Julkisen ja yksityisen sektorin välinen yhteistyö

Transkriptio

1 Julkisen ja yksityisen sektorin välinen yhteistyö Ulriika Leponiemi Pentti Siitonen Ari-Veikko Anttiroiko Tampereen yliopisto Yhdyskuntatieteiden laitos Tampere 2010

2 Sisältö 1 Johdanto Julkinen ja yksityinen sektori Julkinen sektori Yksityinen sektori Julkisen ja yksityisen sektorin erityispiirteet Julkinen-yksityinen yhteistyö Yhteistyön organisointi: tilaaja-tuottaja-malli Kunnan tehtävien ja palvelujen ulkoistaminen Ulkoistaminen Kilpailuttaminen Johdatus yhteistyön muotoihin Verkostomainen yhteistyö yksityisen sektorin kanssa Kumppanuus ja elinkaarimallit Yhteisyritykset Yhteistyö järjestöjen ja osuuskuntien kanssa Yhteistyömuotojen pohdintaa Yhteistyö teknisellä sektorilla Esimerkkejä yhteistyöstä Julkisen ja yksityisen osallistuminen maapolitiikassa Konsulttisuunnittelu säännönmukaista, kunnossapidossa ostopalvelut lisääntyvät Yhteistyön kehittäminen Tulevaisuuden haasteita Lähteet

3 1 Johdanto Kuntalain ( /365) ensimmäisen pykälän mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Lain toisessa pykälässä asetetuista tehtävistä todetaan seuraavaa: Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta. Huomionarvoista onkin, että velvollisuus järjestää peruspalvelut ei merkitse sitä, että kunnan olisi itse myös tuotettava ne. Palvelut voidaan hankkia markkinoilta, tai muutoin yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa. Kuntien omistamien fyysisten perusrakenteiden (liikenneväylät, yleiset alueet, tekninen infrastruktuuri, yhdyskuntarakenne sekä rakennukset) rakentaminen ja ylläpito ovat suurten haasteiden edessä. Perinteinen tapa tuottaa rakentamis- ja kunnossapitopalvelut omana työnä on tehostamispaineiden kohteena kuntien taloudellisen tilanteen tiukentuessa. Heikkenevä taloustilanne on ajanut monet kunnat etsimään uusia keinoja säästöjen aikaansaamiseksi. Samaan aikaan yksityisten palveluntuottajien tarjonta on lisääntynyt myös teknisellä sektorilla. Useat kunnat hyödyntävätkin jo yksityistä palveluntarjontaa yhdyskuntateknisten palvelujen tuottamisessa. Tarkasteltaessa julkisen ja yksityisen tahon roolien painotusta yhdyskuntarakentamisessa ja kaupunkikehittämisessä voidaan todeta, että molemmat ovat aina olleet vahvasti mukana siinä prosessissa, jonka kautta fyysinen kaupunkiympäristö syntyy, kasvaa ja kehittyy. Näiden tahojen roolia, painoarvoa ja vaikutusta voidaan kuvata eräänlaisena aaltoliikkeenä, jossa julkisen ja yksityisen rooli on vaihdellut. Viime vuosikymmeneltä alkaen olemme olleet tilanteessa, jossa korostuu pyrkimys hyödyntää julkisen ja yksityisen kumppanuuteen perustuvien prosessien ja rakennetun ympäristön kehittämisen muotoja. Innovatiiviset ratkaisut ovat keskeisiä pyrittäessä teknisen sektorin toiminnan tehostamiseen ja uudistamiseen. Yleisesti vallalla oleva säästöpolitiikka ja palvelujen karsiminen ovat osa kehittämistoimintaa, mutta pitkällä aikavälillä se ei ole yksiulotteisesti sovellettuna terve lähtökohta minkään kunnallisen toimintasektorin kehittämisessä. Pikemminkin tarvitaan koko toiminnan perusteita koskevaa uudelleenarviointia, sektorirajoja ylittäviä ratkaisuja, kansainvälistymistä sekä innovaatiointensiivistä kehittämistä. Tekninen sektori on itse asiassa julkisen ja yksityisen yhteistyön edelläkävijä. Toisaalta samalla alan kehitys ei ole ollut kovin nopeaa niihin mahdollisuuksiin nähden, joita teknisellä sektorilla voidaan yleisesti katsoa olevan. Hallitseva kehityssuunta on jo varsin pitkään ollut useimmissa länsimaissa palvelujen ja organisoinnin muuttaminen markkina- tai kilpailuperustaiseksi. Väyliä tähän ovat (Clarke 2004, 35-36): suora yksityistäminen, julkisen ja yksityisen kumppanuus (Public Private Partnership, PPP), hankintojen kilpailuttamismenettelyyn ja sopimuksiin perustuva ulkoistaminen, uusien markkinoiden luominen (uudet toimet tai tehtäväalueet, joilla luodaan edellytyksiä yksityiselle palvelujen tarjonnalle), sisäisten markkinoiden luominen (tilaaja-tuottaja malli) ja niiden olosuhteiden luominen kilpailuperusteiselle toiminnalle. (Anttiroiko 2009, 39.) Euroopassa tärkeä suunnannäyttäjä uusien ajatusmallien soveltamisessa julkiseen hallintoon on ollut Iso-Britannia, jossa kilpailuttamisesta ja markkinaehtoisuuden lisäämisestä tuli Margaret Thatcherin pääministerikaudella keskeinen hallinnon uudistamisen lähtökohta. Pohjoismaat, Suomi mukaan lukien, ovat toteuttaneet samansuuntaista uudistuspolitiikkaa hiukan myöhemmin ja myös maltillisemmassa hengessä. 3

4 Tässä katsauksessa tarkastellaan julkisen ja yksityisen tahon yhteistyön erilaisia muotoja, jotka muodostavat olennaisen osan kuntakentän infrastruktuurin kaipaamista tuotanto- ja operointiinnovaatioista. Vaikka kuntakentällä taistellaankin samankaltaisten ongelmien kanssa (niukat resurssit, väestön ikääntyminen, globalisaatio yms.) yhtä yleispätevää patenttiratkaisua ei kuitenkaan ole olemassa. Tämä julkaisu esittelee mahdollisia toimintamalleja yhteistoiminnan saralla paitsi teoreettisella tasolla myös käytännön esimerkkien avulla. Tapauskuvausten kautta toimintamallin erityispiirteet voidaan nähdä konkreettisemmin ja tilannesidonnaisesti sekä samalla voidaan arvioida niiden onnistuneisuutta. Tämä Julkisen ja yksityisen sektorin välinen yhteistyö katsaus on laadittu KUPERA-hankkeen puitteissa. Se palvelee taustamateriaalina Tampereen yliopistolla järjestetyssä seminaarissa Tuotanto- ja operointi-innovaatiot: julkinen-yksityinen yhteistyö. KUPERA-hanke (Kuntien perusrakenteiden ja perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja tuotannon innovaatiot) on KEHTO-foorumin käynnistämä ja Tekesin rahoittama tutkimus- ja kehittämishanke, jonka ideana on yhtäältä tunnistaa ja analysoida innovatiivisia toimintamalleja ja toisaalta jalkauttaa perusrakennepalvelujen kehittämiskonsepteja yhteistyössä kaupunkien teknisen toimen kanssa. 2 Julkinen ja yksityinen sektori Perinteisesti julkisen ja yksityisen tehtävien jako on yhdyskuntakehittämisen prosessin osavaiheiden yhteydessä ollut suhteellisen selkeä. Julkinen taho on vastannut perusedellytysten luomisesta huolehtimalla maapolitiikan, kaavoituksen ja kunnallistekniikan ym. perusrakenteiden sekä julkisten palvelujen rakenteiden toteuttamisesta ja ylläpidosta. Yksityinen taho taas on vastannut pääosin muusta toteutuksesta eli tonttien sisäisestä rakentamisesta, elinkeinoelämän ja asumisen talorakenteista ja näihin liittyvästä ylläpidosta. Tosiasiassa kuitenkin molemmat ovat eri tavoin ja eri painotuksin aina osallistuneet kaikkiin vaiheisiin. Yhdyskuntarakentamisessa julkisen ja yksityisen mukanaololla ja yhteistyöllä on siis hyvin vankat perinteet. Julkisen ja yksityisen tahon rooleja voidaan kuvata seuraavalla tavalla. YHDYSKUNTARAKENTAMINEN VAIHEINA Valmius JULKINEN UUDISTAMINEN 3 TOIMINTA KÄYTTÖ YLLÄPITO 2 RAKENTAMIS- TOIMENPITEET INVESTOINNIT 1 ENNAKKOTOIMET EDELLYTYSTEN LUOMINEN YKSITYINEN Aika Kuvio 1. Julkisen ja yksityisen perinteiset roolit yhdyskuntakehittämisen prosessissa. 4

5 Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistoimintaa voidaan havainnollistaa myös tarkastelemalla niiden välisiä suhteita prosessin eri vaiheissa seuraavan kuviossa 2 esitetyn erittelyn avulla. 1. EDELLYTYSTEN LUOMINEN 2. TOTEUTUSVAIHE 3. KÄYTTÖVAIHE Maapolitiikka Yleiskaava Asemakaava Tekninen suunnittelu Rakentaminen Ylläpito Korjaus Kuvio 2. Yhdyskuntarakentamisen prosessivaiheiden erittely. Keskustelua on käyty vilkkaasti siitä, mikä tulisi olla julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin (järjestöt ja säätiöt) välinen suhde sekä niiden edustamien organisaatioiden rooli peruspalveluiden tuottamisessa. Keskustelun ytimessä ovat jo pitkään olleet uusi julkisjohtaminen (New Public Management, NPM) ja julkinen-yksityinen-kumppanuus (Public-Private Partnership, PPP). NPM -opin mukaan julkisen sektorin kannattaa hyödyntää toiminnassaan yksityisen sektorin johtamisoppeja, toimintatapoja ja markkinamekanismeja. Tämä tarkoittaa, että julkisen sektorin tulisi yksityistää, ulkoistaa ja kilpailuttaa palveluitaan tehokkuuden lisäämiseksi. PPP-mallin mukaan kuntien tulisi kilpailuttamisen sijaan korostaa julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä ja kumppanuutta. Näin siitä huolimatta, että kilpailun puutetta on pidetty yhtenä keskeisimpänä syynä palvelutuotannon ongelmiin. (Ks. esim. Valkama 2004) 2.1 Julkinen sektori Aikaisemmin historiassa julkisen sektorin palvelujen osuus elinkeinotoiminnasta oli pieni, maaseudulla lähes olematon. Vähäinen sosiaalitoimi ( vaivaishoito ) sijoitteli maksua vastaan orpoja ja yksinäisiä vanhuksia aputyövoimaksi maataloihin. Julkisia rakennuksia ei ollut paljonkaan, terveydenhuolto ja koulut olivat suurelta osin yksityisiä, ja heikkotasoinen tieverkosto ylläpidettiin pääosin yksityisin voimin, osin kuntien ja valtion tukemana. Isonkin pitäjän kunnantalo oli usein vaatimaton hirsitalo tai vain jokunen huone, joissa vielä 1940-luvulla on tyypillisesti vain muutama täysiaikainen työntekijä. (Pento 2007) Palvelujen osuus taloudellisesta toiminnasta on kasvanut nopeasti kaikissa teollistuneissa maissa jo useita vuosikymmeniä. Suomessa ja muissa pohjoismaissa sodan jälkeinen kehitys on johtanut siihen, että julkinen sektori tuottaa suuren osan palveluista. (Pento 2007, 16.) Kuntien haasteet hyvinvointipalvelujen tarjoajina ovat valtavat. Kuntien on tulevaisuudessa vaikea tarjota edes lakisääteisiä peruspalveluja, saati kaikkia niitä palveluja jotka ennaltaehkäisevät ongelmia tai tuottavat kuntalaisten elämään lisää iloa. Tärkein syy tähän on väestön ikärakenne. Vuoteen 2020 mennessä yli 65-vuotiaiden määrä nousee :lla, jolloin heitä on Suomessa yli 1,5 miljoonaa. Vastaavasti vuotiaiden määrä supistuu :lla. Globalisaatio tuo kuntien talouteen ennalta-arvaamattomuutta. Kunta voi kertaheitolla menettää suuren yksityissektorin työllistäjän kun tuotanto siirretään halvemman työvoiman maahan. Toki Kiina-ilmiö luo mahdollisuuksia suomalaisyritysten kasvulle, mutta lisätessään dynaamisuutta se vaikeuttaa verokertymän ennakoimista sekä varautumista hyvinvointipalvelujen kysyntään. (Kanerva 2008) 5

6 Kunnat vastaavat Suomessa hyvinvointipalvelujen järjestämisestä ja valtaosasta niiden rahoituksesta ja tuotannosta. Samalla kunta on hallinnollinen yksikkö, joka käyttää yhteiskunnallista valtaa ja toteuttaa valtion antamia tehtäviä. Miten vallankäyttöä varten suunniteltu organisaatio sopii tuotannollisiin tehtäviin? (Lillrank 2008, 363.) Tuotanto on arvon lisäämistä. Erilaisia resursseja, kuten luonnonvaroja, työtä, osaamista ja energiaa organisoidaan aikaansaamaan hyödykkeitä, joita voidaan kierrättää ja kuluttaa. Tuotanto-organisaation johdon tulee jatkuvasti tietää, mitä pitää tuottaa (valikoima, laatu), mitä tuottaminen maksaa (kustannukset) ja miten paljon tuotteista maksetaan (hinta). Tämän perusteella voi päättää, mitä kannattaa tehdä ja mitä resursseja tarvitaan (allokaatio). Edelleen on tiedettävä, mihin suuntaan toimintaa tulee viedä (kehitys) sekä mitä onnistumisesta tai epäonnistumisesta seuraa (kannustimet). Nämä tiedot voivat tulla byrokraattisen säätelyn, ammattimaisen osaamisen ja/tai markkinamekanismien kautta. Nämä edustavat erilaisia rationaliteetteja, käsityksiä tavoittelemisen arvoisesta asiantilasta ja siihen pääsemisen keinoista (Douma & Schrouder 2008; Lillrank 2008, 363.) Markkinat yhdistetään usein liikeyritysmäiseen toimintaan, kun taas kuntien toiminta nähdään varsin hierarkkisena. Monesti kuitenkin ajatellaan, että markkinoiden avulla voitaisiin tehostaa myös kuntien toimintaa. Hierarkioista markkinoihin tyyppisiä reformeja onkin käynnissä useissa maissa, niin myös suomalaisessa kuntakentässä. Näistä esimerkkejä ovat muun muassa tilaajatuottajamallin eri muodot, palvelusuoritteiden ja hankintojen kilpailuttaminen, julkisen ja yksityisen kumppanuussopimukset ja julkisten palvelujen ulkoistaminen. Kunnissa energia-, vesija jätehuolto sekä satamatoiminta ovat olleet tyypillisesti liiketoiminnan luonteisia tehtäviä. Myös kunnan sisäisiä toimintoja, kuten esimerkiksi kiinteistöjen hoito, voidaan järjestää liiketoiminnan tapaan. Kunnat ovat hoitaneet liiketoiminnan tehtäviä käytännössä omissa yksiköissään, liikelaitoksissaan tai muodollisesti itsenäisissä kunnan omistamissa yrityksissä. 2.2 Yksityinen sektori Yksityiset teollisuusyritykset ovat olleet historian aikana toimialaorganisoimisen edelläkävijöitä. Teollisen vallankumouksen alkuaikoina yritysten koko oli pieni ja erikoistumisen aste matala. Asetehtaat olivat ensimmäisiä suuria tuotantoyksiköitä ja niiden periaatteeksi muodostui ottaa kaikki tuotannollinen toiminta itselle. Asetehtaiden jälkeen autotehtaista tuli kehityksen vetureita. Henry Ford integroi kaiken autotuotannon omaan organisaatioonsa, niin että 1940-luvulla River Rougen tehdas Dearbornissa sai raaka-aineensa yhtiön kaivoksista ja yhtiön kumipuuplantaaseilta yhtiön laivoilla ja valmisti ne lopputuotteeksi vauhdilla kolme autoa minuutissa. Teollistumisen alkuaikoina oma valmistus oli ainoa mahdollinen toimintatapa, koska ulkopuolisia toimittajia ei joko ollut lainkaan tai ne olivat kooltaan tai laadultaan riittämättömiä. Suomeen rakennetut teollisuuslaitokset olivat nekin mahdollisimman pitkälle omariittoisia. (Pento 2007, 16.) Fordin kaikki itse tuotantomalli oli 1970-luvulle saakka tehokkain tapa toimia, ja kilpailijat rakensivat nekin vertikaalisesti integroituja tehtaita. Tuotevalikoimien laajennus ja ulkopuolisten toimittajien alemmat kustannukset pakottivat Fordin ja muut valmistajat lisäämään ulkopuolisen valmistuksen määrää. Kun ulkopuolisia toimittajia tuli lisää, ulkoistamisen määrä kasvoi jatkuvasti. Toistaiseksi tehokkaimmaksi toimintamalliksi nousi japanilaisten autonvalmistajien menettely, jossa kaikki valmistus ulkoistettiin ja autoalan yritykset suorittivat vain loppukokoonpanon. Autonvalmistajat aloittivat toimintansa vasta toisen maailmansodan jälkeen ja kasvoivat hyvin nopeasti maailmanluokan yrityksiksi. Menestyksestä riippumatta ne eivät ole ottaneet valmistusta itselleen vaan huolehtivat toimittajien kasvusta. Japanilaiset ovat kehittäneet 6

7 myös yhteistyöhön perustuvia valmistusmenetelmiä, joissa samat yritykset tuottavat autoja vuosikymmenten ajan ilman markkinakilpailua. Näissä yritysryhmittymissä, muodostelmissa, tehokkuutta ylläpidetään osittain samankaltaisilla menetelmillä kuin Iso-Britannian Best Value Practice -menettelyssä. (Pento 2007, 16.) Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana teollisuus ympäri maailmaa on ulkoistanut suuren osan valmistuksesta, osan kokoonpanosta ja kasvavassa määrin myös hallinnollisia toimintojaan. Yksityiset palveluyritykset ovat seuranneet ulkoistamiskehitystä viiveellä, ja niiden ulkoistaminen pääsi vauhtiin vasta 1990-luvulla. (Pento 2007, 16.) 2.3 Julkisen ja yksityisen sektorin erityispiirteet Tarkasteltaessa julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön muotoja ja mahdollisuuksia, tulee ottaa huomioon näiden kahden eri organisaatiomuodon erot. Julkinen organisaatio pyrkii periaatteessa luomaan ennustettavuutta, hallittavuutta ja jatkuvuutta ja se pyrkii kontrolloidusti kansalaisten tasavertaiseen kohteluun. Yksityiset yritykset sen sijaan voivat käyttää näennäismarkkinoilla toimiessaan hyväkseen tietämyksen asymmetriaa ja esimerkiksi tarjota ylihinnoiteltua tai alilaatuista palvelua, koska julkisten palvelujen markkinoilla tai näennäismarkkinoilla kysyntä ja tarjonta eivät kohtaa samalla tavalla kuin markkinoilla yleensä. Toisaalta julkisilla organisaatioilla on omat ongelmansa palvelujen tuottajina ja yksityisillä palvelujen tuottajilla vastaavasti omat vahvuutensa, joten kuva ei ole missään suhteessa mustavalkoinen. (Vrt. Uski, Jussila & Kotonen 2007, Anttiroiko 2009, 50.) Julkishallinnollisen toimintatavan erot yritysten toimintamalleihin syntyvät Lindroosin ja Lohiveden (2004, 141) mukaan paitsi sektorien toimijoiden erilaisista perustehtävistä, myös siitä, että palveluiden maksaja ja palveluiden käyttäjä ovat kaksi eri tahoa. Jälkimmäinen seikka monimutkaistaa heidän mukaansa erityisesti julkisten palveluiden ohjausta ja seurantaa, koska käyttäjän antama palaute saadusta palvelusta on yrityksistä poiketen epäsuora. (Karisto & Lohivesi 2007, 25) Julkisen valinnan teorian mukaan hierarkkinen julkinen sektori on tehoton ja tuhlaavainen resurssien käytössä, koska poliitikoilta ja viranhaltijoilta puuttuvat riittävät insentiivit kustannusten valvontaan. Teorian mukaan ei voida olettaa, että poliitikot kykenisivät määrittelemään sellaiset tuotantotavoitteet julkiselle hallinnolle, että ne edustaisivat yhteisön parasta. Toiseksi byrokraatit eivät välttämättä tuota niitä palveluja, joita poliitikot ovat edellyttäneet. Kolmanneksi on todennäköistä, että byrokraatit toimivat tehottomasti. Kunnat eivät myöskään dynaamisesti kehitä palveluteknologiaa ja työmenetelmiä, koska kunnallistaloudesta puuttuvat tällaiseen toimintaan pakottavat imperatiivit ja kannusteet. (Walsh 1995, 16-18) (Valkama 2004, 49) Jotkut tehtävät on syytä hoitaa viranhaltijoiden voimin virkavastuun toteutumisen takia tai asiakassuhteen pituuden ja palvelun pitkäjänteisen kehittämisen takia. Moni kunnan palvelu voidaan kuitenkin ostaa yrityksiltä tai tuottaa yhteistyönä. Tie palvelun kilpailuttamiseen on pitkä, kun lähtökohtana on kunnan tuottama palvelu. Usein nettobudjetointi, liikelaitostaminen tai yhtiöittäminen on välivaiheita ennen palvelujen ulkoistamista ja kilpailuttamista, joiden edellytyksenä ovat toimivat markkinat ja riittävä tarjonta. 7

8 3 Julkinen-yksityinen yhteistyö Yhdyskuntakehittämisen prosessiin liittyy kaiken kaikkiaan monenlaisia ja hyvinkin perinteisiä julkisen ja yksityisen yhteistyömuotoja. Osaamista ja yhteistyön perinnettä on monissa prosessin eri osavaiheissa. Yhteistyön lisäämismahdollisuuksia on kuitenkin vielä selvästi olemassa. Prosessin osavaiheet ylittävää yhteistyötä ja kumppanuutta onkin alettu kehittää monin eri tavoin. Prosessin alkupäässä mahdollisuuksia tarjoavat kaavoitussopimukset ja kumppanuuskaavoitus, jossa kaavoitusta ja toteutusta nivelletään toisiinsa aikaisempaa paremmin osapuolten yhteistyönä. Yhteistyötä ja kumppanuutta on alettu kehittää myös ns. elinkaarihankkeiden yhteydessä, jossa suunnittelua, toteutusta ja ylläpitoa limitetään yhteistyöhankkeina toisiinsa. Yhteistyötä yksityisen sektorin kanssa on syytä tehdä silloin, kun hanke on iso ja uhkaa viedä liian suuren määrän voimavaroja, sen kustannustehokkaaseen toteuttamiseen ei ole osaamista eikä aikaa tai jos hanke olisi yleisen edun mukainen mutta käynnistyy vain mikäli yksityinen osapuoli saa sellaista etua, jota kunta ei sille voi tai halua yksiselitteisesti rahallisesti kompensoida. (Kanerva 2008, 39.) Erilaisia julkisen ja yksityisen tahon yhteistyömuotoja yhdyskuntakehittämisen prosessiin liitettynä voidaan kuvat seuraavasti: 1. VALMISTELU- VAIHE 2. SUUNNITTELU- VAIHE 3. TOTEUTUSVAIHE 4. KÄYTTÖ- VAIHE Maapolitiikka Yleiskaava Asemakaava Tekn. suunn. Tont. luov. Rakentaminen Ylläpito Korjaus - Aiesopimukset - Ostopalvelut - Maankäyttösopimukset - Kaavoitussopimukset - Kumppanuuskaavoitus - Korttelikilpailut - Rakenteiden suunn.kilpailut - PPP-yhteisyritykset - Toteutussopimukset - Alueurakat, SR-urakat - Ostopalvelut - Yhteiset palveluyhtiöt - PPP-yhteistyö - Elinkaarimallit Kuvio 3. Julkinen-yksityinen-yhteistyö ja kumppanuusmallit yhdyskuntakehittämisessä. Julkiset palvelut ovat Suomessa ja useissa Euroopan maissa säilyneet pääosin julkisina monopoleina viime aikoihin saakka. Kehitys on kuitenkin johtamassa samaan kuin yksityisellä sektorilla: palvelujen kehittäminen, tilaaminen ja tuottaminen ollaan erottamassa omiksi toiminnoikseen, ja osa palveluista ulkoistetaan. (Pento 2007, 18.) Keskinäisiä syitä kehitykselle ovat erikoistumisen tuomat hyödyt osaamiselle ja kustannustehokkuudelle, resurssien määrän optimointi myös kansallisella tasolla sekä ideologisen vastakkainasettelun väheneminen. Kyse ei ole lineaarisesta tai yksiulotteisesta siirtymästä julkisesta organisointiperiaatteesta kumppanuus-, yksityisrahoitus- ym. mallien suuntaan, vaan teknisen sektorin toiminnan perusteiden sekä palveluportfolion laajuuden ja luonteen uudelleenarvioinnista, verkosto- ja hallintakapasiteetin vahvistamisesta uusien yhteistyömuotojen avulla ja yksittäisten palvelujen, palveluprosessien ja palvelujärjestelmien uudistamisesta. Tällöin uudistamisen perimmäinen kysymys ei ole julkisen ja yksityisen yhteistyö, vaan koko teknisen sektorin uudistamisen 8

9 perimmäisten kysymysten avaaminen, jäsentäminen ja toiminnallistaminen itse luotuja tai muualta omaksuttuja uusia toiminta- ja organisointitapoja hyväksikäyttäen. Organisatorinen laajentuminen yksityisen sektorin suuntaan on tapahtunut hitaasti. Yhteisyrityksiä on edelleen vähän ja myös yksityisrahoitus- ja elinkaarimallit ovat toistaiseksi jääneet vähälukuisiksi. (Kallio ym. 2010) 3.1 Yhteistyön organisointi: tilaaja-tuottaja-malli Pyrkimykset kohti tuottavuuden ja vaikuttavuuden parantamista ovat saaneet eri organisaatiot ja kunnat pohtimaan uusia toimintatapoja tuottaa palveluja siten, että poliittinen ja managerialinen johtaminen erotetaan toisistaan. Tämän periaatteen noudattaminen johdattaa erottamaan tilaajat tuottajista ja valtuutetut palveluorganisaatioista. Mallin keskeisin tavoite on palveluiden tuottaminen asiakaslähtöisesti kuntalaisia kuunnellen, kustannustehokkaasti ja laadukkaasti. (Suonsivu 2008, 339.) Järjestämisvastuun ja palvelujen tuottamisen hahmottaminen erillisiksi asioiksi mahdollistaa kunnan toimintojen erottelun tilaamiseen ja tuottamiseen. Mitään yhtä ja oikeaa tilaaja-tuottajamallia ei ole olemassa, vaan niissä on erilaisia piirteitä riippuen siitä, halutaanko kunnassa korostaa kilpailuttamista, tuottavuutta vai omistajaohjausta. (Kanerva 2008, 33.) Mallin ensimmäiset kokeilut tehtiin Göteborgissa 1960-luvulla ja se levisi Ruotsissa muutamaa vuosikymmentä myöhemmin. Suomessa asiasta kiinnostuttiin laajamittaisesti vasta 1990-luvulla. Mallin soveltamisen eturintamassa on ollut kuntien tekninen sektori ja sen piirissä erityisesti tilahallinto, kiinteistöpalvelut, vesihuolto ja kunnallistekniikka. Tilaaja-tuottaja-mallin perustana on kolme keskeistä periaatetta: (a) tilaaminen ja tuotanto on erotettava toisistaan, (b) tilaajan ja tuottajien välille on luotava markkinat tai markkinoita muistuttavat olosuhteet ja (c) tilaajan ja tuottajan välistä toimintaa ohjataan sopimuksilla. Tilaajayksikkö vastaa siitä, että palvelu tarjotaan kuntalaisille kunnan poliittista tahtoa vastaavalla tavalla. Se suorittaa siis tilauksen ja valvoo sen toteutumista. Tuottaja voi mallin sovelluksesta riippuen olla kunnan sisäinen tuotantoyksikkö, toinen julkisyhteisö, yksityinen yritys tai järjestö. (Paloposki 2004; Kuopila et al. 2007; Anttiroiko 2009, 18) Tilaaja-tuottaja-erottelun voima on sen luomassa mahdollisuudessa saattaa tuottamisesta aiheutuvat kulut selkeästi näkyviin ja irrottaa niistä viranomaistoimintojen, kuten valvonnan tai lausuntojen antamisen, ym. aiheuttamat menot. Tällöin palvelun tuottamisen kustannukset saadaan selvästi näkyville. Kunta voi tuolloin miettiä onko sen palvelutuotanto tehokasta, voiko tehokkuutta parantaa, ja voitaisiinko palvelu tilata edullisemmin ulkopuoliselta tuottajalta, ts. ulkoistaa tai kilpailuttaa. Tämä ei kuitenkaan ole automaattinen seuraus tilaaja-tuottaja-ajattelun soveltamisesta, vaan tärkeintä on nähdä palvelun tuottamisen todelliset, riisutut kulut ja mahdollistaa oman toiminnan tuottavuuden parantaminen. (Kanerva 2008, 34.) Tilaaja-tuottaja-rakenteeseen kohdistuu myös kritiikkiä: Sisäinen tilaaja-tuottaja-rakenne on näennäismarkkinamekanismi, jonka ylläpitämiseksi vaaditaan oma sopimuksellinen järjestelmänsä, tuotteistaminen, valvonta, laskutus, jne. Tämä kaikki maksaa ja vaikuttaa siihen, parantaako tilaaja-tuottaja-malliin siirtyminen tuottavuutta tai taloudellisuutta organisaatiossa. (Kanerva 2008, 35.) 9

10 Tampereen tilaaja-tuottajamalli jalostuu kokemusten kautta Tampereen kaupungin organisaatio siirtyi uuteen toimintamalliin 2007 alussa. Monitahoisen muutoksen kulmakiviä ovat tilaaja-tuottajamalli sekä poliittista päätöksentekoa vahvistava pormestarimalli ja prosessiajattelu, jossa asiakokonaisuudet on teemoitettu kuntalaisten näkökulmasta ikäryhmien tai palveluaiheiden mukaan. Pilottikohteena toiminut ympäristö- ja tekninen toimi lähti tilaaja-tuottajamalliin etunojassa jo 2005, jolloin mallia kokeiltiin ja harjoiteltiin erityisesti teknisellä sektorilla. Vuoden 2007 alussa muodostettiin kaupunkiympäristön kehittämisen tilaajayksikkö, joka liitettiin osaksi koko kaupungin tilaajaryhmää. Kaupunkiympäristön tilaajayksikköön tulivat maankäytön suunnittelu, yleisten alueiden suunnittelu, rakennuttaminen ja kunnossapito sekä joukkoliikenne. Prosessiin eli samaan talousarviokokonaisuuteen tuli myös maaomaisuuden hankinnasta, hallinnasta ja luovutuksesta vastaava kiinteistötoimi sekä kaupunkiympäristöä kehittävät strategiset projektit Ratina ja Vuores. Tilaajayksikkö huolehtii palvelujen järjestämisestä ja tilaamisesta. Palveluista päättää yhdyskuntalautakunta. Tuotantoyksiköiksi muodostettiin katu- ja vihertuotanto sekä suunnittelupalvelut tekemään suunnittelua, rakentamista ja kunnossapitoa. Tampereen kaupungin liikennelaitoksesta muodostettiin tuottajayksikkö. Mm. rakennusvalvonnan ja ympäristövalvonnan sekä asiakaspalvelun kokonaisuudesta muodostettiin viranomaispalvelut. Tuotantoa ohjaamaan perustettiin johtokunta. Muutos toteutettiin kaupungin olemassa olevalla henkilökunnalla. Lopputuloksena syntyi kattava kokonaisuus kaupunkiympäristön kehittämiseen uudella tavalla. Tilaajalla eli kaupunkiympäristön kehittämisellä on suomalaisessa kuntakentässä poikkeuksellisen laaja toimialue maankäytön suunnitteluttamisesta aina joukkoliikenteen hankintaan. Tampereen toimintamalli on oma kokonaisuutensa, jonka käytännön toteutuksiin ei ole ollut valmiita sapluunoita. Ympäristö- ja tekninen toimiala lähti mukaan kehittämään omia ratkaisujaan sillä periaatteella, että on parempi tarttua peräsimeen kuin antaa virran viedä. Korjausliikkeisiin varauduttiin, niitä on tehty matkan varrella ja lisääkin tarvitaan, mutta suunta on selvillä. Rakentamisessa ja kunnossapidossa sekä joukkoliikenteessä hankintaa on avattu markkinoille, vaikka kaupungin oma tuotanto tekeekin edelleen pääosan tehtävistä. Tilaukset tehdään oman tuotannon kanssa neuvottelumenettelyllä. Suunnittelussa on toimittu pääosin kumppanuusmallilla. Ulkopuolisen tilauskannan osuus oli ennen uutta malliakin iso esimerkiksi katusuunnittelussa, kun taas vaikkapa kaavoja on laadittu edelleen pitkälti oman tuotannon voimin. Tulevaisuudessa keskeinen kysymys on, mitä kaupunki päättää tehdä tuotannollaan, pysyykö se jatkossakin sisäisillä markkinoilla vai suuntaako se myös ulkoisille. Muutos vaatii myös sekä tilaajaorganisaation vahvistamista että sen osaamisen kehittymistä, jos markkinat avataan kokonaisuudessaan, toteaa tilaajapäällikkö Risto Laaksonen. Hyry, Kuntatekniikka 4/2009 Lahden seudun kuntatekniikan tuotanto osakeyhtiöön Lahden seudulla toteutettiin ensimmäisenä Suomessa seudullinen kuntatekniikan tilaajatuottajamalli viiden kunnan yhteisenä tuottajaliikelaitoksena. Se poikkesi selkeästi muun maan ajattelun valtavirrasta, jossa on nähty tuotannon yksityistäminen kokonaan tai siirtäminen yksityisen yrityksen pääomistukseen helppona ratkaisuna. Yhtiön perustamisesta 10

11 päättivät omistajakuntien valtuustot yksimielisissä valtuustojen kokouksissaan marraskuussa Samalla päätettiin, että liikelaitoksen toiminta siirtyy liikkeenluovutuksesta annettujen määräysten mukaisesti osakeyhtiölle. Kuntien omistusosuudet yhtiössä sovittiin perustuviksi liikelaitoksen kolmen ensimmäisen toimintavuoden ( ) kuntakohtaisiin liikevaihtoihin. Yhtiön toiminnan tarkoituksena on varmistaa yhtiöjärjestyksessä mainittujen seudullisten kuntatekniikan palveluiden saatavuus tuottamalla niitä omistaja-tilaajille ja markkinoille kilpailukykyiseen hintaan. Yhtiön perusperiaatteita ovat toiminnan kilpailukykyisyys ja kannattavuus sekä pyrkimys vastata markkinoiden asettamiin kehittämisvaatimuksiin niin, että yhtiön arvo säilyy ja kasvaa. Lisäksi yhtiö tavoittelee vahvaa markkina-asemaa toimialallaan ja toimialueellaan kuitenkin siten, että sen sidosyksikköasema säilyy omistajiin nähden. Hankintalain mukaan sidosyksikkönä oleva tuottaja ei voi tuottaa palveluja muille kuin omistajilleen vähäistä määrää enempää. Yhtiö tuottaa sidosyksikkönä palvelut omistajilleen kannattavasti. Yhtiö tavoittelee voittoa muille kuin osakkailleen tuottamista palveluista ja niistä osakkailleen tuottamista palveluista, joiden hankinnat osakkaat hankkivat yhtiöltä kilpailuttamisen perusteella. Kuntatekniikan on säilytettävä sidosyksikköasemansa omistajiinsa toistaiseksi. Tuottajan on määriteltävä tarkasti ydintuotantotehtävät, jotka se haluaa hoitaa itse. Loput hankitaan ulkopuolelta ja siis markkinoilta. Toisaalta kunnan omassa hallinnassa oleva tuotanto tuo hinta- ja saatavuusvakautta. Ulkopuolisiin kumppaneihin nähden päätuottajalle avainasioita ovat sen luotettavuus ja tasapuolisuus sekä pitkäjänteisyys. Ylläpidossa perinteiset kaluston ja henkilöstön ympärivuotinen yhteiskäyttö ja tehtävien määrittely ovat tehokkuuden ja markkinoiden luomisen perusedellytyksiä. Pienet tilaajakunnat saavat asiantuntemusta liittymällä suureen tuotantoyksikköön. Samoin tilattujen töiden toimitusvarmuus on paljon parempi kuin hankittaessa erillisiltä pieniltä tuottajilta. Kunnan omassa omistuksessa olevan tuotannon heikkoudeksi on pyritty todistamaan sen tehottomuutta. Kun tuotanto organisoidaan yritystoiminnaksi, jonka toiminta ja tehokkuus ovat mitattavissa ja jonka henkilöstön ammattitaito ja halu oman osaamisen käyttöön tehdään mahdolliseksi ja arvostetuksi, ei kunnan omistus yksin tee tuotantoa tehottomaksi. Simonen, Kuntatekniikka 4/ Kunnan tehtävien ja palvelujen ulkoistaminen Kuntien palvelujen järjestämisen kenttä muodostaa kirjavan kokonaisuuden, jossa on toimijoita kaikilta sektoreilta. Perinteisiä virasto-organisaatioita uudistetaan eri puolilla maata jatkuvasti, toimintoja yhtiöitetään ja lisäksi kunnat kokeilevat uusia organisointitapoja tehostaakseen ja parantaakseen toimintaansa. Organisaatiomalleissa näyttää tapahtuvan tiettyjä tendenssimäisiä siirtymiä, jotka määrittyvät yhteiskunnallisten olosuhteiden, ideologioiden ja ajan myötä saatujen kokemusten pohjalta. Eri organisointitavat soveltuvat eri tehtäviin ja tilanteisiin, joten kuntien palvelujen organisointitapojen tarkastelussa on luontevaa ottaa tehtävä ja tilannesovitteisuutta korostava näkökulma. Tätä asetelmaa havainnollistaa seuraava kuvio. (Anttiroiko 2009) 11

12 Hallinto ja peruspalvelut Tekniset huoltopalvelut Kuntien liiketoiminta Tukipalvelut Rakentaminen ja investoinnit Yhteiskehittäminen ja -palvelu Kehittäminen ja edunvalvonta Virasto-organisaatio Luotettavuus, oikeusturva, rationaalisuus Liikelaitos Luotettavuus, itsenäisyys, tekninen osaaminen Osakeyhtiö Yrittäjyys, itsekannattavuus, reagointikyky Ostopalvelu Selkeät palvelukokonaisuudet, taloudellisuus Kumppanuus Pääomatarve, luottamus, yrittäjyys, osaaminen Allianssi Liittoutuminen ja osaamisen yhdistäminen Verkosto Resurssien yhdistely, yhteinen etu, luottamus Kuvio 4. Kunnan toimintoja ja niihin sopivia organisointimuotoja. (Anttiroiko 2009, 54.) Taloustieteiden vakiintuneen käsityksen mukaan jokainen monopoliasemassa toimiva organisaatio menettää ajan mittaan tehokkuutensa. Kun monopolin ei tarvitse kilpailla markkinoilla muita toimijoita vastaan, sillä ei ole ulkoista pakotetta uudistua eikä edes vastustaa byrokratisoitumista ja tehottomuutta. Toisaalta eräät taloustieteen teoriat osoittivat että ns. luonnollisella monopolilla voi olla myös hyödyllisiä vaikutuksia, etenkin silloin kun sen toimialalla on saavutettavissa suuruuden kautta taloudellista hyötyä. Hyvin monia julkisia palveluja pidettiin aiemmin luonnollisina monopoleina, joita yhteiskunnan tulisi hallita: esimerkiksi vesi- ja sähkölaitoksia, posti- ja puhelinpalveluja, rautateitä, terveyspalveluja, sekä vanhusten ja lasten hoitoa. Näitä ja useimpia muita palveluja pyrittiin järjestämään monopoliasemassa olevien julkisten organisaatioiden kautta, koska nähtiin että niiden tuottamille palveluille ei ole toimivia markkinoita, eikä siten mahdollisuutta järjestää tehokkuuden vartijaa ulkoisen kilpailun avulla. (Pento 2007, 20.) Monissa maissa on viimeisten vuosikymmenten aikana katsottu että julkisen valvonnan kohteena oleva yksityinen monopoli on sekin pienempi paha kuin pitkäaikainen julkinen monopoli. Useat maat ovat ryhtyneet tietoisesti vähentämään monopoliasemassa olevia julkisia palveluja. Iso- Britannia on ollut tässä kehityksessä edelläkävijä Euroopassa yli kaksi vuosikymmentä. (Pento 2007, 20.) Suomalaisten kuntien johtamisessa on 80-luvulta asti levinnyt New Public Management (NPM) ajattelu. Se on korostanut erityisesti liiketaloudellisia näkökulmia kunnan toiminnassa ja yksityisellä sektorilla hyviksi osoittautuneiden johtamisjärjestelmien hyödyntämisessä myös kuntien johtamisessa. Kriittisessä tarkastelussa NPM-ajattelun heikkoudeksi on katsottu yksityisen sektorin oppien yleispätevä soveltaminen, kiinnittämättä huomiota sektorien toimijoiden erilaisiin perustehtäviin. Kuitenkin ulkoistettaessa kunnan järjestämisvastuulla olevia palveluja yksityisten yritysten tuotettaviksi, edustavat yhteistyön osapuolet kärjistetysti kuvaten täysin erilaisia maailmoja. (Karisto & Lohivesi 2007, 21) 12

13 Markkinaehtoisuutta ja kilpailua korostava käänne toi keskusteluun sellaisia käsitteitä kuin yksityistäminen, ulkoistaminen, kilpailuttaminen ja näennäismarkkinat. Ulkoistamisen muotoja on useita, mutta tässä katsauksessa keskitytään erityisesti niihin tapoihin, joissa kunnat tekevät yhteistyötä yksityisen sektorin kanssa Ulkoistaminen Ulkoistaminen on yleiskäsite, joka kuvaa kunnan palvelujen hankintaa kuntaorganisaation ulkopuolelta (Valkama et al. 2002, 241). Joskus ulkoistaminen on samaistettu ostopalveluihin, koska ostopalveluilla tarkoitetaan palveluja, jotka kunta ostaa oman organisaation ulkopuolelta (Kuopila et al. 2007,38). Toisaalta kuitenkin ulkoistamisen käsite on alaltaan laajempi ja itse asiassa myös hyvin eriluonteinen kuin ostopalvelujen käsite. Lisäksi kunnat voivat toteuttaa ulkoistamista eri asteisesti. Esimerkiksi epätyypillisten työsuhteiden ja vuokratyövoiman käyttö on tietynlaista ulkoistamista, vaikka näiden tapaisia toimenpiteitä ei välttämättä aina pidetä ulkoistamisena. Ulkoistamisen koko kenttää on hahmotettu seuraavassa kuviossa julkisen kontrollin asteen pohjalta. (Anttiroiko 2009, 45.) Ostopalvelut Hankinnat kunnan ulkopuolelta Kunta Kunnan oma palvelutuotanto (in-house) ULKOISTAMINEN Hankintasopimus Yhteistyösopimus Omistajaohjaus Luovutusehdot Julkisyhteisöt Julkisyhteisöjen väliset yhteistyön muodot Yksityistäminen Omaisuuden myynti Uudet organisointimuodot Esim. yhtiöittäminen Kuvio 5. Ulkoistamisen muotoja. (Anttiroiko 2009, 43.) Osaa ulkoistetuista palveluista kutsutaan joskus palvelujen vaihtoehtoisiksi tuotantotavoiksi. Ne ovat vaihtoehtoisia tuotantomuotoja siinä mielessä, että niissä tuottaja on joku muu taho kuin kunnan oma linjaorganisaatio, liikelaitos tai kuntien muodostama julkisoikeudellinen kuntayhtymä. Tällaisia palvelujen järjestämistapoja ovat mm. ostopalvelut, yhteisyritykset ja erilaiset kumppanuuden muodot. (Anttiroiko 2009, 45.) Uusimpia toimintatapoja ulkoistamisessa ovat julkisten ja yksityisten toimijoiden kumppanuuteen (partnering) perustuvat ratkaisut. Kumppanuus voi olla minkä tahansa kuntien palvelutuotannon järjestely, joka koskee rahoitusta, omistusta tai itse tuotantoa. Kumppanuus tarjoaa eri toimijoille mahdollisuuden tehdä sitä, mitä ne parhaiten osaavat. Lähtökohtana voidaan pitää sitä, että 13

14 julkiset palvelut ja infrastruktuuri tuotetaan parhaimmalla tavalla. Toteutettuja hankkeita on vielä vähän, mutta kiinnostus tämänkaltaista yhteistyötä kohtaan on viriämässä. (Hyvärinen & Lith 2008, 15) Yksityisellä sektorilla keskeisin ulkoistamismotiivi on johdon halu ohjata organisaatiota keskittymään sen osaamisen ydinalueelle (ks. esim. Weidenbaum 2005, 311). Tästä kuntasektorille tehty analogiakysymys kuuluu: mikä on kunnallisen osaamisen ydinaluetta. Tämä synnyttää tarpeen arvioida kuntatyön vahvuuksia, historiallisia kehitysvaiheita ja kompetenssin kestävyyttä. Näennäismarkkinakilpailun ylläpitämisen näkökulmasta joudutaan selvittämään, miten paljon kunnan kannattaa säilyttää omaa palvelutuotantoa. Kun kunta jättää itselleenkin jonkin verran omaa tuotantoa, kunnalliset yksiköt voivat tehostaa kilpailua, ja kunnalla säilyy suora tuntuma tuotannon kustannuksiin ja johtamisongelmiin. (Warner & Hefez 2008, 157) (Valkama 2008, 127) Kuntapalvelujen ulkoistaminen yksityisille yrityksille voi edellyttää kunnan talousjohdolta perusteellisempaa riskien kartoitusta kuin ulkoistettaessa palveluja kuntasektorin sisällä. Yksityisillä yrityksillä on toiminnassaan yksityisoikeudellinen viitekehys, yrityksen toimintaa ohjaa liiketoimintaosaaminen ja yritykset ottavat toiminnassaan kaupallisia riskejä. Palvelujen ulkoistaminen yksityiselle sektorille muuttaa myös kuntalaisten, asiakkaiden ja muiden sidosryhmien juridis-taloudellista asemaa suhteessa palvelun tuotantoon. (Valkama 2008, 127) Ulkoistaminen alkoi tunnetusti käynnistyä teknisen sektorin toimialoilla varsin aikaisessa vaiheessa, mikä näkyy erityisesti rakentamisessa, kiinteistönhoidossa, jätehuollossa, kuljetuspalveluissa ja siivouspalveluissa. Muutamat kaupungit, kuten Lahti, ovat lähteneet kunnianhimoisesti ulkoistamaan joidenkin tehtäväalueiden koko tuotannon. Ulkoistaminen voidaan toteuttaa kilpailu- tai kumppanuusorientoituneesti. Kilpailutusmentaliteetti perustuu ns. huutokauppateoriaan ja edellyttää kovan kilpailun ylläpitämistä markkinoilla, kunnan aktiivista sanelijan roolia ja hintaa lähes ainoana valintakriteerinä, kun taas kumppanuusmentaliteetti edellyttää kunnalta lähtökohtaisesti yhteistyöhakuista roolia ja palvelukuvauksen ja hankkeen ehtojen sovittamista kulloiseenkin yhteistyötilanteeseen. (Kallio, Anttiroiko, Haahtela, Malinen 2010, 8) Ulkoistaminen ei ole patenttiratkaisu kustannusten alentamiseen, vaikka ulkoistamisen alkuvaiheessa näin usein toivotaankin. Ulkoistaminen vahvistaa olennaisesti tilaajan mahdollisuutta vaatia parempaa laatua, tarkoituksenmukaisempaa toimitusta ja jatkuvaa palvelukehitystä. Kilpailu pakottaa tuottajaa kehittämään toimintaansa asiakkaan tarpeiden ja mieltymysten suunnassa. Nykyään merkittävä osa yritysten kiinteistötoiminnasta on ulkoistettu ja sama kehitys on alkanut myös julkisten toimijoiden osalta. (Pento 2007) Kilpailuttaminen Hankintamenettelyjen sääntelyn (vrt. laki julkisista hankinnoista 348/2007) tavoitteena on julkisten varojen tehokas käyttö, markkinoilla olevan kilpailun hyödyntäminen, ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun toteutuminen, julkisuus ja avoimuus sekä markkinoiden toiminnan edistäminen. Jotta nämä periaatteet toteutuisivat, joskus kuntien ja yksityisen sektorin yhteistyö on kilpailutettava, etenkin silloin kun kyseessä ovat suuret kynnysarvot ylittävät hankinnat. Jos kunnan ulkopuolinen palveluntuottaja voittaa kunnan järjestämän kilpailutuksen kunnan tuotantovastuulla olleesta palvelusta, palvelun tuotanto ulkoistuu. Tilanteessa, jossa kunta 14

15 nimenomaan haluaa ulkoistaa palvelutuotantoaan, kunta on yleensä velvollinen järjestämään kilpailutuksen. Ilman kilpailutusta palveluja voidaan ulkoistaa lähinnä vain valtiolle ja tietyin edellytyksin toisille kunnille ja kuntayhtymille. (Valkama 2008, 127) Kansainvälisten tutkimustulosten mukaan kuntapalvelujen kilpailuttaminen tuottaa selviä budjettitaloudellisia säästöjä kunnille. Säästöt voivat olla jopa useita kymmeniä prosentteja. Sellaiset kansainväliset tutkimustulokset, joiden mukaan kilpailuttaminen näyttäisi johtavan kalliimpiin kustannuksiin, ovat varsin harvinaisia. Kilpailuttamisen säästöt ovat suurimmillaan yleensä ensimmäisellä kilpailutuskierroksella. Sen jälkeen säästöt pienenevät. Kansainvälisten tutkimusten mukaan jo kilpailuttamisen uhalla on säästövaikutuksia. Monopolistiset palveluntuottajat tehostavat toimintaansa, jos päättäjät ryhtyvät vakavissaan pohtimaan markkinoiden avaamista. Kansainväliset tutkimustulokset eivät kuitenkaan kerro kovinkaan paljon kilpailutettujen palvelujen laatumuutoksista. Palvelujen laadun mittaaminen on tosin merkittävästi vaikeampaa kuin välittömien kustannusvaikutusten arviointi. (Valkama, Kallio & Kankaanpää 2008, 164) Kunnan kannattaa kilpailuttaa palveluja, joille on markkinoilla useita tarjoajia. Kilpailun on tarkoitus parantaa suoritustasoa ja tehokkaiden ratkaisujen etsimistä. Jos kilpailua ei ole, ei ole myöskään tehokkuuden paranemista eikä hinta alene. Joskus iso toimija ostaa hiljalleen pienet alueelliset yrittäjät pois, ja alkaa määrätä palvelun hinnan. Tällaisessa monopolitilanteessa olisi hyvä, että kunnilla olisi valmiudet lisätä omaa palvelutuotantoaan alalla. Joidenkin näkemysten mukaan kannattaa kilpailuttaa myös sellaistakin toimintaa jolla ei ole toimivia markkinoita, koska kysyntä luo tarjontaa ja se puolestaan lisää kysyntää. Tällöin alueelle syntyy yritystoimintaa ja niille puolestaan yksityistä kysyntää ja koko alueen elinvoima paranee. (Kanerva 2008, 36) Hyvän hallinnan vaatimuksista puolueettomuus toteutuu ehkä tällä hetkellä parhaiten. Useimmat hankinnat ovat avoimia, ja hankintapäätökset täytyy perustaa vertailevaan arviointiin, joka osoittaa kokonaistaloudellisen edullisuuden. Hankintalainsäädäntö turvaa hankintapäätösten puolueettomuutta, mutta kokonaisuudessaan näennäismarkkinoiden kilpailuneutraliteetti on ongelmallisempi ja laaja-alaisempi kysymys. Erilaiset palveluntuottajat eivät ole yhdenvertaisessa asemassa kuntapalvelujen näennäismarkkinoilla. (Valkama, Kallio & Kankaanpää 2008, 174) Lämmityksen ulkoistaminen voi tuoda säästöjä Jo 1990-luvun keskivaiheilla Muuramen kunta oli todennut, että kunnassa tarvitaan uudempi ja tehokkaampi aluelämpökeskus. Muuramen Lämpo Oy, joka hoitaa kaukolämpötoiminnan Muuramen keskustassa, selvitti erilaisia vaihtoehtoja monta vuotta. Vasta 2000-luvun alussa löydettiin vaihtoehto, jossa sekä investoinnit että polttoainekustannukset olivat tavoitteiden mukaiset. Koska energiantuotannon on ehdottomasti toimittava kunnan kohteissa, kuten esimerkiksi sairaaloissa, oli erittäin tärkeä löytää luotattava kumppani. Vuonna 2003 Muuramen Lämpö Oy ja Vapo solmivat 15 vuoden yhteistyösopimuksen lämmöntuottamisesta Muuramen keskustan kaukolämpöverkkoon polttoaineina palaturve ja hake. Ympäristöystävällinen ja kotimainen polttoaine lämmöntuotannon polttoaineena vastasi kunnan halua toimia vastuuntuntoisesti. Taloudellisesti valinta oli myös kilpailukykyinen ja pitkä sopimus vähensi hintaheilahtelujen riskiä. Sopimuksen mukaan Vapo vastasi uuden lämpökattilan investoinneista, polttoaineen hankinnasta ja laitoksen käyttötoiminnasta sekä huollosta. Muuramen Lämpö vastasi lämmön jakelusta kaukolämpöverkon asiakkaille. Muuramen Lämmöllä on halutessaan mahdollisuus lunastaa Vapon omistama lämpölaitos tulevaisuudessa omistukseensa. Jauhiainen, Kuntalehti 17/

16 Askola ulkoisti koko teknisen toimensa Itäuusmaalainen Askola pisti kertaheitolla teknisen toimensa uusiksi. Askola teki sopimuksen Coor Service Management Oy:n kanssa, jolla kunta ulkoisti tekniset tukipalvelunsa. Puolen miljoonan euron kiinteällä vuosimaksulla kunta saa 80 kiinteistön, vesi- ja jätevesihuollon järjestelmien sekä katu-, tie- ja urheilualueiden ylläpidon. Kustannusriskin kantaa yritys. Askola säästää neljän sopimusvuoden aikana noin euroa. Kunnanjohtaja Mikko Komulainen kertoo hankkeesta seuraavasti: Jo 2001 lähdimme tervehdyttämään koko kunnan taloutta ja teknistä tointa. Neljä henkeä vähennettiin ja avoimia paikkoja jätettiin täyttämättä. Kun lähdimme kilpailuttamaan teknistä tointa, ensisijainen tavoite eivät olleet niinkään säästöt kuin palvelujen tehostaminen, laadun hallinta, tuotantotapojen uudistaminen ja kustannusten seuranta. Kun valtuusto oli 2003 päättänyt teknisten palvelujen hankkimisesta kokonaispakettina, hankittavat palvelut tuotteistettiin. Sitten tehtiin budjettiarviot ja kartoitettiin mahdolliset tarjoajat. Tiedusteluja tuli ympäri Suomen, myös suurten kaupunkien liikelaitokset olivat kiinnostuneita. Määräaikaan mennessä kuntaan oli tullut kolme hinnoiteltua tarjousta: YIT Kiinteistötekniikka Oy euroa/vuosi, Tieliikelaitos, Helsingin palveluyksikkö euroa/vuosi ja Skanska Facilities Management Oy euroa/vuosi. Valinta osui jälkimmäiseen, joka toimii nykyään omistajavaihdoksen kautta nimellä Coor Service Management Oy. Ns. yhden sopimuksen periaatteen ansiosta kunta asioi kymmenien toimittajien sijaan vain yhden vastuullisen palveluntuottajan kanssa. Sopimuksessa määritellään tarkoin, mitä kunta maksamansa kiinteän vuosikorvauksen vastikkeeksi yritykseltä saa ja millä ehdoin. Koska kyseessä on liikkeenluovutus, henkilökunta kuusi työntekijää siirtyi kunnan palveluksesta Coorin leipiin. Työntekijöiden työsuhteen ehdot pysyvät ensimmäisen neljän vuoden sopimusajanjakson aikana entisellään. Sopimuksen päätyttyä tilanne tulee avoimeksi myös entisten kunnan palkollisten osalta. Meidän täytyy uskoa siihen, että olemme tehneet siihen mennessä itsemme niin korvaamattomiksi kunnassa, että voitamme seuraavankin kilpailun. Jos näin käy, silloin sama henkilökunta jatkaa, Coor Management Oy:n operatiivinen johtaja Jukka Tuominen vakuuttaa. Askola kasvaa noin 60 hengellä, eli 1,5 prosenttia vuodessa, ja samaa vauhtia kasvavat palvelutarpeet. Rakennuslupia myönnetään vuodessa. Coorin kanssa tehty kokonaissopimus onkin helpottanut niin kunnaninsinöörin kuin rakennustarkastajankin työpaineita. Lisäksi organisaatio ei ole enää niin haavoittuva kuin aiemmin, koska varamiehissä löytyy. Valtakari, Kuntalehti Johdatus yhteistyön muotoihin Kuntien vaihtoehtoisten palvelutuotantomuotojen lisäämisen kaksi keskeistä piirrettä ovat markkinaehtoisuus ja sopimuksellisuus. Toiminta perustuu yhä enemmän markkinoiden ja markkinamekanismien hyödyntämiseen sekä toisaalta kunnan ja palvelun tuottajien välisiin, yksityisoikeudellisiin sopimuksiin. 16

17 Koska julkisesta palveluntuotannosta päätetään demokraattisesti, se rahoitetaan julkisin varoin ja sitä säännellään monin tavoin, kuntien palveluja ei aina voida hankkia tavanomaiseen tapaan markkinoilta. Julkisen sektorin vaateet ja markkinoiden tehokkuus on pyritty yhdistämään luomalla erityisiä näennäismarkkinoita tai suunniteltuja markkinoita eli markkinoita muistuttavia julkisen palvelukysynnän ja tarjonnan järjestelmiä, joita kunnat sääntelevät ja joihin liittyy usein tavanomaisista markkinoista poikkeavia järjestelyjä. Esimerkiksi palvelujen käyttäjät eivät näennäismarkkinoilla välttämättä maksa palvelusta suoraan tuottajalle, vaan palvelut rahoitetaan kunnan kautta. Näillä markkinoilla kunta toimii tilaaja-tuottaja-mallin mukaisesti palvelun tilaajana. Tällaisia järjestelyjä on sovellettu esimerkiksi tukipalveluihin, kuten siivous-, ruokalaja kiinteistöpalveluihin. (Bailey 1999; Anttiroiko 2009, 46.) Sopimukset voivat koskea kertasuoritusta, joka tapahtuu yhden päivän aikana, tiettyä projektia, joka päättyy valmistuessaan tai ulkoistamissopimusta, jossa toimittajan suurten investointien vuoksi sopimuksen kestoa on mitattava kymmenissä vuosissa. Hankintayksikön on määriteltävä kesto riittävän selvästi ja päätettävä sopivin mahdollinen kesto kullekin sopimukselle ottaen huomioon muun muassa markkinatilanne ja hankintayksikön omat tarpeet sekä myös resurssit uusia kilpailutus tulevina vuosina. (Kuusniemi-Laine & Takala 2008, 167.) Kunnan omissa töissä ja kunnan yritysten kanssa toimittaessa ongelmien ratkaiseminen on helppoa, sillä monesti asiat saadaan kuntoon puhtaasti työnjohdollisella määräyksellä. Sopimussuhteissa on toisin. Kilpailun voittaneen sopimuskumppanin kanssa tehdään yhteistyötä useita vuosia niiden ehtojen mukaan, jotka sopimukseen on kirjattu. Hankintapäätökseen kirjattuja asioita ei voida muuttaa ilman että asioista sovitaan uudestaan. Sopimukseen on kirjattava muutosvaraa, mutta ei mahdottoman paljon. Mikäli kilpailutus on koskenut appelsiinihankintoja, tehtyä ratkaisua ei voi muuttaa omenahankinnoiksi, muutoin kilpailijat voisivat valittaa väärästä kilpailumenettelystä. (Valli 2009) Verkostomainen yhteistyö yksityisen sektorin kanssa Verkoston käsitteellä korostetaan organisointitapaa, joka perustuu kaikkia osapuolia hyödyttäviin ja suhteellisen pysyviksi tarkoitettuihin yhteistyösuhteisiin. Verkostojen synnyn taustalla on tarve yhdistää vapaaehtoisuuden pohjalta eri toimijoiden valta-, osaamis- ja tietoresursseja yhteisesti määriteltyjen tarkoitusperien toteuttamiseksi. (Anttiroiko 2009, 21.) Verkostojen tarkoituksena on saavuttaa yhdessä jotain sellaista, johon yritys ei yksin pystyisi. Yritykset pyrkivät varautumaan toimintaympäristön muutoksiin erikoistumalla, keskittymällä ydinosaamiseensa ja rakentamalla monipuolisia yhteistyöverkostoja. Verkostot ovat dynaamisia rakenteita, jotka muuttuvat ja kehittyvät niissä toimivien tahojen tekemien ratkaisujen myötä. (Vakaslahti 2004; Kahila 2009, 17.) Yhtenä verkostoja tiiviimpänä ja käytännössä kumppanuussuhdetta muistuttavana organisointimuotona viime vuosien keskustelussa on nostettu esiin strategiset allianssit, joiden esikuvat tulevat yrityssektorilta. Suuryritykset ovat usein fuusioiden sijaan muodostaneet strategisia alliansseja, jossa yhteistyöosapuolet tuovat osaamisensa yhteisen edun yhdistämään ja yhteisesti organisoituun sopimusyhteistyöhön, mutta säilyttävät yhtiöinä itsenäisen päätösvaltansa. Tällaisia alliansseja on muodostettu mm. merkittävien tuoteinnovaatioiden tai yhteisesti kehitettyjen palvelujen (joint solution) aikaansaamiseksi monimutkaisesti eri toimialoja, osaamisalueita ja alustoja yhdistävillä markkinoilla. Usein strategisen allianssin käytännön toteutus tapahtuu perustamalla yhteisyritys (joint venture). Se voi kuitenkin toteutua myös 17

18 löyhemmän yhteistyön muodossa esimerkiksi ad hoc pooleina, konsortiona, projektiyhteenliittyminä tai vastaavina. (Rusko 2007; Anttiroiko 2009, 22.) Kunnissa yleisesti käytössä olevista organisaatiomuodoista strategisen allianssin piirteitä on erityisesti useamman kunnan liikelaitoksissa ja yhtiöissä, kuntayhtymissä, yhteistoimintaalueissa, eräissä isäntäkuntamallin toteutusmuodoissa ja Kainuun aluehallintomallin mukaisessa yhteenliittymässä. Pääsääntöisesti nämä ovat tiiviin yhteistyön organisaatioita, joissa kunnat kuitenkin säilyttävät itsenäisyytensä. Sinänsä strategisen allianssin käsitteen käyttö on jäänyt kuntakentällä vähäiseksi. (Rusko 2007; Anttiroiko 2009, 22.) Kumppanuus ja elinkaarimallit Kuntien toiminnassa kumppanuuden keskeisin muoto on sopimukseen perustuva julkinenyksityinen-kumppanuus (Public-Private Partnership, PPP). Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudesta on hyötyä erityisesti erilaisissa infrastruktuurin rakentamishankkeissa, joissa voidaan hyödyntää yritysten osaamista ja pääomia. Tällaisia investointikohteita ovat esimerkiksi kauppakeskukset, jäähallit, uimahallit, koulut, terveyskeskukset ja vankilat. (Haveri & Anttiroiko 2009; Anttiroiko 2009, 29.) Etenkin rakentamisessa ja kunnallisteknisten rakenteiden ylläpidossa perinteisten hankintamuotojen rinnalle on kehittymässä kokonaisvaltaisempia toimintamalleja, joissa sopimukseen voi tapauksesta riippuen sisältyä hankkeen suunnittelu, rakentaminen, hoito, kunnossapito ja jopa hankkeen rahoitus. Tästä syystä yksityisrahoitusmallit ovat keskeinen osa PPP-hankkeita. PPP-rahoitus on houkutteleva vaihtoehto kunnille siinä mielessä, että sen avulla saadaan liikkeelle investointeja ilman kunnan budjetin investointimäärärahoja. Talousjohtamisen näkökulmasta PPP-sopimusten kasvu lisää kunnan sitoumuksiin liittyviä riskejä, kun niitä käsitellään kuntien taseiden ulkopuolisina velkasitoumuksina. Sopimukset voivat sisältää raskaita velvoitteita useille seuraaville kunnanvaltuustoille, joiden voi olla erittäin vaikea päästä irti sopimuksista kohtuullisin kustannuksin. Sopimukset kestävät useita vuosikymmeniä, ja käsitykset sopivista palveluista, kuntalaisten kollektiivisista tarpeista ja mieluisista yhteistyökumppaneista voivat muuttua paljon ajan kuluessa. (Valkama 2008, 128.) PPP-malleista ei ole voitu tehdä vielä pitkäaikaisia seurantatutkimuksia, koska useimmat sopimukset on solmittu vasta 1990-luvun alun jälkeen. Isoista läntisistä teollisuusmaista Ranska on eräänlainen poikkeus, sillä ranskalaiskunnat ovat käyttäneet yksityisrahoitusta jo useita vuosikymmeniä. Pienestä kuntakoosta johtuen ranskalaisilla kunnilla ei ole ollut riittäviä omia voimavaroja infrastruktuurin rakentamiseen, minkä vuoksi ne ovat turvautuneet yksityisen sektorin tarjoamiin palveluihin. Ranskalaisia yksityisrahoitusmalleja on kritisoitu kuitenkin kilpailun vähäisyydestä. (Valkama 2008, 128.) Majamaa (2008) on kehittänyt PPP-mallia eteenpäin täydentämällä sitä loppukäyttäjän tai kuluttajakansalaisen näkökulmalla. Kyseinen 4P-malli (Public-Private-People Partnership) perustuu julkisen hallinnon, yritysten ja käyttäjien väliseen strategiseen kumppanuuteen, jolla pyritään hyviin sidosryhmä- ja asiakassuhteisiin perustuvaan kehittämiseen. Mallin rakentamista on motivoinut havainto, että nykykäytännöissä on puutteita suoran asiakaskontaktin luomisessa julkisen ja yksityisen kumppanuuden toteuttamisessa ja sen seurauksena asiakasnäkökulman kadottaminen PPP-pohjaisten rakennushankkeiden päätöksentekovaiheessa (Majamaa ym. 2008). (Anttiroiko 2009, 32.) 18

19 Yksityisrahoitusmallit Yksi julkinen-yksityinen-kumppanuuden erityismuoto on yksityisrahoitusmalli (Private Finance Initiative tai Private Funding Initiative, PFI), joka luotiin nykymuodossaan Iso-Britanniassa tukemaan julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden yhteishankkeiden rahoitusta. Käytännössä samaan ilmiökenttään viitataan käsitteellä elinkaarimalli tai elinkaaritoteutus, vaikka niillä on pieniä ko. käsitteiden sisältöihin liittyviä nyanssieroja. (Anttiroiko 2009, 27.) Yksityisrahoitus (YR) ei tarkoita vain infrastruktuurin rahoitusta, vaan myös yksityisen sektorin laajempaa osallistumista julkisen sektorin palvelutarjontaan. YR eroaa yksityistämisestä siinä, että julkinen sektori säilyttää merkittävän roolin yksityisrahoitteisissa projekteissa palvelujen ostajana ja niiden laadun valvojana, projektin välittäjänä, mahdollisesti kiinteistön luovuttajana tai sen haltuun ottajana sopimuksen päätyttyä. Ero alihankintaan on se, että yksityinen sektori joutuu hankkimaan sekä käyttöomaisuuden että tarjoamaan palvelut. (Junnonen & Lindholm 1998; Kunnat.net PPP-sanastoa. Luettu: ) Julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden kumppanuuden lisääntymisestä on muodostunut viime vuosikymmeninä globaali trendi, jolla on tosin pitkät juuret. Ensimmäisiä tunnettuja Build- Operate-Transfer- eli BOT-tyyppisiä kumppanuushankkeita oli Panaman kanavan rakentaminen Käytännöllisenä lähtökohtana näissä kaikissa on yksityisen sektorin pääomien ja osaamisen hyödyntäminen julkisen sektorin infrastruktuurihankkeissa. Samalla ne kertovat yhteiskunta- ja talouspoliittisessa ajattelussa tapahtuneista muutoksista. Esimerkiksi BOT-tyyppiset investoinnit liikenteen perusrakenteisiin ovat käytännössä lisänneet tie-, silta- ja tunnelimaksuja eri puolilla Eurooppaa, mikä on ollut toimiva tapa rahoittaa näitä hankkeita ja samalla osoittautunut tehokkaaksi tavaksi siirtää investointien rahoitus veroista käyttäjämaksujen suuntaan. Näin taloudellinen rasitus kohdistetaan ensisijaisesti niille, jotka aiheuttavat ko. kustannukset tai jotka käyttävät perusrakenteita ja palveluja. (I-Ways 2008, 29.) Tämä on Suomen tapaiselle maalle poliittisesti mielenkiintoinen kysymys, sillä meillä korkea veroaste, yleiset valtionavut ja kunnallishallinnossa sovellettu yleiskassaperiaate ovat osaltaan luoneet kokonaisvaltaista julkista palvelutaloutta korostavan lähestymistavan. (Anttiroiko 2009, 24.) Erilaisia yksityisrahoituksen perusmuotoja ovat vuokraukseen perustuvat leasing-mallit, BOTtyyppiset rahoitus- ja rakentamismallit, joissa kohde siirtyy yleensä julkisyhteisölle hankekauden päättyessä sekä yksityiseen omistukseen perustuvat BOO-mallit. (ks. esim. Härmä 2004). Yksityisrahoituksen muodot on esitetty kuviossa 6. 19

20 TEHTÄVÄ Ranskalainen Anglosaksinen BLT-malli (Build-Lease-Transfer) BOT (Build-Operate-Transfer) BTO (Build-Transfer-Operate) Leasingmallit Lähtökohtana vuokraus BOT-tyyppiset mallit Julkiseen omistukseen perustuvat avaimet käteen - palvelutoimitukset BOO-mallit Lähtökohtana yksityinen omistus DBFO (Design-Build- ROT (Rehabilitate-Own- LROT (Lease-Renovate- ROO (Rehabilitate-Own- BOOT (Build-Own- Julkinen sektori Tehtävät Saatavat Yksityinen projektiyhtiö Tehtävät Finance-Operate) Operate) Operate-Transfer) BOO (Build-Own-Operate) Operate) Operate-Transfer) Rahoittaa X X X X X X X X X X X X X X X Suunnittelee Rakentaa X X X X X X X Korjaa/ X X X X laajentaa Ylläpitää X X X X X X X X Hoitaa X X X X X X X kohteen toiminnan Omistaa X X X X Vuokraa X X X Kiinteä X X maksu Käyttöperustein X X X X X X X X en maksu Omistaa X X X X X X X* X Vuokraa Leasingmaksu Rahoittaa uusinvestoinnit X X * Sopimuskauden päätyttyä Kuvio 6: Yksityisrahoitusmallit. 20