Lex Malmi, laki Helsinki-Malmin lentopaikasta -kansalaisaloite Lausunto Perustuslakivaliokunnalle 5.9.2017 Kim Korkkula, Mikko Saarisalo, Juha Krapinoja Lex Malmi, laki Helsinki-Malmin lentopaikasta -kansalaisaloite 1 Kansalaisaloite 1 Vastuu ympäristöstä 2 Helsinki-Malmin lentoaseman kulttuuriperintöarvot 3 Elävä kulttuuriperintö osa kulttuuriperintöä 4 UNESCO:n yleissopimus aineettomasta kulttuuriperinnön suojelusta 4 EU:n luontodirektiivi ja erityisesti suojeltavat lajit alueella 5 Valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet (VAT) 5 Lailla säätämisen tarpeellisuus 7 EU ja yleisilmailun tulevaisuus 8 Kunnallinen itsehallinto 9 Omaisuuden suoja 10 Oikeusturva 12 Kansalaisaloite Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Helsinki-Malmin lentopaikasta. Lain tarkoitus on säilyttää Helsinki-Malmin lentoasema ilmailukäytössä, kehittää Suomen valtion mahdollisuuksia toimia tulevaisuuden sähköisen ilmailun edelläkävijänä ja säilyttää lentopaikan valtakunnallisesti sekä kansainvälisesti merkittävät kulttuuriympäristöarvot. Välillisesti lailla on positiivinen vaikutus luontoarvoihin. Lailla säädetään myös kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien omistussuhteista, siten kuin niillä on yhteys Helsinki-Malmin lentopaikkaan. Nykyisen toiminnan turvaamisen ja tulevaisuuden ilmailumahdollisuuksien varmistamisen lisäksi laki on myös kulttuuriperinnön suojelulaki. Perustuslaillisesta näkökulmasta Lex Malmissa on kolme merkittävää osa-aluetta: omaisuuden suoja, erityisesti vastuu ympäristöstä ja kunnallinen itsehallinto. Ympäristövastuun (kulttuuriperintö) osalta tulee myös harkittavaksi, tarvitaanko tältä osin uusi soveltamisohje. Kansalaisaloitteen laatijoiden arvion mukaan laki voidaan säätää normaalin lain säätämisjärjestyksessä.
Vastuu ympäristöstä Perustuslain 2 luvun 20 :n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Vastuu ympäristöstä oikeuskirjallisuudessa Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustuslain 20 :n 1 momentissa tarkoitettu vastuu kohdistuu sekä julkiseen valtaan että yksityisiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin. Säännöksen todetaan olevan lähinnä julistuksenomainen ja toteutuvan muun lainsäädännön tuella ja välityksellä. Sen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet, ja yksilön osuus voi toteutua sekä aktiivisena tekemisenä että passiivisena pidättymisenä ympäristön 1 vahingoittamisesta ( HE 309/1993 vp, s. 66). 20.1 eroaa muista perusoikeuksista siinä, että sen kohteena esitöistä päätellen ovat myös tulevat sukupolvet. (HE 309/1993 s. 66). Säännöksellä pyritään korostamaan sitä, että luonnon ja muun ympäristön suojeluun liittyy myös sellaisia arvoja, jotka eivät ole palautettavissa yksityishenkilöiden oikeuksiksi. Esitöiden mukaan voidaan puhua joko luonnon itseisarvoisuudesta tai järjestelmästä, jonka subjekteina ovat tulevat ihmissukupolvet. Hallituksen perustuslakiesityksessä PeL 20.1 :n säännöstä luonnehdittiin 2 lähinnä julistuksenomaiseksi. Säännöksen sisältämä vastuu kohdistuisi sekä elolliseen luontoon (eläimet ja kasvit), elottomaan luonnonympäristöön (vesistöt, ilmakehä, maa- ja kallioperä) että ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Säännöksellä on näin myös sivistyksellisen perusoikeuden luonnetta. Säännös 3 kattaa sekä ympäristön pilaamisen että luonnolle suotuisat toimet. PeL 20.2 :n mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. 4 Säännös vaikuttaa ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan. Vastuu ympäristöstä Malmin lentoasemalla Malmin lentoaseman suojelemisessa ei ole kyse yksittäisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön oikeudesta lentoasemaan, vaan laajemmasta oikeudesta kulttuuriperintöön, josta myös tulevilla sukupolvilla tulee olla oikeus nauttia. Tämä tulokulma kytkeytyy hyvin yhteen PeL 20 abstraktin luonteen kanssa. Lex Malmi toteuttaa lainsäätäjän ( kaikkien vastuu ) vastuun kulttuuriperinnöstä. 1 PeVL 6/2010 vp (https://www.eduskunta.fi/fi/vaski/sivut/trip.aspx?triptype=valtiopaivaasiakirjat&docid=pevl+6/2010) 2 Perustuslaki, Ilkka Saraviita -kirja s. 277 ISBN 978-952-14-1831-0 3 HE 309/1993 s. 66 4 Perustuslaki, Ilkka Saraviita -kirja s. 278 ISBN 978-952-14-1831-0
Lain suojelufunktio tekee laista muihin ympäristön ja kulttuuriperinnön suojelua koskeviin lakeihin verrattavan säädöksen. Vertailukohtana laille voidaan nähdä laki Suomenlinnan hoitokunnasta, joka (1145/1988) kohdentuu Lex Malmin tavoin selkeästi rajatulle alueelle ja jota sovelletaan vain kohde nnettuna tälle alueelle. Yhteistä näille kahdelle laille on se, että molemmat liittyvät vahvasti kulttuuriperintöön ja sen vaalimiseen. Helsinki-Malmin lentoaseman kulttuuriperintöarvot Alueen kulttuuriperintöarvot on tunnustettu poikkeuksellisen laajasti. Museovirasto on luokitellut Malmin lentoaseman aluekokonaisuutena valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi (RKY 2009). Lentoasemakokonaisuus on myös listattu kansainvälisen World Monuments Fundin 100 uhanalaisimman kulttuuriperintökohteen joukkoon. Lisäksi se on Europa Nostra Finlandin 2015 nimeämä Suomen uhanalaisin kulttuuriperintökohde ja yksi kansainvälisen Europa Nostran nimittämästä 7 uhanalaisimmasta kulttuuriperintökohteesta. Malmin lentoasema on valittu kansainvälisen DOCOMOMO-järjestön hyväksymään valikoimaan suomalaisen modernismin merkkiteoksia. 5 Erityisen arvokkaan Malmin lentoasemasta tekee se, että se on parhaiten säilynyt kolmesta edelleen alkuperäisessä käytössään olevasta 1930-luvun lentoasemasta Euroopassa. Helsingin kaupungin teettämässä ympäristöhistoriaselvityksessä todetaan: Keskeytymättömän käytön, kehittämisen ja hoidon myötä on syntynyt yksinkertaisuudessaan vaikuttava kulttuurimaisema, jonka ehdoton keskipiste ja maamerkki on kiitoteiden väliin kiilautuva vaalea terminaalirakennus. Terminaali ja hangaari liittyvät elimellisesti avaraan lentokenttään, jonka kiitoratoja ne reunustavat ja toisin päin, rakennusten edustalla oleva avoin kenttä kuuluu niiden arkkitehtuuriin, ovathan ne alun perin luotu juuri lentotoimintaa palvelemaan. Maiseman keskeinen piirre on, ettei kentällä ole korkeaa kasvillisuutta tai rakenteita. Myös kiitotielinjojen jatkeiden säilyminen vapaana rakentamisesta on lentoaseman 6 historiallinen ominaisuus. Malmin toimiva lentoasemakokonaisuus on kiistatta valtakunnallisesti erittäin arvokas kulttuuriperintökohde. 5 Malmin lentoaseman ympäristöhistoriaselvitys, arkkitehtitoimisto Freese Oy, arkkitehtitoimisto Schulman Oy. s.117 6 Malmin lentoaseman ympäristöhistoriaselvitys, arkkitehtitoimisto Freese Oy, arkkitehtitoimisto Schulman Oy. s.117
Elävä kulttuuriperintö osa kulttuuriperintöä Perustuslaki ei määrittele tarkemmin, mitä kulttuuriperintö käsitteenä pitää sisällään. Perustuslain esitöiden mukaan säännöksen sisältämä vastuu kohdistuisi sekä elolliseen luontoon (eläimet ja kasvit), elottomaan luonnonympäristöön (vesistöt, ilmakehä, maa- ja kallioperä) että ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Säännös ei kuitenkaan sulje pois, että kulttuuriperinnön voitaisiin ymmärtää käsittävän myös elävän, aineettoman kulttuuriperinnön. Kulttuuriperinnön suojelun painopiste on yhä voimakkaammin siirtynyt myös toiminnan eli 7 elävän kulttuuriperinnön suojelemiseen. Suomessa valtioneuvoston asetus aineettoman kulttuuriperinnön suojelemisesta tehdyn yleissopimuksen voimaansaattamisesta on astunut voimaan 21.5.2013. On selvää, että kulttuuriperintö on arvokkaimmillaan silloin, kun kulttuuriperintökohde on vielä elävä, elinvoimainen ja sisältää eri aikakausien kerrostumia. Nämä kaikki toteutuvat tällä hetkellä Malmin lentoasemalla. Toiminnan edellytysten suojelun kautta myös kulttuuriperintökohde tulee kattavasti suojelluksi. Elävä kulttuuriperintö edesauttaa kulttuuriperintökohteen arvon säilymistä. Malmin lentoaseman ympäristöhistoriaselvityksessä todetaan edelleen: On ilmeistä, että Malmin lentoaseman kulttuurihistorialliset arvot säilyvät parhaiten ilmailutoiminnassa. Toimintaa ei voi keinotekoisesti suojella, mutta sen edellytyksistä voidaan pitää huolta. Malmilla tämä tarkoittaa vähintään kiitoteiden ja niiden turva-alueiden 8 pitämistä vapaana rakentamisesta, ainakin vanhimmilta osiltaan. UNESCO:n yleissopimus aineettomasta kulttuuriperinnön suojelusta Aineeton elävä kulttuuriperintö on jo saanut kansainvälistä huomiota. Suomi on hyväksynyt ja saattanut voimaan UNESCO:n yleissopimuksen aineettoman kulttuuriperinnön suojelemisesta vuonna 2003. Sopimuksessa UNESCO:n yleiskokous katsoo, että aineettomalla kulttuuriperinnöllä on syvällinen yhteys aineelliseen kulttuuriperintöön ja 9 luonnon perintöön. Lex Malmin voidaankin helposti katsoa kiinnittyvän tähän UNESCO-sopimukseen. Sopimuksessa on ei-tyhjentävä lista sopimuksen piiriin kuuluvista aloista. Malmin lentoasemalla on paljon elävää aineetonta kulttuuriperintöä, jonka voidaan katsoa vastaavan sopimuksen määritelmiä. 7 ks. myös Faron puiteyleissopimus kulttuuriperinnön yhteiskunnallisesta merkityksestä 8 Malmin lentoaseman ympäristöhistoriaselvitys, arkkitehtitoimisto Freese Oy, arkkitehtitoimisto Schulman Oy. s.119 9 Valtioneuvoston asetus aineettoman kulttuuriperinnön suojelemisesta tehdyn yleissopimuksen voimaansaattamisesta, 47/2013
Aineettomaan kulttuuriperintöön kuuluu myös Malmin rooli suomalaisen ilmailun keskeisimpänä koulutuspaikkana ja sen merkitys modernin turvallisuuskulttuuriin edistäjänä sekä kehittäjänä. Tuhansien lentäjien koulutuspaikkana Malmista on vuosikymmenien saatossa muodostunut Suomen yleisilmailun korkean tason osaamiskeskus. Tätä tietotaitoa ja sen hyödyntämistä voidaan perustellusti pitää aineettomana kulttuuriperintönä. Aloitteen tekijät katsovat, että lain perustuslainmukaisuutta arvioitaessa tulisi perustuslain 20 ottaa erityisesti huomioon perustuslainmukaisuutta puoltavana seikkana. Aloitteen tekijät esittävät, että esityksen perustuslainmukaisuuden arvioinnin yhteydessä perustuslakivaliokunta antaa lausunnon siitä, missä määrin elävä aineeton kulttuuriperintö sisältyy perustuslain 20.1 käsitteeseen kulttuuriperintö. EU:n luontodirektiivi ja erityisesti suojeltavat lajit alueella 10 11 Lentokentän alueella esiintyy myös useita EU:n luonto - ja lintudirektiivilajeja. Näiden eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kiellettyä. Alueella tavataan myös säännöllisesti erityisesti suojeltaviksi määriteltyjä ja äärimmäisen uhanalaisia lajeja. Lex Malmi suojelee välillisesti myös näiden lajien elinympäristöt. Luontoarvojen turvaamisen näkökulmasta lak i kiinnittyy perustuslain 20.1 kohtaan. Luontoarvoja turvaamaan on säädetty myös mm. laki Hossan kansallispuistosta (296/2017), joka on soveltamisalaltaan alueellinen. Valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet (VAT) RKY 2009 12 Malmin lentoasema kokonaisuutena kuuluu valtioneuvoston päätöksellä valtakunnallisesti 13 14 merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen, RKY 2009 -inventointiin. 10 Luontodirektiivi 1992/43/ET Y 11 Lintudirektiivi 2009/147/EC 12 Museoviraston esitys valtakunnallisesti merkittäviksi rakennetuiksi kulttuuriympäristöiksi 11/004/2009 s. 11 13 Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueiden käyttötavoitteista, 13.11.2008 http://www.rky.fi/read/asp/r_kohde_det.aspx?kohde_id=1560 14 Helsingin kaupungin karttapalvelu, RKY 2009 -alue.
RKY 2009 kuuluu valtakunnallisten alueiden käyttötavoitteiden erityistavoitteisiin. Valtakunnalliset inventoinnit (RKY 2009) tulee päätöksen mukaan ottaa huomiooon alueiden 15 käytön suunnittelun lähtökohtana. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden oikeusvaikutuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 24 :ssä. Lain 24 :n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueidenkäytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten 15 Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueiden käyttötavoitteista, 13.11.2008 s. 12
alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. 16 Tämä velvoite koskee oikeudellisesti kaikkea kaavoitusta. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavien vaikutusten perusteella jaettu yleis- ja erityistavoitteisiin. Erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 :n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavojen osalta. RKY 2009 -inventointi asettaa alueen käytölle selviä rasitteita. Voidaankin todeta, että valtioneuvosto on RKY 2009 -inventoinnin myötä jo aiemmin tehnyt oikeusvaikutteisen päätöksen koko alueen maankäytöstä. Lex Malmi on sopusoinnussa RKY 2009 -inventoinnin kanssa ja tukee inventoinnin toteutumista. RKY on Museoviraston laatima inventointi. Tämä on Lex Malmissa huomioitu siten, että lain 2:7.2 :n mukaan muutoksissa on otettava huomioon olemassa olevat kulttuuriympäristöarvot niin, että ne säilyvät mahdollisimman alkuperäisinä ja palvelevat alueen käyttötarkoitusta. Muutoksia koskevista suunnitelmista on pyydettävä Museoviraston 17 lausunto. Malmin lentoaseman kulttuuriperintöarvot ovat kansainvälisestikin erityislaatuisen huomattavat, eikä niitä ole kyseenalaistettu. RKY 2009 -inventointi on osoitus alueen valtakunnallisesta kulttuuriperinnöllisestä merkityksestä. Lailla säätämisen tarpeellisuus Eduskunta on lähtökohtaisesti aina suvereeni säätämään lain. Yleisesti lain valmistelu käynnistyy, kun on olemassa lailla säätämisen tarve. Kansalaisaloitteen normipohja on perustuslaissa. PeL 53.3 mukaan vähintään viidelläkymmenellätuhannella Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämisestä sen mukaan kuin lailla säädetään. Lex Malmi on kansalaisaloite, ja kaikki aloitteen 56 067 kannattajaa ovat ilmaisseet, että on olemassa tarve säätää laki Malmin lentoasemasta. Lailla säätämisen tarpeellisuuden pohja perustuu kerättyihin kannatusilmoituksiin. Kannatusilmoitusten lukumäärään perustuva kynnys eduskuntakäsittelylle on korkea. Asetettu kynnys ei voi ylittyä, ellei ole olemassa kansasta lähtöinen, todellinen tarve lain säätämiselle. 50 000 kannatusilmoitusta on hyvin vaikea saada kerätyksi, ellei asialla koeta olevan valtakunnallista merkitystä. Lex Malmin saama huomattavan laaja kannatus koko maassa ilmenee siitä, että aloitteen vaatimat kannatusilmoitukset kerättiin vain kahdessa kuukaudessa. 16 Maakuntakaava, yleiskaava, asemakaava, rakennuslupa 17 Lex Malmi, laki Helsinki-Malmin lentopaikasta 2:7.2
Kysymys lailla säätämisen tarpeesta kytkeytyy myös alueen ylikunnalliseen ja kansalliseen merkitykseen, joka lentopaikalla ja sen toiminnalla on koko Suomelle suoraan ja epäsuorasti. Pääkaupungin saavutettavuuden turvaaminen ilmateitse pitkälle tulevaisuuteen on koko Suomen kannalta tärkeä asia. Lentopaikalla on myös merkittävä valtakunnallinen kulttuurihistoriallinen arvo. Tukholmassa on Bromman lentoaseman kohtalosta päätetty Ruotsin valtion tasolla ja kenttä päätettiin pitää ilmailukäytössä. Kansalaisaloite järjestelmänä on osa kansanvaltaisuutta. EU ja yleisilmailun tulevaisuus Euroopan parlamentti on 3.2.2009 antanut päätöslauselman yleisilmailun ja 18 liikelentotoiminnan kestävästä kehityksestä tulevaisuudessa. Euroopan parlamentti lausuu: Lentoasemien ja ilmatilan kapasiteetti 9. painottaa, että yleisilmailun ja liikelentotoiminnan harjoittajien on entistä vaikeampaa päästä suurille ja alueellisille lentokentille, koska kasvava kysyntä ansiolentotoiminnan harjoittajien taholta vaikeuttaa tulo- ja lähtöaikojen ja pysäköintipaikkojen saatavuutta; 12. katsoo, että helikopterit voivat olla tärkeä väline lentokenttien välisillä lyhyillä matkoilla, ja kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita sisällyttämään ne kapasiteetin lisäämistä koskeviin strategioihinsa; 13. rohkaisee jäsenvaltioita ja alue- ja paikallisviranomaisia investoimaan yleisilmailulle ja liikelentotoiminnalle erittäin tärkeiden pienten ja keskisuurten lentokenttien uudenaikaistamiseen ja niiden perustamiseen; Aloitteen tekijät esittävät, että EU:n parlamentin päätöslauselma otetaan huomioon arvioitaessa lain perustuslainmukaisuutta, etenkin arvioitaessa lain suhdetta kunnalliseen itsehallintoon. EU:n päätöslauselma osoittaa, että Lex Malmissa on osaltaan kyse myös EU-tason asiasta. Tämä on omiaan korostamaan lentoaseman sekä ylikunnallista että ylikansallista luonnetta. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta totesi 10.3.2016 EU:n ilmailustrategiaa koskevassa lausunnossaan suurelle valiokunnalle: Lentokenttien osalta valiokunta pitää tärkeänä, että niin sanottua verkostoperiaatetta noudatetaan jatkossakin. Tämän mukaan esimerkiksi Finavian kaikkien kenttien osalta tulosta katsotaan yhtenä kokonaisuutena, jolloin verkostossa voi olla sekä tuottavia että tappiollisia kenttiä. Tämä periaate ja sen noudattaminen ovat keskeisiä Suomen lentokenttäverkoston ylläpitämiselle. Maakuntakenttien toimintamahdollisuuksia tulee myös 18 2008/2134(INI)
kehittää strategian yhteydessä erityisesti mielessä pitäen myös suorat ulkomaanlennot ja jopa kaukolennot sekä lähempänä keskustaa olevien pienien lentokenttien, kuten Malmin ja 19 Bromman, toimintamahdollisuudet. Malmin lentokentän nimenomainen maininta osoittaa, että kentällä on kansallista merkitystä osana lentokenttäverkoston kokonaisuutta. Se on ainoa vapaalla aikataululla palveleva ilmatie pääkaupunkiseudun ja maakuntien välillä, ja ainoa aikatauluttoman lentoliikenteen kansainvälinen rajanylityspaikka 150 km säteellä pääkaupungista. Kentän merkitys ei suinkaan rajoitu vain lentokoneisiin, vaan Hernesaaren helikopterikentän toiminnan loppuessa vuoden 2018 lopussa jää Malmin lentokenttä maan pääkaupungin ainoaksi helikopterikentäksi. Jo nyt se on merkittävin Suomen kaikista siviilihelikopterikentistä. Aloitteen tekijät esittävät, että perustuslakivaliokunta huomioi lain perustuslainmukaisuuden kokonaisarvioinnin yhteydessä EU:n parlamentin päätöslauselman sekä liikenne- ja viestintävaliokunnan kannanoton. Kunnallinen itsehallinto Perustuslain 121 :n mukaan Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kunnallinen itsehallinto on paikallista, ei-rajat ylittävää ja päätöksiä voidaan tehdä vain kuntia itseään koskevissa asioissa. Kunta ei voi tehdä päätöksiä, jotka ovat perustuslain, lain tai asetuksen vastaisia. Kunnalla ei ole kompetenssia päättää asiasta, jonka haitalliset vaikutukset ulottuvat merkittävästi toisiin kuntiin tai tehdä päätöstä, josta päättäminen kuuluu eduskunnalle tai ylikunnalliselle toimielimelle. 20 Kansallisissa asioissa päätäntävalta kuuluu valtiopäiville kokoontuvalle eduskunnalle. Maankäytöstä päättäminen (kaavoitus) kuuluu kunnallisen itsehallintoon. Lähtökohtaisesti valtiolla ei ole oikeutta puuttua kunnan sisäiseen päätöksentekoon. Tosiasiallisesti kunnallista itsehallintoa rajoitetaan monin tavoin. Kunnallinen itsehallinto ei ole absoluuttinen oikeus. Valtion tulee voida tehdä normaalin lain säätämisjärjestyksessä kunnallisen itsehallintoon ulottuva päätös, jos kansallinen tai Suomen kansainvälinen intressi sitä vaatii. 21 Natura-alueet, RKY 2009 -inventointi, lain nojalla suojeltu rakennusperintö, muinaismuistolaki, luonnonsuojelulaki, suojellut luontotyypit, lait ja asetukset rajoittavat kunnan oikeutta päättää maankäytöstä ja suunnittelusta. Myös EU:n luonto- ja lintudirektiivit rajoittavat maankäyttöä olennaisella tavalla ja merkittävästi. 19 LiVL 2/2016 vp s. 3 20 PeL 1:2.1 21 Laki rakennusperinnön suojelemisesta (498/2010 )
Malmin lentoaseman osalta RKY 2009 -inventointi on oikeusvaikutteinen rajoite päättää alueen käytöstä. Lainvoimaisten maakunta-, yleis- ja asemakaavojen mukaan alue on liikennealuetta ja lentokenttäaluetta. Malmin lentoasemalla on selkeä, kansallinen ja kansainvälinen luonne. Valtakunnallisena 22 rajanylityspaikkana Malmilla on merkitystä paljon laajemmalle kuin vain yhden kunnan alueelle. Malmin status valtakunnallisena rajanylityspaikkana on omiaan korostamaan paikan kansallista ja kansainvälistä luonnetta. Kunnan toimivalta ei ulotu muuttamaan valtioneuvoston antamaa asetusta rajanylityspaikoista. Lentoasema on lähtökohtaisesti aina ylikunnallinen. Lentoyhteys on kahden paikkakunnan välinen ilmasilta, jonka olemassaolo näkyy lentoyhteyden molemmissa päissä. Pääkaupunkiseudun saavutettavuuden näkökulmasta Malmin lentoasemalla on seudun ainoana vapaan aikataulun yleisilmailukenttänä erityinen merkitys maakunnille sekä kansainvälisille lentoyhteyksille. Jos pääkaupunkiseudulta suljetaan sen ainoa vapaan aikataulun lentokenttä, päätös vaikuttaa myös kaikkiin muihin Suomen kuntiin, joilla on lentokenttä tai lentoasema. Pääkaupunkiseudun yleisilmailukentällä on erityisasema ja erityistarve Suomessa. 23 Helsinki-Malmin lentoasemalla on Helsinki-Vantaan lentoasemaa tukeva vaikutus, jonka kansainvälinen luonne on selvä. Tällä on erityinen vaikutus tulevaisuuden saavutettavuuteen, sillä Helsinki-Vantaan kapasiteetti voi kasvaa vain rajallisesti verrattuna lentoliikenteen kasvuun. Helsinki-Vantaan laskuun ja nousuun tarvittavien slot-aikojen 24 saaminen on jo nyt vaikeutunut. Aloitteen tekijät esittävät, että lain perustuslaillisessa kokonaisarviossa perustuslakivaliokunta ottaisi kantaa kunnallisen itsehallinnon ja ympäristövastuun väliseen suhteeseen. Edellä mainituista seikkoihin tukeutuen, Lex Malmi ei kavenna eikä laajenna kunnallista itsehallintoa, sillä kyse ei ole yhteen kuntaan liittyvästä asiasta. Laissa on kyse valtakunnallisesta ja kansainvälisestä intressistä, niin kulttuuriperinnön suojelun kuin pääkaupunkiseudun saavutettavuudenkin kannalta. Eduskunta ei hyväksyessään Lex Malmin luo ennakkotapausta, jolla kunnalliseen itsehallintoon voitaisiin jatkossa varauksetta puuttua kansalaisaloittein. On selvää, että jokaisen kansalaisaloitteen perustuslainmukaisuus arvioidaan erikseen, mikäli aloitetta käsittelevä vastuuvaliokunta näkee sille tarvetta. 22 Valtioneuvoston asetus rajanylityspaikoista sekä rajatarkastustehtävien jakamisesta niillä (19.10.2006/901), 6 23 ns. relief airport, A relief airport is an airport that is built or designated to provide relief or additional capacity to an area when the primary commercial airport(s) reach capacity. In some cases a relief airport is an existing one that is designated to handle a specific class of aircraft such as general aviation. -wikipedia 24 Tapaustutkimus Malmin lentoaseman sulkemispäätöksestä -maisteritutkielma, Rasmus Vuorinen Aalto Yliopisto. kohta 3.4. (s. 24-25)
Omaisuuden suoja Perustuslain 2 luku 15 mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Omaisuuden suoja kuuluu perusoikeuksiin. Lex Malmi hyödyntää tätä lakivarausta. Laissa omaisuuden suojaan puuttuminen hyvitetään maksamalla täysi korvaus. Lex Malmissa yleinen tarve toteutuu sekä alueen taloudellisen hyödyntämisen ja liikennealueen kansallisen merkityksen kautta että kulttuuriperinnön suojelun kautta. Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut, että omaisuuden suoja sisältää muun muassa omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vapauden käyttää omaisuuttaan. Omistajan oikeuksia voidaan kuitenkin rajoittaa lailla, joka täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaaditut 25 edellytykset mukaan lukien suhteellisuusvaatimuksen. Perustuslain 15 :n 1 momentin säännöksestä ei kuitenkaan johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä. Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon selvitettäessä, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (ks. PeVL 38/1998 vp, s. 3). Perustuslaista ei toisaalta seuraa estettä sen edellyttämää paremmalle korvaussääntelylle etenkin, jos korvausten määrä ei muodostu niin korkeaksi, että perustuslain 20 :n 1 momentissa tarkoitettua kulttuuriperinnön suojeluvastuuta jouduttaisiin tämän vuoksi 26 olennaisesti rajoittamaan. Valtiosäännöstä ei omaisuuden käyttörajoituksen yhteydessä myöskään johdu estettä asettaa merkityksellisen haitan korvauskynnystä täyden korvauksen määräämiselle ( PeVL 21/1996 vp, s. 3/I). Lunastuksen perusta on yleinen etu. Yleisen edun tarkastelu ei rajaudu pelkästään tähän päivään, vaan yleisen edun tarkastelussa aikajänne ulottuu pitkälle tulevaisuuteen. Pääkaupunkiseudun tavoitettavuus sekä ulkomailta että kotimaasta on tärkeää. Lentoliikenne on nopeimmin kasvava liikennemuoto, ja pääkaupunkiseudun sekä Suomen saavutettavuudella on pääkaupunkiseudun ja Suomen kilpailukyvylle kauaskantoinen merkitys. 25 PeVL 6/2010 vp ja PeVL 49/2002 vp, s. 2/II 26 Perustuslaki, Ilkka Saraviita -kirja s. 277 ISBN 978-952-14-1831-0
Lex Malmin lunastuspykälät perustuvat olemassa olevaan lainsäädäntöön. Mallina ovat olleet laki omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin (30.12.1996/1301) ja laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastamisesta (27.7.1977/603). Lex Malmi ei esitä maiden lunastamista, vaan ainoastaan mahdollistaa sen lain nojalla tietyin edellytyksin. Lunastaminen on viimesijaisin keino turvata lain tavoitteiden toteutuminen ja yleinen etu. Lunastusoikeutta ei lain mukaan kuitenkaan ole, jos yleinen etu on 27 28 saavutettavissa sopimalla, rajoituksella tai muulla tavalla. Lex Malmin säätäminen ei siis välttämättä merkitse alueen pakkolunastukseen ryhtymistä. Helsingin kaupungilla on alueen omistajana päätäntävalta sen suhteen, millä tavoin lain vaatimukset täytetään. Lain 3 luvun mukainen rajoitus on tarkoitettu lievemmäksi puuttumisen keinoksi, jolla lain tavoite turvataan. Perusteena on yleinen etu, ja asetetusta rajoituksesta maksetaan hyvitys korvaamaan omaisuudensuojaan puuttuminen. Omaisuuden suojan näkökulmasta valtio on jo RKY 2009 -inventoinnin yhteydessä puuttunut omaisuuden suojaan. Aloitteen tekijöiden mukaan Lex Malmi ei ole ristiriidassa omaisuuden suojan kanssa. Ilman lakiesitykseen sisällytettyjä kohtia omaisuuden ja erityisten oikeuksien omistussuhteista lain tarkoitus saattaisi vaarantua, ja vaarana olisi, että omaisuuden suojaan puututtaisiin ilman että puuttumista hyvitettäisiin. Oikeusturva Hallintolainkäyttölain 2 luvun 7 :n mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Se, jota rajoitus- tai lunastusasia koskee, voi saattaa asian korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. 27 Lex Malmi, Laki Helsinki-Malmin lentopaikasta 3:9 28 Lex Malmi, Laki Helsinki-Malmin lentopaikasta 4:12.2