudet ihmisten suojaaminen elintärkeiden toimintojen jatkuvuuden turvaaminen väestön suojaaminen omatoimisen varautumisen ohjaaminen poikkeusolot 179
Väestönsuojelu Asiasana Pelastusviranomaiset johtavat väestönsuojelua. Väestönsuojelun organisaatiot otetaan käyttöön vasta, kun valtioneuvosto niin päättää. Alueella voidaan valmiutta kuitenkin kohottaa omatoimisestikin tilanteen edellyttämällä tavalla. Pelastuslaitos yhteen sovittaa eri viranomaisten ja pelastustoimintaan osallistuvien muiden tahojen toimintaa pelastustoimessa ja väestönsuojeluvalmisteluissa sekä antaa aiheeseen liittyvää ohjausta ja neuvontaa. Evakuoinnit ovat osa pelastusviranomaisten johtamaa pelastustointa ja väestönsuojelua. Muut viranomaiset ovat lainsäädännön mukaan velvollisia osallistumaan väestönsuojelun varautumiseen ja täytäntöönpanoon niiltä edellytettävällä tavalla. Väestönsuojelun johtamiseen ja tukemiseen osallistuvat pelastusviranomaiset, kunnan viranomaiset, vapaaehtoisjärjestöjen johto, valtion viranomaiset, poliisi, puolustusvoimat (yhteysupseeri), yritykset ym. pelastusviranomainen johtaa väestönsuojelun organisaatiot pelastuslaitos yhteen sovittaa ohjaus ja neuvonta evakuoinnit osa väestönsuojelua Pelastustoiminta- ja väestönsuojelutehtäviä kuuluu myös kunnille sekä muille viranomaisille ja tahoille. Kuntia ohjataan varautumissuunnitelmissa suunnittelemaan osia väestönsuojeluorganisaatioistaan siten, että niiden käytettävyys myös normaalioloissa ja häiriötilanteissa pelastus- tai muiden viranomaisten apuna on mahdollisimman nopeaa ja tarkoituksenmukaista. Suomen ratifioimassa Geneven yleissopimuksessa (SopS 8/1955) ja sen lisäpöytäkirjoissa (SopS 82/1980) väestönsuojelulla tarkoitetaan humanitaaristen tehtävien suorittamista, joiden tarkoituksena on siviiliväestön suojelu vihollisuuksien ja onnettomuuksien vaaroja vastaan ja siviiliväestön auttaminen selviytymään niiden välittömiltä vaikutuksilta sekä välittömien edellytysten luominen eloonjäämiselle. Muiden hallinnonalojen Geneven sopimuksen mukaiset väestönsuojelutehtävät toteutetaan asianomaisten viranomaisten toimesta tarvittavassa yhteistyössä pelastustoimen viranomaisten kanssa. Yksityisten velvollisuuksia väestönsuojelussa säädellään osana pelastuslain mukaista omatoimista varautumista. kunnat muut viranomaiset muut tahot varautumissuunnitelma väestönsuojeluorgani saatioiden käytettävyys myös normaalioloissa Geneven sopimus ja väestönsuojelun määritelmä asianomaiset viranomaiset yhteistoiminnassa pelastustoimen viranomaisten kanssa yksityisten velvollisuus osana omatoimista varautumista 180
Väestönsuojelu Poikkeusoloja varten tehtävässä eri hallinnonalojen vastuulla olevassa suunnittelutyössä tulee ottaa huomioon myös Geneven sopimuksissa väestönsuojelutehtäviksi määriteltyjen (eri hallinnonalojen) toimintojen asianmukainen hoitaminen ja sen edellyttämä yhteistyö pelastustoimen kanssa. Kukin viranomainen huolehtii poikkeusolojen väestönsuojelutehtäviin tarvitsemansa henkilöstön varaamisesta ja kouluttamisesta. Asiasana kukin viranomainen huolehtii itse eri hallinnonalojen edellyttämä yhteistyö pelastustoimen kanssa Normaaliolojen onnettomuus- ja muissa vaaratilanteissa väestö varaudutaan suojaamaan sisätiloihin tai evakuoimaan. Väestön suojaamisen yleisenä tavoitteena on, että väestö kyetään suojaamaan normaaliolojen onnettomuus- ja vaaratilanteissa siten, että ihmishenkiä ei menetetä puutteellisten suojautumismahdollisuuksien vuoksi. normaaliolojen onnettomuus- ja vaaratilanne normaaliolojen suojautuminen väestön suojaaminen evakuoinnit Poikkeusoloissa suojaamistavoitteesta ei luovuta, vaikka täydelliseen suojaamiseen ja turvallisuuteen ei voida yltää. Poikkeusoloissa väestö varaudutaan suojaamaan hyökkäysvaikutusten riskialueilla väestönsuojien ja evakuointien avulla muualla väestö suojataan tilanteen vaatimalla tavalla joko evakuoimalla tai suojaamalla parhaan suojan antaviin sisätiloihin tai olemassa oleviin väestönsuojiin. poikkeusoloissa väestönsuojat ja evakuoinnit Väestönsuojelutehtäviä ei edellytetä hoidettavan yhtenäisen organisaation puitteissa, mutta pelastustoimelle asetetun koordinointitehtävän vuoksi pelastustoimi ja sitä suoranaisesti tukevat toimialalaajennukset kytketään erityisesti maakunnalliseksi turvaorganisaatioksi. Väestönsuojelun suunnittelun lähtökohtana on väestön pysyttäminen vakinaisilla asuinsijoillaan ja vaarassa olevien suojaaminen ensi sijassa väestönsuojiin. Evakuointi on paikallista suojautumista täydentävä tai tilanteesta riippuen vaihtoehtoinen menetelmä. Evakuointien suunnitteluperusteena ovat onnettomuusriskien kartoitus sekä paikalliset uhka-arviot. Poikkeusoloissa väestönsuojelutehtävät sekä omatoimisen varautumisen johtaminen (suojelupiirien ja -lohkojen johtokeskukset) merkitsevät johtoportaiden lukumäärän lisääntymistä ja johtamistehtävien laajentumista. Suojelupiirit perustetaan tukemaan pelastustoimen johtamista normaaliolojen vakavissa erityistilanteissa. Suojelulohkot perustetaan valmiutta kohotettaessa tai poikkeusoloissa valmiuslain nojalla säädettyjen toimivaltuuksien puitteissa. Perusteet luodaan normaaliolojen järjestelyillä ja valmiudella. maakunnallinen turvaorganisaatio väestön pysyttäminen vakinaisilla asuinsijoillaan vaarassa olevien suojaaminen ensisijassa väestönsuojiin evakuointi onnettomuusriskien kartoitus paikalliset uhka-arviot suojelupiirit, -lohkot ja johtokeskukset johtamistehtävien laajentuminen suojelupiirit normaaliolojen vakavissa erityistilanteissa suojelulohkot
Väestönsuojelu Suojelupiirin johtokeskukset ovat suoraan pelastustoimen palvelualueen johto-keskuksen alaisia johtoportaita, joiden tehtävänä on johtaa piirin väestönsuojelua, suojautumista ja evakuointeja sekä väestönsuojelumuodostelmia ja suojelulohkojen johtokeskuksia palvelualueen palopäälliköiden määräysten ja ohjeiden mukaan. Suojelupiirien johtokeskuksille on varattu normaalioloissa toimintavalmiit toimitilat pelastustoimen palvelualueiden johtokeskusten yhteydessä. Suojelupiirin johtokeskuksia ja henkilöstöä voidaan käyttää myös normaaliolojen vakavissa erityistilanteissa. Suojelulohkon johtokeskus toimii suojelupiirin alaisena johtokeskuksena, josta johdetaan lohkolle kuuluvan alueen väestönsuojelua. Suojelu lohkon johtokeskuksia varten on varattu (suoja)tilat. Asiasana suojelupiirin johtokeskukset alueen pelastustoimen johtokeskuksen alainen johtaminen (suoja)tilat Suojeluyksikköjä on purettu vuonna 2005, eikä suojeluyksikköihin varata henkilöstöä. Omatoimisen varautumisen yksikköjä sekä evakuointikeskuksia voidaan käyttää suojeluyksiköiden korvaajina. kaupungissa suojeluyksikköjako pidetään suunnitelmavalmiudessa ja se voidaan tarvittaessa ottaa käyttöön Väestönsuojien avulla ylläpidetään väestön suojautumismahdollisuuksia poikkeusoloja varten. Väestönsuojat on suunniteltu suojaamaan ensisijaisesti tavanomaisten aseiden vaikutuksilta. Ne suojaavat hyvin myös säteilyltä. Kemiallisilta aseilta (taistelukaasuilta) väestönsuojat suojaavat myös edellyttäen, että ilmanvaihtolaitteet suodattimineen on pidetty kunnossa. Biologisten aseiden käyttötapa ja vaikutusmekanismit poikkeavat muista aseista. Niiltä suojautuminen perustuu ensisijaisesti vastaaviin terveydenhoidon keinoihin samalla tavoin kuin muidenkin taudinaiheuttajien osalta on käytettävissä. omatoimisen varautumisen yksiköitä evakuointikeskuksia väestönsuojat poikkeusolot Pelastuslaitoksen keskeisimmät tehtäväkokonaisuudet ovat ennen onnettomuutta onnettomuuksien ennaltaehkäiseminen ja onnettomuuden jo tapahduttu pelastustoiminta laaja alaisesti ymmärrettynä sekä valmiuslain mukaisten poikkeusolojen aikana väestönsuojelu, joka sisältää molemmat edellä esitetyt. ennaltaehkäiseminen pelastustoiminta poikkeusolojen aikana väestönsuojelu 182
Pelastustoimen tilinpäätös- ja kustannusanalyysi 2007 2010 Jaana Määttälä Pelastustoimen tilinpäätös ja kustannusanalyysi 2007 2010 -tutkimuk sen tarkoituksena oli tarkastella pelastustoimeen vuosina 2007 2010 kohdentuneita kokonaiskuluja. Pelastustoimen keskeisiksi toimijoiksi laskettiin kuuluvaksi pelastuslaitosten lisäksi sisäasiainministeriön pelastusosasto, Palosuojelurahasto, Pelastusopisto, aluehallintovirastojen pelastustoimen ja varautumisen yksiköt, Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö ry (SPEK), pelastusalan liitot, Suomen Palopäällystöliitto ry (SPPL), Suomen Sopimuspalokuntien Liitto ry (SSPL) sekä Nuohousalan Keskusliitto ry ja nuohousalan yritykset. Tutkimuksen tarkoituksena oli myös analysoida pelastuslaitosten tilinpäätöstietoja tulojen, kulujen ja taseiden sekä kiinteistötietojen näkökulmasta. Lisäksi tutkimuksen tavoitteena oli tarkastella pelastuslaitosten toimintokohtaisia kustannuksia pelastuslain mukaisten tehtävien ja niihin liittyvien toimintojen sekä ensihoidon osalta. Alueen pelastustoimi on kuntien vastuulla olevaa yhteistoimintaa, jota rahoitetaan julkisin verovaroin. Talousarvioissa ja niiden toteumalaskelmissa, toimintakertomuksissa sekä tilinpäätösraporteissa perustellaan näiden julkisten varojen kohdentamista erinäisiin tarkoituksiin (Luoma Oulasvirta Näsi 2007, 37) sekä Karppi-Sinervon (2009, 246 ja 267 268) mukaan kuntasektorin mittausjärjestelmän tavoitteena on selvittää toiminnan tuloksellisuutta. Tuloksellisuus edellyttää, että eri toimintayksiköiden on tuotettava suoritteensa mahdollisimman taloudellisesti, tuottavasti ja vaikuttavasti. Tässä artikkelissa tarkastellaan ta- 183
loudellisten resurssien kohdentumista pelastuslaitosten eri tehtäviin ja toimintoihin sekä verrataan niitä toimialaa kokonaisuudessaan ohjaavan Pelastustoimen valtakunnallisen strategian painopisteeseen, onnettomuuksien ehkäisyyn. Tutkimuksen tarkoituksena oli tuottaa taloudellista informaatiota laajasti pelastustoimen eri sidosryhmille. Artikkelin rakenne Tässä artikkelissa käydään ensin läpi Pelastustoimen tilinpäätös- ja kustannusanalyysissä käytetty empiria ja tutkimuksen keskeisimmät käsitteet. Varsinaisista tutkimustuloksista tarkastellaan ensin koko pelastustoimeen kohdentuneita kokonaiskuluja sekä keskeisten toimijoiden toimintaan kohdentuneiden kulujen osuuksia pelastustoimen kokonaiskuluista vuosina 2007 2010. Seuraavaksi esitellään pelastuslaitosten kuluanalyysin, kulurakenteen, tuloanalyysin ja taseanalyysin tuloksia. Näiden jälkeen käydään läpi pelastuslaitoksia koskeva toimintokohtainen kustannusanalyysi. Lopuksi pohditaan tutkimuksen tietojen vertailukelpoisuutta pelastuslaitosten ja verrokkiryhmien välillä sekä toiminnan tavoitteiden seurantaa ja mittaamista. Tilinpäätöksestä saatuja tietoja kuvaavat näistä pelastuslaitosten tulo-, kulu- ja taseanalyysit sekä koko pelastustoimen kokonaiskuluanalyysi. Sisäisestä laskennasta saatuja tietoja kuvaa puolestaan pelastuslaitosten toimintokohtainen kustannusanalyysi. Tutkimuksen empiria ja käytetyt käsitteet Tänä tutkimus toteutettiin kenttätutkimuksena syksyn 2010 ja kesän 2012 välisenä aikana. Empiirisen tiedon keruumenetelmänä käytettiin ensisijaisesti kyselyä. Tietoa on myös kertynyt osallistuvan havainnoinnin ja erinäisissä työryhmissä käytyjen keskustelujen avulla pelastustoimen tilaisuuksissa sekä aiempien tutkimus- ja kehittämishankkeiden kautta. Lisäksi empiirisen tiedon lähteinä toimivat pelastustoimen keskeisten toimijoiden tilinpäätökset, tuotto- ja kululaskelmat, kustannuslaskelmat, kirjanpito sekä osittain myös Pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustilasto (PRONTO). Pelastustoimen keskeisten toimijoiden osallistumisaste tutkimukseen oli hyvä. 184
Pelastuslaitosten ja Suomen Kuntaliiton kumppanuushankkeessa on hyväksytty pelastuslaitosten jaottelu neljään verrokkiryhmään tilastokeskukselta saatujen alueiden asukastiheyttä ja väestökehitystä koskevien tietojen perusteella. Eroavaisuudet pelastuslaitosten koossa tuovat erityispiirteitä muun muassa pelastuslaitosten toimintaan, talouteen sekä henkilöstö- ja tehtävämääriin. Tässä tutkimuksessa käytetty verrokkijaottelu perustui Tilastokeskukselta saatuihin vuoden 2008 tietoihin. Ensimmäinen verrokkiryhmä sisälsi Helsingin kaupungin, Länsi-Uudenmaan, Keski-Uudenmaan ja Varsinais-Suomen pelastuslaitokset sekä Pirkanmaan aluepelastuslaitoksen. Toinen verrokkiryhmä sisälsi Itä-Uudenmaan, Päijät-Hämeen, Kanta- Hämeen, Satakunnan ja Kymenlaakson pelastuslaitokset. Kolmas verrokkiryhmä sisälsi Pohjanmaan, Etelä-Karjalan, Keski-Pohjanmaan ja Pietarsaaren, Keski-Suomen, Pohjois-Savon, Oulu-Koillismaan sekä Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitokset. Neljäs verrokkiryhmä sisälsi Jokilaaksojen, Pohjois-Karjalan, Etelä-Savon, Kainuun ja Lapin pelastuslaitokset. Pelastuslaitoksia on mielekkäämpää tarkastella ja suhteuttaa omassa kokoluokassaan toisiinsa toiminnallisten ja taloudellisten tunnuslukujen osalta. Kuitenkin tunnuslukujen tarkastelussa on huomioitava, että alueiden pelastustoimen palvelutaso vastaa paikallisiin tarpeisiin ja onnettomuusuhkiin. Näin ollen esimerkiksi yksittäinen euroa/asukas -tunnusluku on harvoin vertailukelpoinen sellaisenaan edes saman verrokkiryhmään kuuluvien pelastuslaitosten välillä. Käsitteenä tilinpäätösanalyysi kuvaa monentasoista tilinpäätöksen pohjalta tehtävää analyysiä (Niskanen Niskanen 2003, 9). Tässä tutkimuksessa tarkasteltiin erityisesti pelastuslaitosten tilinpäätöksiä neljän vuoden ajanjaksolta tuoden esille prosentuaalisia ja rahamääräisiä eroavaisuuksia ja yhtäläisyyksiä eri tilinpäätöserien osalta pelastuslaitos- 185
ten ja verrokkiryhmien välillä. Muista käsitteistä tässä tutkimuksessa keskeisiä olivat kulu ja tulo, jotka liitetään yleisesti kirjanpitoon sekä kustannus ja tuotto, jotka liitetään kustannuslaskentaan. Kustannus- ja tuottokäsitteet poikkeavat osin kirjanpidon vastaavista käsitteistä laajuuden, arvostuksen tai jaksotuksen osalta. Näin ollen kustannuslaskennassa voidaan huomioida myös sellaisia eriä, joita ei merkitä tilinpäätökseen. (Tyni Myllyntaus Rajala Suorto 2009, 36 37.) Tässä tutkimuksessa käytettiin käsitteitä kulu ja tulo, kun tarkasteltiin pelastustoimen toimijoiden tilinpäätöksistä saatuja tietoja. Kustannuksista puhuttiin, kun tarkasteltiin pelastuslaitosten kustannuslaskennalla tuotettuja toimintokohtaisempia laskelmia resurssien kohdentumisesta erinäisiin tehtäviin ja toimintoihin. Tutkimuksen keskeisimmät tulokset Pelastustoimeen kohdentuneet kokonaiskulut Pelastustoimeen kohdentuneet kokonaiskulut sisälsivät keskeisten toimijoiden osalta ainoastaan oman toiminnan kulut. Näin ollen sisäasiainministeriön pelastusosaston ja aluehallintovirastojen osalta eliminoitiin siirtotalouden erät, jolloin todelliset siirtotalouden erät kohdistuivat niiden loppukäyttäjille eli pelastuslaitosten kuluiksi. Myös Palosuojelurahaston avustukset kohdistuivat suurimmalta osin pelastuslaitoksille ja järjestöille, mikä myös huomioitiin rahaston kuluissa. Taulukko 1 havainnollistaa kokonaisuudessaan pelastustoimen keskeisten toimijoiden toimintaan kohdentuneita kokonaiskuluja vuosina 2007 2010. Taulukosta 1 ilmenee, että pelastustoimen kokonaiskuluista suurin osa kohdentui luonnollisesti pelastuslaitosten toimintaan. Pelastuslaitosten keskimääräinen osuus pelastustoimeen kohdentuneista kokonaiskuluista oli noin 88,2 prosenttia vuodessa. Pelastuslaitosten kokonaiskulut sisälsivät tässä kohtaa kaiken muun toiminnan paitsi ensihoidon aiheuttamat kustannukset. Pelastustoimen kokonaiskuluista kohdentui Pelastusopiston toimintaan keskimäärin 4,8 prosenttia vuodessa sekä Nuohousalan yritysten toimintaan yhteenlaskettuna kes- 186
Toimija 2007 2008 2009 2010 Pelastuslaitokset 328 413 000 347 983 000 359 284 000 369 988 000 SM; pelastusosasto 4 201 295 6 567 677 5 252 309 4 436 985 Pelastusopisto 18 701 386 18 742 676 19 424 523 19 576 562 Palosuojelurahasto 190 900 207 066 249 373 260 209 AVIT; pelastustoimi ja varautuminen 2 296 807 2 336 938 2 486 665 2 246 558 SPEK ry 5 098 711 5 889 370 5 836 437 6 599 410 Pelastusalan liitot 2 519 715 3 073 681 3 234 902 3 096 112 SSPL ry 49 338 58 205 43 061 44 685 SPPL ry 1 093 414 1 103 073 1 300 680 1 243 417 Nuohousalan Keskusliitto ry Nuohousalan yritykset 407 472 424 746 476 236 492 248 7 504 000 8 728 000 10 910 000 12 108 000 Yhteensä 370 476 038 395 114 432 408 498 186 420 092 186 Taulukko 1. Pelastustoimeen vuosina 2007 2010 kohdentuneet kokonaiskulut kimäärin 2,5 prosenttia vuodessa. Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö ry:n toimintaan kohdentui kuluja pelastustoimen kokonaiskuluista keskimäärin 1,5 prosenttia vuodessa. Muiden toimijoiden toimintaan kohdentui kuluja keskimäärin prosentin verran tai sen alle vuodessa. Pelastustoimeen kohdentuneista kokonaiskuluista pelastuslaitosten rahamääräinen osuus oli yhteensä 328 miljoonaa euroa vuonna 2007, 187
348 miljoonaa euroa vuonna 2008, 359 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 370 miljoonaa euroa vuonna 2010. Tämä taulukossa huomioitu rahamäärä sisältää ainoastaan pelastuslaitosten pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneet kulut. Pelastuslaitosten koko toimintaan (mukana ensihoito) kohdentui puolestaan kuluja yhteensä 388 miljoonaa euroa vuonna 2007, 412 miljoonaa euroa vuonna 2008, 430 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 444 miljoonaa euroa vuonna 2010. Pelastuslaitosten koko toimintaan kohdentuneiden kokonaiskulujen suhteellinen nousu oli puolestaan 6,3 prosenttia vuonna 2008, 4,4 prosenttia vuonna 2009 ja 3,3 prosenttia vuonna 2010 edelliseen vuoteen verrattuna. Todellisuudessa näitä nousuja analysoitaessa tulee huomioida yleisen hintojen nousun eli inflaation vaikutus pelastustoimeen kohdentuneiden kokonaiskulujen nousuun. Julkisten menojen hintaindeksi: Kuntataloudessa oli 5.3% vuonna 2008, 0.6% vuonna 2009 ja 2.1% vuonna 2010. Nämä rajoitukset huomioiden voidaan todeta että taulukko 1 ilmentää pelastustoimen keskeisten toimijoiden toimintaan kohdentuneiden kokonaiskulujen vähimmäisarvoja vuosien 2007 2010 aikana. Taulukon kokonaiskuluja tarkasteltaessa on huomioitava muutama rajoite. Aluehallintovirastojen tiedoista puuttuu yhden aluehallintoviraston pelastustoimen ja varautumisen yksikön tiedot. Lisäksi nuohousalan yritysten kuluissa oli mukana ainoastaan henkilöstökulut, ei toiminnan muita kuluja. Nämä rajoitukset huomioiden voidaan todeta, että taulukko 1 ilmentää pelastustoimeen kohdentuneiden kokonaiskulujen vähimmäisarvoja vuosien 2007 2010 aikana. Pelastuslaitosten kuluanalyysi Pelastuslaitosten koko toiminta sisälsi ensisijaisesti pelastuslain mukaiset tehtävät ja niihin liittyvät toiminnot sekä sopimusperusteisen ensihoidon tutkimuksen seurantavuosien osalta. Pelastuslaitos on voinut tuottaa alueellaan pelastuslain (2011, 59 ) mukaisesti myös muitakin palveluita, kuten nuohouspalveluita. Myös tämän tutkimuksen aikana osalla pelastuslaitoksia oli nuohouspalveluista aiheutuneita kuluja. Tutkimuksen kuluanalyysin perusteella pelastuslaitosten koko toimintaan 188
40 30 35,7 20 10 15,2 14,6 12,3 0 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 1. Verrokkiryhmien keskimääräiset koko toimintaan kohdentuneet kokonaiskulut (milj. ) kohdentui kokonaiskuluja keskimäärin 419 miljoonaa euroa vuodessa. Tutkimuksen mukaan verrokkiryhmien keskimääräiset kokonaiskulut heijastivat verrokkiryhmien koon mukaista järjestystä, jota myös kuvio 1 havainnollistaa. Kuvasta 1 ilmenee, että ensimmäisen verrokkiryhmän keskimääräinen arvo eroaa muista ryhmistä selkeästi. Ero kolmen muun verrokkiryhmän keskimääräisten arvojen välillä on vähäisempää. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä koko toimintaan kohdentui kokonaiskuluja keskimäärin 35,7 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kokonaiskulut vaihtelivat 29 miljoonan euron ja 49 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä toimintaan kohdentui kokonaiskuluja keskimäärin 15,2 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kokonaiskulut vaihtelivat 9,5 miljoonan euron ja 20 miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä toimintaan kohdentui kokonaiskuluja keskimäärin 14,6 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kokonaiskulut vaihtelivat 8 miljoonan euron ja 20 miljoonan euron välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä toimintaan kohdentui kokonaiskuluja keskimäärin 12,3 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kokonaiskulut vaihtelivat 6,1 miljoonan euron ja 15,5 miljoonan euron välillä. Verrokkiryhmän sisäinen hajonta oli tässä kohtaa suurinta ensimmäiseen ryhmään kuulu- 189
vien pelastuslaitosten välillä, jossa ero pelastuslaitosten pienimmän ja suurimman keskimääräisen arvon välillä oli noin 20 miljoonaa euroa. Pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentui kuluja yhteensä keskimäärin 351 miljoonaa euroa vuodessa. Vuositasolla pelastuslaitosten kulut olivat yhteensä 328 miljoonaa euroa vuonna 2007, 348 miljoonaa euroa vuonna 2008, 359 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 370 miljoonaa euroa vuonna 2010. Kokonaisuudessaan pelastuslaitosten pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneiden kulujen keskimääräinen suhteellinen nousu oli 4,1 prosenttia vuosien 2007 2010 aikana. Pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneet kulut sisälsivät myös ensivastetoiminnan, jonka yhteenlaskettu osuus pelastuslaitoksissa oli PRONTOn tietojen mukaan keskimäärin miljoona euroa vuodessa tutkimuksen seurantavuosien aikana. Seuraava kuva 2 havainnollistaa vuosien 2007 2010 keskimääräisiä pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneita kuluja verrokkiryhmittäin (miljoonaa euroa). Verrokkiryhmien keskimääräisissä pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneissa kuluissa erottui ensimmäinen ryhmä selkeästi ja neljäs ryhmä lievästi, mutta toisen ja kolmannen ryhmän keskimääräiset kulut olivat yhtä suuret. Ensimmäi- 40 30 20 10 0 30,1 12,4 12,4 10,5 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 2. Verrokkiryhmien keskimääräiset pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneet kulut vuosina 2007 2010 (milj. ) 190
sessä verrokkiryhmässä keskimääräiset kulut olivat vuositasolla 30,1 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kulut vaihtelivat 22 miljoonan euron ja 45 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä keskimääräiset kulut olivat vuositasolla 12,4 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kulut vaihtelivat 8 miljoonan euron ja 16,5 miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä keskimääräiset kulut olivat 12,4 euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kulut vaihtelivat 6,5 miljoonan euron ja 16 miljoonan euron välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä keskimääräiset kulut olivat vuositasolla yhteensä 10,5 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä keskimääräiset kulut vaihtelivat 6,1 miljoonan euron ja 11,4 miljoonan euron välillä. Verrokkiryhmän sisäinen hajonta oli myös tässä kohtaa suurinta ensimmäiseen ryhmään kuuluvien pelastuslaitosten välillä. Ero pelastuslaitosten pienimmän ja suurimman arvon välillä oli noin 23 miljoonaa euroa ensimmäisessä verrokkiryhmässä. Kokonaisuudessaan pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneilla keskimääräisillä kuluilla mitattuna pelastuslaitosten suurimman ja pienimmän arvon välinen hajonta oli 38,5 miljoonaa euroa vuosien 2007 ja 2010 välisenä aikana. Keskimääräiset kulut vaihtelivat 6,5 miljoonan euron ja 45 miljoonan euron välillä. Pelastuslaitokset ovat hoitaneet ensihoidon tehtäviä alueillaan sopimusperusteisesti tutkimuksen seurantavuosien aikana. Pelastuslaitoksissa ensihoitoon kohdentui kuluja kokonaisuudessaan keskimäärin 66,8 miljoonaa euroa vuodessa. Vuositasolla kulut olivat yhteensä 59,0 miljoonaa euroa vuonna 2007, 64,0 miljoonaa euroa vuonna 2008, 69,9 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 74,1 miljoonaa euroa vuonna 2010. Kokonaisuudessaan pelastuslaitosten ensihoitoon kohdentuneiden kulujen keskimääräinen suhteellinen nousu oli 7,9 prosenttia vuosien 2007 ja 2010 välisenä aikana. Myös tässä kohtaa verrokkiryhmien ensihoitoon kohdentuneet keskimääräiset kulut heijastivat verrokkiryhmien koon mukaista järjestystä, jota havainnollistaa kuva 3. Kuvasta 3 ilmenee, että ensimmäisen verrokkiryhmän keskimääräinen arvo eroaa muista ryhmistä myös tässä kohtaa selkeästi. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä ensihoitoon kohdentui kuluja vuositasolla 191
7 6 5 4 3 2 1 0 5,6 2,9 2,6 2,2 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 3. Verrokkiryhmien keskimääräiset ensihoitoon kohdentuneet kulut vuosina 2007 2010 (milj. ) keskimäärin 5,6 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä ensihoidon keskimääräiset kulut vaihtelivat 3,1 miljoonan euron ja 7,2 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä ensihoitoon kohdentui kuluja vuositasolla keskimäärin 2,9 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä ensihoidon keskimääräiset kulut vaihtelivat 1,3 miljoonan euron ja neljän miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä ensihoitoon kohdentui kuluja vuositasolla keskimäärin 2,6 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä ensihoidon keskimääräiset kulut vaihtelivat 1,3 miljoonan euron ja 4,1 miljoonan euron välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä ensihoitoon kohdentui kuluja vuositasolla keskimäärin 2,2 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä ensihoidon keskimääräiset kulut vaihtelivat 1,3 miljoonan euron ja 4,3 miljoonan euron välillä. Verrokkiryhmän sisäinen hajonta oli myös tässä kohtaa suurinta ensimmäiseen ryhmään kuuluvien pelastuslaitosten välillä, jossa ero pelastuslaitosten pienimmän ja suurimman keskimääräisen arvon välillä oli noin neljä miljoonaa euroa. Kokonaisuudessaan ensihoitoon kohdentuneilla keskimääräisillä kuluilla mitattuna pelastuslaitosten suurimman ja pienimmän keskimääräisen arvon välinen hajonta oli noin kuusi miljoonaa euroa vuosien 2007 ja 2010 välisenä aikana. Keskimääräiset kulut vaihtelivat pelastuslaitoksissa 1,3 miljoonan euron ja 7,2 miljoonan euron välillä. 192
Pelastuslaitosten kulurakenne Pelastuslaitosten kulurakenne on luokiteltu Kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätösmallin (2009) mukaisesti henkilöstökuluihin (palkat ja palkkiot sekä henkilösivukulut), palvelujen ostoihin, aineisiin, tarvikkeisiin ja tavaroihin, avustuksiin sekä muihin toimintakuluihin. Lisäksi tutkimuksessa seurattiin erikseen pelastuslaitosten maksettujen avustusten, vuokrien ja poistojen osuutta. Tutkimuksen perusteella pelastuslaitosten kulurakenteessa suurin kuluerä oli henkilöstökulut, jotka sisälsivät palkat ja palkkiot sekä henkilösivukulut. Henkilöstökulujen keskimääräinen osuus kokonaiskuluista vaihteli pelastuslaitoksissa 62,2 prosentin ja 81,9 prosentin välillä vuodessa. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä henkilöstökulujen suhteellinen osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 67,9 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä henkilöstökulujen osuus vaihteli 63,5 prosentin ja 73,5 prosentin välillä. Toisessa verrokkiryhmässä henkilöstökulujen osuus oli keskimäärin 67,9 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä henkilöstökulujen osuus vaihteli 62,2 prosentin ja 74,3 prosentin välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä henkilöstökulujen osuus oli keskimäärin 69,9 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä henkilöstökulujen osuus vaihteli 64,7 prosentin ja 81,9 prosentin välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä henkilöstökulujen osuus oli keskimäärin 70,5 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä henkilöstökulujen osuus vaihteli 66,9 prosentin ja 73,9 prosentin välillä. Osa pelastuslaitosten tukipalveluista oli ostettu pelastuslaitoksen ulkopuolelta, useimmiten isäntäkunnalta. Henkilöstökuluihin voidaan laskea tällöin kuuluvaksi osittain myös palvelujen ostoja, johon nämä ulkopuolelta ostetut tukipalvelut sisältyvät. Palvelujen ostojen keskimääräinen osuus kokonaiskuluista vaihteli pelastuslaitosten välillä seitsemästä prosentista 17 prosenttiin vuodessa. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä palvelujen ostojen osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 10,5 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä palvelujen ostojen osuus vaihteli 8,1 prosentin ja 13,2 prosentin välillä. Toisessa verrokkiryhmässä palvelujen ostojen osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 11,6 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä palvelujen os- 193
tojen osuus vaihteli 7,0 prosentin ja 16,2 prosentin välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä palvelujen ostojen osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 11,8 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä palvelujen ostojen osuus vaihteli 8,6 prosentin ja 17,0 prosentin välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä palvelujen ostojen osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 9,4 prosenttia vuodessa. Tässä ryhmässä palvelujen ostojen osuus vaihteli 7,4 prosentin ja 12,0 prosentin välillä. Kokonaisuudessaan pelastuslaitosten kokonaiskuluista kohdentui henkilöstökuluihin keskimäärin 69,1 prosenttia, ja mikäli lisäksi huomioidaan palvelujen ostojen osuus, nousee henkilöstökulujen osuus kokonaiskuluista vuositasolla lähes 80 prosenttiin. Pelastuslaitoksissa kohdentui henkilöstökuluihin rahamääräisesti yhteensä keskimäärin 285 miljoonaa euroa vuodessa. Vuositasolla pelastuslaitosten henkilöstökuluihin kohdentui yhteensä 264 miljoonaa euroa vuonna 2007, 281 miljoonaa euroa vuonna 2008, 293 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 301 miljoonaa euroa vuonna 2010. Kokonaisuudessaan pelastuslaitosten henkilöstökuluihin kohdentuneiden kulujen suhteellinen nousu oli keskimäärin 4,4 prosenttia vuodessa. Seuraava kuva 4 havainnollistaa verrokkiryhmien keskimääräisiä henkilöstökuluja vuosina 2007 2010 (miljoonaa euroa). 40 30 20 10 0 24,2 10,3 10,1 8,4 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 4. Verrokkiryhmien keskimääräiset henkilöstökulut vuosina 2007 2010 (milj. ) 194
Myös kuviosta 4 ilmenee, että ensimmäisen verrokkiryhmän keskimääräinen arvo eroaa muista ryhmistä selkeästi. Neljännen verrokkiryhmän keskimääräinen arvo eroaa toisen ja kolmannen verrokkiryhmän keskimääräisestä arvosta lievästi. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä henkilöstökulut olivat keskimäärin 24,2 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset henkilöstökulut vaihtelivat 19,3 miljoonan euron ja 31,1 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä henkilöstökulut olivat keskimäärin 10,3 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset henkilöstökulut vaihtelivat 6,4 miljoonan euron ja 13,0 miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä henkilöstökulut olivat keskimäärin 10,1 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset henkilöstökulut vaihtelivat 6,5 miljoonan euron ja 13,3 miljoonan euron välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä henkilöstökulut olivat keskimäärin 8,4 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset henkilöstökulut vaihtelivat 4,5 miljoonan euron ja 11,5 miljoonan euron välillä. Kokonaisuudessaan toimintaan kohdentuneilla keskimääräisillä henkilöstökuluilla mitattuna pelastuslaitosten suurimman ja pienimmän keskimääräisen arvon välinen hajonta oli 26,6 miljoonaa euroa vuodessa. Muista kulurakenteen eristä toiseksi suurimmaksi kulueräksi nousi enemmistössä pelastuslaitoksia vuokrakulut, joiden osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 9,6 prosenttia vuodessa. Vuokrakulujen keskimääräinen osuus kokonaiskuluista vaihteli pelastuslaitoksissa 0,3 prosentin ja 14,8 prosentin välillä vuodessa. Niiden keskimääräinen osuus pelastuslaitoksen kokonaiskuluista oli ensimmäisessä verrokkiryhmässä 11,0 prosenttia vuodessa, toisessa verrokkiryhmässä 9,4 prosenttia, kolmannessa verrokkiryhmässä 9,0 prosenttia ja neljännessä verrokkiryhmässä 8,9 prosenttia. Luvuissa huomioitiin ainoastaan niiden pelastuslaitosten kulut, joilla oli vuokrakuluja toiminnassaan tutkimuksen seurantavuosien aikana. Aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 5,6 prosenttia vuodessa. Aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden keskimääräinen osuus kokonaiskuluista vaihteli pelastuslaitoksissa 2,1 prosentin ja 8,0 prosentin välillä vuodessa. 195
Niiden keskimääräinen osuus pelastuslaitoksen kokonaiskuluista oli ensimmäisessä verrokkiryhmässä 6,1 prosenttia vuodessa, toisessa verrokkiryhmässä 3,5 prosenttia, kolmannessa verrokkiryhmässä 6,0 prosenttia ja neljännessä verrokkiryhmässä 6,8 prosenttia. Poistojen osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin 3,3 prosenttia vuodessa. Poistojen keskimääräinen osuus kokonaiskuluista vaihteli pelastuslaitoksissa 0,3 prosentin ja 5,6 prosentin välillä vuodessa. Niiden keskimääräinen osuus pelastuslaitoksen kokonaiskuluista oli ensimmäisessä verrokkiryhmässä 3,5 prosenttia vuodessa, toisessa verrokkiryhmässä 3,7 prosenttia, kolmannessa verrokkiryhmässä 3,1 prosenttia ja neljännessä verrokkiryhmässä 2,9 prosenttia. Lisäksi maksettujen avustusten osuus sekä muiden kulujen osuus pelastuslaitosten kokonaiskuluista oli keskimäärin alle yhden prosentin vuodessa. Pelastuslaitosten tuloanalyysi Ylläpitäjäkunta soveltaa tilaaja-tuottajamallia alueen pelastustoimessa. Pelastuslaitos toimii palveluiden tuottajana ja kunnanhallitus tai muu isäntäkunnan toimielin toimii vastaavasti pelastuspalveluiden tilaajana. (Myllyntaus 2003, 6.) Alueen pelastustoimessa omistajaohjaus toteutuu yhteistoimintasopimuksen tai kuntayhtymän perussopimuksen sekä tilaajan ja tuottajan välisen palvelutasopäätöksen kautta (Haiko Paloposki 2007, 10 11). Tutkimuksen mukaan pelastuslaitosten kokonaistulot olivat vuositasolla tämän sopimusperusteisuuden vuoksi pääsääntöisesti kokonaiskulujen suuruiset. Tuloanalyysin perusteella pelastuslaitosten ensisijaisena tulolähteenä kaikissa pelastuslaitoksissa olivat jäsenkuntien maksamat käyttötalouden maksuosuudet. Vastaavasti pienimpinä tulolähteinä olivat maksutuotot, vuokratuotot sekä muut toimintatuotot, joiden keskimääräinen osuus pelastuslaitosten kokonaistuloista oli yhden prosentin verran tai sen alle. Käyttötalouden maksuosuuksien keskimääräinen osuus vaihteli pelastuslaitoksissa 68,3 prosentin ja 98,6 prosentin välillä vuodessa. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä käyttötalouden maksuosuuksien keskimääräinen osuus vaihteli 75,5 prosentin 196
ja 87,4 prosentin välillä ja toisessa verrokkiryhmässä 72,9 prosentin ja 87,6 prosentin välillä vuotuisista kokonaistuloista. Kolmannessa verrokkiryhmässä käyttötalouden maksuosuuksien keskimääräinen osuus vaihteli 69,7 prosentin ja 97,0 prosentin välillä ja neljännessä verrokkiryhmässä 68,3 prosentin ja 98,6 prosentin välillä vuotuisista kokonaistuloista. Tuloanalyysin perusteella toisena keskeisenä tulolajina olivat sopimuksiin perustuvat ensihoidon maksuosuudet, joiden keskimääräinen osuus pelastuslaitosten kokonaistuloista vaihteli 10,4 prosentin ja 30,6 prosentin välillä vuodessa. Ensihoidon maksuosuudet oli toiseksi suurin tuloerä kaikissa verrokkiryhmissä. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä ensihoidon maksuosuuksien keskimääräinen osuus vaihteli 11,1 prosentin ja 22,6 prosentin välillä ja toisessa verrokkiryhmässä 10,4 prosentin ja 24,4 prosentin välillä vuotuisista kokonaistuloista. Kolmannessa verrokkiryhmässä ensihoidon maksuosuuksien keskimääräinen osuus vaihteli 13,0 prosentin ja 27,7 prosentin välillä ja neljännessä verrokkiryhmässä 6,5 prosentin ja 30,6 prosentin välillä vuotuisista kokonaistuloista. Pelastuslaitosten taseanalyysi Tutkimuksessa tarkasteltiin pelastuslaitosten tase-erien osalta toimintaan sitoutunutta pääomaa, tasearvoja, poistoja, investointitasoja sekä tarkemmin alueen pelastustoimen kiinteistöjä. Toimintaan sitoutuneella pääomalla tarkoitetaan tässä kohtaa pelastuslaitosten sellaisten aineettomien ja aineellisten hyödykkeiden osuutta, joista tehdään vuosittain poistoja. Tutkimustulosten mukaan pelastuslaitosten toimintaan sitoutui pääomaa yhteensä keskimäärin 62,1 miljoonaa euroa vuodessa. Vuositasolla pelastuslaitosten toimintaan sitoutui pääomaa yhteensä 54,9 miljoonaa euroa vuonna 2007, 62,0 miljoonaa euroa vuonna 2008, 60,9 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 70,4 miljoonaa euroa vuonna 2010. Seuraava kuva 5 havainnollistaa verrokkiryhmien keskimääräisiä toimintaan sitoutuneita pääomia vuosilta 2007 2010 (miljoonaa euroa). 197
7 6 5 4 3 2 1 0 6,6 2,7 2,6 1,7 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 5. Verrokkiryhmien keskimääräinen toimintaan sitoutunut pääoma vuosina 2007 2010 (milj. ) Kuvasta 5 ilmenee, että ensimmäisen verrokkiryhmän keskimääräinen arvo eroaa merkittävästi muista tässäkin kohdassa. Toisen ja kolmannen verrokkiryhmän keskimääräiset arvot ovat puolestaan lähes samalla tasolla. Ensimmäisessä verrokkiryhmässä pelastuslaitosten toimintaan sitoutui pääomaa keskimäärin 6,6 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä toimintaan keskimäärin sitoutunut pääoma vaihteli 1,9 miljoonan euron ja 11,2 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä pelastuslaitosten toimintaan sitoutui pääomaa keskimäärin 2,7 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä toimintaan keskimäärin sitoutunut pääoma vaihteli 1,8 miljoonan euron ja 3,6 miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä pelastuslaitosten toimintaan sitoutui pääomaa keskimäärin 2,6 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä toimintaan keskimäärin sitoutunut pääoma vaihteli 559 000 euron ja 3,9 miljoonan euron välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä pelastuslaitosten toimintaan sitoutui pääomaa keskimäärin 1,7 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä toimintaan keskimäärin sitoutunut pääoma vaihteli 76 000 euron ja 2,5 miljoonan euron välillä. Kokonaisuudessaan pelastuslaitosten toimintaan keskimäärin sitoutuneen pääoman hajonta oli suurta, pääoma vaihteli 76 000 euron ja 11,2 miljoonan euron välillä. 198
12 10 8 6 4 2 0 10,3 5,8 4,5 3,7 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 6. Verrokkiryhmien keskimääräiset tasearvot vuosina 2007 2010 (milj. ) Tasearvolla tarkasteltiin pelastuslaitoksen koko aineellisen ja aineettoman omaisuuden yhteisarvoa (taseen pysyvät ja vaihtuvat vastaavat yhteensä). Tasearvo sisältää myös edellä tarkastellun toimintaan sitoutuneen pääoman arvon eli aineettoman ja aineellisen omaisuuden, josta tehdään poistoja tilikausittain. Pelastuslaitosten tasearvo oli yhteensä keskimäärin 109,3 miljoonaa euroa vuodessa. Vuositasolla pelastuslaitosten tasearvo oli yhteensä 96,6 miljoonaa euroa vuonna 2007, 106,4 miljoonaa euroa vuonna 2008, 113,2 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 121,1 miljoonaa euroa vuonna 2010. Kuva 6 havainnollistaa verrokkiryhmien keskimääräisiä tasearvoja vuosilta 2007 2010 (miljoonaa euroa). Ensimmäisessä verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräinen tasearvo oli 10,3 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräinen tasearvo vaihteli 5,7 miljoonan euron ja 11,5 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräinen tasearvo oli 5,8 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä keskimääräinen tasearvo vaihteli 3,5 miljoonan euron ja 7,4 miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräinen tasearvo oli 4,5 miljoonaa euroa. Tässä ryhmässä keskimääräinen tasearvo vaihteli 3,1 miljoonan euron ja 5,4 miljoonan euron välillä. Neljännessä verrokki- 199
ryhmässä pelastuslaitosten yhteenlaskettu keskimääräinen tasearvo oli 3,7 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräinen tasearvo vaihteli 2,6 miljoonan euron ja 4,9 miljoonan euron välillä. Kokonaisuudessaan pelastuslaitosten keskimääräinen tasearvo vaihteli 2,6 miljoonan euron ja 11,5 miljoonan euron välillä. Pelastuslaitosten keskimääräiset poistot olivat yhteensä 14,5 miljoonaa euroa vuodessa. Vuositasolla pelastuslaitosten poistot olivat yhteensä 11,9 miljoonaa euroa vuonna 2007, 14,2 miljoonaa euroa vuonna 2008, 15,6 miljoonaa euroa vuonna 2009 sekä 16,4 miljoonaa euroa vuonna 2010. Kokonaisuudessaan keskimääräiset poistot vaihtelivat pelastuslaitoksissa 37 000 euron ja 2,6 miljoonan euron välillä. Seuraava kuva 7 havainnollistaa verrokkiryhmien keskimääräisiä poistoja vuosilta 2007 2010 (1 000 ). Kuvasta 7 ilmenee, että keskimääräiset arvot heijastavat tässä kohtaa verrokkiryhmien koon mukaista järjestystä. Ensimmäiseen verrokkiryhmään kuuluvissa pelastuslaitoksissa keskimääräiset poistot olivat 1,3 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset poistot vaihtelivat 538 902 euron ja 2,6 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräiset poistot olivat 614 000 euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset poistot vaihtelivat 242 037 euron ja 1,2 miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0 1321 614 490 377 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 7. Verrokkiryhmien keskimääräiset poistot vuosina 2007 2010 (1 000 ) 200
pelastuslaitosten keskimääräiset poistot olivat 490 000 euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset poistot vaihtelivat 315 000 euron ja 653 000 euron välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräiset poistot olivat 377 000 euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset poistot vaihtelivat 37 000 euron ja 659 000 euron välillä. Pelastuslaitoksissa investoitiin yhteensä keskimäärin 33,2 miljoonalla eurolla vuodessa. Vuositasolla pelastuslaitosten investoinnit olivat yhteensä noin 29,7 miljoonaa euroa vuonna 2008, noin 32,5 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja noin 37,3 miljoonaa euroa vuonna 2010. Keskimääräisten investointitasojen hajonta pelastuslaitoksissa oli huomattava. Kokonaisuudessaan pelastuslaitosten välillä matalin ja korkein keskimääräinen investointitaso vaihteli 237 000 eurosta 8,7 miljoonaan euroon tutkimuksen seurantavuosien aikana. Pelastuslaitos tekee itse kalustohankintansa, mutta jäsenkunnat tekevät lähtökohtaisesti kiinteistöinvestoinnit. Jäsenkunnat vuokraavat nämä kiinteistöt pelastuslaitosten käyttöön, jotka maksavat investoinneista pääomavuokran muodossa. Lähtökohtaisesti investoinnit rahoitetaan jäsenkuntien maksuosuuksilla. (Myllyntaus 2003, 20.) Seuraava kuvio 8 havainnollistaa verrokkiryhmien keskimääräisiä investointeja vuosina 2008 2010 (1 000 ). 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 3182 1166 991 897 verrokkiryhmä 1 verrokkiryhmä 2 verrokkiryhmä 3 verrokkiryhmä 4 Kuva 8. Verrokkiryhmien keskimääräiset investoinnit vuosina 2008 2010 (1 000 ) 201
Kuvasta 8 ilmenee, että ensimmäisen verrokkiryhmän keskimääräiset investoinnit eroavat muista selkeästi. Ensimmäiseen verrokkiryhmään kuuluvissa pelastuslaitoksissa keskimääräinen investointitaso oli 3,2 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset investointitasot vaihtelivat 1,1 miljoonan euron ja 8,7 miljoonan euron välillä. Toisessa verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräinen investointitaso oli 1,2 miljoonaa euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset investointitasot vaihtelivat 800 000 euron ja 1,6 miljoonan euron välillä. Kolmannessa verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräinen investointitaso oli 991 000 euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset investointitasot vaihtelivat 591 000 euron ja 1,3 miljoonan euron välillä. Neljännessä verrokkiryhmässä pelastuslaitosten keskimääräinen investointitaso oli 897 000 euroa vuodessa. Tässä ryhmässä keskimääräiset investointitasot vaihtelivat 255 000 euron ja 1,2 miljoonan euron välillä. Tutkimuksessa tarkasteltiin lisäksi alueen pelastuslaitosten toiminnan kiinteistöjä. Pelastuslaitokset toimivat alueillaan kiinteistöissä, joiden omistajina ovat jäsenkunnat, vapaapalokunnat sekä yksityiset toimijat. Pelastuslaitosten käytännöt kiinteistökorvauksesta vaihtelevat, ja ne perustuvat erinäisiin sopimuksiin, kuten yhteistoiminta-, palokuntatai muihin sopimuksiin. Pelastuslaitosten alueisiin kuului saatujen tietojen perusteella kokonaisuudessaan yhteensä 765 paloasemaa. Näistä 75 paloasemaan oli tehty peruskorjauksia ja yhteentoista paloasemaan oli tehty laajennuksia. Enemmistö paloasemista (140 kpl) oli rakennettu tai peruskorjattu vuosien 1980 1989 välisenä aikana. 2000-luvulla oli rakennettu tai peruskorjattu toiseksi eniten paloasemia eli 115 kappaletta. Paloasemia oli rakennettu tai peruskorjattu vuosien 1990 1999 välisenä aikana 98 kappaletta, vuosien 1960 1969 välisenä aikana 80 kappaletta ja vuosien 1950 1959 välisenä aikana 73 kappaletta. Rakennusvuodesta ei ollut tietoa 175 paloaseman osalta. Kokonaisuudessaan yli 60 vuotta vanhoja paloasemia, joita ei ole peruskorjattu, löytyi saatujen tietojen mukaan 31 kappaletta. Lisäksi alueilla ilmoitettiin olevan 63 VPK-paloasemaa, joiden rakennusvuosista ei pelastuslaitoksilla ollut tietoa. Nämä paloasemat eivät ole mukana 680 paloasemassa, joten kokonaisuudessaan paloasemia löytyi näiden tietojen perusteella pelastuslaitosten alueilta yhteensä 743 kappaletta. 202
Pelastuslaitosten toimintokohtainen kustannusanalyysi Kuten rahamääräisen kuluanalyysin kohdalla, myös toimintokohtaisen kustannusanalyysin kohdalla tarkasteltiin kustannusten kohdentumista sekä pelastuslain mukaisten tehtävien ja niihin liittyvien toimintojen tasolla että pelastuslaitosten koko toiminnan tasolla. Toimintokohtaisen kustannusanalyysin mukaan pelastuslaitosten kokonais- ja henkilöstökustannusten kohdentuminen oli yleisesti samansuuntaista kaikissa pelastuslaitoksissa. Kuitenkin eri toimintoihin kohdentuneiden kustannusten suhteelliset osuudet vaihtelivat pelastuslaitosten välillä. Suurin toiminto oli pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneilla kustannuksilla mitattuna pelastustoiminta, jonka osuus vaihteli pelastuslaitoksissa vuositasolla 58,8 prosentin ja 96,3 prosentin välillä. Turvallisuuspalveluiden osuus vaihteli 1,6 prosentin ja 18,5 prosentin välillä pelastuslaitosten vuosittaisista kustannuksista. Hallinnon osuus vaihteli 2,8 prosentin ja 24,7 prosentin välillä ja tukipalveluiden osuus vaihteli 3,7 prosentin ja 11,8 prosentin välillä pelastuslaitosten vuosittaisista kustannuksista. Hallinnon ja tukipalveluiden yhteenlaskettu osuus vaihteli 7,2 prosentin ja 35,2 prosentin välillä pelastuslaitosten vuosittaisista pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneista kustannuksista. Määrällisesti ja suhteellisesti mitattuna ensihoito oli pelastuslaitosten koko toiminnan kokonaiskustannuksista toiseksi suurin toiminto. Ensihoidon osuus vaihteli keskimäärin 10,0 prosentin ja 27,4 prosentin välillä pelastuslaitosten koko toiminnan kokonaiskustannuksista. Vastaavasti tarkasteltuna pelastustoiminnan osuus pelastuslaitosten koko toiminnan kokonaiskustannuksista vaihteli keskimäärin 47,5 prosentin ja 88,8 prosentin välillä vuodessa Suurin toiminto oli pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneilla henkilöstökustannuksilla mitattuna pelastustoiminta, jonka osuus vaihteli pelastuslaitoksissa vuositasolla 71,5 prosentin ja 95,6 prosentin välillä. Turvallisuuspalveluiden osuus vaihteli 0,8 prosentin ja 19,2 prosentin välillä pelastuslaitosten vuosittaisista 203
henkilöstökustannuksista. Hallinnon osuus vaihteli 1,8 prosentin ja 20,6 prosentin välillä sekä tukipalveluiden osuus 1,3 prosentin ja 8,8 prosentin välillä pelastuslaitosten vuosittaisista henkilöstökustannuksista. Hallinnon ja tukipalveluiden yhteenlaskettu osuus vaihteli 4,4 prosentin ja 13,0 prosentin välillä pelastuslaitosten vuosittaisista pelastuslain mukaisiin tehtäviin sekä niihin liittyviin toimintoihin kohdentuneista henkilöstökustannuksista. Määrällisesti ja suhteellisesti mitattuna ensihoito oli pelastuslaitosten koko toiminnan henkilöstökustannuksista toiseksi suurin toiminto. Ensihoidon osuus vaihteli vuositasolla keskimäärin 11,8 prosentin ja 31,7 prosentin välillä pelastuslaitosten koko toiminnan henkilöstökustannuksista. Vastaavasti tarkasteltuna pelastustoiminnan osuus pelastuslaitosten koko toiminnan henkilöstökustannuksista vaihteli keskimäärin 51,6 prosentin ja 95,6 prosentin välillä vuodessa. Tutkimustulosten mukaan verrokkiryhmien välillä ei ollut merkittäviä eroavaisuuksia eri tilinpäätöserissä. Pääosin verrokkiryhmissä eri tilinpäätöserien suhteelliset ja rahamääräiset osuudet heijastelivat verrokkiryhmien kokoa. Lisäksi useimmissa tilinpäätöserissä keskimääräiset arvot jakautuivat kolmeen osaan. Ryhmistä erottui selkeästi ensimmäinen verrokkiryhmä ja lievemmin neljäs verrokkiryhmä. Ero toisen ja kolmannen verrokkiryhmän keskimääräisten arvojen välillä oli usein hyvin vähäinen. Näin ollen taloudellisten tietojen valossa verrokkiryhmien jaottelu voisi olla myös kolmitasoinen. Rahamääräisesti tarkasteltuna pelastuslaitoksissa kohdentui kustannuksia pelastustoimintaan vuosien 2007 2010 aikana yhteensä keskimäärin 295 miljoonaa euroa vuodessa. Pelastuslaitoksissa ensihoitoon kohdentui kustannuksia yhteensä keskimäärin 67 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi hallintoon kohdentui kustannuksia yhteensä keskimäärin 24 miljoonaa euroa vuodessa ja tukipalveluihin yhteensä keskimäärin 17 miljoonaa euroa vuodessa. Vähiten kustannuksia kohdentui toiminnoista turvallisuuspalveluihin, joihin kustannuksia kohdentui yhteensä keskimäärin 15 miljoonaa euroa vuodessa. Turvallisuuspalvelut sisältävät onnettomuuksien ehkäisyyn liittyvää työtä, kuten palotarkastuksiin ja turvallisuusneuvontaan kohdentuneita kustannuksia. Onnettomuuksien ennaltaehkäisy on sisäasiainministeriön laatiman Pelastusalan 204
strategian painopistealue (Sisäasiainministeriö 2007b, 2012b). Nykyisessä hallitusohjelmassa (Valtioneuvoston kanslia 2011, 28) korostetaan myös pelastustoimen roolia (suur)onnettomuuksien ennaltaehkäisyssä. Vaikka strategiseen painopisteeseen kohdentuneiden kustannusten osuus voi näyttää jokseenkin vähäiseltä, on huomioitava näiden tietojen taustat. Toimintokohtainen kustannusten määrittely perustui osassa pelastuslaitoksia takautuviin arvioihin, jolloin tarkkuutta voidaan pitää vaihtelevana, koska käytössä ei ole yhdenmukaisia toimintojen laskentakaavoja ja toimintojen sisällöllisiä määrittelyjä. Osassa pelastuslaitoksia toimintojen eriyttäminen on tapahtunut tutkimuksen seurantavuosien aikana tai vasta vuosina 2010 ja 2011. Tietojen vertailukelpoisuus Tutkimuksessa kustannuslaskennan näkökulmasta pelastuslaitosten ja verrokkiryhmien välistä tietojen vertailukelpoisuutta heikensivät eniten edellä mainittujen takautuvien tietojen lisäksi erilaiset kirjauskäytännöt sekä yhteisten laskentatapojen ja kustannusten kohdistusperusteiden puuttuminen välillisten kustannusten (ts. hallinnon ja tukipalveluiden) osalta. Jo aikaisemmissa tutkimustuloksissa (Määttälä 2011, 67) on todettu pelastuslaitosten kustannuslaskennan olevan osittain puutteellista ja pääosin resurssisidonnaista (ts. taloushenkilöstön määrästä riippuvaista). Oikeiden ja riittävien tietojen edellytyksenä kustannuslaskennassa on aiheuttamisperuste. Pelastustoiminta on henkilöstöpainotteista, ja enemmistö kustannuksista on henkilöstösidonnaisia. Henkilöstökustannukset tiedetään pelastuslaitoksissa hyvinkin tarkasti kuluerätasolla, mutta henkilöstökustannusten kohdistaminen eri toiminnoille ei perustu lähtökohtaisesti työajanseurantaan. Lisäksi henkilöstön nimikkeet eivät välttämättä kuvaa työn sisältöä. Puutteellinen työajanseuranta heikentää näin ollen tietojen luotettavuutta tutkimuksessa käytetyn toimintojaon mukaisesti tarkasteltuna. Kustannuslaskennan näkökulmasta henkilöstön työajanseuranta on tärkeää, erityisesti henkilöstöpainotteisella alalla, koska työajanseurannan seurauksena saadaan tietoa työprosesseista sekä työprosessien aiheuttamista kustannuksista. 205
Julkisen sektorin toimintaa tulee lähtökohtaisesti johtaa ja merkittäviä päätöksiä tulee tehdä muun muassa olennaisen taloudellisen tiedon pohjalta. Kustannukset ovat merkittävä osa tällaista olennaista tietoa. Perustietojen keräämisen tulee vastata sitä tasoa, johon kustannustietojen hyväksikäytössä halutaan päästä. Aiheuttamisperusteen toteutumisen kannalta on keskeistä, että erityisesti suurten kustannuserien kohdistaminen perustuu mahdollisimman oikeaan ja tarkkaan tietoon. Silloin kun toiminnan kulurakenne perustuu henkilöstökuluihin, riippuu kustannuslaskennan oikeellisuus ja tarkkuus työaikaan liittyvän seurantatiedon laadusta. (Wallin Etelälahti 1995, 34 37.) Kustannuslaskennan näkökulman lisäksi pelastuslaitosten välisten tietojen vertailukelpoisuutta heikensi myös toimintaympäristö, jossa pelastuslaitokset toimivat. Alueellistumisen myötä pelastuslaitosten taloudenhoidosta on vastannut sopimusten perusteella toiminnan ylläpitäjänä joko isäntäkunta tai maakuntaliitto (Kallio Tolppi 2008, 53). Näiden lisäksi Helsinki on järjestänyt pelastustoimensa yksin. Pelastuslaitosten toiminnan taloudenohjausmalleina ovat kunnan liikelaitos, muu taseyksikkö tai nettoyksikkö. Liikelaitos ja muu taseyksikkö ovat eriytettyjä malleja, joissa tarkoituksena on pitää yhteistoimintana hoidettavan pelastustoimen tulot ja kulut sekä varat ja pääomat erillään isäntäkunnan muusta taloudesta. Liikelaitoksena toimiva pelastuslaitos korostaa toiminnan tulosvastuuta ja tavanomaista laajempaa päätösvaltaa investointien rahoituksessa. Muu taseyksikkö poikkeaa taloudenohjauksessa varsinkin talousarviokäsittelyn osalta. Muulle taseyksikölle osoitetaan tuloarviot ja määrärahat käyttötalouteen ja investointeihin isäntäkunnan talousarviossa. (Myllyntaus 2003, 5 6,9.) Taloudenohjausmallien vaikutus näkyi tilinpäätöserien käsittelyssä erityisesti vuokrien, poistojen ja investointien osalta. Esimerkiksi vuonna 2010 yhdellä pelastuslaitoksella ei ollut poistoja eikä vuokrakuluja kiinteistöistä mukana toimintamenoissa. Lisäksi liikelaitos voi tehdä investointivarauksen ylijäämäisestä tuloksestaan taseeseen. Pelastuslaitokset toimivat vahvasti isäntäkunnan tai vaihtoehtoisesti maakuntaliiton yhteydessä käyttäen muun muassa yhteisiä talous- ja henkilöstöhallinnon ohjelmistoja tai hankkien palveluita keskitetysti taloushallinnon palvelukes- 206
kuksilta. Vahvan paikallistason sidonnaisuuden vaikutus näkyi luonnollisesti pelastuslaitosten talouden ja kustannuslaskennan tuottamien tietojen sisällöllisissä eroissa sekä näin ollen valtakunnallisesti pelastuslaitosten välistä vertailukelpoisuutta heikentävänä tekijänä. Pelastuslaitoksilla on käytössään omien paikallistason talous- ja henkilöstöhallinnon ohjelmistojen lisäksi yhteinen valtakunnallinen talousraportoinnin pohja, joka on osa Pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustilastoa (PRONTO). Tutkimuksen teon aikana on pelastustoimessa päivitetty kyseistä talousraportoinnin pohjaa. Tutkimus toi myös osaltaan tietoa tähän raportointipohjan kehittämistyöhön. Kehitystyön myötä pelastuslaitosten toimintokohtaiset kustannukset tulevat olemaan jatkossa vertailukelpoisempia keskenään. Nämä valtakunnallisesti ja erityisesti verrokkiryhmittäin vertailukelpoisemmat tiedot vastaavat Häyryn (2009) tutkimustulosten mukaisiin tarpeisiin. Kyseisen tutkimuksen tulosten mukaan pelastuslaitosten johtoryhmien ja lautakuntien jäsenet ovat pitäneet pelastuslaitosten talousraportoinnin kehittämistarpeena muun muassa valtakunnallisen vertailtavuuden lisäämistä. (Häyry 2009, 59 60.) Yksityiskohtaisempi ja vertailukelpoisempi toimintokohtaisten kustannusten raportointi ja seuranta edellyttäisi kuitenkin nykyistä selkeämpää toimintojen sisältöjen määrittelyä pelastustoiminnan, hallinnon ja tukipalveluiden, turvallisuuspalveluiden sekä mahdollisesti ensihoidon osalta. Tässä tutkimuksessa tarkasteltiin pääosin pelastustoimen palveluiden tuottajien eli pelastuslaitosten toimintaan kohdentuneita kuluja ja kustannuksia. Lähellä tämän tutkimuksen sisältöä on ollut Kallion ja Tolpin 2000-luvulla tekemät tutkimukset. Kallio ja Tolppi (2012, 51 53) ovat viimeisimmässä tutkimuksessa koonneet yhteen pelastustoimen taloutta ja kustannusten jakautumista jäsenkuntien kesken pelastustoimen alueellistamisesta lähtien. Myös heidän tutkimuksensa nosti esille lähtökohtaiset haasteet pelastuslaitosten välisten tietojen vertailukelpoisuudessa. Heidän tutkimuksensa antavat kattavasti tietoa pelastuspalveluiden tilaajien eli pelastuslaitosten omistajakuntien maksuosuuksien kehittymisestä. Tutkimuksen otosalueina ovat olleet Länsi-Uusimaa, Pirkanmaa, Keski-Suomi, Kainuu ja Päijät-Häme. Tutkimustulosten 207
mukaan pelastustoimen kustannuskehitys suhteessa kuntien nettokustannuksiin 1 on ollut 2000-luvulla lievästi aleneva. Tutkimustulosten mukaan yksittäisten otosalueiden kustannusosuuksissa on ollut selvästi suurempia vaihteluja vuodesta toiseen. Lisäksi kustannusosuuksien kehitys on ollut keskimääräistä vakaampaa väestömääriltään isoilla alueilla (kuten Länsi-Uusimaa ja Pirkanmaa). Kuntasektorilla tuotetaan kustannuslaskennalla tietoa muun muassa budjetointiin, määrärahatarpeen arviointiin, palvelujen hinnoitteluun sekä palvelutoiminnan ja investointien suunnitteluun (Tyni jne. 2009, 11). Myytävän palvelutason perustelemisen lisäksi pelastuslaitoksissa on yhä enemmän tarvetta kustannustietoisuudelle, koska voimassa olevan pelastuslain (2011, 96 ) mukaan pelastuslaitos voi periä maksun muun muassa valvontasuunnitelman mukaisen palotarkastuksen tai muun valvontatoimenpiteen suorittamisesta sekä paloilmoittimen toistuvasta erheellisestä toiminnasta. Lain mukaan alueen pelastustoimen tulee määrätä suoritteistaan perimänsä maksut siten, että ne vastaavat suuruudeltaan enintään suoritteen tuottamisesta aiheutuneiden kokonaiskustannusten määrää. Tämä edellyttää toiminnan aiheuttamien kustannusten tunnistamista ja laskemista suoritetasolla. Myös palvelutoiminnan suunnittelun näkökulma on ajankohtaista pelastustoimessa, koska uuden terveydenhuoltolain (2010, 39 ) perusteella sairaanhoitopiirin kuntayhtymä tulee järjestämään alueensa ensihoidon vuoden 2013 alusta lähtien joko kokonaan itse, yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa tai hankkimalla palvelut muualta palvelun tuottajalta. Parhaimmillaan tämän artikkelin pohjalla oleva tutkimus on nostanut esille tarpeen mieltää pelastustoiminnan kustannuksia toimintokohtaisemmin, mikä mahdollistaisi kustannusten tarkempaa laskemista myös suoritetasolla. Taloutta ja kustannuksia tulisi tarkastella suoritekohtaisesti, toimintokohtaisesti sekä kokonaisuutena koko pelastuslaitoksen toiminnan näkökulmasta. Parhaimmillaan kustannusten läpinäkyvyys palvelee pelastustoiminnan johtamista ja toiminnan kehittämistä. 208
Palvelutuotannon mittarit Kaikenlaista toimintaa kuvaavista mittareista näyttää olevan olemassa paljon erilaisia käsitteitä, käsityksiä ja määritelmiä. Mittarien kehittämistyössä olisi kuitenkin tärkeää määritellä ensin kenen näkökulmasta kulloinkin kyseessä olevaa toimintaa arvioidaan. Tilaaja-tuottajamallissa tilaajalle (tässä isäntäkunnan hallitus tai vastaava toimielin) asetettavat tavoitteet ovat lähtökohtaisesti vaikuttavuustavoitteita. Kyseiset tavoitteet voidaan asettaa joko asiakas-, asiakasryhmä- tai tehtäväkohtaisesti. Palvelutoiminnan vaikuttavuutta voidaan mitata joko kunnan palvelutoiminnan aikaansaamana muutoksena asiakkaan hyvinvoinnissa tai palvelun laatuna, jota arvioidaan palvelun saatavuutena, riittävyytenä, kohdentuvuutena tai asiakastyytyväisyytenä. Vaikuttavuustavoitetta voidaan mitata sekä määrällisesti että laadullisesti. Määrällinen mittaaminen on tarkoituksenmukaista silloin, kun tavoitetta kuvaavan muuttujan arvot ovat objektiivisesti todennettavissa. Laadullinen mittaaminen on puolestaan tarkoituksenmukaista silloin, kun tavoitteena on saada tietoa esimerkiksi asiakaskyselyn avulla asiakkaan elämän laadun muutoksista tai asiakkaan mielipiteestä kunnan järjestämän palvelun laadusta. (Myllyntaus 2011, 11 12.) Tilaaja-tuottajamallissa tuottajalle (tässä alueen pelastuslaitos) puolestaan asetettavat tavoitteet ovat lähtökohtaisesti tuotantotavoitteita, jotka voivat olla joko strategisen tai operatiivisen tason tavoitteita. Esimerkkinä operatiivisista tuotantotavoitteista ovat tuottamis- tai järjestämistapaa koskevat kehittämis- ja toimenpidetavoitteet, kuten suunnitelmien, selvitysten, tutkimusten ja asiakaskyselyiden tekeminen. Tuotantotavoitteiden mittauskohteina ovat tuotantoprosessin osatekijät eli panokset ja tuotokset sekä niiden kustannukset ja tuotot. Mittaaminen voidaan tehdä kappale- tai rahamääräisenä tai niistä muodostetuilla tunnusluvuilla. Mittareina voivat olla muun muassa suorite- ja tuotemäärät. Tunnuslukuina voivat olla esimerkiksi suorite- tai tuotekohtaiset yksikkökustannukset ja tuottavuutta sekä kannattavuutta kuvaavat tunnusluvut. (Myllyntaus 2011, 12 13.) Palvelutuotanto viittaa käsitteenä yleisesti palvelutoimintaan, joka 209
tapahtuu palveluorganisaatiossa tai teollisuusyrityksessä. Palvelutuotannon käsitettä voidaan kuitenkin pitää palvelutoimintaa laajempana sisältäen palveluiden tuottamisessa käytetyt resurssit, varsinaisen palveluprosessin sekä tuloksena syntyvät tuotokset ja vaikutukset. Palvelutuotannon, johon pelastustoimintakin voidaan luokitella, mittaamisen viimeaikaisessa keskustelussa on korostettu kokonaisvaltaista näkökulmaa. Perinteisen tuottavuusnäkökulman rinnalla palvelutuotannon mittaamisessa tulisi huomioida myös aineettoman pääoman ja asiakkaan kanssa käytävän vuorovaikutuksen näkökulmat. Palvelutuotannon mittaamista on pidetty haastavana juuri sen ominaispiirteiden, palveluiden aineettomuuden ja asiakkaan keskeisen roolin, vuoksi. Kokonaisvaltaisessa palvelutuotannon näkökulmassa korostetaan sekä resurssien riittävyyttä että toiminnan tehokkuutta ja laatua. Lisäksi kokonaisvaltainen näkökulma korostaa palveluntarjoajan ja asiakkaan näkökulman erottamista toisistaan, koska palveluntuotantoa arvioidaan eri kriteereillä riippuen näistä näkökulmista. Lopputuloksen osalta tulisi erotella myös välitön palvelusuorite, pidemmällä aikavälillä syntyvä vaikutus, aineelliset (taloudelliset) tulokset sekä aineettomat (ei-taloudelliset) tulokset. (Lönnqvist Jääskeläinen Kujansivu Käpylä Laihonen Sillanpää Vuolle 2010, 15 18.) Pelastustoimen tilinpäätös 2008 ja 2009 -hanke on tuottanut perustietoja pelastuslaitosten toiminnasta, henkilöstö- ja tehtävämääristä sekä taloudesta. Perustietojen analysoinnin jälkeen kyseisiä tietoja on mahdollisuus käyttää pelastustoiminnan kokonaisvaltaisessa tarkastelussa. Tämän Pelastustoimen tilinpäätös- ja kustannusanalyysi 2007 2010 -tutkimuksen tietoja voidaan hyödyntää erityisesti osana pelastuslaitoksen palvelutuotannon taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden tarkastelua. 210
Pelastuslaitosten henkilöstökertomus vuodelta 2010 esko Hätinen Johdanto Strategisessa johtamisessa korostuu pitkäjänteinen henkilöstösuunnittelu, jonka lähtökohtina ovat visio ja palvelustrategia. Strategisen henkilöstösuunnittelun tavoitteena on tunnistaa henkilöstön vahvuudet, heikkoudet, mahdollisuudet ja uhkatekijät sekä saattaa piilevät inhimilliset voimavarat organisaation hyötykäyttöön. Suomen Kuntaliitto antoi vuonna 1997 ensimmäisen suosituksen kunta-alan henkilöstötilinpäätöksen laadinnasta. Kunta-alan yhteistoimintaa koskevissa virka- ja työehtosopimusneuvotteluissa vuonna 2003 asetettiin työryhmä valmistelemaan uutta ehdotusta henkilöstövoimavarojen arviointia ja raportointia koskevaksi suositukseksi. Kunnallinen työmarkkinalaitos antoi kunta-alalle vuonna 2004 henkilöstöraporttisuosituksen, jonka pohjalta kunnat ja kuntayhtymät ovat laatineet henkilöstökertomuksia oman HR-toimintansa kehittämiseksi. Henkilöstökertomuksen tehtävänä on antaa tietoa henkilöstön kehittämisen perustaksi ja päätöksenteon tueksi. Hyvä henkilöstökertomus kuvaa myös osittain toteutunutta kehitystä. Lisäksi se sisältää varautumisen tulevaan ja auttaa päätösten vaikutusten ennakoinnissa ja toteutumisen seurannassa. Käytäntönä on, että henkilöstökertomuksen tiedot ilmoitetaan vuosittain aina 31.12. tilanteen mukaan. Pelastustoimen henkilöstökertomuksen laadintakriteereitä ei voi toteuttaa pelkästään kunnallisen työmarkkinalaitoksen suosituksen mukaisina. Suositus ei huomioi, että Suomen pelastustoimen järjestelmä muodostuu päätoimisesta ja muusta henkilöstöstä. Muu henkilöstö 211
koostuu pääosin vapaaehtoisten palokuntien sopimushenkilöstöstöstä ja osa-aikaisista pelastuslaitoksiin työsuhteessa olevasta sivutoimesta henkilöstöstä. Kunta-alalle laadittu suositus huomioi ainoastaan päätoimisen ja määräaikaisen henkilöstön tietojen seurannan. Pelastusalalla on myös muusta kunta-alasta poiketen operatiivisen henkilöstön toimintakykyyn liittyviä fyysisen kunnon vaatimuksia, joita ei huomioida muun kunta-alan henkilöstöraporttisuosituksessa. Pelastustoimessa henkilöstöraportointi ei ole ollut ajantasaista, koska pelastustoimen järjestelmä koostuu monista eri toimijoista. Tietoja on kerätty lähinnä kunkin toimijan omien tarpeiden mukaisesti ja käyttöön ilman säännöllisen kokonaiskuvan muodostamista pelastusalan henkilöstötilanteesta. Pelastustoimen henkilöstötilannetta tai sen kehitystä ei ole säännöllisesti seurattu. PRONTO-järjestelmässä vuonna 2010 oleva henkilöstötieto-osa soveltuu lähinnä henkilöstömäärien kartoitukseen, joka on rakennettu aikanaan vanhan kunnallisen järjestelmän tarpeisiin. Pelastuslaitokset ovat tehneet työolobarometrejä, henkilöstökyselyjä, sairaus- ja poissaolotilastoja sekä henkilöstökertomuksia lähinnä osana oman keskuskunnan henkilöstöraportointia. Pelastuslaitosten välisiä vertailuja resurssien määrästä ja työhyvinvoinnista ei ole laadittu. Henkilöstö on myös keskeinen resurssi pelastuslaitosten työvoimavaltaisten palvelujen tuottamisessa. Kertomusvuonna pelastuslaitosten henkilöstömenot olivat 300 milj. euroa, mikä on 68 % pelastuslaitosten kokonaismenoista. Henkilöstön suorituskyvyllä on suuri merkitys pelastustoimen tavoitteiden saavuttamiselle ja tuloksellisuudelle pitkällä aikavälillä. Myös pelastuslaitosten toimintakyvyn näkökulmasta on tärkeää, että koko pelastusalan käytössä on hyvä kokonaiskuva kaikkien henkilöstöresurssien riittävyydestä ja toimintakyvystä. Lisäksi siirtyminen yhdenmukaiseen henkilöstövoimavarojen raportointiin helpottaa pelastuslaitosten välistä ja valtakunnallista vertailtavuutta. Tunnuslukujen luokituksella ja käytettävällä jaottelulla tuetaan myös henkilöstörakenteen muutosten seurantaa ja työvoimatarpeen ennakointia (esim. ikäjakauma vaihtelee ammattiryhmittäin). 212
Henkilöstöä koskevassa arvioinnissa henkilöstötilinpäätökset tai henkilöstökertomukset ovat osa laajempaa pelastusalan suorituskykyä ja työhyvinvointia kuvaavaa mittaristoa. Henkilöstötilinpäätöksen tehtävänä on antaa tietoa henkilöstön kehittämiseksi ja päätöksenteon tueksi. Tämän henkilöstökertomuksen yhteydessä on rakennettu pelastustoimen henkilöstökertomuksen laadintaan soveltuva tiedonkeruupohja. Aineistoon on kerätty ja analysoitu kertomusta varten päätoimisen ja sivutoimisen henkilöstön ja sopimuspalokuntien hälytysosastojen henkilöstön yhtenäiset tiedot vuodelta 2010. Kerätyt henkilöstötiedot toimivat lähtötietoina, joihin voidaan verrata tulevina vuosina pelastuslaitoksien PRONTO-järjestelmään tallennettavia henkilöstötietoja. Vuosittaisen seurannan avulla saadaan riittävää tietoa pelastustoimen henkilöstön rakenteesta, työpanoksesta, osaamisesta ja työhyvinvoinnista sekä tunnistetaan kehittämistarpeet laadukkaiden pelastustoimen palveluiden turvaamiseksi. Henkilöstökertomus sisältää henkilöstöä kuvailevia tunnuslukuja, jotka kertovat henkilöstön tilasta ja työkyvystä sekä toiminnasta ja tuloksista. Tunnuslukujen avulla voidaan käydä analyyttistä keskustelua pelastustoimen henkilöstövoimavarojen nykytilanteesta ja konkreettisista kehittämistarpeista kuntatyönantajan, sisäasiainministeriön ja pelastuslaitosten välillä. Henkilöstökertomuksen haasteena olivat pelastuslaitosten henkilöstökertomusten erilaisuudet ja julkisten organisaatioiden erityispiirteet, jotka johtuvat pelastuslaitosten isäntäkuntien erilaisista tarpeista kehittää henkilöstötilinpäätöksessä tarvittavien pohjatietojen keruumenetelmiä. Henkilöstökertomuksen laadintaprosessi Hankkeessa on kerätty henkilöstötietoja useasta lähteestä. Tärkeimpänä tietojen keräyskanavana oli pelastuslaitoksille suunnattu kyselytutkimus, josta saatuja tietoja täydennettiin PRONTO-järjestelmään tallennetuilla henkilöstötiedoilla ja Kuntien Eläkevakuutukselta (myöh. Keva) saaduilla tiedoilla sekä vapaaehtoisen palokuntatoiminnan osal- 213
ta Suomen Pelastusalan Keskusjärjestön HAKA-rekisterin tiedoilla. Lisäksi vapaaehtoisten sopimuspalokuntien lukumäärä- ja henkilötietoja täydennettiin Isto Kujalan (2011) tekemän selvityksen Palokuntasopimukset Suomessa tiedoilla. Hankkeen toteutuksessa oli erityisenä haasteena, että pelastuslaitosten isäntäkuntien henkilöstöresurssijärjestelmistä ei saatu takautuvasti raporttimuodossa vuoden 2010 tietoja. Lisäksi pelastuslaitoksilla on erilaiset käytännöt tietojen keräämisessä, mikä hankaloitti tietojen vertailtavuutta. Kerättävien henkilöstötietojen yhdenmukaistamiseksi hankkeen aikana on PRONTO-järjestelmään uudistettu tietojenkeräysalusta ja raportointiosa, jonka avulla saadaan tulevaisuudessa vertailukelpoiset henkilöstökertomustiedot hankkeessa kerättyjen tietojen kanssa. Kerättävät tiedot pohjautuvat kunta-alalla yleisesti käytettäviin raportointipohjiin, jolloin tarvittavat tiedot ovat helposti saatavissa kuntien henkilö- ja palkkahallinnon järjestelmistä. Aineiston kuvaus ja kriteerit Tässä hankkeessa kerätyn aineiston pohjatietoina käytettiin kuntatyönantajan antamaa henkilöstöraporttisuositusta. Suosituksesta on räätälöitiin tukipalveluiden talous- ja henkilöstötyöryhmän kanssa pelastustoimen henkilöstöasioita kuvaavat seurantaparametrit. Aineistoon kerättävät tiedot olivat lausunnoilla pelastuslaitosten henkilöstöasioista vastaavilla henkilöillä. Kerätty aineisto kattaa pelastuslaitokseen päätoimisessa työ- tai virkasuhteessa (palvelussuhteessa) olevan henkilöstön. Muusta kunta-alan raportoinnista poiketen aineistoon sisällytettiin myös sopimuspalokuntien hälytysosastojen henkilöstön ja sivutoimisten palomiesten tiedot. Lisäksi pelastusalan kokonaiskuvan muodostumiseksi on raporttiin kerätty tietoja palokuntanais- ja palokuntanuorisotoiminnasta. Keskeiset henkilöstön lukumäärätiedot kerättiin myös sukupuolen mukaan luokiteltuina. Tämä tukee myös tasa-arvosuunnitelman laadintaa ja toteutumisen seurantaa. 214
Henkilö on tilastoitu vakinaiseksi, vaikka hän hoiti pelastuslaitoksella toisen vakanssin sijaisuutta, mutta alkuperäinen palvelussuhde on toistaiseksi voimassa oleva (vakinaisuus kuntaan nähden). Pitkät määräaikaiset palvelusuhteet on raportoitu toistaiseksi voimassa oleviksi (esim. pelastuslaitosten varahenkilöstö). Aineistoon kerättyjen yhden vuoden tietojen ja aikasarjojen yhteyteen on liitetty myös sanallinen tulkinta tilanteesta. Henkilöstön Ikäprofiilit Henkilöstön ikärakenteen selville saamiseksi on päätoiminen henkilöstö jaettu kahdeksaa eri ikäryhmään viiden vuoden jaotuksella. Vapaaehtoinen henkilöstö on jaettu yhdeksään eri ikäryhmään viiden vuoden jaotuksella. Vapaaehtoisen henkilöstön osalta on perusteltua tarkastella ikärakennetta nuoremmasta ikäluokasta lähtien, koska toimintaan tullaan mukaan nuorempana ja toiminnassa mukana pysymiseen ei ole olemassa ikärajoitteita. Päätoimisen henkilöstön ikäprofiili on ryhmiteltynä viiden vuoden välein: alle 30 v, 30 34 v, 35 39 v, 40 44 v, 45 49 v, 50 54 v, 55 60 v, yli 60 vuotta. Vapaaehtoisen henkilöstön ikäprofiili on ryhmiteltynä viiden vuoden välein: alle 25 v, 25 29 v, 30 34 v, 35 39 v, 40 44 v, 45 49 v, 50 54 v, 55 60 v, yli 60 vuotta. Eläkkeelle siirtyminen Vuonna 2010 eläkkeelle siirtyneistä kerättiin seuraavat lukumäärätiedot: s vanhuuseläkkeelle siirtyneet s työkyvyttömyyseläkkeelle siirtyneet s osa-aikaeläkkeelle siirtyneet. Henkilöstön vaihtuvuus Vakinaisen henkilöstön tulo- ja lähtövaihtuvuustiedot on kerätty vuoden aikana palvelukseen tulleiden ja palveluksesta eronneiden henkilöiden lukumäärinä (ml. kuolleet, mutta ei eläkkeelle siirtyneet). 215
Työhyvinvointi Sairaudesta tai tapaturmasta johtuvat poissaolotiedot on kerätty kalenteripäivinä. Sairauspoissaolot Vuoden 2010 aikana kertyneet palkalliset, osapalkalliset ja palkattomat sairauspoissaolot seuraavasti ryhmiteltynä: s sairauspoissaolopäiviä/henkilö s poissaolon pituuden mukaan poissaolot on jaettu kahteen eri luokkaan 1 3 päivää ja yli 3 päivää Poikkeusluvan mukaista vuorokausirytmiä tekevän henkilöstön yhden työvuoron poissaolo tilastoituu luokkaan 1 3 päivää. Yhden työvuoron poissaolo kirjataan pelastuslaitoksilla pääsääntöisesti kolmeksi kalenteripäiväksi. Työtapaturmasta johtuviin poissaoloihin on kirjattu työtapaturmat, työmatkatapaturmat ja ammattitaudit. Henkilöstön toimintakyky Pelastustoimintaan osallistuvan henkilöstön toimintakykyä on arvioitu pelastuslaitoksen mittaustavasta riippuen FireFit tai pelastussukellusohjeen mukaisilla testausjärjestelmillä. Lisäksi on laadittu ennuste pelastuslaitoksen päätoimisen henkilöstön eläkkeelle siirtymisestä Kevalta saatujen tietojen pohjalta. Henkilöstötiedot on kerätty 31.12.2010 tilanteen mukaisina. 216
1. Henkilöstön määrä ja rakenne Pelastuslaitosten henkilöstö voidaan jakaa kolmeen eri pääluokkaan: päätoiminen henkilöstö (vakinainen ja määräaikainen henkilöstö), sivutoiminen pelastushenkilöstö (joissakin yhteyksissä myös puolivakinainen henkilöstö) ja sopimuspalokuntien henkilöstö. Päätoiminen henkilöstö Pelastuslaitoksilla päätoimisessa virka- tai työsuhteessa oli 5 355 henkilöä. Määräaikaista henkilöstöä oli palveluksessa 458 henkilöä. Helsinki Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Varsinais-Suomi Pirkanmaa Kymenlaakso Itä-Uusimaa Päijät-Häme Kanta-Häme Satakunta Pohjanmaa Etelä-Karjala K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi E-Pohjanmaa Pohjois-Savo Oulu-Koillismaa Jokilaaksot Pohjois-Karjala Etelä-Savo Kainuu Lappi Tukipalvelut Pelastustoiminta Turvallisuuspalvelut Ensihoito Määräaikainen 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Kuva 1. Päätoimisen henkilöstön määrä pelastuslaitoksittain 217
Päätoimisen henkilöstön määrä pelastuslaitoksittain: 6,5 % naisia 93,5 % miehiä Eniten naisia työskenteli hallinto- ja tukitehtävissä 27 % ja ensihoitotehtävissä 20 % palvelualueiden henkilöstön kokonaismäärästä. Turvallisuuspalveluiden henkilöstöstä naisia oli 11 % ja pelastustoiminnan henkilöstöstä vajaa 1 % oli naisia. Asukaslukuun suhteutettuna pelastuslaitosten päätoimisen henkilöstön määrä vaihteli 0,63:n ja 1,26:n välillä tuhatta asukasta kohden laskettuna. Keskimäärin pelastuslaitoksilla on päätoimista henkilöstöä 1,02 henkilöä/1000 asukasta. Asukaslukuun suhteutettuna eniten päätoimista henkilöstöä oli Pohjois-Karjalan (1,26), Varsinais-Suomen (1,23) ja Helsingin sekä Kanta-Hämeen (1,16) pelastuslaitoksilla. Vastaavasti vähiten päätoimista henkilöstöä oli Etelä-Pohjanmaan (0,63) sekä Jokilaaksojen ja Kainuun (0,81) pelastuslaitoksilla. Eri pelastuslaitoksia tarkasteltaessa henkilöstömäärän suuruuteen vaikuttaa paljon pelastuslaitoksen harjoittaman ensihoitotoiminnan laajuus. Nimikkeittäin tarkasteltuna pelastustoimen tehtävissä päätoimisen henkilöstön määrä vaihteli 0,63 ja 1,13 välillä tuhatta asukasta kohden laskettuna. Keskimäärin pelastustoimen tehtävissä oli 0,86 henkilöä/1000 asukasta. Asukaslukuun suhteutettuna eniten päätoimista pelastushenkilöstöä oli Itä-Uudenmaan (1,13), Helsingin (1,12) ja Pohjois-Karjalan (0,95) pelastuslaitoksilla. Vastaavasti vähiten päätoimista henkilöstöä oli Etelä-Pohjanmaan (0,63) sekä Keski-Suomen ja Pohjanmaan (0,74) pelastuslaitoksilla. Nimikkeittäin tarkasteltuna ensihoidon tehtävissä päätoimisen henkilöstön määrä vaihteli 0,04:n ja 0,31:n välillä tuhatta asukasta kohden 218
Kuva 2. Pelastuslaitoksien päätoiminen henkilöstö/1000 asukasta kohden Helsinki Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Varsinais-Suomi Pirkanmaa Kymenlaakso Itä-Uusimaa Päijät-Häme Kanta-Häme Satakunta Pohjanmaa Etelä-Karjala K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi E-Pohjanmaa Pohjois-Savo Oulu-Koillismaa Jokilaaksot Pohjois-Karjala Etelä-Savo Kainuu Lappi Pelastustoimi Ensihoito 0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 henkilöä / 1000 asukasta laskettuna. Keskimäärin ensihoitopalveluiden tehtävissä oli 0,16 henkilöä/1000 asukasta. Asukaslukuun suhteutettuna eniten päätoimista pelastushenkilöstöä oli Varsinais-Suomen (0,33) Pohjois-Karjalan (0,31) ja Pohjanmaan (0,29) pelastuslaitoksilla. Vastaavasti vähiten päätoimista henkilöstöä oli Helsingin (0,04), Jokilaaksojen (0,06) sekä Keski-Suomen pelastuslaitoksilla ja Pirkanmaan aluepelastuslaitoksella (0,08). 219
Kuva 3. PÄÄTOIMISEN HENKILÖSTÖN IKÄJAKAUMA henkilöä 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Alle 30 30 34 35 39 40 44 45 49 50 54 55 60 yli 60 ikä Ensihoito Turvallisuuspalvelut Pelastustoiminta Hallinto- ja tukipalveluhenkilöstö Kuva 3. Päätoimisen henkilöstön ikäjakauma Kuva 4. PÄÄTOIMISEN HENKILÖSTÖN OSALLISTUMINEN PELASTUSTOIMINTAAN henkilöä 900 800 700 600 Vakinainen henkilöstö yhteensä 500 400 300 200 Pelastustoimintaan osallistuva henkilöstö yhteensä 100 0 Alle 30 30 34 35 39 40 44 45 49 50 54 55 60 yli 60 ikä Kuva 4. Päätoimisen henkilöstön osallistuminen pelastustoimintaan 220
Päätoimisen henkilöstön ikäjakaumaa tarkasteltaessa havaitaan, että tukipalveluhenkilöstöstä (sisältää hallinnon) on 72 % yli 45-vuotiaita, pelastustoiminnan henkilöstöstä on 46 % yli 45-vuotiaita ja turvallisuuspalveluhenkilöstöstä 48 % on yli 45-vuotiaita. Ensihoitohenkilöstön ikärakenne on huomattavasti muuta henkilöstöä nuorempi. Ensihoitohenkilöstöstä on 66 % alle 40-vuotiaita. Pelastustoimintaan osallistuu 74 % pelastuslaitoksien henkilöstön kokonaismäärästä. Pelastus-laitoksille tehdyn kyselytutkimuksen mukaan tuki-, turvallisuus- ja ensihoitopalveluiden henkilöstöstä osallistuu pelastustoimintaan noin 10 %. Sivutoiminen ja sopimushenkilöstö Pelastuslaitoksilla vapaaehtoisia oli toiminnassa mukana 22 390 henkilöä. Heistä hälytysosastoissa oli 15 364 henkilöä, palokuntanaistoiminnassa 2 196 henkilöä ja palokuntanuoriso-osastoissa 4 857 henkilöä. Kyselyyn ilmoittivat palokuntanaisten ja - nuorten tiedot 12 pelastuslaitosta. Asukaslukuun suhteutettuna pelastuslaitosten vapaaehtoiseen pelastustoimintaan osallistuvan henkilöstön määrät vaihtelivat 0,61:n ja 6,11:n välillä tuhatta asukasta kohti laskettuna. Keskimäärin pelastuslaitoksilla oli vapaaehtoista pelastus- ja sopimushenkilöstöä 2,98 henkilöä/1000 asukasta. Asukaslukuun suhteutettuna eniten päätoimista henkilöstöä oli Itä-Uudenmaan (6,11), Lapin (5,96) ja Pohjamaan (5,9) pelastuslaitoksilla. Vastaavasti vähiten vapaaehtoishenkilöstöä oli Helsingin (0,61), Keski- Uudenmaan (1,44) ja Oulu- Koillismaan (1,76) pelastuslaitoksilla. Toimivia hälytysosastoja oli 731 kappaletta, joissa oli 14 227 hälytyskelpoista jäsentä ja 1 137 harjoittelijaa. Hälytysosastoissa naisia oli 7,8 % ja miehiä 92,8 % henkilöstön määrästä. Henkilöstöstä päällystötehtävissä toimi 5 %, yksikönjohtajan tehtävissä 15 % ja miehistötehtävissä 73 % sekä harjoittelijoina 7 % jäsenistöstä. Vapaaehtoisen henkilöstön ikäjakaumaa tarkasteltaessa on havaittavissa kaksi merkittävää porrasta, joilla tapahtuu selvä muutos henkilöstömäärissä. Vapaaehtoisen henkilöstön lukumäärissä tapahtuu ensim- 221
Helsinki Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Varsinais-Suomi Pirkanmaa Kymenlaakso Itä-Uusimaa Päijät-Häme Kanta-Häme Satakunta Pohjanmaa Etelä-Karjala K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi E-Pohjanmaa Pohjois-Savo Oulu-Koillismaa Jokilaaksot Pohjois-Karjala Etelä-Savo Kainuu Lappi 0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600 henkilöä Kuva 5. Sivutoimisen ja sopimushenkilöstön määrä pelastuslaitoksittain mäinen väheneminen 30 ikävuoden kohdalla ja toinen 50 ikävuoden jälkeen. Vapaaehtoishenkilöstön lähtövaihtuvuudessa on havaittavissa merkittäviä eroja pelastuslaitosten välillä 30 ikävuoden poistumissa. Muuttotappioalueiden pelastuslaitoksien (verrokkiryhmät 3 ja 4) vapaaehtoishenkilöstön lähtövaihtuvuus on 34 % verrattaessa ikäryhmiä 25 29 ja 30 34. Vastaavan suuruinen henkilömäärien väheneminen tapahtuu verrokkiryhmissä 1 ja 2 vasta 50 ikävuoden jälkeen. 222
Helsinki Keski-Uusimaa Länsi-Uusimaa Varsinais-Suomi Pirkanmaa Kymenlaakso Itä-Uusimaa Päijät-Häme Kanta-Häme Satakunta Pohjanmaa Etelä-Karjala K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Keski-Suomi E-Pohjanmaa Pohjois-Savo Oulu-Koillismaa Jokilaaksot Pohjois-Karjala Etelä-Savo Kainuu Lappi 0 1 2 3 4 5 6 7 henkilöstöä / 1000 asukasta Kuva 6. Sivutoimisen ja sopimushenkilöstön määrä 1000/asukasta kohden pelastuslaitoksittain Yksikönjohtajat 15 % Päällystö 5 % Harjoittelijat 7 % 73 % Miehistö Kuva 7. Sivutoimiset ja sopimushenkilöstö nimikkeittäin 223
Kuva 8. Sivutoimiset ja sopimushenkilöstö ikäryhmittäin 2 500 2 000 henkilöä 1 500 1 000 500 0 Alle 25 25 29 30 34 35 39 40 44 45 49 50 54 55 60 yli 60 ikä Kuva 9. SOPIMUSHENKILÖSTÖN IKÄLUOKITTAIN JA VERROKKIRYHMITTÄIN henkilöä 1 000 Verrokkiryhmä 1 800 Verrokkiryhmä 2 Verrokkiryhmä 3 600 Verrokkiryhmä 400 4 200 0 Alle 25 25 29 30 34 35 39 40 44 45 49 50 54 55 60 yli 60 ikä Kuva 9. Sopimushenkilöstö ikäluokittain ja verrokkiryhmittäin Päätoimisen henkilöstön työjakautuminen eri tehtäväalueisiin Pelastuslaitoksilla ei ole käytössä varsinaisia työajanseurantajärjestelmiä. Valtion hallinto on seurannut PRONTO-järjestelmässä asetettujen tavoitteiden toteutumista lähinnä työsuoritteiden lukumäärän näkö- 224
kulmasta. PRONTO-järjestelmään on kerätty myös tietoja pelastuslaitosten henkilölukumääristä, joiden perusteella voi tehdä suuntaa antavia arvioita tehtäviin käytetyistä resursseista. Tämän hankkeen yhtenä tavoitteena oli selvittää, kuinka paljon pelastuslaitoksissa käytetään todellista työaikaa eri tehtäväalueiden hoitamiseen. Nimikkeiden mukaisen henkilötyökehyksen (HTV) jakautuminen eri palvelualueiden tehtäviin ei kuvaa riittävän tarkasti pelastuslaitosten eri osa-alueisiin käyttämiä resursseja. Pelastuslaitosten henkilöstö voi hoitaa oman päätyönsä ohella useampaan palvelualueeseen kuuluvia tehtäviä. Esimerkiksi palomiehen virassa oleva henkilö tekee pelastustoimintaan kuuluvia palomiehen tehtäviä, ensihoitopalveluihin kuuluvia ensihoitajan tehtäviä ja hän osallistuu myös kansalaisille suunnatun turvallisuuskoulutuksen toteuttamiseen. Päätoimisen henkilöstön työn jakautumista eri palvelualueisiin selvitettiin pelastuslaitoksille tehdyllä kyselytutkimuksella, jossa pyydettiin arvioimaan henkilötyövuosien jakautumista seuraavasti: s tukipalvelut (hallinto- ja tukipalvelut) s pelastustoiminta s turvallisuuspalvelut (tarkastustoiminta ja turvallisuusviestintä) s ensihoitopalvelut. Hallinto- ja tukipalvelu 9 % Ensihoito 14 % Pelastustoiminta Turvallisuuspalvelut 5 % 72 % Kuva 10. Nimikkeen mukainen päätoiminen henkilöstö 225
Henkilötyövuosien jakautuminen Pelastuslaitokset arvioivat tutkimuksessa henkilöstön työn jakautumista eri palvelualueiden välillä seuraavasti: s hallinto- ja tukipalvelut noin 486 htv s pelastustoiminta 3 400 htv s turvallisuuspalvelut 378 htv s ensihoitopalvelut 1 165 htv. Pelastus- ja ensihoitotoiminnan järjestämiseen käytetään 84 % pelastuslaitosten henkilöstökehyksestä. Hallinto- ja tukipalvelutehtävät vievät 9 % henkilötyökehyksestä. Onnettomuuksien ennaltaehkäisytyöhön käytetään 7 % käytettävissä olevasta henkilötyökehyksestä. Hallinto- ja tukipalvelu 9 % Ensihoito 22 % 63 % Pelastustoiminta Turvallisuuspalvelut 7 % Kuva 11. Päätoimisen henkilöstön työn jakautuminen 226
2. Terveydellinen toimintakyky ja työhyvinvointi Vuonna 1991 sisäasiainministeriö julkaisi savusukellusohjeen, jossa määriteltiin savusukeltavan palomiehen fyysisen kunnon vaatimuksista. Ohjeen mukaan savusukellustyöhön osallistuvan palomiehen kuntoluokan tulisi olla vähintään hyvä (Sisäasiainministeriö 1991). Työterveyslaitos kehitti fyysisen kunnon mittaukseen soveltuvat testit, niiden luokitukset ja suositusarvot työkyvyn fyysisten edellytysten arviointiin ja seurantaan (Lusa 1994). Savusukellusohje päivitettiin vuonna 2004 (Sisäasiainministeriö 2004), ja pelastussukellusohje, jota sovelletaan savusukelluksen lisäksi myös kemikaali- ja vesisukellukseen sekä pintapelastukseen, julkaistiin vuonna 2007 (Sisäasiainministeriö 2007d). Korkealla työskentely pelastustoimessa -ohjeessa (Sisäasiainministeriö 2005) pelastajilta edellytetään vähintään tyydyttävän lihaskunnon lisäksi myös hyvää kehon hallintaa ja tasapainoa. Pelastushenkilöstön terveyden ja fyysisen toimintakyvyn ylläpitämisen todettiin vuonna 2006 vaativan ripeitä toimia. Kehittämisen kohteiksi koettiin erityisesti fyysisen toimintakyvyn arviointikäytäntöjen yhtenäistäminen ja laadun parantaminen, työterveyshuollon asiantuntemuksen käytön lisääminen sekä terveellisiin elintapoihin kannustaminen. Työterveyslaitoksen vetämänä on toteutettu FireFit Pelastajien hyvän fyysisen toimintakyvyn arviointikäytäntö, joka on otettu käyttöön jo vuonna 2010 osassa pelastuslaitoksia. Pelastuslaitosten henkilöstön toimintakykyä ja työhyvinvointia tarkasteltiin henkilöstökertomuksessa kolmen eri mittariston avulla: s Pelastustoimintaan osallistuvan henkilöstön toimintakykytestien määrä suhteessa testin hyväksytysti suorittaneen henkilökunnan määrään. Testimenetelminä pelastuslaitoksilla olivat FireFit-testausjärjestelmä, pelastussukellusohjeen mukaiset fyysisen kunnon testit ja Oulun malli. s Henkilöstön sairauspoissaolot suhteessa henkilökunnan määrään päivää/htv. 227
s Tapaturmista aiheutuneet poissaolot suhteessa henkilökunnan määrään päivää/htv. Lisäksi kartoitettiin varhaisen puuttumisen toimintamallin käyttämistä pelastuslaitoksilla työ- ja toimintakyvyltään ammatillisen kuntoutuksen ja uudelleen sijoituksen tarpeessa oleviin työntekijöihin. Taloudellisena näkökulmana selvitettiin ennenaikaiselle työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen aiheuttamia kustannuksia suhteessa henkilöstömenoihin. Vuonna 2010 pelastustoimintaan osallistui 3 969 päätoimista henkilöä. Heistä 89 % oli vuoden aikana osallistunut fyysistä toimintakykyä mittaavaan testaukseen. Toimintakykymittaukseen osallistuneista 96 % täytti pelastustoimintaan osallistuvalta henkilöstöltä vaadittavat kriteerit. Päätoimisen pelastustoimintaan osallistuvan henkilöstön toimintakyvyn mittaaminen on tehty erittäin kattavasti 40 ikävuoteen saakka, jonka jälkeen mittauksiin osallistuneen henkilöstön määrä kääntyy loivaan laskuun. Yli 55-vuotiaista pelastustoimintaan osallistuvasta henkilöstöstä oli toimintakyvyn mittauksiin osallistunut 70 % ja yli 60-vuotiaista 15 % ikäluokastaan. Pelastustoimintaan osallistuvan sivutoimisen pelastushenkilöstön ja sopimuspalokuntien hälytysosastojen henkilöstön osalta oli käytettävissä 13 178 henkilön toimintakykytiedot (1049 henkilön tiedot puuttuivat). Vapaaehtoisesta henkilöstöstä on 36 % osallistunut toimintakykyä mittaaviin testeihin. Toimintakykymittaukseen osallistuneesta henkilöstöstä 71 % täytti pelastustoimintaan osallistuvalta henkilöstöltä vaadittavat kriteerit. Vapaaehtoishenkilöstöstä vain 26 % täytti nykyiset toimintakykykriteerit. Sairauspoissaolot ja tapaturmat Sairauspoissaoloja oli pelastuslaitosten henkilöstöllä 228 henkilötyövuoden verran. Näistä lyhytaikaisia sairauspoissaoloja (1 3 vrk) oli noin 13 %. Pelastuslaitosten välinen vaihteluväli oli 8 28 % välillä. Koko pelastuslaitosten henkilöstön sairauspoissaolot työvuotta koh- 228
Kuva 12. Päätoimisen henkilöstön toimintakykymittaukset vuonna 2010 henkilöä 400 350 300 250 200 150 50 0 Alle 30 30 34 35 39 40 44 45 49 50 54 55 60 yli 60 ikä Toimintakykytestatut Testin hyväksytysti suorittaneet Pelastustoimintaan osallistuva henkilöstö yhteensä Toimintakykytestatut Testin hyväsytysti suorittaneet Kuva 13. PÄÄTOIMISEN Kuva 13. Päätoimisen HENKILÖKUNNAN henkilökunnan TOIMINTAKYKY toimintakyky SUHTEESSA suhteessa HENKILÖSTÖMÄÄRÄÄN henkilöstömäärään % 100 80 60 40 20 0 Alle 30 30 34 35 39 40 44 45 49 50 54 55 60 yli 60 ikä Kuva 14. Sivutoimisten ja sopimuspalokuntien hälytysosastojen henkilöstön toimintakykymittaukset vuonna 2010 henkilöä 5 000 4 000 3 000 2 000 Sopimushenkilöstö Toimintakykytestatut Hyväksytty 1 000 0 Verrokkiryhmä 1 Verrokkiryhmä 2 Verrokkiryhmä 3 Verrokkiryhmä 4 229
Kuva 15. Sairauspoissaolot ja tapaturmat pelastuslaitoksittain Kainuu Keski-Uusimaa Etelä-Savo Pohjois-Savo Pirkanmaa Pohjois-Karjala Kymenlaakso Keski-Suomi Etelä-Karjala Jokilaaksot Oulu-Koillismaa Itä-Uusimaa Satakunta Helsinki Pohjanmaa Kanta-Häme Päijät-Häme K-Pohjanmaa ja Pietarsaari Länsi-Uusimaa Varsinais-Suomi E-Pohjanmaa Lappi SL /hlö TTT/hlö 0 5 10 15 20 25 30 35 päivää den olivat 15,6 sairauspäivää. Tapaturmista aiheutui poissaoloja 1,7 päivää/työvuosi. Sairauspoissaolojen määrissä oli suuria eroja pelastuslaitosten välillä. Vähiten sairauspoissaoloja oli Varsinais-Suomen (6 päivää/htv), Länsi-Uudenmaan (seitsemän päivää/htv) ja Keski-Pohjanmaan (10,1 päivää/htv) pelastuslaitoksilla. Vastaavasti eniten sairauspoissaoloja oli Kainuun (27,6 päivää/htv), Keski-Uudenmaan (20,5 päivää/htv) ja Etelä-Savon 20 päivää/htv) pelastuslaitoksilla. 230
Varhainen tuki ja Varpu-toimintamalli Varhaisen puuttumisen eli Varpu-toimintamallin tavoitteena on, että työntekijän työ- ja toimintakyky säilyy koko työuran ajan ja mahdolliset ongelmat havaitaan ajoissa. Työn vaatimusten ja työ- ja toimintakyvyn epätasapaino voi näkyä mm. sairauspoissaoloina, työsuorituksen heikentymisenä, välinpitämättömyytenä ja väsymyksenä. Varpu-toimintamallin tarkoituksena on käynnistää ennaltaehkäisevät toimenpiteet, joilla voidaan tukea työtekijää työ- ja toimintakyvyn säilyttämisessä ja kuntoutuksessa. Toimintamallissa on tärkeää, että työntekijän työ- ja toimintakyvyn varhainen tukeminen käynnistetään riittävän aikaisessa vaiheessa. Varhaisen puuttumisen toimintamalli on käytössä 18 pelastuslaitoksella. Varpu-prosesseihin osallistuneen henkilöstön määristä saatiin tiedot seitsemältä pelastuslaitokselta. Varhaisen puuttumisen ohjelmassa oli näissä pelastuslaitoksissa yhteensä 60 henkilöä. Suhteutettuna pelastuslaitoksen henkilöstömääriin ohjelmaan osallistui 1 4 % henkilöstöstä. Saatujen toimintakykytietojen perusteella Varsinais-Suomen pelastuslaitoksella ollaan edelläkävijöitä henkilöstön toimintakykyä ylläpitävissä asioissa. Varsinais-Suomen pelastuslaitoksella on pienimmät sairauspoissaolotilastot ja työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvat maksut, kun ne suhteutetaan henkilöstömenoihin. Pelastuslaitoksella on myös ohjattu eniten henkilöstöä varhaisen puuttumisen ohjelmaan. 231
3. Henkilöstön vaihtuvuus Lähtövaihtuvuus Pelastuslaitoksien palveluksesta poistui vuonna 2010 yhteensä 143 henkilöä. Lähtövaihtuvuus oli 2,6 % pelastuslaitoksien päätoimisen henkilöstön määrästä. Eläkkeelle siirtyi 116 henkilöä ja palveluksesta erosi 27 henkilöä. Henkilöstön rekrytointi Vuonna 2010 pelastuslaitokset täyttivät 199 päätoimista virkaa tai toimea. Tulovaihtuvuudeksi muodostui 3,6 % päätoimisen henkilöstön määrästä. Ulkoisen hakuprosessin kautta täytettiin 144 tehtävää ja pelastuslaitoksen sisäisin järjestelyin 55 tehtävää. Eläkkeelle siirtyminen Pitkällä aikavälillä tarkasteltuna Kevan tilastoinnin mukaan vanhuuseläkkeelle siirtymisen keski-ikä on noussut jokaisessa ammattiryhmässä noin 2 vuodella viimeisen kymmenen vuoden aikana. Työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen keski-ikä on nousut miehistötehtävien osalta 6,1 vuodella ja päällystötehtävien osalta 1,8 vuodella. Tarkastelujakson aikana pelastuslaitoksilta eläkkeelle siirtyi 1 259 henkilöä. Alueellisten pelastuslaitosten perustamisvaiheessa vuosina 2002 2004 hyödynnettiin päällystötehtävistä varhennetulle vanhuuseläkkeelle siirtymisen mahdollisuutta, mikä näkyy myös kyseisten vuosien tilastoissa selvänä eläkeiän laskuna. Eläkkeelle siirtyminen vuonna 2010 s Pelastuslaitoksilta vanhuuseläkkeelle siirtyi 66 henkilöä, työkyvyttömyyseläkkeelle 44 henkilöä ja osa-aikaeläkkeelle 7 henkilöä. s Päällystöviranhaltijoista vanhuuseläkkeelle siirtyi 20 henkilöä, työkyvyttömyyseläkkeelle 6 henkilöä ja osa-aikaeläkkeelle 3 henkilöä. 232
Kuva 16. Henkilöstön lähtövaihtuvuus vuonna 2010 henkilöä 70 60 50 40 30 20 10 0 Vanhuuseläke Työkyvyttömyyseläke Osaaikaeläke Eronneet Miehistö Alipäällystö Päällystö Kuva 17. Henkilöstön rekrytointi 2010 henkilöä 140 120 100 80 60 40 20 0 Päällystö Alipäällystö Miehistö Ulkoiset valinnat Sisäiset valinnat Kuva 18. Vanhuuseläkkeelle siirtyminen 2000 2010 100 80 Päällystö Alipäällystö Miehistö henkilöä 60 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 vuosi *) Vanhuuseläke, varhennettu vanhuuseläke
Kuva 19. Työkyvyttömyyseläkkeelle siirtyminen 2000 2010 100 80 Päällystö Alipäällystö Miehistö henkilöä 60 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 vuosi *) Työkyvyttömyyseläke, kuntoutustuki, osatyökyvyttömyyseläke, osakuntoutustuki, yksilöllinen varhaiseläke s Alipäällystöviranhaltijoista vanhuuseläkkeelle siirtyi 7 henkilöä ja työkyvyttömyyseläkkeelle 4 henkilöä. s Miehistötehtävistä vanhuuseläkkeelle siirtyi 39 henkilöä, työkyvyttömyyseläkkeelle 33 henkilöä ja osa-aikaeläkkeelle 4 henkilöä. Työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen merkittävimpinä syinä olivat tuki- ja liikuntaelinten sekä hengitys ja verenkiertoelinten sairaudet. Työttömyyseläkkeistä aiheutuneet kustannukset Pelastuslaitokset maksoivat kunnalliselle eläkevakuutukselle vuonna 2010 henkilöstön työkyvyttömyyseläkkeistä noin 4,5 miljoonaa euroa varhe-maksuja. Kahdeksantoista pelastuslaitoksen osalta varhe-maksut pystyttiin suhteuttamaan heidän henkilöstömenoihinsa. Kainuun pelastuslaitoksella henkilöstömenoista kului varhe-maksuihin 4,1 %, kun vastaavasti Varsinais-Suomen pelastuslaitoksella oli varhe-maksujen osuus vain 0,53 % henkilöstömenoista. 234
Kuva 20. Eläkkeelle siirtyminen vuonna 2010 Palveluksesta eronneet 19 % Osaaikaeläkkeelle siirtyneet Työkyvyttömyyseläkkeelle siirtyneet 5 % 30 % 46 % Vanhuuseläkkeelle siirtyneet Kuva 21. Työkyvyttömyyseläkkeet syyn mukaisesti vuonna 2010 Muut sairaudet Hermoston sairaudet 14 % Vammat, myrkytykset yms. Kasvaimet Mielenterveyden häiriöt yms. Hengitys- ja verenkiertoelinten sairaudet 14 % 49 % Tuki- ja liikuntaelinten sairaudet yms.
Kuva 22. Varhe-maksujen osuus henkilöstömenoista vuonna 2010 Kainuu Kymenlaakso Pohjois-Savo Keski-Suomi Oulu-Koillismaa Pohjois-Karjala Pirkanmaa Pohjanmaa Itä-Uusimaa Etelä-Savo Päijät-Häme Kanta-Häme Lappi Jokilaaksot Keski-Uusimaa K-Pohjanmaa ja Pietarsaari E-Pohjanmaa Varsinais-Suomi 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 % Eläkepoistuma 2011 2020 Vanhuuseläkkeelle tulee siirtymään vuosina 2011 2020 pelastuslaitoksien palveluksesta 957 henkilöä. Eläkkeelle siirtyvistä päällystötehtävissä työskentelee 237 henkilöä, alipäällystötehtävissä 95 henkilöä ja miehistötehtävissä 484 henkilöä. Tutkimuksessa tehtävältään luokittelemattomiksi jäi 141 eläkkeelle siirtyvää vakanssia. Todellinen lähtövaihtuvuus on todennäköisesti yllämainitulla aikajaksolla vähintään 40 % eläkepoistumaa suurempi. Poistuman suuruuteen tulee vaikuttamaan työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen kehitys ja palveluksesta eronneet. Vuoden 2010 suhteella laskien todellinen lähtövaihtuvuus tulee olemaan vuosina 2011 2020 noin 1 400 henkilöä. 236
Kuva 23. Vanhuuseläkkeelle siirtyminen vuosina 2011 2020 henkilöä 140 120 100 80 60 40 20 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 vuosi Luokittelematon Miehistö Alipäällystö Päällystö Kuva 24. Arvioitu lähtövaihtuvuus vuosille 2011 2020 henkilöä 200 160 120 80 Muu poistuma Työkyvyttömyyseläke Eläke 40 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 vuosi 237
Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset Pelastuslaitoksien päätoimisen henkilöstön määrä suhteutettuna asukaslukuun vaihtelee eri pelastuslaitosten välillä huomattavasti. Pelkästään henkilökunnan määrää tarkastelemalla ei voida tarkkaa syvää analyysia henkilökuntamitoituksesta ilman pelastuslaitosten riskianalyysien ja palvelutasopäätöksien vertailua. Pelastustoimen henkilöstömitoitukseen vaikuttaa myös merkittävästi pelastuslaitoksen hoitamien ensihoitopalveluiden laajuus ja toimintojen sisäisen synergiaedun suuruus. Pelastustoimen eri palvelualueiden välistä henkilöstömitoitusta tarkasteltaessa on huomioitava vähäinen työpanostus ennaltaehkäisevään toimintaan. Pelastuslaitosten ilmoittamien työmäärien mukaan vain 7 % työpanoksesta käytetään turvallisuuspalveluiden osa-alueella. Tarkasteltaessa eri pelastuslaitosten ilmoittamia henkilötyövuosikehyksiä on havaittavissa kehittämistarpeita työajanseurantajärjestelmissä, joiden avulla voidaan työnsuunnittelua ja toteutumista tarkastella eri tehtäväalueiden välillä tulevaisuudessa luotettavammin. Todellinen ennaltaehkäisevään toimintaan käytettävä työaika on todennäköisesti 7 10 % pelastuslaitosten kokonaishenkilötyökehyksestä. Päätoimisen pelastustoimintaan osallistuvan henkilöstön toimintakyvyn mittaaminen on pelastuslaitoksilla tehty erittäin kattavasti 40 ikävuoteen saakka. Tämän jälkeen mittausten suorittamisessa alkaa laskeva kehitys, ja samalla myös toimintakuntoisen henkilökunnan määrä kääntyy laskevalle uralle. Pelastuslaitoksilla on myös käytössään erilaisia henkilöstön toimintakykyä mittaavia testausjärjestelmiä, mikä vaikeuttaa luotettavaa vertailtavuutta. Lähivuosina pelastustoimintaan osallistuvan henkilökunnan keski-ikä tulee nousemaan, kun vanhuuseläkkeelle siirrytään entistä myöhemmin ja suurimmat ikäryhmät pelastustoimen henkilöstöstä ovat tällä hetkellä 45 55 -vuotiaita. Edellä mainitut seikat tulevat asettamaan pelastuslaitoksille haasteita HR-toiminnan kehittämisessä. Tavoitteeksi tulee asettaa, että henkilöstö pystytään pitämään työssä vanhuuseläkkeelle saakka. 238
Sairauspoissaoloja oli vuonna 2010 pelastuslaitosten henkilöstöllä keskimäärin 15,6 päivää henkilötyövuotta kohti laskettuna. Pelastushenkilöstöllä on sairauspoissaoloja lähes kaksinkertainen määrä verrattuna kunta-alan keskiarvoon (8,4 päivää/htv). Vaikka pelastusalan työtehtävät ovat esimerkiksi fyysisesti vaativampia kuin monen muun kunnallisen toimialan työtehtävät, niin pelastuslaitosten tulisi etsiä yhteisiä ratkaisuja sairauspoissaolojen pienentämiseksi lähemmäksi kunta-alan keskiarvoa. Kahden pelastuslaitoksen sairauspoissaolot ovat alle kunta-alan keskiarvon, kun vastaavasti toisessa ääripäässä on keskiarvoon verrattuna kolminkertainen määrä sairauspoissaoloja. Pelastuslaitoksien henkilöstömenoista vuonna 2010 kului 4,5 miljoonaa euroa työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuneisiin varhe-maksuihin. Eläkkeelle jääneestä pelastus-henkilöstöstä työkyvyttömyyseläkkeelle jäi 37 %, mitä voitaneen pitää korkeana lukuarvona. Suuret sairauspoissaolot ja työkyvyttömyyseläkemaksut rasittavat pelastuslaitosten taloutta merkittävästi. Kuntatalouden tiukentuessa on pelastuslaitosten yhteistyössä etsittävä keinoja, hyviä käytäntöjä ja ikääntyvälle urapolkuja, jotta pelastuslaitokset selviävät taloudellisista haasteistaan ja työtehtävistään tulevaisuudessa. Pelastuslaitokset tarvitsevat myös uusia toimintamalleja urakierron ja työn kuormittavuuden keventämiseen pelastushenkilöstön ikääntyessä. Myös pelastuslaitosten työelämän laadun ja kokemisen kartoitukseen tulisi pohtia pelastuslaitoksien henkilöstölle suunnatun työtyytyväisyyskyselyn käyttöönottamista. Muutaman vuoden välein toistettavalla kyselyllä saataisiin taustatietoa pelastuslaitosten henkilöstön työtyytyväisyydestä ja kehittämistarpeista. Työtyytyväisyydellä ja työhyvinvoinnilla on merkitystä myös sairauspoissaolojen määriin. Sairauspoissaolojen määrällä ja korkeilla työkyvyttömyyseläkekustannuksilla näyttäisi tutkimuksen mukaan olevan suora yhteys pelastuslaitoksen varhaisen puuttumisen ohjelman toimivuuteen ja ohjelmassa mukana olevan henkilöstön määrään. Esimerkiksi Varsinais-Suomen pelastuslaitoksella on sairauspoissaoloja vain 6 päivää /htv ja työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvat kustannukset ovat 0,53 % henkilöstöme- 239
noista. Pelastuslaitoksen varhaisen puuttumisen ohjelmassa on mukana 4 % pelastuslaitoksen henkilökunnasta. Sopimushenkilöstön ja sivutoimisten toimintakyvyn mittaaminen ja seuranta on ollut vuonna 2010 hyvin vaihtelevaa. Käytännössä toimintakykymittauksiin on osallistunut vain 36 % vapaaehtoishenkilöstöstä, ja vain 26 % on ollut voimassa olleen ohjeiston mukaan toimintakyvyltään savusukelluskelpoisia. Pelastuslaki edellyttää, että pelastustoimintaan osallistuvan henkilön tulee ylläpitää tehtäviensä edellyttämiä perustaitoja ja kuntoa. Pelastuslain toimintakykyvaatimus tulee edellyttämään koko pelastustoimen alalta isoa panostusta vapaaehtoisen henkilöstön toimintakykyasian kuntoon saattamiseksi. Toimintakyvyn mittaamiseen tarvitaan yhtenäinen toimintamalli, työn vaativuuden edellyttämät raja-arvot ja mittaamisen soveltamisohjeisto. Sopimus- ja sivutoimisen henkilöstön suuri poistuma 30 ikävuoden jälkeen on ongelmana muuttotappioalueilla. Tehdyn kyselyn mukaan näiden pelastuslaitosten ja sopimuspalokuntien hälytysosastoissa on 30 ikävuoden kohdalla tuhannen aktiivisen jäsenen pudotus. Tämä merkitsee juuri koulutusputkesta valmistuneen henkilön poistumista pelastusalan tehtävistä. Useasti syynä on työ- tai opiskelupaikan siirtyminen toiselle paikkakunnalle. Pelastusala näin ollen hukkaa hyvin koulutettua vapaaehtoishenkilökuntaa paikkakunnan vaihdosten vuoksi. Näin suurella koulutetun vapaaehtoishenkilöstön alalta poistumalla on pelastuslaitoksille myös taloudellista merkitystä. Kuluvalla vuosikymmenellä tulee eläkkeelle siirtymään 957 henkilöä ja todelliseksi kokonaispoistumaksi on arvioitu noin 1 400 henkilöä. Vuosittainen rekrytointitarve tulee olemaan 100 180 henkilöä edellyttäen, että eletty historia toistaa itseään. Ammattiryhmittäin tarkasteltuna suhteellisesti suurin poistuma tulee olemaan päällikkö- ja päällystötehtävistä. Hallinto- ja tukipalvelujen henkilöstöstä on puolet yli 50-vuotiaita. Riittävän koulutetun henkilökunnan saatavuuden turvaaminen tulee olemaan yksi tärkeimmistä alan kriittisistä menestystekijöistä, jotta pelastuslaitokset pystyvät turvaamaan laadukkaat palvelut koko valtakunnan alueelle. 240
Kehittämisehdotuksia Valtakunnallinen pelastuslaitosten henkilöstökertomus tulee ottaa käyttöön vuosittaisena seurantatilastona. Nykyinen PRONTO-järjestelmän tiedonkeräysalusta tukee henkilöstökertomukseen tarvittavien tietojen keruuta. Säännöllisellä tietojen keräämisellä saadaan tarvittavia tietoja henkilöstön nykytilasta, muutoksista ja kehittämistarpeista. Henkilöstökertomusten tietojen tehtävänä on tukea pelastusalan valtakunnallista päätöksentekoa ja tuoda pelastuslaitoksilta tietoon ns. hyviä käytäntöjä HR-toiminnan kehittämiseksi. Pelastustoimintaan osallistuvan henkilöstön toimintakyvyn mittaamiseen tulisi luoda yhtenäinen testausjärjestelmä kriteereineen FireFitmittausympäristöön. Kriteeristön tulisi olla kaksitasoinen, jolloin huomioitaisiin vaativaa pelastussukellustyötä tekevä henkilöstö ja muuhun pelastustoimintaan osallistuva henkilöstö. Vapaaehtoisen henkilöstön toimintakykyisyyden mittaukseen tulee luoda kannustava järjestelmä, ettei liian tiukoilla vaatimuksilla aiheuteta henkilöstön siirtymistä pois toiminnasta. Pelastuslaitosten HR-toimintaan tulisi kehittää yhtenäinen varhaisen puuttumisen toimintamalli, jonka avulla voidaan tukea henkilöstön työ- ja toimintakyvyn säilymistä koko työuran ajan. Tavoitteena tulisi olla sairauspoissaolojen ja ennenaikaisten työkyvyttömyyseläkkeiden vähentäminen sekä uusiin työtehtäviin sijoituksen edistäminen. Vapaaehtoishenkilöstön toiminnan edellytyksiä tulee parantaa. Tavoitteeksi tulisi asettaa, että henkilö olisi toiminnassa mukana vähintään 50-vuotiaaksi. Tärkeänä asiana tulisi nähdä henkilöstöpankin perustaminen, jonka avulla paikkakuntaa muuttava nuori ja koulutettu sopimuspalomies saataisiin kytkettyä uudella kotipaikkakunnallaan mukaan palokuntatoimintaan. Pelastustoimelle tulisi laatia oma henkilöstöbarometri, jonka avulla voidaan seurata työhyvinvoinnin kehittymistä muutaman vuoden välein. Pelastusalan ammattikoulutuspaikkojen määrän suunnittelussa tulee huomioida riittävän korkea tavoitetaso koulutetun henkilöstön saatavuuden turvaamiseksi. Koulutuspaikkojen määrän tulisi perustua pelastuslaitosten vuosittain tilastoimiin lähtövaihtuvuusennusteisiin. 241
Pelastustoimen kalustoresurssien analyysi vuoden 2010 kalustosta jorma Raita Analyysi on tehty tarkastelemalla PRONTOsta saatuja vuoden 2010 kalustotietoja pelastustoimen alueittain. Tarkastelussa on vertailtu kaluston ikäjakaumaa pelastustoimen alueittain tarkastelemalla kaluston keskimääräistä käyttöikää. Pelastustoimen alueiden kalustoja on vertailtu erikseen vakinaisen palokunnan kaluston osalta, erikseen sopimuspalokuntien osalta ja lopuksi koko alueen kalustoa yhteensä. Koko kaluston vertailussa voimme todeta keskimääräisen käyttöiän osalta seuraavaa: s Vakinaisen palokunnan kaluston keski-ikä 5 13 vuotta keskimäärin 10 vuotta s sopimuspalokuntien kaluston keski-ikä 8 24 vuotta keskimäärin 15 vuotta s koko pelastustoimen kaluston keski-ikä 7 17 vuotta keskimäärin 13 vuotta 242
Pelastustoimen kaluston kokonaismäärä PRONTOsta saadun tiedon mukaan on lähes 5500 kpl s ensilähdössä olevia on vajaat 3400 yksikköä s ensilähdön yksiköiden osuus kaikista on yli 61 % s kaluston määrä jakautuu vakinaisen palokunnan ja sopimuspalokuntien välillä jokseenkin tasan 50/50 % s ensilähdön valmiuden jakautuessa vakinaisen/sopimuspalokuntienvälillä kuitenkin 53/47 % Huomioitavia seikkoja: s Tärkein huomioitava seikka on, että tässä vertailussa on mukana kaikki kalusto: ensilähdön yksiköt, ei-ensilähdön yksiköt, varaautot ja muut reserviyksiköt. s Määrissä on mukana myös työveneet ja alukset. s Määrissä on mukana ennen vuotta 1963 hankittua kalustoa yhteensä 108 kpl. s Pari aluetta ilmoittaa myös omia autoja useita kymmeniä. s Osalla alueista määrissä on mukana konttikalustoa, ei kaikilla. s Esim. Helsingin konttijärjestelmä sisältää noin 40 konttia, joista yli puolet on öljyntorjunnan valmiuskontteja. s Muutamilla pelastustoimen alueilla on vuosien 2008, 2009 ja 2010 hankitun kaluston määrät niin vähäisiä, että herää ajatus ylläpitopäivityksen laahaamisesta jäljessä. Havaitut virheet tiedostoissa herättävät kysymyksen tietojen ajantasaisuudesta. 243
Taulukko 1. Pelastuslaitosten kalusto keskimääräisen käyttöiän mukaan laskevassa järjestyksessä YHTEENVETO: Kaluston ikä / VAKINAINEN Ikäjakauma PELASTUSTOIMEN ALUE >1963 1964 1967 1968 1971 1972 1975 1976 1979 1980 1983 1984 1987 Helsinki 0 0 0 1 Länsi-Uusimaa 1 1 Itä-Uusimaa 3 Kanta-Häme 4 2 8 7 Satakunta 2 4 Lappi 1 4 Pohjois-Karjala 5 3 5 3 15 Kymenlaakso 1 1 Etelä-Karjala 1 5 5 Pirkanmaa 1 1 1 9 5 9 Pohjanmaa 3 3 5 10 Oulu-Koillismaa 2 9 Päijät-Häme 3 1 2 10 Keski-Pohjanmaa 3 5 5 9 Kainuu 1 2 6 3 4 Keski-Suomi 1 2 5 16 12 Keski-Uusimaa 7 4 4 Varsinais-Suomi 1 1 2 6 10 Etelä-Pohjanmaa 3 5 18 13 Pohjois-Savo 1 3 6 20 22 Jokilaaksot 2 5 3 21 15 Etelä-Savo 2 2 3 1 8 17 16 YHTEENSÄ 21 3 7 31 62 143 184 244
1988 1991 1992-1995 1996-1999 2000 2003 2004 2007 2008 2011 Vuosi ei tiedossa Ensilähdön määrä Koko määrä Keskiikä, vuosia 3 5 9 17 23 35 60 93 5 1 5 21 29 10 44 68 6 3 1 8 18 3 16 36 6 9 4 5 16 31 22 40 108 7 4 5 12 15 27 15 57 84 7 7 3 7 19 7 27 48 7 10 15 18 24 51 35 128 184 8 3 5 10 20 19 9 31 68 9 7 5 8 12 22 7 56 72 9 14 11 27 40 50 25 17 55 214 9 5 7 12 25 35 12 103 117 9 14 10 23 29 38 29 79 154 9 5 3 5 14 19 5 53 67 10 11 8 10 15 23 19 95 108 11 14 7 18 28 29 4 1 38 117 11 16 25 22 43 46 11 179 206 12 7 8 26 26 6 0 60 88 13 11 10 23 28 12 2 3 88 109 13 21 27 34 26 37 27 178 211 13 33 22 32 30 45 25 190 239 13 18 20 20 36 40 87 180 13 18 22 32 35 17 2 148 175 15 231 222 355 515 636 304 21 1 812 2 746 10 v. 245
Taulukko 2. Sopimuspalokuntien kalusto alueittain keskimääräisen käyttöiän mukaan laskevassa järjestyksessä. YHTEENVETO: Kaluston ikä / VPK yms. Ikäjakauma PELASTUSTOIMEN ALUE >1963 1964 1967 1968 1971 1972 1975 1976 1979 1980 1983 1984 1987 Etelä-Pohjanmaa 3 6 2 Päijät-Häme 1 2 1 5 5 7 Keski-Pohjanmaa 1 2 2 3 Oulu-Koillismaa 1 1 2 1 2 Kymenlaakso 1 2 1 6 3 12 21 Satakunta 2 3 3 4 10 11 24 Jokilaaksot 1 1 2 Lappi 1 1 3 11 17 24 22 Helsinki 1 2 1 3 4 Länsi-Uusimaa 36 1 2 2 5 5 Itä-Uusimaa 1 5 11 11 Etelä-Karjala 2 2 1 5 4 10 11 Etelä-Savo 3 4 6 Keski-Suomi 8 2 2 2 3 12 9 Pohjois-Savo 1 3 3 7 Pohjois-Karjala 2 1 8 Kanta-Häme 1 2 8 15 10 13 Pohjanmaa 1 1 3 2 6 12 Varsinais-Suomi 9 3 6 8 17 28 41 Pirkanmaa 1 4 4 8 16 Kainuu 1 1 3 1 1 1 Keski-Uusimaa 23 1 4 5 6 YHTEENSÄ 87 17 30 66 100 175 225 246
1988 1991 1992-1995 1996-1999 2000 2003 2004 2007 2008 2011 Vuosi ei tiedossa Ensilähdön määrä Koko määrä Keskiikä, vuosia 4 3 5 13 8 30 44 8 9 4 14 26 23 10 63 107 10 2 3 7 7 6 10 36 43 10 6 5 3 11 5 12 40 48 10 17 20 26 37 33 18 146 197 13 38 21 36 46 49 18 185 265 13 3 6 12 8 3 1 5 37 13 58 39 64 63 59 26 5 253 393 14 6 3 10 4 5 3 2 42 15 5 12 21 21 59 8 107 177 15 17 9 15 24 10 3 42 106 15 18 16 23 17 19 9 109 137 15 3 2 6 7 7 22 38 15 13 14 15 22 17 10 92 131 15 5 4 4 10 4 4 21 45 15 5 2 8 6 4 1 7 37 15 21 12 19 18 10 10 33 139 19 12 9 7 12 4 3 66 72 19 42 29 41 64 14 2 11 223 315 20 28 25 33 23 25 21 86 84 278 21 4 1 2 2 5 17 23 13 3 13 5 1 1 39 75 24 329 238 381 438 372 178 102 1 610 2 743 15 v. 247
Taulukko 3. Pelastustoimen kalusto yhteensä alueittain keskimääräisen käyttöiän mukaan laskevassa järjestyksessä. YHTEENVETO: Kaluston ikä / KAIKKI Ikäjakauma PELASTUSTOIMEN ALUE >1963 1964 1967 1968 1971 1972 1975 1976 1979 1980 1983 1984 1987 Helsinki 0 0 1 2 1 3 5 Länsi-Uusimaa 37 1 2 2 5 6 Oulu-Koillismaa 1 1 2 3 11 Päijät-Häme 4 2 1 6 7 17 Keski-Pohjanmaa 4 7 7 12 Pohjois-Karjala 5 2 1 3 5 11 15 Kymenlaakso 1 2 1 6 3 13 22 Satakunta 2 3 3 4 10 13 28 Kainuu 2 1 5 7 4 5 Itä-Uusimaa 1 5 11 14 Etelä-Pohjanmaa 3 3 5 24 15 Pohjanmaa 1 1 6 5 11 22 Etelä-Karjala 2 2 1 5 5 15 16 Keski-Suomi 8 2 3 4 8 28 21 Jokilaaksot 2 6 4 21 17 Kanta-Häme 1 2 12 17 18 20 Pohjois-Savo 1 4 9 23 29 Lappi 1 1 3 11 18 24 26 Etelä-Savo 2 2 3 1 11 21 22 Pirkanmaa 1 2 5 13 13 25 Keski-Uusimaa 30 1 4 9 10 Varsinais-Suomi 10 3 6 9 19 34 51 YHTEENSÄ 108 20 37 97 162 318 409 248
1988 1991 1992-1995 1996-1999 2000 2003 2004 2007 2008 2011 Vuosi ei tiedossa Ensilähdön määrä Koko määrä Keskiikä, vuosia 9 8 19 21 28 38 62 135 7 6 12 26 42 88 18 151 245 9 20 15 26 40 43 41 83 203 9 14 7 19 40 42 15 116 174 10 13 11 17 22 29 29 131 151 10 15 17 26 30 55 36 135 221 10 20 25 36 57 52 27 177 265 11 42 26 48 61 76 33 242 349 11 18 7 19 30 31 4 1 43 134 11 17 12 16 32 28 6 58 142 12 25 27 37 31 50 35 208 255 12 17 16 19 37 39 15 169 189 12 25 21 31 29 41 16 165 209 13 29 39 37 65 63 21 272 337 13 21 26 32 44 43 1 92 217 13 30 16 24 34 41 32 73 247 14 38 26 36 40 49 29 211 284 14 65 39 67 70 78 33 5 280 441 14 21 24 38 42 24 2 170 213 15 42 36 60 63 75 46 103 139 492 15 20 11 39 31 7 1 99 163 16 53 39 64 92 26 4 14 311 424 17 560 460 736 953 1 008 482 123 3 387 5 490 13 v. 249
Kalustonimikkeiden tarkastelu Kalustonimikkeet voidaan ryhmitellä viiteen ryhmään: Ryhmä 1. Ambulanssit ja ensihoitoautot s Kiireellisen ensihoidon ja ambulanssitoiminnan eroavaisuudet eri pelastustoimen alueiden välillä tulisi erikseen selvittää. s Esim. Helsingin pelastuslaitoksen kiireellisten hälytysten tehtävämäärät olivat vuonna 2010 lähes 45 000 tehtävää. s Hälytysten lukumäärä on vieläkin suurempi, kun osaan tehtävistä on hälytetty useampia yksiköitä (2 3). s Tätä ryhmää tulee erikseen tarkastella, jotta alueiden väliset eroavaisuudet saataisiin selville. Ryhmä 2. Kaikki pelastusautot, pelastusauto-/sammutusautot ja sammutusautot s Pelastuspuolen kalustoryhmistä tärkeimpänä tarkastellaan kaikista pelastusautoista ja sammutusautoista koostuvaa ryhmää. s Mukana seuraavassa taulukossa on esitetty yhteenvetona aluekohtaisten hälytysten lukumäärät lajiteltuna hälytysmäärien mukaan laskevaan järjestykseen. s Taulukkoon on laskettu hankintavuodet, joita uudemmalle kalustolle on kohdentunut 90 % hälytyksistä. s Lisäksi on tarkasteltu aluekohtaisesti alueen vanhinta yksikköä ja sen saamia hälytyksiä vuonna 2010. Ryhmä 3. Säiliöautot ja säiliö-/vaahtoautot s Säiliöautojen ikäjakauman tarkastelu olisi myös hyvä tehdä. 250
Ryhmä 4. Nostolava-autot ja puomitikasautot s Nostolava-autojen ja puomitikasautojen merkitys varsinkin taajama-alueilla on erittäin suuri. Ryhmä 5. Johtoautot, miehistöautot, kalustoautot, huoltoautot ja muu kalusto s Johtoautojen osalta ei varmaankaan ole ikääntymisongelmaa, sillä alueen päällystö huolehtii johtoautojen uusimisesta. Pelastus- ja sammutusautojen analyysissä huomioitavia seikkoja: Helsingin pelastuslaitos s Hälytysten kokonaismäärä vuonna 2010 oli 12 092. s Yli 7400 hälytystä (61 %) oli kohdentunut vuosina 1990 ja 1992 hankituille pelastusautoille (7 autoa). s Kaikki 7 oli korvattu uusilla vuonna 2007 ja otettu valmiuteen keväällä 2008. s Tämä virheellinen tieto ei ole vaikuttanut kalustoanalyysiin, koska käytettävissäni on ollut Helsingin tarkistettu kalustoluettelo vuoden 2010 lopussa. Virhe on korjattu ennen analyysin tekemistä. Keski-Suomen pelastuslaitos s Hälytysten määrä vuonna 2010 oli yhteensä 5878. s Yli 1500 hälytystä kohdistui yksiköille, joiden hankintavuosi on tuntematon. Keski-Uudenmaan pelastuslaitos s Hälytysten määrä vuonna 2010 oli yhteensä 7872. s 815 hälytystä kohdistui yksiköille, joiden hankintavuosi 1900. s 994 hälytystä kohdistui yksiköille, joiden hankintavuosi on tuntematon. 251
Taulukko 4. Pelastusautojen PELASTUSAUTOJEN ja sammutusautojen JA SAMMUTUSAUTOJEN hälytysten HÄLYTYSTEN analyysi ANALYYSI Vuodet Kevyt pelastusauto Pelastusauto Kevyt sammutusauto Pelastussukellus-/ pelastusauto Pelastussukellusauto Puolustusvoimat 58 Kainuu 8 Etelä-Karjala 8 23 47 Keski-Pohjanmaa 76 210 319 1 Itä-Uusimaa 2 39 31 Kanta-Häme 1 1 Jokilaaksot 1 Kymenlaakso 32 19 Pohjanmaan 229 1 195 4 708 Etelä-Savo 172 8 337 52 Pohjois-Karjala 39 Etelä-Pohjanmaa 106 1 197 Lappi 2 79 28 Oulu-Koillismaa 30 2 23 Pohjois-Savo 262 1 46 29 Päijät-Häme 40 4 17 Keski-Suomi 889 50 Satakunta 35 44 57 Länsi-Uusimaa 81 Keski-Uusimaa 167 3 190 Varsinais-Suomi 94 10 100 Helsinki 9 288 Pirkanmaa Tampere 23 6 173 38 YHTEENSÄ 1 207 19 16 365 327 1 248 252
Raskas pelastusauto Sammutus-/ pelastusauto Sammutusauto Kaikki hälytykset yhteensä 5 17 86 166 90 % hälytyksistä vuotta uudemmilla yksiköllä Alueen vanhin hälytetty yksikkö Vanhimman yksikön hälytykset v. 2010 2 1 697 1 707 1991 1962 (1974) 2 (3) 1 093 1 080 2 251 1989 1976 4 91 2 068 2 765 1993 1982 11 2 282 655 3 009 1989 1978 13 40 2 566 480 3 088 1994 1974 2 1 3 393 3 395 1996 1989 28 142 3 501 3 694 1991 1983 9 1 572 1 060 3 769 1990 1974 15 215 3 146 3 930 1983 1961 (1964) 79 (3) 5 4 173 4 217 1986 1966 4 1 631 2 358 4 293 1981 1975 67 126 4 206 4 441 1991 1972 15 822 4 304 5 181 1996 1983 9 448 4 497 5 283 1989 1977 31 4 769 995 5 825 1999 1976 56 4 867 4 068 5 878 1991 1965 8 331 5 797 6 264 1990 1965 18 5 579 2 067 7 727 2000 1992 11 1 1 833 2 681 7 872 2006 1900 (1985) 815 (3) 1 5 083 6 087 11 375 1987 1900 (1968) 14 (42) 2 203 106 495 12 092 2005 1975 51 5 15454 15 699 1994 1972 4 2 254 32 449 77 175 123 921 253
Lapin pelastuslaitos s Hälytysten määrä vuonna 2010 oli yhteensä 4441. s 1667 hälytystä kohdistui yksiköille, joiden hankintavuosi on tuntematon. Päijät-Hämeen pelastuslaitos s Hälytysten määrä vuonna 2010 oli yhteensä 5825. s 4836 hälytystä kohdistui yksiköille, joiden hankintavuosi on tuntematon. Etelä-Savon pelastuslaitos s Hälytysten määrä vuonna 2010 oli yhteensä 3930. s Lähes 900 hälytystä kohdistui yksiköille, joiden hankintavuosi on tuntematon. Pelastus- ja sammutusautojen ryhmän tärkeimmät tulokset s Pelastus-/sammutusautojen ryhmä on pelastustoimen tärkein ja merkittävin kalustoresurssi. s Ryhmän hälytysten määrä vuonna 2010 oli lähes 124 000 hälytystä. s Hälytysten määrä jakautui alueiden välillä kovin epätasaisesti, 1 700 15 700 hälytystä. s Helsingissä on jo yksittäisten pelastusautojen vuotuiset hälytykset yli 1700 vuodessa. s Pienin hälytysten määrä, noin 1700, oli Kainuun pelastuslaitoksen alueella. 254
s Suurin hälytysten määrä, lähes 15 700, oli Tampereen pelastuslaitoksen alueella. s Ero on niin suuri, että sillä on merkittävä vaikutus kaluston keskimääräiseen käyttöikään. s Tulisi selvittää, mistä aiheutuu poikkeama pelastusautojen hälytystilaston edellä esitettyjen lähes 9900 hälytyksen osalta yksiköille, joiden hankintavuosi tuntematon, kun taas koko kalustotilaston yhteenveto hankintavuosittain kertoo ilman hankintavuotta olevan noin 5 500 yksiköstä ainoastaan 123 autoa. Näistäkin suurin osa on PRONTOn tilastoon merkittyjä omia autoja. 255
Johtopäätökset Teija Mankkinen Pekka Vänskä Pelastustoimen tilinpäätöshanke on ensimmäinen tässä laajuudessa laadittu kokonaisesitys pelastustoimen nykytilasta. Pelastustoimea on hankkeessa tarkasteltu toiminnan, talouden ja käytettyjen resurssien (henkilöstö, kalusto, kiinteistöt) näkökulmista. Jokainen yksittäinen osa-alue sisältää useampia tarkasteluja. Tässä artikkelissa on nostettu esiin joitakin yleisiä huomioita pelastustoimen nykytilasta laadittujen analyysien pohjalta. Pelastustoimen järjestelmä perustuu yhteistoiminnalle Pelastustoimen tilinpäätöshankkeessa tarkasteltiin pelastustoimen toimintaa tehtyjen hälytystehtävien, onnettomuuksien ehkäisytoiminnan sekä varautumisen (varautuminen tarkastellaan tässä johtopäätösluvussa omana kappaleenaan) näkökulmista. Tavoitteena oli ymmärtää, mistä toiminnasta pelastustoimi muodostuu. Hälytystehtäviä tarkasteltiin hankkeessa suhteessa pelastustoimen alueisiin. Salli (ks. tarkemmin Salli tässä kirjassa) analysoi pelastustoimen suorittamia hälytystehtäviä suhteessa tehtävätyyppeihin, eri toimijoihin ja palokuntamuotoihin, asemapaikkoihin, yksiköihin ja henkilötyötunteihin. Tavoitteena oli piirtää mahdollisimman tarkka kuva pelastustoimen suorittamista hälytystehtävistä tarkasteluvuosina. Onnettomuuksien ehkäisytoimintaa tarkasteltiin onnettomuus- ja resurssitilastoon Prontoon kirjattujen toteumatietojen avulla. Tähän ratkaisuun päädyttiin siitä syystä, että onnettomuuksien ehkäisytoiminnan toteuttamismuodot olivat tutkimuksen tekoaikana muutosvaiheessa. Valvontasuunnitelman käyttöönottoa valmisteltiin, mikä tarkoitti 256
siirtymistä riskiperustaiseen toimintamalliin (toteutui 2011 lainsäädännössä) ja palotarkastustoiminnan uudistumista. Samoin turvallisuusviestinnässä yhtenäistettiin raportointikäytäntöjä ottamalla käyttöön yhteinen turvallisuusviestinnän luokittelu vuonna 2010 (Prontossa tiedot 2011). Käytännöissä työn alla olleiden muutosten seurauksena hankkeessa päädyttiin laatimaan tilastotarkastelu nykytilanteesta olemassa olevien raporttien pohjalta. Tehty analyysi osoittaa, että eri pelastustoimen alueiden välillä onnettomuuksien ehkäisytoiminnassa on määrällisiä eroja. Erojen systemaattisempi analyysi edellyttäisi kuitenkin laadullista, alueelliset piirteet huomioivaa tutkimusotetta sekä yhtenäistä näkemystä luokittelukriteereistä. Pelastuslaitosten suorittamien hälytystehtävien valtakunnallinen tarkastelu nostaa esiin pelastuslaitosten tehtävien moninaisuuden. Vuonna 2010 (ja 2011) lähes neljänneksen hälytystehtävistä muodostivat ensivastetehtävät. Noin viidenneksen tehtävistä muodostivat automaattiset paloilmoittimen tarkistus- ja varmistustehtävät. Kolmanneksi yleisin tehtävätyyppi oli liikenneonnettomuudet (noin 10 %). Erilaisten tulipalojen (rakennuspalo, rakennuspalovaara, maastopalo, liikennevälinepalo ja muu tulipalo) yhteenlaskettu osuus tehtävistä oli vajaa 15 %. Tarkastelu osoittaa, että vaikka pelastuslaitosten tärkeä yhteiskunnallinen tehtävä on yhä tulipaloihin liittyvien tehtävien hoitaminen, muodostuu valtaosa hälytystehtävistä kuitenkin muun kaltaisista tehtävistä. Pelastuslaitokset näyttäytyvät laitoksina, jotka vastaavat alueensa erilaisista pelastustehtävistä, jotka edellyttävät avunantamista onnettomuuspaikalla mahdollisimman nopeasti. Toisaalta pelastuslaitosten suorittamien tehtävien profiili on myös seurausta yhteiskunnallisesta ja teknisestä kehityksestä. Esimerkiksi ensivastetehtävien suuri osuus (pl. Helsinki) kertoo pelastuslaitosten ja sosiaali- ja terveystoimien järjestelmän kiinteästä yhteydestä. Automaattisten paloilmoittimien tarkistus- ja varmistustehtävien suuri määrä puolestaan heijastelee osaltaan teknologisen suojauksen lisääntymistä ja siihen liittyviä piirteitä. Tulevaisuudessa onkin mielenkiintoista seurata esimerkiksi autojen automatisoinnin vaikutuksia liikenneonnettomuuksien määriin ja laatuun. 257
Toimijakohtaisen analyysin ajatuksena oli selvittää eri toimijoiden, erityisesti eri palokuntamuotojen, merkitystä tehtävien hoitamisessa eri alueilla. Tehtäviä tarkasteltiin niin tehtävämäärien, tehtävillä olleiden yksiköiden kuin henkilötyötuntienkin näkökulmasta. (Ks. tarkemmin Salli tässä kirjassa) Se, että analyysi toteutettiin eri näkökulmista, tuotti kolme erilaista kuvaa sopimuspalokuntien ja sivutoimisten merkityksestä. Valtakunnallisella tasolla toteutettu tarkastelu osoittaa sen, että tehtävistä noin puolet on sellaisia, jotka hoidettiin joko sopimuspalokuntalaisten tai sivutoimisten toimesta tai heidän kanssaan yhteistoiminnassa. Pelkkä hälytystehtävien määrällinen tarkastelu kuitenkin peittää alleen sen, että yhdellä tehtävällä voi toimia useita yksiköitä. Yksikkökohtaisessa tarkastelussa niin päätoimisten kuin sopimus- ja sivutoimisen henkilöstön osuus hälytystehtävien hoitamisessa osoittautuikin hälytystehtävien määriä suuremmaksi. Hälytystehtävissä käytettyjen yksiköiden (päätoimiset sekä sivutoimiset ja sopimuspalokunnat yhteensä) osuudet olivat 7 % hälytystehtävämääriä suuremmat. Kun hälytystehtävien hoitamista tarkasteltiin käytettyjen henkilötyötuntien näkökulmasta, päätoimisten osuus tehtävien hoitamisessa väheni ja sopimuspalokuntalaisten ja sivutoimisten osuus kasvoi. Toisin sanoen päätoimiset suorittivat tehtäviä pienemmällä vahvuudella ja lyhyemmän aikaa. Analyysi kuvaa osaltaan hyvin eri palokuntamuotoja ja niiden käyttöä. Alueellinen tarkastelu tuottaa lisää eroavaisuuksia. Tarkastelussa voidaan erottaa Eteläisen-Suomen laitosten ryhmä, jossa päätoimiset hoitivat itsenäisesti yli puolet tehtävistä. Tosin merkillepantavaa on, että näissä laitoksissa myös sopimuspalokunnilla oli tärkeä rooli. Esimerkiksi vakinaispainotteisella Keski-Uudellamaalla sopimuspalokunnat ja päätoimiset hoitivat yhdessä 70 % kaikista rakennuspaloista vuonna 2010. Pohjoiseen siirryttäessä sivutoimisten ja etenkin niin sanottujen yhdistelmäyksikköjen merkitys kasvoi ja sopimuspalokuntien osuus pieneni. Kolmantena ryhmänä voidaan erottaa laitokset, joissa valtaosa tehtävistä hoidetaan yhteistoiminnassa eri toimijoiden kesken. (Katso tarkemmin Salli tässä kirjassa). Tarkastelu haastaakin perinteisen ajatuksen siitä, että sopimuspalo- 258
kunnat vastaavat tietystä prosenttiosuudesta pelastustoimen tehtäviä tai että sopimuspalokuntien toiminta kattaa tietyn prosenttiosuuden Suomen pinta-alasta. Pelastustoimen tilinpäätöshankkeen yksi keskeisiä hälytystehtäviä koskevia johtopäätöksiä on se, että palokuntamuotojen merkitys ja rooli vaihtelee pelastustoimen alueilla. Eri toimijoiden roolia ja merkitystä voidaan tarkastella myös suhteessa neljään eri riskialueeseen. Tarkastelu osoittaa, että mitä suurempiriskinen alue on kyseessä, sitä suurempi merkitys on päätoimisilla (90 % tehtävistä). Tulos ei ole yllätys. Sen sijaan se, että jo II riskialueella 40 % tehtävistä hoidetaan yhteistoiminnassa tai muiden toimijoiden toimesta on jo merkittävä havainto. Käytännössä II riskialue tarkoittaa siis 10 minuutin lähtövalmiutta. Kolmannen riskialueen tehtävistä päätoimiset hoitavat yksin enää noin 40 % ja muiden toimijoiden ja yhteistyössä hoidettavien tehtävien osuus on reilut puolet kaikista ko. alueen tehtävistä. Neljännellä riskialueella päätoimisten yksin hoitamien tehtävien osuus on enää alle 40 %. % 100 Tuntematon Sopimus+ muu 80 Sivutoiminen+sopimus Vakinainen+muu 60 Vakinainen+ sivutoiminen +sopimus 40 Vakinainen+sopimus Vakinainen+ sivutoiminen 20 0 Muu Sopimus Sivutoiminen Vakinainen I II III IV yhteensä Kuva 1. Pelastustoimen tehtävien jakautuminen riskialueittain ja toimijoittain vuonna 2010 259
Tarkastelu osoittaakin, että vaikka pelastustoimen alueet ovat erilaisia, niin pelastustoimen järjestelmä perustuu kiinteälle, eri palokuntamuotojen tiiviille yhteistoiminnalle. Lisäksi se osoittaa, että sopimuspalokuntien ja sivutoimisten merkitys pelastustoimen järjestelmässä on merkittävä. Sopimushenkilöstön riittävyyden ja osaamisen turvaaminen onkin jatkossa suomalaisen pelastustoimen yksi keskeinen kysymys. Sopimushenkilöstön toimintaa uhkaavat samat tekijät kuin koko Suomea: väestön keskittyminen kasvukeskuksiin ja ikääntyminen niistä ehkä tärkeimpinä. Jo vuonna 2010 esimerkiksi Luhangan, Kivijärven, Suomenniemen, Rautavaaran, Heinäveden ja Ylitornion yli 65-vuotta täyttäneiden asuntokuntien osuus kunnan väestöstä oli yli 40 % - Luhangassa jopa yli 50 %. Vuonna 2012 pelastustoimen hälytyksistä vajaa neljännes kohdistui maaseutumaisille alueille 1. Yleisimmät hälytystyypit olivat kyseisenä vuonna ensivastetehtävät, liikenneonnettomuudet, automaattisten paloilmoittimien varmistus- ja tarkastustehtävät ja joillakin alueilla (Jokilaaksot, Etelä-Savo, Keski-Uusimaa ja Varsinais-Suomi) myös rakennuspalot. Lähitulevaisuuden haasteena onkin, kuinka saada riittävästi toimijoita palokuntiin hoitamaan näitä hälytystehtäviä, jos työssäkäyvät keskittyvät keskusalueille (vrt. Moisio 2012). Palokuntatoiminnassa tällä hetkellä mukana olevat ovat tyytyväisiä palokuntatoimintaan ja pitävät suhteellisen epätodennäköisenä sitä, että he lopettaisivat palokuntatoiminnan lähitulevaisuudessa (Malinen Mankkinen 2013; Palukka 2013). Vapaaehtoisten ikärakenteessa on kuitenkin havaittavissa selkeitä eroja eri alueilla (ks. Hätisen artikkeli tässä kirjassa). Keski- ja Pohjois-Suomen palokunnissa toimitaan nuorina ja nuorina aikuisina, minkä jälkeen osa (vuonna 2010 noin 1000 henkilöä jää toiminnasta pois (Hätinen tässä kirjassa). Palokuntatoimintaa käsitelleessä motivaatiokyselyssä (Malinen Mankkinen 2013) vastaajatkin nimesivät toimintaa estävinä tai haittaavina tekijöinä ajanpuutteen sekä opiskeluun tai työhön liittyvät velvollisuudet. Palokuntatoiminnasta pidettyjen taukojen yhdeksi syyksi nimettiin muutto toiselle paikkakunnalle. Palokuntatoiminnan kehittämisen näkökulmasta poistuma 260
on ongelmallinen esimerkiksi palokuntakoulutuksen ja hälytysosastotoiminnan jatkuvuuden näkökulmista. Viimeaikaiset laajat myrskytuhot ja niiden aiheuttamat alueelliset ja paikalliset häiriötilanteet ovat osoittaneet, että myös normaalioloissa saatetaan tarvita laajamittaista resurssien käyttöä sekä kohotettua valmiutta väestön suojaamiseen ilman ennakkovaroitusta ja normaaliolojen toimivaltuuksien puitteissa (ks. esim. Hatakka Valtonen 2012; Sisäasiainministeriö 2012). Kuten kokemukset Hannu ja Tapani -myrskyistä vuonna 2011 osoittavat, viranomaisjärjestelmä pystyy vastaamaan lyhytaikaiseen laajamittaiseen resurssien käyttöön, mutta vapaaehtoisresurssi on sitä tärkeämmässä roolissa mitä pitempikestoisesta ja laajamittaisemmasta tapahtumasta on kyse. Koulutettujen vapaaehtoisten merkitys poikkeusolojen väestönsuojelumuodostelmien perustamisessa on näin ollen edelleen erittäin keskeinen. Pelastustoimen järjestelmän kehittämisen näkökulmasta huomio kiinnittyy myös eri palokuntamuotojen välisen yhteistoiminnan laatuun ja muotoihin (vrt. Palukka 2013). Jatkotutkimuksen aiheeksi jää, miten yhteistoimintaa tehdään ja eroavatko yhteistoiminnan tavat ja muodot eri alueilla. Vapaaehtoisia koskevassa kyselytutkimuksessa palokuntatoimintaan mukaan tulemisen yhdeksi syyksi kerrottiin halu oppia enemmän palo- ja pelastusalasta (Malinen Mankkinen 2013). Yhteistoimintaa kehittämällä olisi mahdollista monipuolistaa oppimista ja erilaisia käytäntöjä sellaisiksi, että ne motivoisivat ihmisiä liittymään palokuntaan myös jatkossa. Ensivastetehtävien merkitys Jos tarkastellaan kaikkia pelastustoimessa vuonna 2010 suoritettuja hälytystehtäviä ja niiden jakautumista pelastustoimen eri alueilla suhteessa tehtäviin neliökilometrillä ja suhteessa 1000 asukasta kohden, näyttävät Suomen kartat erilaisilta (ks. Kuva 3): Kun tarkastellaan hälytystehtävien osuutta neliökilometrillä (sininen kartta) näyttää hälytystehtävien määrä vähenevän sitä mukaa, mitä pohjoisemmaksi kartalla edetään. Sen sijaan, jos hälytystehtävien mää- 261
rä suhteutetaan 1000 asukasta kohden (punainen kartta), kuvan painopiste muuttuu. Tarkastelussa Jokilaaksot, Keski- ja Etelä-Pohjanmaa ja Pohjois-Karjala nousevat alueiksi, joilla 1000 asukasta kohden oli eniten tehtäviä vuonna 2010. Tehtävämäärien suhteelliselle jakautumiselle ei ole olemassa yhtä ainoaa selitystä. Yksi sellainen voi kuitenkin löytyä ensivastetehtävien 2 määrästä. Kuvassa 4 on esitetty ensivastetehtävien määrän lisääntyminen 1990-luvun alkuvuosista vuoteen 2011. Ensivastetehtävien määrä ei ole sama kaikilla pelastustoimen alueilla, vaan suoritettujen ensivastetehtävien määrät vaihtelevat. Tämän kirjan ensimmäisen varsinaisen artikkelin Pelastustoimen järjestelmän kuvaus taulukko 1:ssä on esitetty kaikkien hälytystehtävien määrät (taulukossa myös tehtävä- ja onnettomuusselosteet omana sarakkeenaan), hälytystehtävät pl. ensivastetehtävät sekä ensivastetehtävien määrät vuodelta 2010. Kaikki hälytykset on myös suhteutettu 1000 asukasta kohden. Eniten ensivastetehtäviä tehtiin vuonna 2010 Etelä-Pohjanmaalla, Varsinais-Suomessa ja Keski-Suomessa (yli 1500 tehtävää). Mielenkiintoinen huomio on, että asukaslukuun suhteutettuna (ensivastetehtätävät/1 000 as), ensivastetehtävien määrä nousee asukastiheyden laskiessa. Yksi mahdollinen tulkinta on, että pelastuslaitos täydentää sosiaali- ja terveystoimen järjestelmää tuottamalla ensihoitopalvelut silloin, kun ambulanssia ei ole heti järjestettävissä. Poikkeuksen muodostavat Lappi ja Kainuu. Jos ensivastetehtävien muutosta tarkastellaan vuodesta 2008 vuoteen 2010 havaitaan, että tehtävien määrä on tuhatta asukasta kohden pysynyt keskimäärin samana asukastiheydeltään suurimmilla pelastustoimen alueilla, hieman kasvanut alueilla, joiden asukastiheys on välillä 10 30 as/neliökilometri ja vähentynyt harvaan asutuilla alueilla. Sopimuspalokuntalaisten ja sivutoimisten tehtävistä 15 % muodostui ensivastetehtävistä. Kolme prosenttia ensivastetehtävistä suoritettiin 262
Kuva 3. Pelastustoimen hälytystehtävien jakautuminen neliökilometrillä ja suhteessa 1000 asukasta kohden vuonna 2010. Tiedot: Pronto, Tilastokeskus 263