Espoon kaupunki Pöytäkirja 336. Kaupunginhallitus Sivu 1 / 1

Transkriptio

1 Kaupunginhallitus Sivu 1 / / / Omistaja-tilaaja-tuottaja -menettelyn arviointi, jatkokehityslinjausten hyväksyminen sekä kiinteistöpalvelujen ja kaupunkitekniikan tuotanto- ja tilaajayksiköiden uudelleenorganisointivaihtoehtojen tarkastelun käynnistäminen Valmistelijat / lisätiedot: Jorma Valve, puh Mauri Suuperko, puh Olavi Louko, puh Reijo Tuori, puh etunimi.sukunimi@espoo.fi Päätösehdotus Kaupunginjohtaja Jukka Mäkelä Kaupunginhallitus 1 hyväksyy linjaukset palveluliiketoimen ja sisäisten palvelujen tilaajayksiköiden kokonaisuuden kehittämiselle seuraavasti: - Johtamisjärjestelmää selkeytetään. - Palvelujen ja toimintojen järjestämis- ja tuottamistapaa sekä sijoittumista kaupunkiorganisaatioon arvioidaan koko kaupungin näkökulmasta. - Palvelujen järjestämisen lähtökohtana on taloudellisuus sekä palvelujen ja toiminnan laatu. Mahdollisia organisointitapoja omajohtoisen tuotannon (virastomalli) ohella ja vaihtoehtona ovat liikelaitos, kunnallinen osakeyhtiö, ulkoistaminen ja liikkeen luovutus. - Kaupunki keskittyy valtuuston määrittämiin tehtäviin toimivia markkinoita hyödyntäen - Kilpailutus- ja sopimuskäytäntöjä kehitetään siten, että palveluntuottajille syntyy houkuttimia palvelujen ja tuottavuuden kehittämiseen. - Uudelleenorganisointiehdotusten vaikutuksista tehdään ennakkoarvioinnit. - Muutoksilla tavoitellaan merkittävää tuottavuuden kasvattamista, palvelujen laadun parantamista ja taloudellisia säästöjä. - Kehittämisvisiota kohti kuljetaan vaiheittain vuosien aikana. - Valmistelut tehdään yhteistyössä henkilöstöjärjestöjen kanssa. 2 kehottaa kaupunginjohtajaa käynnistämään projektin arvioimaan kiinteistöpalvelujen ja kaupunkitekniikan tuotanto- ja tilaajayksiköiden uudelleenorganisoinnin vaihtoehtoja, suunnittelemaan yhteistoimintamenettelyt yhdessä henkilöstöjärjestöjen edustajien kanssa,

2 Kaupunginhallitus Sivu 2 / 2 tekemään ehdotuksen valittavaksi organisointitavaksi ja tuomaan esityksen kaupunginhallituksen ja edelleen valtuuston päätettäväksi kokoukseen. 3 kehottaa valmistelemaan väliraportin käsiteltäväksi kaupunginhallituksen ja valtuuston neuvottelutoimikunnan iltakoulussa Käsittely Asia käsiteltiin 344 pykälän jälkeen. Päätös Kaupunginhallitus: Esittelijän ehdotus hyväksyttiin yksimielisesti. Selostus Taustaa ja lähtökohta Talouden tasapainotus- ja tuottavuusohjelma Vuosien taloussuunnitelman valmistelun aikana kävi ilmeiseksi, että kaupungin rahoituksen epätasapaino pahenee oleellisesti suunnitelmakauden aikana. Väestörakenteen muuttuessa palvelutarpeet kasvavat väestökasvua nopeammin. Vuonna 2008 alkanut talouden taantuma on orastavan nousun jälkeen kääntynyt uudeksi laskuksi ja johtanut osaltaan siihen, että Suomen julkisen talouden kestävyysvaje on pahentunut. Valtiontalouden velkaantumiskehityksen johdosta kuntien valtionosuusrahoitusta on leikattu ja leikataan vuoteen 2017 saakka. Julkinen velka nousee sille tasolle, että pitkälläkään aikavälillä rahoitus ei riitä hyvinvointipalvelujen järjestämiseen nykyisellä toimintatavalla. Valtio valmisteli ja julkaisi marraskuun lopulla 2013 rakennepaketin, jossa kirjatuilla toimenpiteillä kuntasektorin kustannustasoa pitäisi voida laskea kaksi miljardia euroa vuoteen 2017 mennessä. Tästä puolet on tarkoitus saada kuntien tehtäviä ja velvoitteita vähentämällä ja toinen puoli kuntien omilla toimenpiteillä, mukaan lukien veron korotukset. Valtio suunnittelee kestävyysvajeen kattamiseksi lisätoimia. Taloudellinen toimintaympäristö, kestävä kehitys, tietoyhteiskuntakehitys, kaupungistuminen ja ikääntyminen ovat Espoon suuria haasteita, kuten Espoo-tarinassa todetaan. Aiempina vuosikymmeninä haasteet on ratkaistu taloudellisen kasvun avulla, nyt finanssi- ja eurokriisin aikana se ei onnistu. Yleisesti on ennakoitu, että kasvu tulee olemaan pitkään hidasta. Lähivuosien hidas talouskasvu pakottaa laittamaan kehityskohteita tärkeysjärjestykseen ja tekemään valintoja. Toimintaa on tehostettava pitkäjänteisesti. Palvelutarjonnan kriittinen arviointi tulee olemaan osa talouden tasapainotustoimenpiteiden kokonaisuutta. Valtuusto päättäessään vuoden 2014 talousarviosta ja taloussuunnitelmasta kehotti kaupunginhallitusta valmistelemaan vuosille taloussuunnitelman yleisperusteluissa kuvatun toiminnan ja talouden tasapainotus- ja tuottavuusohjelman (TATU-ohjelma). Ohjelman hyötytavoitteet ja linjaukset hyväksyttiin valtuustossa ja ohjelmasuunnitelma

3 Kaupunginhallitus Sivu 3 / 3 Ohjelmasuunnitelmassa on linjattu ja määritetty toimenpiteeksi omistajatilaaja-tuottaja -roolien ja nykyisen toimintamallin arviointi sekä jatkokehittämisen kohteista ja aikataulusta sopiminen. Palveluliikelaitosten johtokunta on päättänyt TATU-ohjelman toimenpiteiden valmistelusta johtokunnan alaisissa liikelaitoksissa. Päätöksen selostuksessa todetaan, että nykyinen tilaaja-tuottaja - toimintamalli ei mahdollista pitkän aikavälin TATU-tavoitteiden saavuttamista. Tilaaja-tuottaja -malli kuntien sisäisen organisoinnin muotona Kunnan sisäisiä tilaajan ja tuottajan erottavia toiminnan organisointi- ja ohjaustapoja on otettu käyttöön 1990-luvulta alkaen. Markkinasuuntautuneet instrumentit ovat olleet etenkin suurempien kaupunkien käytössä jo pitkään. Kun aitoja markkinoita ei ole ollut, ovat kunnat pyrkineet luomaan markkinamaisia suhteita muuttamalla organisaatiorakenteita ja aikaansaamalla siten markkinamaisia asetelmia (näennäismarkkinat). Edellä mainittu ajattelutapa on osaltaan vaikuttanut siihen, että kunnat ovat pyrkineet organisoimaan toimintansa siten, että niiden oma palvelutuotanto olisi mahdollisimman tarkoituksenmukaista ja tehokasta sekä ulkopuolisen palvelutuotannon rooli oman tuotannon rinnalla mahdollisimman selkeää ja vertailukelpoista. Tilaaja-tuottaja -toimintatapa kuntien oman ja ulkopuolisen palvelutuotannon järjestämisessä voidaan nähdä eräänä keskeisenä markkinasuuntautuneiden toimintamallien käytännön sovelluksena. Täsmällistä tilaaja-tuottaja-toimintatavan mukaista toimintamallia ei ole missään tarkasti määritelty, eikä voida sanoa, mikä olisi juuri oikein organisoitua tilaaja-tuottaja-toimintatavan mukaista toimintaa. Tilaaja-tuottaja -menettelyn soveltaminen on tuonut myös kielteisiä piirteitä toiminnan johtamiseen ja siksi monet mallia soveltaneista kaupungeista ovat parhaillaan arvioimassa ja suunnittelemassa malliin muutoksia tai mallista kokonaan luopumista. Tilaaja-tuottaja -menettely Espoossa Espoossa tilaaja-tuottaja -menettely otettiin käyttöön Palveluliiketoimen aloittaessa uutena toimialana Palveluliiketoimen tavoitteena on olla kaupungin oma palveluntuottaja, joka tuottaa laadukkaita palveluja yhdessä sovittujen hinnoitteluperiaatteiden mukaisesti, kustannustehokkaasti ja asiakkaita kuunnellen. Toimintoja on liikelaitostettu, kustannustietoisuutta ja kustannusten läpinäkyvyyttä lisätty ja toimintaan on tuotu liiketaloudellinen näkökulma. Tilaajatoimintoa on kehitetty teknisessä ja ympäristötoimessa niin tilakeskuksessa kuin teknisessä keskuksessa. Tilaajan markkinatuntemus on lisääntynyt ja valmiutta hankkia markkinoilla saatavissa olevia palveluita kaupungin oman palvelutuotannon rinnalla on kehitetty. Ensimmäiset ulkopuoliselta hankitut alueurakat ovat jo käynnissä ja tilaajalla on kyky hallita hankintoja usealta eri tuottajalta.

4 Kaupunginhallitus Sivu 4 / 4 Tarkastuslautakunta on kiinnittänyt huomiota vuoden 2013 arviointikertomuksessa kaupungin tilaaja-tuottajamalliin ja toteaa, että mallin kattava arviointi ja yhtenäisesti esitetyt tavoitteet mallin kehittämiseksi puuttuvat. Lisäksi lautakunta kehottaa tarkastelemaan tilaaja-tuottajamallin toimivuutta mallin soveltamisesta saatujen kokemusten pohjalta sekä arvioimaan, onko mallilla saavutettu tavoiteltuja hyötyjä. Espoossa tilaaja-tuottaja -menettelyn käyttöönoton yhteydessä todettiin, että sen tavoitteena on parantaa - palvelujen laatua ja asiakaslähtöisyyttä - kustannustehokkuutta ja tuottavuutta - palvelujen vertailtavuutta ulkoisiin palveluntuottajiin - toiminnan joustavuutta ja reagointikykyä - omaisuuden hallintaa. Seuraavassa on arvioitu, miten em. tavoitteiden osalta on edetty viime vuosien aikana. Palvelujen laadun ja asiakaslähtöisyyden paraneminen - tuotantoa on lähdetty ajattelemaan palvelulähtökohdista - asiakaslähtöisyys on otettu koko kulttuurinmuutoksen lähtökohdaksi, josta esimerkkinä mm. kehityskokoukset eri organisaatiotasoilla ja asiakasraportit - suunnitelmallisuus ja tavoitteellisuus on parantunut ja se on ulotettu työpaikkatasolle Kustannustehokkuuden ja tuottavuuden paraneminen - liikelaitokset ovat osoittaneet tuottavuusmittareilla kustannustehokkuuden ja tuottavuuden lisääntymistä palvelutuotannossa - kustannukset on tehty läpinäkyviksi ja kustannuksiin on sisällytetty kaikki palvelun tuottamiseen liittyvät kustannukset aiheuttamisperiaatteen mukaisesti - tilaaja-tuottaja -menettelyn mukainen organisointi on kuitenkin aiheuttanut roolien epäselvyyttä ja johtanut osittain tehtävien päällekkäisyyteen - kustannustaso on edelleen monin paikoin huomattavasti yksityisen sektorin hintatasoa korkeampi Palvelujen vertailtavuuden paraneminen ulkoisiin palveluntuottajiin - kaikilla palveluilla on hinnat ja niitä pystyy vertailemaan tietyssä määrin ulkoisiin palveluntuottajiin - lähes kaikki palvelut on tuotteistettu ja palvelukuvaukset laadittu

5 Kaupunginhallitus Sivu 5 / 5 Toiminnan joustavuuden ja reagointikyvyn paraneminen - toteutusnopeus on lisääntynyt - tilaajan ja tuottajan erottaminen on tuonut yhteensopivuusongelmia. Kaupungin johtoryhmä arvioi omistaja-tilaaja-tuottaja -menettelyn nykytilaa seminaarissaan Johtopäätöksenä kaupungin johtoryhmä totesi, että omistaja-tilaaja-tuottaja -menettelyn kehittämisellä on saavutettu tuottavuuden paranemista ja sisäiset palvelut ovat omana toimintonaan jäsentyneet, mutta samalla on tullut uutta tehtävien päällekkäisyyttä ja roolien epäselvyyttä. Tarvitaan seuraava kehitysaskel TATU-tavoitteiden saavuttamiseksi ja johtamisjärjestelmän selkiyttämiseksi, mikä edellyttää uudelleen organisointeja. Toimenpide tilaaja-tuottaja -menettelyn arvioimiseksi ja sen jatkokehittämiseksi Keskeisenä toimenpiteenä TATU-ohjelmassa on nykyisen omistaja-tilaajatuottaja -menettelyn tarkastelu. Siihen liittyy roolien kirkastaminen, päällekkäisyyksien poistaminen ja edellytysten luominen tuottavuuden jatkuvalle parantamiselle. Tavoitetilaan pääseminen on todettu edellyttävän muutoksia organisaatiorakenteeseen. Kehittämisellä tavoitellaan toiminnan organisointia siten, että tuottavuutta voidaan parantaa merkittävästi tulevina vuosina. Samalla joudutaan tarkastelemaan myös teknisen ja ympäristötoimen sekä palveluliiketoimen toimialojen organisaatioiden muutostarpeita strategisten ja ei-strategisten toimintojen sijoittumisessa kaupunkiorganisaatiossa. Omistaja-tilaaja-tuottaja -menettelyn nykytilan arvioimiseksi tutustuttiin myös muihin tilaaja-tuottaja -menettelytapaa soveltaviin ja mallia parhaillaan kehittäviin kaupunkeihin. Muissa kaupungeissa on tunnistettu seuraavia tilaaja-tuottaja -menettelyyn liittyviä ongelmia ja kehittämistarpeita: - roolit ovat epäselviä, vaikka toimintamalli on ollut jo pidempään käytössä - tilaajalla ja tuottajalla on päällekkäisiä tehtäviä, mitkä aiheuttavat ongelmia käytännön johtamistyöhön ja lisäävät transaktiokustannuksia sekä osaoptimointia - osa kaupungeista on luopunut tilaaja-tuottaja -mallista ja osa harkitsee luopumista parhaillaan. Paluuta vanhaan virasto-organisaatioon ei muissa kaupungeissa nähdä olevan, vaan uudelleenorganisoinnit ovat johtaneet usein yhtiöittämiseen tai ulkoistamiseen. Jatkokehityslinjaukset ovat erilaisia eri kaupungeissa.

6 Kaupunginhallitus Sivu 6 / 6 Kehittämisvisio ja linjaukset Kaupungin johtoryhmän tekemän arvioinnin johtopäätösten perusteella on laadittu pitkän ajan kehittämisvisio ja linjaukset jatkokehittämiselle. Kehittämisvisio ja linjaukset koskettavat palveluliiketoimen ja sisäisten palvelujen tilaajayksiköiden kokonaisuuden kehittämistä. Kehittämisvisio: Kaupungin johtamisjärjestelmä on selkeä ja palvelujen tuottaminen on toteutettu asiakaslähtöisesti ja taloudellisesti joko omana tai yksityisenä toimintana huomioiden palvelun tai toiminnon erityispiirteet. Linjaukset: 1. Johtamisjärjestelmää selkeytetään. 2. Palvelujen ja toimintojen järjestämis- ja tuottamistapaa sekä kaupunkiorganisaatioon arvioidaan koko kaupungin näkökulmasta. 3. Palvelujen järjestämisen lähtökohtana on taloudellisuus sekä palvelujen ja toiminnan laatu. Mahdollisia organisointitapoja omajohtoisen tuotannon (virastomalli) ohella ja vaihtoehtona ovat liikelaitos, kunnallinen osakeyhtiö, ulkoistaminen ja liikkeen luovutus. 4. Kaupunki keskittyy valtuuston määrittämiin tehtäviin toimivia markkinoita hyödyntäen 5. Kilpailutus- ja sopimuskäytäntöjä kehitetään siten, että palveluntuottajille syntyy houkuttimia palvelujen ja tuottavuuden kehittämiseen. 6. Uudelleenorganisointiehdotusten vaikutuksista tehdään ennakkoarvioinnit. 7. Muutoksilla tavoitellaan merkittävää tuottavuuden kasvattamista, palvelujen laadun parantamista ja taloudellisia säästöjä. 8. Kehittämisvisiota kohti kuljetaan vaiheittain vuosien aikana. 9. Valmistelut tehdään yhteistyössä henkilöstöjärjestöjen kanssa. Kiinteistöpalvelujen ja kaupunkitekniikan tuotanto- ja tilaajayksiköiden uudelleenorganisoinnin tarkastelu Ensimmäisessä vaiheessa uudelleenjärjesteltäviä kaupungin toimintoja ovat kiinteistöpalvelut ja kaupunkitekniikka. Tarkastelun kohteena ovat

7 Kaupunginhallitus Sivu 7 / 7 teknisen ja ympäristötoimen yksiköistä Tekninen keskus ja Tilakeskusliikelaitos sekä palveluliiketoimen yksiköistä Espoo Kaupunkitekniikka - liikelaitos ja Espoo Kiinteistöpalvelut -liikelaitos. Näihin on päädytty siksi, että erityisesti näissä palveluissa on tilaajan ja tuottajan toiminnoissa päällekkäisyyttä, käyttäjien palaute edellyttää kehittämistä ja tarkastuslautakunta on kiinnittänyt näihin huomiota. Myös volyymit ovat toiminnallisesti ja taloudellisesti merkittäviä, joten näissä palveluissa TATU-hyödyt on saavutettavissa nopeasti. Kiinteistöpalveluissa ja kaupunkitekniikassa on laajat toimivat markkinat ja kummankin osalta Espoolla ja muilla kaupungeilla on kokemusta myös yksityisten palvelujen käytöstä ja toimintojen kilpailuttamisesta ja useista muista toteuttamisvaihtoehdoista. Uudelleenorganisoinnin suunnittelu projektoidaan EsPro-mallin mukaan. Projektin omistajana toimii kaupunginjohtaja ja operatiivisena omistajana palveluliiketoimen toimialajohtaja. Projektin ohjausryhmään nimetään lisäksi teknisen ja ympäristötoimen toimialajohtaja sekä konserniesikunnan ja henkilöstön edustajat. Projektin tehtävänä on tarkastella seuraavia vaihtoehtoja: - Tilaaja-tuottaja -menettely edelleen kehitettynä - Kilpailutus ja ulkoistaminen vaiheittain - Kilpailutus ja ulkoistaminen liikkeen luovutuksena - Yhtiöittäminen - Linjaorganisaatio (virastomalli) Projektin tehtävänä on laatia esitys kiinteistöpalvelujen ja kaupunkitekniikan järjestämistavasta ja tarvittavista toimenpiteistä. Projekti huolehtii työskentelyn yhteistoiminnallisuudesta. Tiedoksi

8 Kaupunginhallitus Sivu 8 / 8