Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus

Transkriptio

1 Lotta-Maria Sinervo (toim.) Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Seminaarikirja 42. Kunnallistieteen päivät

2 42. Kunnallistieteen päivät Turun yliopisto, Turku Päivien järjestäjä ja seminaarikirjan julkaisija Kunnallistieteen yhdistys ry. Föreningen för kommunalvetenskap rf Kansi: Juhani Näränen ISBN Kopio Niini Tampere 2013 Finland 2 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

3 Sisältö Hallituksen puheenjohtajalta Kunnallistieteen päivät ohjelma 6 Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät 9 Ilpo Laitinen: Aktiiviset asiakkaat maailmalla 12 Torsti Hyyryläinen: Kuntapalvelut sosiaalise n pääoman paikallisena hallintana 13 Tuomo Mäki: Julkisten palvelujen mahdollisuudet ja rajoitteet 14 Petri Virtanen: Kaupunki uudistuu kohti parempaa toimintamallia ja hyvinvointiekosysteemiajattelua 17 Pasi-Heikki Rannisto: Asiakas kuntapalvelujen ongelma vai vastaus kunnan ja valtion väliseen johtamisongelmaan? 18 Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät 23 KUNTIEN JA KORKEAKOULUJEN YHTEISTYÖ KUNTAKEHITYKSEN TUKENA 25 Sampo Ruoppila: Turun kaupunkikehitysohjelma 27 Pasi-Heikki Rannisto & Piia Tienhaara: Moniulotteisella yhteistyömallilla vaikuttavuutta case Tampereen palveluinnovaatiokeskus TAMSI 28 Päivi Sutinen: Kaupunki avautuu tutkimus- ja kehitysalustaksi korkeakouluille 29 Marko Joas & Kate Theobald: Understanding knowledge brokerage for urban sustainability 29 KUNTAPOLITIIKAN TUTKIMUS 39 Maija Karjalainen: Mikä selittää suoran demokratian käyttöä kuntatasolla? 41 Marianne Pekola-Sjöblom: Suomalainen kunta pohjoismaisessa perspektiivissä 42 RADIKAALIT PALVELUINNOVAATIOT 33 Jaana Salmi: Asiakaspalvelu 2014 yhdessä palvelut lähelle 35 Ilpo Luoto & Eija Mäkinen: Kuntien velvoitteita kevennetään miten käy kuntalaisten oikeuksien? 35 KUNTATALOUS 45 Anne Arvola: Evaluating performance in public sector (municipalities) with the help of BSC 47 Anna Kork: Asiakkaalle parasta, mutta millä hinnalla? 47 Pentti Rönkkö: Kunnallishallintoa koskevat rakenneuudistukset kuntatalouden näkökulmasta 47 Katja Aalto: Kun yhtiöitetään mikä muuttuu? 47 Tilaa muistiinpanoille 59 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

4 4 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

5 Julkisten palvelujen tulevaisuudesta Vuoden 2013 Kunnallistieteen päivät pureutuvat julkisten palveluiden ongelmaan. Päivillä pohditaan monia tärkeitä kuntien tulevaisuuteen olennaisesti vaikuttavia kysymyksiä. Onko aika jo ajanut hyvinvointivaltion ohi? Onko kuntien tehtäväksi määrätty liian monia tehtäviä? Mitä mahdollisuuksia kunnilla on onnistua palveluvelvoitteissaan? Kunnallistieteen päivillä on mahdollista kuulla tutkijoiden uusimpia tutkimustuloksia ja kunnallispolitiikkojen ja hallinnon ammattilaisten näkemyksiä julkisten palveluiden todellisuudesta. Tieteen ja käytännön kohtaamispaikkkana Kunnallistieteen päivät ovat olleet erinomainen mahdollisuus verkostoitua, luoda uusia kokemuksia ja avata tulevaisuutta. Vaikka Kunnallistieteen päivät käsittelevät julkisia palveluita, aihe on tärkeä myös yksityisistä palveluista vastaaville ammattilaisille. Palvelualalla on huomaamatta käynnissä kumouksellinen prosessi. Erilaisissa palveluprosesseissa valta on siirtymässä tuottajilta kuluttajille ja hierarkkisista organisaatioista verkostoihin. Nämä kehitysvaiheet koskettavat samalla lailla julkisia ja yksityisiä palveluiden tuottajia. Ne muuttavat perusteellisesti kuntien suhteita valtioon ja kyseenalaistavat perinteisiä käsityksiä hyvinvointivaltiosta. Tervetuloa Turkuun Kunnallistieteen päiville! Risto Harisalo, puheenjohtaja Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

6 42. Kunnallistieteen päivät KUNNAT JA JULKISTEN PALVELUJEN TULEVAISUUS Publicum-rakennus, Turun yliopisto (os. Assistentinkatu 7, Turku) Torstai Puheenjohtajana tutkimusjohtaja Sampo Ruoppila, Turun kaupunki/turun yliopisto Ilmoittautuminen ja aamukahvit Kunnallistieteen päivien avaus ja järjestäytyminen Hallituksen puheenjohtaja Risto Harisalo, Kunnallistieteen yhdistys Turun kaupungin tervehdys Tutkimusjohtaja Sampo Ruoppila Kunnallisten palvelujen tila ja tulevaisuus KEYNOTE-puheenvuoro (englanniksi): Pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan tulevaisuus Samhällspolitisk utredare Gunnar Wetterberg, Saco, Tukholma Kommenttipuheenvuoro (englanniksi) Professori Jari Stenvall, Tampereen yliopisto Lounas Kuka järjestää palvelut Turun seudulla? -paneelikeskustelu Paneelikeskustelu Vetäjänä toimittaja Hannu Taavitsainen, panelisteina luottamushenkilöitä Turusta ja lähikunnista Iltapäiväkahvi Elävä hallinto ja kumppanuus kuntapalveluissa Aktiiviset asiakkaat maailmalla Dosentti, hallintojohtaja Ilpo Laitinen, Helsingin kaupunki Kuntapalvelut sosiaalisen pääoman paikallisena hallintana Varajohtaja, HT Torsti Hyyryläinen, Ruralia-instituutti, Helsingin yliopisto Työryhmätyöskentelyä Turun kaupunginvastaanotto Kaupungintalo, os. Aurakatu 2, Turku 6 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

7 Perjantai Puheenjohtajana Inga Nyholm, Kunnallistieteen yhdistys Julkiset palvelut ja julkinen talous: mihin rahat riittävät? Julkisten palvelujen mahdollisuudet ja rajoitteet Finanssineuvos Tuomo Mäki, Valtiovarainministeriö Uudistuva kuntalaki kuntatalouden näkökulmasta Johtava lakimies Kirsi Mononen, Suomen kuntaliitto Kahvitauko Uudistuvat kuntapalvelut? Kaupunki uudistuu kohti parempaa toimintamallia ja hyvinvointiekosysteemiajattelua Dosentti, palvelutuotantojohtaja Petri Virtanen, Turun kaupunki Asiakas kuntapalvelujen ongelma vai vastaus kunnan ja valtion väliseen johtamisongelmaan? Dosentti, kehittämispäällikkö Pasi-Heikki Rannisto, Tampereen yliopisto Työryhmätyöskentelyn satoa Työryhmien puheenjohtajat Päätössanat Päätöslounas Työryhmät Kuntien ja korkeakoulujen yhteistyö kuntakehityksen tukena Työryhmän vetäjinä ovat Kaija Majoinen ja Tuula Jäppinen Työryhmä kokoontuu sosiaalipolitiikan seminaaritilassa 368. Kuntapolitiikan tutkimus Työryhmän vetäjinä ovat Siv Sandberg ja Sari Pikkala Työryhmä kokoontuu sosiaalipolitiikan seminaaritilassa 399. Radikaalit palveluinnovaatiot Työryhmän vetäjinä on Risto Harisalo ja Jari Stenvall Työryhmä kokoontuu sosiologian seminaaritilassa PUB 471. Kuntatalous Työryhmän vetäjänä on Jan-Erik Johanson Työryhmä kokoontuu tiedekunnan kokoushuoneessa 149. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

8 8 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

9 Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

10 10 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

11 Aktiiviset asiakkaat maailmalla Ilpo Laitinen Esitys perustuu vertailututkimukseen (vv ), joka käsitteli suurkaupunkien palvelutuotantoa ja palveluintegraatiota erityisesti johtamista, organisoitumista ja asiakkuutta koskevin kysymyksenasetteluin. Tutkimuksen aineistona oli seitsemän suurkaupungin (Barcelona, Den Bosch, Glasgow, Lontoo, Melbourne, Toronto ja Vancouver) avainhenkilöiden haastattelut, kohdekaupunkien palveluiden ja palveluintegraation suunnitelmat ja arvioinnit sekä tehdyt tutkimukset ja selvitykset. Soster-alojen integraatioilla on kv-malleissa pääosin haettu samoja asioita kuin muidenkin toimialojen yhdistämisessä. Taustana on ollut taloudelliset resurssit, tehokkuustarpeet ja osaamisen turvaaminen. Ilmentyminä näille niissä on tyypillisesti ollut hoito- ja palveluketjut sekä saumattomat palvelut ja osaoptimoinnin välttäminen palvelujärjestelmää yksinkertaistamalla ja palveluprosessien kokonaishallinnalla. Lähtökohtaoletuksena on ollut, että uusi organisaatio toimii tehokkaammin kuin osiensa summa. Viime vuosien kehitys on alkanut painottaa joustoa, asiakkaan kanssa tapahtuvaa toimintaa ja arvontuottoa sekä palveluinnovointia. Tämä painotus on huomattavasti syvempi ja laajempi merkityksiltään kuin organisaatiorakenteiden yhdistämiseen ja päällekkäisyyksien poistamiseen tähdänneet aiemmat mallit. Palvelun yhteistuottaminen asiakkaan kanssa, asiakkaan palvelutuotanto-osallisuus ja -vastuu (co-production) on yleiseurooppalainen ilmiö. Osaltaan sillä pyritään vastaamaan väestön ikääntymisen haasteisiin, edellä mainittuun palvelutarpeiden erilaistumis- ja monimuotoistumiskehitykseen, palvelutuotannon tehostamiseen sekä julkisen sektorin kohdalla resurssien riittävyyteen. Julkisella sektorilla co-production on merkinnyt palveluntuottamisen osittaista omakohtaistumista sekä julkisen palvelutuotannon erilaisten monituottajatapojen kehittymistä. Vertailuaineiston keskiössä on ollut co-production ajattelu, joka on kohdekaupungeissa merkinnyt lähialueiden ja paikallisuuden sekä perheen ja palveluiden käyttäjä-asiakkaan roolin vahvistamista julkisten palveluiden tuottamisessa. Ajattelutavan lähtökohdiksi voi tutkimuksen mukaan tunnistaa: 1) lähiyhteisöjen ja palveluiden käyttäjä-asiakkaiden tunnistamista subjekteina ja resurssina, 2) julkisen palvelutuotannon työtapojen muutos, 3) vastavuoroisuuden edistäminen sekä 4) paikallisten verkostojen vahvistaminen. Useimmissa palveluissa on pohjimmiltaan kysymys inhimillisestä käyttäytymisestä, vuorovaikutuksesta, jonka olennaisuuksia ovat mukautuminen, sopeutuminen ja joustavuus. Tähän olennaisuuteen ei ole osattu kiinnittää riittävästi huomiota. Sen hyödyntäminen edellyttää organisaatioilta valmiuksia, joita niillä ei välttämättä ole. Palveluiden johtaminen ja kehittäminen on olennaisesti strategisten tekijöiden jatkuvaa järjestelyä ja muokkaamista. Strategiset valinnat ja olosuhteiden muutokset heijastuvat niihin institutionaalisiin järjestelyihin, joiden varassa organisaatiot tuottavat palveluitaan. Tämä tarkoittaa, että organisaatioiden palvelustrategiat mahdollistavat ja rajoittavat olennaisesti palveluiden potentiaalin hyödyntämistä. Valikoituneiden kansainvälisten vertailukohteiden ja niiden uudistusten yhteisenä lähtökohtana ja pyrkimyksenä on ollut byrokratian vähentäminen, vaikuttavuuden lisääminen sekä aiempaa tehokkaampi asiakkaan kanssa tapahtuva arvon tuottaminen. Sote-integraation toimivuutta lisäsi asiakkaan monimuotoinen palvelusuunnittelu- ja tuottamisosallisuus. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

12 Kuntapalvelut sosiaalisen pääoman paikallisena hallintana Torsti Hyyryläinen Esitys perustuu yhdessä FT Sirkku Piispasen kanssa tehtyyn tutkimukseen, jonka kohteena oli identiteettiresurssien rakentuminen ja käyttö paikallisdiskursseissa sekä kunnan strategisessa kehittämisessä. Tutkimuksessa tarkastelimme Lahden ja Kouvolan kaupunkien välissä sijaitsevan 7000 asukkaan Iitin kehitystä ja kehittämistä kuntamuutostilanteessa vuosina Tutkimusaineisto muodostuu postikyselystä 1260:lle Iitissä kirjoilla olevalle 18 vuotta täyttäneelle henkilölle (vastausprosentti 44,5%), kuntalaisten teemahaastatteluista ( 9 kpl), sanomalehtiartikkeleista, mielipidekirjoituksista ja lukijapalautteista sekä alueradioiden verkkosivuilla julkaistuista teksteistä koostuvasta media-aineistosta sekä kunnan strategiaasiakirjoista. Lisäksi käytimme kehityskaarien ja identiteettiresurssien muotoutumisen analyysissä Iittiä koskevaa historiantutkimusta. Kaikissa näissä aineistoissa sivuttiin monin tavoin kuntapalveluja ja kunnan roolia palvelujen tuottajana. Tarkastelen esityksessä kuntapalveluja paikallisen sosiaalisen pääoman, erityisesti identiteettiresurssin hallinnan näkökulmasta. Tapaustutkimuksen perusteella voidaan sanoa, että pienessä kunnassa paikallisidentiteetti on edelleen vahva ja vaikuttava tunne. Paikallisidentiteetin juuret ovat usein historiallisen pitkät. Paikallisen hallinnan instituutiona kunnat ovat kautta historiansa sekä hyödyntäneet että hyötyneet tästä voimavarasta. Kunta on vahva paikallinen toiminnallinen auktoriteetti ja kuntapalvelujen kautta se voi vaikuttaa paikallisen sosiaalisen pääoman rakentumisen osatekijöihin, kuten luottamuksen suhteisiin ja identiteetteihin. Palvelujen kautta syntyy suora yhteys kuntalaisiin. Kunnan suhde paikallisuuksiinsa on päätöksenteossa läsnä joko julkilausutusti tai - lausumatta. Kunnan suhde paikallisuuksiinsa tulee esiin esimerkiksi kunnan suhteissa asuttuihin kyliin ja niiden omiin kehittämispyrkimyksiin. Iitin tapaustutkimus vahvistaa aiempien tutkimusten tulosta: kunta koetaan kylissä edelleen, palvelujen jatkuvasta heikkenemisestä huolimatta, tärkeänä kumppanina. Kyse on ensisijaisesti palveluista ja infrastruktuurista, mutta myös muista yhteisistä hankkeista, joissa sekä kunnan että paikallisten asukkaiden, yhteisöjen ja yritysten intressit löytävät toisensa. Juuri kehittämishankkeissa kuntalaisten oma aloitteellisuus on keskeinen kuntakumppanuuden edellytys. Tapaustutkimuksen tärkeä tulos on, että tunne yksittäisen kuntalaisen vaikutusmahdollisuuksista on vahvasti yhteydessä asukkaiden yhteishengen kokemiseen kylissä. Yhteisöllisyydellä ja vahvalla yhteisöpääomalla on siis yhteys kuntalaisten arvioihin kunnan merkityksestä. Tarkastelen esityksessä paikallista identiteettiä myös kuntien muutoskestävyyden osatekijänä. Tapaustutkimuksemme tarkensi kuvaa siitä, miten ylipaikallinen muutos paineistaa esiin paikallisia vastavoimia, joiden tärkeä osatekijä paikallinen identiteetti keskeisine piirteineen on. Identiteettiresurssien käyttö on ollut ja on myös tulevaisuudessa osa paikallisen muutoskestävyyden luomista. Muutoskestävyys ei kuitenkaan tarkoita vain muutokseen sopeutumista ja identiteetin sopeuttamista, vaan paikallinen identiteetti voi olla myös uutta luova resurssi, joka auttaa osallistumaan muutokseen omista lähtökohdista. 12 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

13 Julkisten palvelujen mahdollisuudet ja rajoitteet Tuomo Mäki Talouden näkymät Suomen taloutta vaivaavat samanaikaisesti rakenteelliset kasvun ja julkisen talouden kestävyyden ongelmat sekä vaikea suhdannetilanne. Kuudessa vuodessa kokonaistuotantoon on syntynyt noin 15 %:in kasvukuilu suhteessa normaaliin kehitykseen. Tästä kasvukuilusta teollisuustuotannon kehitys selittää runsaan puolet. Suomen talouden kasvu on ollut vahvasti yksityisen ja julkisen kulutuskysynnän kasvun varassa. Suomen kokonaiskysynnän rakenne on muuttunut selvästi. Parin viime vuosikymmenen aikana työvoiman uudelleenkohdentumisen yksi trendi on ollut sosiaali- ja terveyspalvelujen työllisyyden kasvu. Toinen trendi on ollut teollisuuden työllisyyden hiipuminen. Teollisuuden rakennemuutos on hävittänyt osan tuotantoa ja vientiä, jota palveluviennin kasvu on viime vuosina vain osittain paikannut. Vientisektorin rakenteellisten ongelmien takia kansantalouden keskipitkän ajan kasvuedellytykset näyttävät heikentyneen viime vuosien aikana. Kansantalous ei voi kestävästi kasvaa kulutuksen varassa. Keskipitkällä aikavälillä talouden kasvun odotetaan olevan vaimeaa, sillä kasvua hidastaa erityisesti heikko kokonaistuottavuuden kehitys sekä työpanoksen kasvun pysähtyminen. Keskeisessä asemessa ovat työllisyysastetta, talouden muuta kasvuperustaa ja julkisen palvelutuotannon tuottavuutta vahvistavat rakenteelliset uudistukset. Julkisen talouden epätasapaino jatkuu pitkään Julkisen talouden menojen rahoittamisen kannalta kasvukuilun repeämä synnytti merkittävän ongelman niin menojen kuin tulojen näkökulmasta. Julkisten menojen suhde BKT:een on finanssikriisin johdosta noussut tuntuvasti ja se ylittää jo nyt (58 %) selvästi tason, jolle sen aiemmin arvioitiin nousevan vasta v Kun veroaste on runsas 40 %, merkitsee 15 % matalampi BKT:n taso, että verotuloja puuttuu määrä, joka on runsas 6 % BKT:sta eli vuositasolla runsas 12 mrd. euroa. Kun syntynyt kasvukuilu ei ole kurottavissa umpeen ihan lyhyessä ajassa, merkitsee se, että julkisen talouden kestävyysvaje on aiemmin arvioitua huomattavasti vakavampi ongelma. Julkinen talous on rahoitusalijäämäinen jo viidettä vuotta peräkkäin eikä se ole tasapainottumassa tämänkään jälkeen, sillä julkinen talous säilyy joka vuosi alijäämäisenä myös keskipitkällä aikavälillä Julkisyhteisöjen velka jatkaa kasvuaan Julkisyhteisöjen velka kasvoi viime vuonna 10 mrd. eurolla ja ylitti ensimmäisen kerran 100 mrd. euroa. Tästä valtaosa on valtionvelkaa, jolla valtio on lieventänyt finanssikriisin seurauksia. Hallituksen päättämistä mittavista sopeutustoimista huolimatta valtion velkasuhteen taittaminen vuonna 2015 ei näytä toteutuvan. Julkisen talouden nimellinen velka, mutta myös velan suhde BKT:hen jatkaa kasvuaan ja ylittää EU:n perustamissopimuksessa asetetun 60 prosentin viitearvon jo ensi vuonna. Velkasuhde kohoaa korkeimmalle tasolleen sitten toisen maailmansodan. Vuonna 2017 julkisyhteisöjen velka on arviolta 141 mrd. euroa eli noin 30 mrd. euroa suurempi kuin tämän vuoden velka. Kuntataloudessa kestävyysongelma Kuntataloudessa on vakava rakenteellinen ongelma, jota leimaa pysyvä alijäämäisyys, nopeasti kasvanut ja korkealle tasolle kumuloitunut velka, tulojen ja menojen suhdanneherkkyyden aiheuttama epävakaus sekä kuntatalouden heikko ennakoitavuus. Julkisen talouden pitkän aikavälin tasapainoa mitataan kestävyysvajeella, joka on tulevien julkisen talouden alijäämien nykyarvo. Kestävyysvaje kertoo, paljonko julkista taloutta olisi tasapainotettava keskipitkällä aikavälillä, jotta velkaantuminen pysyisi hallinnassa myös pitkällä aikavälillä kun ikäsidonnaiset menot kasvavat. Valtiovarainministeriön arvion mukaan julkisen talouden kestävyysvaje on 4,7 % BKT:sta, josta kuntasektorin vastuulla on noin puolet. Tämä tarkoittaa, että julkisen talouden rahoitusaseman tulisi kohentua perusennusteeseen verrattuna runsaat 9 mrd. euroa vuoteen 2017 mennessä, jotta julkinen Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

14 valta kykenisi hoitamaan velvoitteensa kohtuullisella veroasteella ilman, että julkisen talouden velkaantuminen karkaa kestämättömälle uralle. Kuntatalouden kestävyyden palauttamiseksi tarvitaan a) menokehityksen hillintää, b) tehtävien ja rahoitusmahdollisuuksien tasapainoa sekä c) kuntatalouden ohjauksen vahvistamista. Nämä toimet sisältyvät hallituksen rakennepoliittiseen uudistusohjelmaan kuntatalouden 2½ %:n kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi. Menokehityksen hillinnässä tuottavuutta parantavat toimet ovat keskeisiä. Tässä tarvitaan kuntarakenteen sekä sosiaalija terveyspalvelujen uudistushankkeen määrätietoista toteutusta. Tehtävien ja rahoituksen rakenteellista epätasapainoa hallitus on päättänyt purkaa vähentämällä kuntien tehtäviä ja velvoitteita yhden miljardin euron kustannuksia vastaavasti. Kuntatalouden talousohjausjärjestelmää uudistetaan asettamalla kuntatalouden rahoitusasemalle ja velalle tavoitteet. Kuntatalouden tasapainottaminen sisältyy myös Suomen hallituksen keväällä hyväksymässä vakausohjelmassa asetettuun koko julkisen talouden keskipitkän ajan tasapainotavoitteeseen -0,5 % BKT:sta. Tämä täyttää sekä vakaus- ja kasvusopimuksen että kansallisen fipo-lain vähimmäisvaatimukset. Osa sopimuksen määräyksistä vastaa julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annettua neuvoston direktiiviä, joka tulee panna täytäntöön vuoden 2013 loppuun mennessä. Direktiivin toimeenpanolla varmistetaan, että kuntatalous muiden alasektoreiden tapaan muodostaa johdonmukaisen osan julkisen talouden kokonaisohjausta ja tavoitteen asettelua. Uutta on se, että myös Suomen oma lainsäädäntö edellyttää, että hallituksen on ryhdyttävä korjaaviin toimiin, jos ollaan etääntymässä tavoitteista ja tavoitteen noudattamista valvoo riippumaton elin. Rakennepoliittisen kuntatalousohjelman tiukka toteutus loisi hyvän mahdollisuuden uudelle kuntatalouden alulle. 14 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

15 Kaupunki uudistuu kohti parempaa toimintamalli ja hyvinvointiekosysteemiajattelua Petri Virtanen Puheenvuorossa tarkastellaan julkisten organisaatioiden toimintaympäristön muutosta, julkisten organisaatioiden muutosta ja julkisen hallinnon asiakaslähtöisyyden ja kehittämistoiminnan logiikkaa. Puheenvuoro perustuu käynnissä olevaan tutkimushankkeeseen älykkäistä julkisista organisaatioista (ks. Virtanen & Stenvall 2013; Virtanen ym. 2013). Miten maailma ympärillämme muuttuu? Organisaatiot elävät nykyään epävarmoja aikoja, eikä tietoa ole sittenkään tarpeeksi vaikka tiedon runsaudesta nykyään paljon puhutaankin. Yhteiskunnalliset asiat ja ilmiöt ovat monimutkaisia, eivätkä ne oikeastaan kunnioita organisaatioiden rajoja. Varsinkin ns. inhottavat yhteiskunnalliset ovat tällaisia. Tästä seuraa, että joitakin asioita on vaikea jopa nimetä, hallinnasta puhumattakaan. Poliittinen kenttä tuo oman mausteensa edellä mainittuun monitulkintaisuuteen. Poliittisen päätöksenteon logiikkaa on joskus vaikea ennakoida. Miten organisaatiot muuttuvat? Organisaatiot ovat systeemisiä kokonaisuuksia, joissa vallitsee organisaatiosta riippuen tietynlainen organisaatiodynamiikka. Organisaatiot ovat henkisiä, fyysisiä ja virtuaalisia tiloja, joissa vallitsee yhtäällä virallinen muoto ja toisaalta epävirallinen kulttuuri. Organisaatiot ovat suhteessa ympäröivään maailmaan. Kytkentä tapahtuu rajapintojen kautta. Miten ajatus asiakkaasta muuttuu? Julkisen hallinnon asiakkaiden hallintamentaliteetti on muuttumassa radikaalisti. Elämme parhaillaan siirtymää asiakaskeskeisyydestä asiakaslähtöisyyteen. Kyse on isosta muutoksesta, joka muuttaa radikaalisti asiakkaiden asemaa palvelutuotannossa ja sen suunnittelussa. Hyvinvointiekosysteemiajattelu tarkoittaa, että palveluja tuotetaan julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin yhteistyönä. Kyse on muustakin kuin palvelutuotannosta kyse on kokonaisvaltaisesta yhteissuunnittelusta. Miten julkisten palvelujen kehittäminen muuttuu? Julkisten palvelujen kehittäminen on systeemi-, työntekijä- ja asiakaslähtöistä. Kaikkia näitä näkökulmia tarvitaan. Älykäs organisaatio kytkee kehittämistoiminnan oman strategiansa toteuttamiseen ja uskaltaa ottaa myös riskejä. Miten johtamisen taustatarina muuttuu Turussa? Turussa on siirrytty vuoden 2013 alusta toimialajohtajamalliin. Samalla koko kaupungin johtamiskonseptia on muutettu. Uudessa toimintamallissa korostuvat hyvä johtajuus, parempi asiakasymmärrys ja tehokkaampi palveluntuottamisen tapa. Parhaillaan kaupungissa laaditaan kaupunkistrategiaa yhdessä kaupungin omien toimijoiden ja muiden sidosryhmien yhteistyönä. Suuri toiminnallinen haaste liittyy toimivien, älykkäiden kokonaisnaisratkaisujen kehittämiseen. Millaisista tekijöistä tunnistaa älykkään julkisen organisaation johtamisen? Omien toimintatapojen kyseenalaistamisesta Hyvinvointiekosysteemin merkityksen ymmärtämisestä Hallittujen riskien ottamisesta Avoimuudesta ja kyvystä oppia toisilta Luottamuksellisesta ja rennosta työilmapiiristä Innostuneista työntekijöistä Tunnustuksista ja palkinnoista Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

16 Asiakas kuntapalvelujen ongelma vai vastaus kunnan ja valtion väliseen johtamisongelmaan? Pasi-Heikki Rannisto Asiakas- ja asiakaslähtöisyys ovat palvelujen kehittämisen lähtökohtina yleisesti hyväksyttyjä. Asiakkuuden käsite on kuitenkin moniulotteinen. Monet mieltävät asiakkaan kuluttajana, jolla on riittävä tieto, taito ja varallisuus tehdä omia valintojaan palveluita hankkiessaan. Toisessa ääripäässä on näkemys asiakkaasta palvelujen kohteena tai huolenpidon kohteena, jopa hänen tahtonsa vastaisesti. Esimerkkeinä tästä ovat lasten huostaanotto, osa terveyteen liittyvistä toimenpiteistä tai vaikkapa vankeinhoito. Näiden ääripäiden väliin asettuu näkemys asiakkaasta kumppanina. Tällöin asiakas kohdataan itsenäisenä ja hänen tarpeensa otetaan tosissaan palvelujen lähtökohdaksi ja joissain tapauksissa myös osaksi palvelun tuottamista. Vastausta otsikon kysymykseen voidaan lähteä hakemaan useasta suunnasta. Siihen liittyvät myös näkemykset asiakkuuden sisällöstä, palveluista ja niiden tarkoituksesta, rahoituksesta ja sen logiikasta, palvelujen järjestämisen merkityksestä sekä asiakkaasta resurssina. Lähestyttäessä asiakasta nykyisen palvelujen tuotantologiikan kautta, jolloin valtio lupaa järjestettäväksi tasapuolisen standardipalvelun kaikille, asiakas nähdään palvelujen kohteena. Tällöin palvelua tuottavat arvioivat asiakkaan oikeudet palvelujen saamiseen ja tuottavat palvelun omalta kannaltaan tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Palvelutarpeen arviointi on annettu usein professiolle, jonka koulutustasoa, määrää ja oikeuksia valtio määrittää. Huomattavaa kuitenkin on, että arvioinnin kautta haettu osaoptimiratkaisu on aina riippuvainen rahoitustavoista ja normien sisällöistä. Esimerkiksi kunnat optimoivat itselleen tulevia rahavirtoja ja minimoivat kustannuksia, vaikka valtion tai asiakkaan kustannukset olisivat toteutusmallissa paljon suuremmat ja kokonaiskustannus muodostuisi suureksi. Mahdollisuus on myös tarkastella asiakasta kumppanina ja resurssina, jolloin uskotaan aidosti siihen, että asiakas omistaa asiakastarpeen ja palvelu on arvon tuottamista asiakkaan kontekstissa. Tässä ajattelussa julkinen hallinto antaa palvelulupauksen asiakkaalle ja osoittaa resursseja, johtamista ja motivointia työntekijöille, jotta nämä lunastaisivat palvelulupauksen asiakasrajapinnan toiminnassa. Yhteiskunnan laajennettua palvelutarjontaansa yhä monimutkaisempiin yksilöiden ongelmiin, on samalla mahdollisuus tuottaa standardipalveluita vähentynyt merkittävästi. Samaan aikaan tapahtunut kansalaisten yksilöllistyminen ja tiedon sekä komminkaation määrän kasvu digitalisoitumisen myötä on saattanut palvelujen järjestäjät suurten vaikeuksien eteen. Aktiiviset ja palvelulupauksista tietoiset kansalaiset ovat alkaneet vaatia palveluita asiakkaina eivätkä suostu enää hallintoalamaisen rooliin. Aikaisempi ajattelu vakioiduista palveluista, eettisesti korkeatasoisten ammattilaisten ja professioiden tarjoamana ei enää toimi. Asiakkaat eivät toivo enempää ammattilaisuutta, vaan sitä, että heidän tarpeensa otetaan tosissaan ja palveluita tarjotaan heille sopivassa ajassa ja paikassa. Tähän nykyinen järjestelmämme ei taivu, mikä näkyy asiakkaan ja palveluja tuottavien toimijoiden vaikeuksina tuottaa hyviä palveluita ja tehokkaita palveluprosesseja. Se näkyy myös siinä, että valtion ja kuntien välinen suhde ja ohjauksen sekä rahoituksen mallit ovat ajautuneet kriisiin. Nythän esimerkiksi normeissa määritellään työntekijämääristä ja koulutuksista ja kuitenkin samaan aikaan lomautetaan ja säästetään siten, että normit eivät täyty. Nykymallille asiakas on ongelma. Lähestyttäessä edellä kuvattua ongelmakenttää asiakkaan suunnasta, saatetaan päästä erilaisiin lopputuloksiin. Tämä kuitenkin vaatii sen, että rahoitus liikkuu asiakkaan mukana ja että työntekijöillä on mahdollisuus toimia ja toisaalta heitä johdetaan niin, että asiakastarve voidaan tyydyttää. Käytännössä tällöin prosessit määritellään asiakastarpeesta käsin eikä yksittäisten professioiden ja nykyisten rahoituslogiikoiden näkökulmasta käsin. Asiakkaasta voidaan saada samalla keskeinen palvelujen vaikuttavuuden tekijä. Tänä päivänä tunnutaan usein unohtavan, että esimerkiksi kansanterveys on yksilöiden summamuuttuja eikä missään ole löydettävissä sitä Kansaa, jonka terveyttä voidaan hoitaa. On hoidettava yksilöä. Tällöin myös prosessien, palveluiden ja toiminnan on palveltava yksilöä. Palvelujen järjestämiseen 16 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

17 tämä aiheuttaa haasteita, erityisesti siten, että asiakkaan pystyessä valitsemaan palvelun tuottajan ja paikan, jossa palvelua vastaanottaa, eivät palvelujen järjestäjät pysty enää ajattamaan asiakasta palvelun luokse optimoidakseen käyttöastetta. Palvelut on tuotettava siellä missä on kysyntää. Asiakkaasta lähtevä ajattelu samalla muuttaa argumentaation esimerkiksi kuntarakennekeskusteluissa. Mikäli palvelut jouduttaisiin tuottamaan siellä, missä niille on kysyntää, muodostuisi palvelurakenteesta toisenlainen, kuntarajoista riippumaton verkko. Osa palveluista voitaisiin myös tuottaa siten, että olisi monipalvelupisteitä eikä professiokohtaisia tuotantolaitoksia. Asiakkaat toiminnallaan ja valinnoillaan ratkoisivat niitä ongelmia, joita nykyinen poliittis-korporatiivinen, monitasoinen järjestelmä ei näytä pystyvän ratkomaan. Luonnollisesti tällaisessa mallissa asiakkaan roolista muodostuisi toisenlainen myös rahoituksen osalta, mikä saattaa olla poliittisesti haasteellista. Suomessa käytössä oleva hyvinvointivaltiomalli kun on tottunut tarjoamaan professiolähtöisiä palveluita ilmaiseksi tai vain muodollisella palvelumaksulla. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

18 18 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

19 Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

20 20 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

21 Kuntien ja korkeakoulujen yhteistyö kuntakehityksen tukena Kaija Majoinen & Tuula Jäppinen Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

22 22 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

23 Turun kaupunkitutkimusohjelma Sampo Ruoppila Turun kaupunkitutkimusohjelma (2009-) on Turun kaupungin, Turun yliopiston ja Åbo Akademin yhteinen tutkimusohjelma, jossa tehdään kaupunkikehitystä koskevaa monitieteistä akateemista tutkimusta. Ohjelman tavoitteena on tarjota työkaluja kaupungin päätöksentekoon ja kehittää yliopistojen ja kaupunginjohdon välistä tiedonvaihtoa. Tutkimusohjelma on kansainvälisesti uraauurtavaa yhteistyötä. Sen antia käytetään hyväksi akateemisen maailman lisäksi kaupungin päätöksenteossa. Tutkimusten teemat ulottuvat elinkeinopolitiikasta hyvinvointiin ja kestävästä kehityksestä hyvään hallintoon. Kaupunkitutkimus on määritelty monitieteiseksi tieteenalaksi, jossa tutkimuksen kohteena tai toimijana on kaupunki, kaupunkilaiset tai kaupungissa tapahtuvat ilmiöt. Ohjelmasta on toteutettu kaksi tutkimushakua ennalta valituin teemoin. Ensimmäinen suoritettiin 2011 ja toinen on paraikaa käynnissä Kummassakin kaupunki on jakanut 10 kappaletta vuoden työskentelyyn tarkoitettuja tutkijastipendejä väitöskirjan tekijöille tai jo väitelleille tutkijoille (post-doc) Turun yliopistossa ja Åbo Akademissa. Samassa yhteydessä on jaettu samoin ehdoin lisäksi kaksi Länsi-Suomen YH-säätiön rahoittamaa stipendiä. Ohjelmasta on rahoitettu myös useita yksittäisiä tutkimuksia Turun kaupungin kehittämisen kannalta ajankohtaisista teemoista. Siitä rahoitetaan myös Turun kaupungin osallistumista partnerina suurempiin ja ulkoisesti rahoitettuihin, esimerkiksi Tekesin pääosin rahoittamiin tutkimushankkeisiin. Tutkimusprojektien tulee täyttää sekä kaupungin että yliopistojen tarpeita. Niillä tulee olla teoreettinen viitekehys ja niiden tulee tuottaa akateemisia tuloksia, mutta myös kaupungin kannalta kiinnostavaa sovellettavaa tietoa. Tavoitteiden yhteensovittamisesta huolehditaan projektisuunnitelmaa laadittaessa.tutkimusjohtaja avustaa tulkkina" erilaisten tiedonintressien yhteensovittamisessa. Tutkimuksilta edellytetään tulosten julkaisua helposti lähestyttävässä muodossa kaupungin omassa Tutkimuskatsauksia-julkaisusarjassa, joka on vapaasti ladattavissa internetistä. Katsauksilla tavoitellaan akateemista maailmaa laajempaa lukijakuntaa, mukaan lukien poliitikot ja päätösten valmisteluun osallistuvat virkamiehet. Tutkimusten tuloksia on myös esitelty erilaisissa kaupungin kokouksissa ja seminaareissa. Ohjelmalla pyritään madaltamaan kaupungin ja yliopistojen tiedonvaihdon ja yhteistyön kynnystä. Turun kaupunkitutkimusohjelma on organisoitu joustavana verkostona kaupunkikehittämisen aiheisiin erikoistuneiden Turun yliopiston ja Åbo Akademin professoreiden, tutkimusjohtajien ja koordinaattorien sekä Turun kaupungin johtavien virkamiesten kesken. Yhteistyötä ollaan laventamassa Aalto-yliopiston ja Tampereen teknillisen yliopiston suuntaan, jotta ohjelmasta katettaisiin paremmin myös arkkitehtuurin ja kaupunkisuunnittelun tutkimus. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

24 Moniulotteisella yhteistyömallilla vaikuttavuutta case Tampereen palveluinnovaatiokeskus (TamSI) Pasi-Heikki Rannisto & Piia Tienhaara Kuntien tuottamiin tai tilaamiin palveluihin tai palveluiden järjestämiseen liittyvät haasteet eivät useinkaan ole yhden tieteenalan ratkaistavissa vaan ne vaativat monitieteistä ja monialaista tarkastelutapaa. Tarvitaan uudenlaisia avauksia ja olemassa olevien rakenteita järkyttävienkin mallien rakentamista, usein asiakkaiden tarpeista käsin. Tampereen Palveluinnovaatiokeskus -hankkeen ja Tampereen kaupungin välinen yhteistyö on esimerkki moniulotteisesta yhteistyöstä ja kumppanuudesta, jonka avulla kunnan haasteiden tueksi on tuotu monialayliopiston ja alueen muiden toimijoiden asiantuntemus erilaisissa muodoissaan. Yhteistyö on lähtenyt toiminnasta, toimijoiden yhteisestä intressistä ja keskinäisestä luottamuksesta ei rakenteista. Näin kehittämistarpeisiin on löydetty parhaiten istuvat ratkaisut. Kehittämistarpeita oli tiedossa jo kolmivuotista EAKR-hanketta suunniteltaessa ja kaupungin rahoitusosuutta haettaessa, mutta toimintaa on mukautettu muuttuneiden tarpeiden mukaisesti. Tampereen Palveluinnovaatiokeskus hankkeen tavoitteena on auttaa organisaatioita vahvistamaan asiakaslähtöisyyttään ja palvelujen vaikuttavuutta tuotantolähtöisyyden sijaan, lisätä yliopiston ja yritysten sekä julkisen sektorin vuorovaikutusta, koota Tampereen yliopiston palveluinnovaatio- ja palvelutalouden asiantuntemus (eri tieteenalat) yhteen, tuoda yliopiston asiantuntemus ja osaamisen Pirkanmaan elinkeinoelämän käyttöön ja näin lisätä ja uudistaa organisaatioiden palveluosaamista. Kaupunki on ollut vahvasti mukana sekä osallistujana että yhteistoteuttajana useissa hankkeen kokonaisuuksissa, kuten seminaareissa, uusien asiakaslähtöisten kehittämishankkeiden käynnistämisessä sekä hankkeen käynnistämässä julkisen palvelutoiminnan kehittämisverkostossa. Erityisesti sosiaali- ja terveysalaan keskittyneessä verkostossa on edustajia niin Pirkanmaan kunnista kuin yrityksistäkin. Mukana on myös eri alojen tutkijoita, kehittäjiä ja muita asiasta kiinnostuneita. Verkostossa on kehittävien tapaamisten lisäksi tavoitteena yhteisten kehittämishankkeiden käynnistäminen. TamSIn toiminnalla tuetuissa hankkeissa, kuten InnoTuossa, Kuntakehdossa, TampereSeniorissa ja Ainutlaatuisen tuotteen konseptoinnissa päästäänkin kehittämisessä astetta syvemmälle. Innovaatioita ei synny eikä kuntakehitystä tapahdu tyhjiössä. Week of Wicked Problems - innovaatioleirillä Tampereen kaupunki oli mukana perheneuvola-casella. Monialaisen tiimin innovaatiotyöskentely vahvisti ja selkeytti eri ammattilaisten näkemyksiä kehittämistarpeista. TampereSeniori-ohjelmassa tehty yhteistyö puolestaan auttoi ohjelman suuntaamisessa ja asiakaslähtöisyyden huomioimisessa. Asiakaslähtöisyys oli keskeisenä painopisteenä myös kaupungin keskeisiin matkailu- ja elämyspalveluihin (Särkänniemi) keskittyneissä innovaatioprojekteissa vuosina 2011 ja Kaiken kaikkiaan kunnan ja hankkeen yhteistyöllä on herätelty uusia ideoita ja jalkautettu uusia toimintamalleja erityisesti aluetasolla. 24 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

25 Kaupunki avautuu tutkimus- ja kehitysalustaksi korkeakouluille Päivi Sutinen Lähtöhaasteena kasvu ja sen vaikutusten ymmärtäminen Kasvavan kaupungin ydinkysymys on: miten tuottaa palveluja, rakentaa kaupunki-infraa ja edistää alueen elinvoimaisuutta kustannusvaikuttavasti kaikille kasvaville asiakasryhmille kestävällä tavalla, kun talouden realiteetit ovat epävakaassa tilanteessa. Espoossa on otettu käyttöön uudenlainen tapa tehdä kaupunkistrategiaa. Olemme tehneet yhdessä asukkaiden, yritysten, yhteisöjen ja korkeakoulujen kanssa entistä suuntaa-antavampaa, selkeämpää ja yksinkertaisempaa strategiaa, Espoo-tarinaa. Siinä on konkretisoitu, mistä olemme tulossa, minne olemme menossa ja miten sinne päästään. Lisäksi olemme käynnistäneet kehittämisen keihäänkärkialueilla viisi kehittämisohjelmaa, joiden avulla pyrimme kohdentamaan kehittämistyön kaupungin kokonaisuuden kannalta tärkeimpiin kohteisiin. Koppi kaupungin haasteista ja kumppanuudesta kokonaisarkkitehtuurin hallinnalla Kaupunkikonsernin haasteiden ratkaisussa olennaista on löytää uusia lääkkeitä toiminnan tuottavuuden parantamiseen ja osaoptimoinnin vähentämiseen. Olemme määrittäneet kaupungin ydinprosesseiksi asiakkuuksien hallinnan, palvelujen järjestämisen hallinnan ja palvelutuotannon hallinnan. Olemme kuvanneet kokonaisarkkitehtuurimenetelmän avulla organisaation nykytilan ja nykyiset kyvykkyysalueemme. Vuoden loppuun mennessä kuvaamme organisaation tavoitetilan ja tarkennamme kriittiset kehittämisalueet ja kyvykkyydet suhteessa Espoo-tarinaan. Kokonaisarkkitehtuurimenetelmällä saamme käännettyä kehittämistyön fokuksen entistä vahvemmin asiakkuusperustaiseksi ja pääsemme irti teknologia-, tietojärjestelmä-, rakenne-, rahoittaja- tai sääntövetoisesta kehittämisen kohdentamisesta. Saamme kohdennettua konsernitasoisesti kehittämistyötä asiakkuusperustaisesti edistämään palvelujen järjestämistä ja palvelutuotantoa ja samanaikaisesti edistettyä kaupungin elinvoimaisuutta. Koppi kehittämistoiminnasta ohjelma- ja projektijohtamisella Kehittämistyön parantamiseksi olemme ottaneet käyttöön ohjelma- ja projektijohtamisen toimintamallin. Sen avulla systematisoimme ja parannamme projektoidun kehittämistyön toiminnan tarpeista lähtevää määrittelyä (hyötytavoitteet) ja parannamme kehittämistyön toteutusta (tuotostavoitteet ja päätöksenteko), jotta kehittämisinvestoinnit tuottaisivat entistä varmemmin lisäarvoa asiakkaillemme ja toiminnallemme valikoiduilla, kriittisillä kohdealueilla. Haaste kumppaneille: tehdään yhdessä Espoo-tarinaa Toimintamme ja sen kehittämistyömme tulee lähivuosina asettumaan entistä fokusoidummin niille raiteille, jotka toteuttavat strategiaamme, Espoo-tarinaa. Tämä toiminnan tavoitteista entistä kokonaisvaltaisemmin lähtevä kehittämistyön kohdentaminen konkretisoi aiempaa selkeämmin ne kehittämisen alueet, joiden toteuttamiseen haastamme asiakkaamme ja kumppanimme niin korkeakouluissa, oppilaitoksissa, yhteisöissä, rahoitusorganisaatioissa kuin myös yrityksissä kaupunkimme sisällä, seudullisesti ja kansallisesti. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

26 Understanding knowledge brokerage for urban sustainability Marko Joas & Kate Theobald This paper and presentation introduces the theoretical context for the Informed Cities project following the concept of Knowledge Brokerage. The rationale underpinning the Informed Cities is the need to bridge the gap between research at the European level and in local Universities - and policy-making at and for the local government level. Two main streams of university city cooperation is followed in the book: A EU-level/project perspective on knowledge brokerage that has been developing over the last decade over ITC-based sustainability tools developed for - and with cities, and a broader defined and locally derived cooperation between cities and universities, with broad spectra knowledge exchange between researchers and policymakers. This research is published in Informed Cities Making Research Work for Local Sustainability (edited by Marko Joas, Kate Theobald, David McGuinness, Cristina Garzillo and Stefan Kuhn), Routledge/ Earthscan 2013 (forthcoming), and is one of the outcomes of the EU FP7 Research Project PRIMUS (Policies and Research for an Integrated Management of Urban Sustainability), May 2009 to April Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

27 Kuntapolitiikan tutkimus Siv Sandberg & Sari Pikkala Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

28 28 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

29 Mikä selittää suoran demokratian käyttöä kuntatasolla? Maija Karjalainen Kansalaisten suorien vaikutusmahdollisuuksien vahvistamiseen kohdistuu nykyään paineita usealta taholta. Suoran osallistumisen on väitetty korjaavan edustuksellisen vajeita ja vahvistavan siten päätöksenteon hyväksyttävyyttä. Toisaalta vaaleilla valittujen edustajien näkökulmasta suoran osallistumisen voidaan katsoa vievän päätösvaltaa pois edustukselliselta elimeltä. Suomessa suoraa osallistumista koskevassa keskustelussa unohtuu usein, että suoralla demokratialla on yli kaksikymmenvuotiset perinteet kuntatasolla. Vuosina Suomessa on järjestetty noin 60 kunnallista kansanäänestystä ja tehty vähintään saman verran kansanäänestysaloitteita. Tässä tutkimuksessa luodaan yleiskuva siihen, mistä aiheista ja millaisissa kunnissa suoran demokratian instrumentteja on käytetty. Lisäksi tarkastellaan, miten kansanäänestykset ja aloitteet ovat vaikuttaneet päätöksentekoon. Varsinaista tutkimuskysymystä, Miksi osassa Suomen kunnista on käytetty suoran demokratian instrumentteja ja toisissa ei?, analysoidaan logistisilla regressiomalleilla. Tutkimuksessa käy ilmi, että Suomessa kunnallisia kansanäänestyksiä järjestetään erityisesti pienissä, harvaan asutuissa kunnissa, joissa sosialidemokraateilla on keskimääräistä enemmän päätösvaltaa. Kansanäänestysten aiheena on useimmiten kuntaliitos, ja valtuustot ovat päättäneet äänestystuloksen mukaisesti noin 80 prosentissa tapauksista. Kansanäänestysaloitteita tehdään suuremmissa ja tiheämmin asutuissa kunnissa ja kaupungeissa. Ne koskevat useimmiten kuntaliitosprosesseja, liikennejärjestelyjä, kouluverkkoa tai kunnan identiteettiä, mutta myös jätehuolto ja energia sekä sosiaali- ja terveyspalvelut ovat olleet aloitteiden aiheina. Kansanäänestysaloitteita on noudatettu vain runsaassa kymmenessä prosentissa tapauksista; useimmiten valtuustot ovat päättäneet olla järjestämättä kansanäänestystä kuntalaisten esittämästä aiheesta.regressioanalyysien pohjalta voidaan päätellä, että kansanäänestysten käyttöä selittävät erityisesti valtuuston poliittiset voimasuhteet siten, että vasemmistopuolueiden ja vihreiden äänivalta lisää kansanäänestysten todennäköisyyttä. Kansanäänestysaloitteiden käyttöä selittävät sen sijaan enemmän kunnan asukasluku ja poliittisen kiinnittymisen mittarit siten, että aloitteet ovat todennäköisempiä asukasluvultaan suurissa kunnissa, joissa on alhainen äänestysaktiivisuus. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

30 Suomalainen kunta pohjoismaisessa perspektiivissä Nordiskt simuleringsprojekt Marianne Pekola-Sjöblom Yleisesti on tiedossa, että eri Pohjoismaiden kuntajärjestelmät muistuttavat toisiaan. Kuntakentän haasteet ovat pitkälti samankaltaisia, ja sitä myöden monet uudistuksetkin leviävät jollain aikavälillä maasta toiseen. Kussakin maassa kuntajärjestelmää säännellään kuntalailla, jotka sisältävät osin hyvinkin toinen toisiaan muistuttavia lakipykäliä. Teoriat ja käytännöt ovat omia lukujaan. Kuntia ohjaa kuntalaki, mutta kuntien tulkinnat ja käytännöt voivat vaihdella suurestikin. Tämä pätee niin meihin kuin myös muihin Pohjoismaihin. Se tekee paitsi oman maan kuntien väliset vertailut, mutta myös Pohjoismaiden kuntien väliset vertailut mielenkiintoisiksi ja avariksi. Kuntaliitto toteutti vuonna 2010 pilottimaisen simulointiharjoituksen Entä jos Vantaa olisi Odense. Keskeisenä ajatuksena oli tarkastella miltä Vantaan kaupungin poliittinen ja ammatillinen johtaminen näyttäisi, jos se olisikin vastaavankokoinen Odensen kaupunki Tanskasta. Simuloitavana olivat mm. luottamushenkilöorganisaatio, ammattijohto sekä palkkiot ja palkat. Vastaavanlainen simulointi tehtiin vuotta myöhemmin Jyväskylän ja ruotsalaisen Jönköpingin kaupungin välillä. Simuloinnissa ei ole otettu kantaa siihen, mikä on hyvä tai huono ratkaisu eikä ole tehty arvottavia vertailuja. Simulointi on ollut lähinnä melko kevyesti tehtyä järjestelmien vertailua ja erojen ja samanlaisuuksien valottamista. Vuonna 2012 Ruotsin kuntaliitto SKL käynnisti suomalaisen esimerkin innoittamana Pohjoismaisen simulointiprojektin yhdessä Suomen Kuntaliiton kanssa. Simulointikohteiksi valittiin kustakin Pohjoismaasta kaksi kuntaa. Toisessa kuntaryhmässä vertaillaan keskenään noin asukkaan kuntia, toisessa taas noin asukkaan kuntia. Suomesta mukaan valittiin kaksikieliset Loviisan ja Kokkolan kaupungit. Pohjoismainen simulointi -projektissa kerrotaan eri pohjoismaiden kuntajärjestelmästä tiivistettyjä faktoja muun muassa vaaleista, valtion ja kunnan välisestä vastuunjaosta, kuntien poliittisesta organisaatiosta, politiikan ja hallinnon välisistä suhteista, luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välisestä työnjaosta, luottamushenkilöpalkkioista sekä kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Edellä mainittujen yleisten faktatietojen lisäksi kuvataan kustakin maasta valittuja kuntia sekä tehdään kevyttä ja konkreettista simulointia suhteessa muiden Pohjoismaiden vertailukuntiin. Projektin osatuotoksia on esitelty alkusyksyllä 2013 muun muassa Kuntajohtajapäivillä ja Kuntamarkkinoilla pidetyissä tietoiskuissa. Loppusyksystä simulointiprojektin antia tiivistetään sähköisen julkaisun muodossa (pdf, e-book). Projektin tavoitteena on tehdä Pohjoismaisia kuntajärjestelmiä - niiden eroja ja samankaltaisuuksia - näkyväksi konkreettisten kuntaesimerkkien avulla. Projekti voi parhaassa tapauksessa tuoda vaihtoehtoisia järjestelmä- ja toimintatapoja keskusteluun ja kehittämisen pohjaksi. Pohjoismaiset vertailut voivat olla hyödyllisiä muun muassa käynnissä olevan kuntalain kokonaisuudistustyössä. 30 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

31 Radikaalit palveluinnovaatiot Inga Nyholm & Jari Stenvall Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

32 32 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

33 Asiakaspalvelu 2014 yhdessä palvelut lähelle Jaana Salmi Valtiovarainministeriön julkisen hallinnon asiakaspalvelun kehittämishankkeen (Asiakaspalvelu2014 hanke) keskeisenä tavoitteena on, että asiakkaat saavat julkisen hallinnon asiakaspalvelut yhteisistä asiakaspalvelupisteistä koko maassa yhdenvertaisesti ja kohtuuetäisyydellä asuinpaikastaan. Palvelut voidaan tuottaa näin myös tehokkaasti ja taloudellisesti. Hankkeen taustalla ovat hallitusohjelman yhteispalvelun kehittämistä koskevat linjaukset, joiden mukaan Suomeen tulisi luoda kuntatasolle kattava yhteispalvelupisteiden verkko ja määritellä yhteispalvelupisteissä vähintään etäpalveluna saatavilla olevat valtion, kuntien ja eri viranomaisten palvelut. Hallitusohjelman mukaan tulee selvittää myös kuntien mahdollisuudet toimia yhteispalvelupisteiden vastuuviranomaisina ja ainoana keskeisenä asiakasrajapintana julkisiin palveluihin. Asiakaspalvelu2014-hankkeen loppuraportti ja hallituksen esitysluonnos laiksi julkisen hallinnon yhteisestä asiakaspalvelusta valmistuivat kesäkuussa Loppuraportissa ehdotetaan, että hallitusohjelman ja Asiakaspalvelu2014 hankkeen tavoitteiden toteuttamiseksi Suomeen kehitetään koko maan kattava lakisääteinen julkisen hallinnon yhteisten asiakaspalvelupisteiden verkko, jossa tarjotaan aina poliisin lupahallinnon, työ- ja elinkeinotoimistojen (ml. työvoiman palvelukeskukset), Verohallinnon, maistraattien, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kuntien palveluja. Hanke ehdottaa, että yhteisen asiakaspalvelun järjestäminen säädetään kuntien tehtäväksi siten, että kunnille korvataan muiden tahojen palvelujen antamisesta aiheutuvat kustannukset. Kansaneläkelaitos, Maanmittauslaitos ja muut valtion viranomaiset sopivat kuntien kanssa erikseen palvelujensa tarjoamisesta yhteisissä palvelupisteissä. Myös yksityiset palveluntuottajat ja kolmas sektori voivat osallistua yhteiseen asiakaspalveluun. Palvelua asiakas saa tarpeidensa mukaan palveluneuvojan tai asiantuntijan antamana. Asiantuntijapalvelua annetaan joko etäpalveluna tai paikan päällä. Yhteisen asiakaspalvelun palvelupisteverkon muodostamisessa tavoitteena on, että vähintään 90 prosentilla yhteisen asiakaspalvelupisteen vaikutusalueen asukkaista olisi maanteitse tai rautateitse enintään 40 kilometrin matka yhteiseen asiakaspalveluun. Hanke ehdottaa kahta palvelupisteverkkovaihtoehtoa. Toisessa vaihtoehdossa uusia yhteisiä asiakaspalvelupisteitä perustettaisiin 164 kuntaan ja toisessa 129 kuntaan. Pisteiden ylläpitäjäkunnat on tarkoitus säätää yhteisestä asiakaspalvelusta annettavassa laissa. Kuntien yhdistyessä järjestämisvelvoite siirtyy kuntien yhdistymisen tuloksena syntyneelle uudelle kunnalle. Järjestämisvelvoitteeseen perustuvat asiakaspalvelupisteet jatkavat toimintaansa uudessa kunnassa, jollei valtioneuvosto päätä jonkin pisteen osalta toisin. Lakisääteisten asiakaspalvelupisteiden lisäksi on mahdollista perustaa myös sopimusperusteisia palvelupisteitä paikallisten olosuhteiden ja tarpeiden mukaisesti. Kunnat ja valtion viranomaiset päättävät itse sopimusperusteisten palvelupisteiden perustamisesta. Hallituksen esitys laiksi julkisen hallinnon asiakaspalvelun kehittämisestä on tarkoitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella 2013 ja uuden lain on tarkoitus tulla voimaan vuonna Uudet yhteiset asiakaspalvelupisteet aloittaisivat toimintansa vuonna Siirtyminen yhteiseen asiakaspalveluun tapahtuisi vaiheittain 3 5 vuoden aikana riippuen perustettavien asiakaspalvelupisteiden määrästä. Toteutuessaan julkisen hallinnon yhteinen asiakaspalvelu merkitsee suuria muutoksia sekä kuntien että valtion palveluntuottajien toimintatapoihin. Samalla myös kuntien ja valtion hallinnon tutkijoille tarjoutuu tilaisuus tarkastella uudistusta useista eri näkökulmista. Lisätietoja: Esityksemme pohjautuu vuoden 2012 aikana toteutetun opetus- ja kulttuuriministeriön liikuntayksikön rahoittaman toimintatutkimuksen tuloksiin. Tutkimuksessa selvitettiin deliberatiivisen demokratian keskustelupäivämenetelmän sopivuutta liikuntapaikkojen Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

34 laadun arvioinnin menetelmäksi. Menetelmä todettiin toimivaksi ja tätä myöten täyttyi myös toinen tavoite: eri-ikäisten kuntalaisten ja erityisryhmien kokemustiedon kerääminen liikuntapaikkojen laadusta. Menetelmän avulla kerättyjen kuntalaisten mielipiteiden ja heidän niiden pohjalta päättäjille valmistelluiden puheenvuorojen perusteella voidaan todeta, että eri-ikäisten ja erityisryhmien näkökulmat ovat liikuntapaikkojen suunnittelussa ja tarjoamisessa heikosti huomioituja. Esityksessä analysoimme kunnille annetun informaatio-ohjauksen laatua kuntalaisten huomioimisesta kuntapalvelujen arvioijina. Kuntalaisnäkökulma on huonosti huomioitu kaikkien toimialojen osalta valtiovarainministeriön aluehallintoviranomaisilta tilaamassa valtakunnallisessa peruspalvelujen arvioinnissa. Tutkimuksemme valossa kuntalaisten kokemustiedon arvon ymmärtäminen palvelujen laadun arvioinnissa näyttäytyy valtakunnallisena, jatkuvana ja kunnan toimialoja läpileikkaavana tarpeena. Analyysin perusteella voidaan todeta, että valtakunnallisten ja paikallisten arviointien välille tarvitaan yhteys: miten valtakunnallisesti tai alueellisesti useista kunnissa koottu arviointitieto saatetaan paikalliseen keskusteluun, kytkettäväksi paikallisiin arvioihin ja päätöksentekoon. Ja toisaalta, miten systemaattisesti mahdollistetaan paikallistason signaalien kasaantuminen eri puolilta vahvoiksi viesteiksi ja välittyminen valtakunnalliseen päätöksentekoon. 34 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

35 Kuntien velvoitteita kevennetään miten käy kuntalaisten oikeuksien? Ilpo Luoto & Eija Mäkinen Kuntien valtionosuuksia ollaan leikkaamassa kaksi miljardia euroa. Vastaavasti valtio lupaa karsia kuntien tehtäviä ja keventää velvoitteita. Pohdimme hanketta kuntalaisten oikeuksien näkökulmasta. Kommentoimme niitä ehdotuksia, joita Kuntien tehtävien kartoitus -raportissa on esitetty. Tuomme esiin rajoitteita, joita oikeusjärjestys asettaa raportissa esitetyille kuntien velvoitteitten keventämiselle. Mitä raportissa on esitetty kuntien velvoitteitten keventämiseksi? Ajankohtaisimpana ja tärkeimpänä keinona raportti esittää kunnan harkintavallan lisäämistä tehtävien hoitamisessa ja asiakasmaksujen perinnässä muuttamalla säännöksiä, esimerkiksi kaventamalla subjektiivisten oikeuksien alaa, ja erityisesti hyödyntämällä sitä harkintamarginaalia, joka jo nyt voimassaoleviin säännöksiin sisältyy. Miten lakisääteisten tehtävien hoito on säännelty? Harkintavallan laajuutta sääntelevän nimenomaisen säännöksen lisäksi kunnille on velvoitteita usein asetettu muissakin säännöksissä ja ne sisältävät esimerkiksi ryhmäkoon suuruutta, henkilökunnan kelpoisuusvaatimuksia, määräaikoja tms. koskevia velvoitteita. Velvoitteita kunnille syntyy myös informaatio-ohjauksen kautta. Kunnan lakisääteiset tehtävät voidaan luokitella kategorioihin niiden hoitamiseen velvoittavan säädöksen sisältämän harkintavallan perusteella. Ensimmäisen tehtäväluokan muodostavat ne tehtävät, joissa kunnilla on erityinen järjestämisvelvollisuus. Tehtävän hoitovelvollisuutta vastaa tällöin subjektiivinen oikeus. Subjektiivinen oikeus voi perustua joko perustuslakiin tai tavalliseen lakiin. Toisen tehtäväkategorian muodostavat ne tehtävät, joissa kunnilla on yleinen järjestämisvelvollisuus. Tällaisen määrärahasidonnaisen tehtävän hoitovelvoite on annettu kunnille siinä laajuudessa, kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Kunta saa tällaisen tehtävän hoitamiseen myös valtionosuutta. Valtaosa kuntien lakisääteisistä tehtävistä, mm. suuri osa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista ja perusopetus, kuuluu tähän kategoriaan. Kun kustannussäästöjä haetaan ja velvoitteita kevennetään, fokus kohdistuu tähän luokkaan. Raportissa keinona on esitetty voimassaolevien säädösten sisältämän harkintamarginaalin hyödyntämistä. Kolmantena ryhmänä ovat kuntien lakisääteiset tehtävät, joihin ei ole edes yleistä järjestämisvelvollisuutta. Mitä kysymyksiä ehdotus kuntien harkintavallan lisäämisestä herättää? Kysymme: Onko harkintavalta otettavissa uustulkinnalla kunnalle? Mikä on päätöksenteon normiperusta tehtäviä hoidettaessa? Mitä säädöksiä ja periaatteita, ja missä lainsäädäntöjärjestyksessä, tulisi kumota tai muuttaa, jotta kunnan harkintavalta lisääntyisi? Mikä on lainsäätäjän ja muiden oikeudellisten käytäntöjen asema tässä hankkeessa. Kuntien velvoitteita voidaan vain hyvin rajoitetusti keventää ilman lainsäädäntötoimia säännösten uustulkinnalla. Kun oikeusjärjestys asettaa pidäkkeitä myös lainsäätäjän interventioille, ei lainsäätäjäkään aina lausu viimeistä sanaa. Sananvaltaa on myös tuomioistuimilla, valvontaviranomaisilla ja oikeustieteellä kaikilla oikeudellisilla käytännöillä. Kun kuntien velvoitteita halutaan keventää, tulee kaikkien oikeudellisten käytäntöjen sitoutua hankkeeseen. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

36 36 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

37 Kuntatalous Jan-Erik Johanson Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

38 38 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

39 Evaluating performance in public sector (municipalities) with the help of balanced scorecard (BSC) Anne Arvola Thesis work consists of three articles and its goal (contribution) is to modify present model of the BSC, with which municipality can link together its important functional and financial processes; strategy, Financial Plan, Financial statement and audit board s ( tarkastuslautakunta ) evaluation report. Also measuring of efficiency and effectiveness will be linked to the BSC and reporting. Article 1 studies challenges in using the BSC and reporting with the BSC in both private and public sector. Study is based on literature view and at the end, when the modified concept of BSC is presented, there will be some constructive research characteristics. Research questions are: How these challenges differ in public sector form private sector, or do they differ? What solutions literature suggests for these challenges? How these challenges could be solved in municipalities? Article 2 studies the BSC use in three public sector organizations. Study is a mix of qualitative and quantitative research and it is a triangle multiple-case study about impacts of using the BSC. Research questions are: What impacts of using the BSC has had to the practices of organization? How has the use of the BSC impacted to the strategy, budgeting and views of the BSC? Expected results are that all three organizations use the BSC in a different way: for one it is an information system, another uses it as a measurement system and the third organizations uses it only because of rules, they don t have any benefit of that. Article 3 is a constructive multiple-case study how the BSC could be utilized when evaluating municipal performance. Study methods are both qualitative (interviews) and quantitative (measurement data). In this article the model of the BSC, which is presented in article 1, will be implemented in 2-4 small municipalities. Also measuring the efficiency and effectiveness will be connected to the modified BSC in some level. Results will be studied and research questions are: Can audit board do it s evaluating work better with the help of this modified BSC (effectiveness and efficiency)? What impacts this model has/can have to the strategy work and budgeting (linking processes together)? How this model can help the decision-making in council/board (reporting)? Expected results are that municipalities find that all these linked processes has its own important place (strategy, financial plan, financial statement, evaluating report) and they all can be utilized in other stages. Efficiency and effectiveness can be measured without changing the system or having new ones, or without increasing permanent resources. Citizens and decisionmakers (the members of the council and board) will get more accurate and reliable information about functional and financial matters; strategy checking and budgeting will be more realistic. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

40 Asiakkaalle parasta, mutta millä hinnalla? Terveyskioskit ja palvelukynnykset madaltamisen dilemma Anna Kork Asiakaslähtöisyydestä on tullut yleisesti hyväksytty poliittinen tavoite ja julkishallinnon keskeinen kehittämisteema. Responsiivisten palvelujen uskotaan parantavan julkispalvelujen laatua ja tehokkuutta. Responsiivisuus tarkoittaa kykyä vastata kuntalaisten tarpeisiin, mutta niukat resurssit rajoittavat toteutumista. Tämä näkyy terveyspalvelujen kehittämisessä: miten tasapainotella responsiivisuuden ja rajallisten resurssien välillä? Perusterveydenhuollon ongelmana on palvelujen vaikea saatavuus. Yhtenä ratkaisuna osassa kuntia on kokeiltu matalan kynnyksen terveyskioskeja. Terveyskioski on maksuton sairaanhoitajan vastaanottopiste, joka sijaitsee kauppakeskuksessa. Kioski tarjoaa ennaltaehkäiseviä palveluja kaikille yli kuntarajojen ilman ajanvarausta ja terveyskeskusta laajemmilla aukioloajoilla. Terveyskioskien tarkoituksena on parantaa palvelujen saatavuutta, kustannustehokkuutta ja asiakastyytyväisyyttä. Paperi tarkastelee suomalaista terveyskioskia terveydenhuollon päätöksenteossa analysoimalla matalan kynnyksen toimintaa kysynnän hallinnan näkökulmasta. Tutkimuksen tavoitteena on ymmärtää päätöksentekoprosessiin liittyviä jännitteitä, jotka ilmenevät odotuksena monitulkintaisten tavoitteiden samanaikaisesta toteutumisesta. Artikkeli on osa konferenssipaperia Convenient, but at what cost? Walk-in clinics and easing access to primary care in Finland (Kork & Vakkuri 2013). Palvelun pääsyn helpottamisen ja tuottavuuden parantamisen välistä ongelmaa havainnollistetaan yhdistämällä tapaustutkimus ja teoreettinen argumentointi. Tutkimusaineistona on terveyskioskien arviointitutkimusten materiaali sekä uusi aineisto terveyskioskin suurkäyttäjistä. Keruumenetelminä on käytetty käyntitilastoja, potilastietoja, kustannusraportteja ja haastatteluja. Terveyskioskin saama suosio tekee kioskista houkuttelevan kehittämisinstrumentin. Käyntimäärät ovat olleet korkeita, kustannukset suhteellisen pienet, ja asiakkaat erittäin tyytyväisiä. Ongelmana on kuitenkin palvelukysynnän mahdollinen kasvu ja toiminnan kohdentuminen. Ison osan käynneistä teki marginaalinen, muitakin terveyspalveluja paljon käyttävä ryhmä. Tämä antaa aihetta pohtia, mistä matalan kynnyksen palvelun käyttö todellisuudessa johtuu: vaikeasta hoitoon pääsystä muualla, ohjauksen puutteesta vai moniongelmaisuudesta? Potentiaalisia hyötyjä olisikin tarkasteltava suhteessa nykyiseen palveluverkostoon ja kysynnän rakenteeseen: mitä yhden palvelun kynnyksettömyys merkitsee koko järjestelmälle ja mistä terveyspalvelujen kysyntä muodostuu? Jos terveyskioski on irrallinen osa palvelukokonaisuutta, se voi vähentää koko järjestelmän tehokkuutta. Kyse on myös siitä, miten toimintaa arvioidaan. Palvelutuotannon näkökulmasta palvelujen käytön mahdollinen lisääntyminen voikin kannustaa päätöksentekijöitä palvelukynnyksen korottamiseen, mikä on taas asiakasnäkökulmasta paradoksaalista. 40 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

41 Kunnallishallintoa koskevat rakenneuudistukset kuntatalouden näkökulmasta tarkasteltuna Pentti Rönkkö Hallitus on uudistamassa kuntien toimintaa kunta- ja sote-uudistusten avulla. Ne ovat myös keskeisiä osia hallituksen laatimassa rakennepoliittisessa ohjelmassa. Uudistusten tarkoituksena on turvata peruspalvelujen saatavuus ja julkisen talouden kestävyys. Kuntien talous on tällöin keskeisessä asemassa. Alustuksessa tarkastellaan kunta- ja sote-uudistusten tavoitteita, lähtökohtia, taustaoletuksia ja niiden perustana olevia tulkintoja. Ne ovat keskeisiä tekijöitä uudistusten onnistumisen kannalta. Samalla ne ovat poliittisen retoriikan ja vallankäytön kohteita sekä uudistusten ohjauksen ja legitimoinnin välineitä. Kriittinen tarkastelu kohdistuu kahdelle tasolle. Kansallisella tasolla uudistuksia arvioidaan kunnallishallinnon institutionaalisten rakenteiden perusteella käyttäen teoreettisena kehyksenä hyvinvointivaltion pohjoismaista mallia. Pohjoismaisen mallin ominaisuuksina on pidetty joustavien työmarkkinoiden ja täystyöllisyyden ohella laajaa julkista sektoria sekä kunnallishallinnon vastuulla olevia universaalisia peruspalveluja ja niiden verorahoitteisuutta. Kuntien toimintaa sekä niihin kohdistuvia uudistuksia (kunta- ja soteuudistukset) tarkastellaan pohjoismaisen hyvinvointivaltion hallintorakenteiden, kuntien tehtävien, palvelujen tuotantotavan sekä kuntien rahoituksen institutionaalisten rakenteiden osalta. Kansainvälisellä/ylikansallisella tasolla tarkastelun kohteena on Suomen omaksuman pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin asema EU:n sisämarkkinoilla ja EU:n määrittelemien talouspoliittisten linjausten soveltaminen kansalliseen talouspolitiikkaan. Tarkastelun teoreettisena kehyksenä on monitasohallinnan (multilevel governance) malli. Tarkastelu osoittaa, että Suomessa kunnallishallinnon institutionaaliset rakenteet poikkeavat pohjoismaista hyvinvointivaltiomallista. Keskeisenä erona on laajoista tehtävistä vastuussa olevan maakuntahallinnon sekä valtuuston ja -vaalien puuttuminen. Toisena keskeisenä eroja on toiminnan verorahoituksen rakenne ja sen laajuus. Pohjoismaisessa mallissa on kaksitasoinen hallinto- ja palvelujärjestelmä (maakunta ja kunta) sekä keskeisenä rahoituslähteenä maakunta- ja kuntavero, jonka veroaste on noin 30 %. Kunta- ja sote-uudistusten valmistelussa ei ole tunnistettu pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin perusominaisuuksia. Kun maakuntahallinnon toteuttaminen ja tuloverotuksen uudistaminen eivät sisälly uudistuksiin, kunta- ja sote-uudistukset poikkeavat pohjoismaisen mallin institutionaalisista rakenteista. Erityisen ongelmallista on kunta- ja sote-uudistusten yhteensovittaminen. Uudistuksissa kuntien talouden tasapainoa etsitään vain palvelujen tuottavuuden ja kuntaliitosten vulla. Ylikansallisella tasolla EU:n talouspoliittiset linjaukset heijastuvat kahdella tavalla kuntien rahoitukseen. Työllisyyden ja talouden kasvun edistämiseksi OECD ja EU ovat suositelleet tuloverotuksen keventämistä. Suomessa tuloverotusta on kevennetty pääosin kunnallisverotuksen kautta. Vaikka osa veronkevennyksistä on kompensoitu kunnille, kuntien verorahoitus on Suomessa olennaisesti kapeammalla pohjalla kuin pohjoismainen malli edellyttäisi. Tämä heikentää merkittävästi kuntien rahoitusta.toisena tekijänä ovat EMUjäsenyyden asettamat velvoitteet. Suomi on pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin omaksuneista maista ainoana EMU:n jäsenmaa. Tällöin Suomi on sitoutunut kasvu- ja vakausohjelman julkista taloutta koskeviin velvoitteisiin (vuotuinen alijäämä, velkaantuminen). Tämän vuoksi valtio joutuu leikkaamaan julkisia menoja, erityisesti kuntien valtionosuuksia. Lisätekijänä on vielä pitkän aikavälin kestävyysvajeen asettamat säästövelvoitteet. Institutionaalisesta näkökulmasta tarkasteltuna valmisteilla olevat rakenneuudistukset (kunta- ja sote-uudistukset) poikkeavat pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin peruslinjauksista. Sen vuoksi kuntatalous ja peruspalvelujen rahoitus ovat ajautumassa yhä syvempään rahoituskriisiin. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

42 Kun yhtiöitetään mikä muuttuu? Katja Aalto Yhtiöitettäessä julkisia palveluja tavoitellaan tehokkuutta yksityisen sektorin keinoin. Yksityisen sektorin tehokkuus ideaalina juontaa juurensa 80- luvun Englantiin ja Yhdysvaltoihin suuntaukseen, jonka Christopher Hood nimesi 1991 uudeksi julkisjohtamiseksi (NPM). Sittemmin nämä reformit ovat puhututtaneet paljon ja kriittisyys niitä kohtaan on kasvanut. Myös Suomessa paine uudistaa kuntakenttää on kova. Tutkimuksen keinoin voimme tarkentaa kuvaa missä julkisjohtamisessa mennään tällä hetkellä. Miten usko uuteen julkisjohtamiseen jaksaa vai onko sieltä nousemassa uusia ajatuksia tulevaisuuden palveluiden järjestämisen ideaaliksi. Tässä tutkimuksessa syvennyn kunnallisten palveluiden yhtiöittämiseen ja siihen, mitä käytännön toimijat siitä ajattelevat. Tutkimusta varten olen haastatellut toimitusjohtajia 11 yhtiöstä sekä muutamia muita avainhenkilöitä asiakkaan/omistajan puolelta. Nämä toimijat kohtaavat työssään julkisen johtamisen ristipaineet: yksityisellä sektorilla vaadittavan tuloksen lisäksi heihin kohdistuu myös monia muita odotuksia. Miten he sitten saavat tolkkua näistä erilaisista vaatimuksista ja erityisesti, mihin he nojaavat tehdessään päätöksiä mikä on se logiikka millä he toimivat? Tutkimuksessa käytän institutionaalista teoriaa lähtökohtana, koska siinä rationaalisuus nähdään laajemmin kuin vain ekonomistien suosimasta yksilön hyödyn maksimointiin perustuvasta näkökulmasta. Rationaalisuus riippuu niistä instituutioista joihin uskomme. Kysynkin miten yhtiöittäminen muuttaa julkisten palveluiden logiikkaa. Mitä ovat ne logiikat, joihin ajattelu tällaisessa hybridissä organisaatioissa pohjautuu? Tutkimuksen kohteena on 11 eri organisaatioita, joiden käytännöt saattoivat erota huomattavastikin toisistaan. Käytäntöjen erojen taustalla on usein erilaisia logiikkoja. Tutkimuksessa pohdin myös miten erilaiset logiikat kohtaavat julkisissa palveluissa. Miten esimerkiksi suuruuden ekonomiaan nojaava isojen korporaatioiden ajatus sopii yhteisöllisyyden arvomaailmaan. 42 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

43 Tilaa muistiinpanoille Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys

44 44 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013

45 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys