Vesa Kämäri KUMPPANUUSOHJELMAN STRATEGINEN JOHTAMINEN Monitapaustutkimus puolustushallinnossa Väitöskirja tekniikan tohtorin tutkintoa varten esitetään teknistaloudellisen tiedekunnan luvalla julkisesti tarkastettavaksi Lappeenrannan teknillisen yliopiston luentosalissa 1382, tiistaina 14. joulukuuta 2010 klo 12.00. Acta Universitatis Lappeenrantaensis 408
Ohjaajat Professori Markku Tuominen Teknistaloudellinen tiedekunta Tuotantotalouden laitos Lappeenrannan teknillinen yliopisto Professori Asko Miettinen Teknistaloudellinen tiedekunta Tuotantotalouden laitos Lappeenrannan teknillinen yliopisto Esitarkastajat Professori Jukka Vesalainen Kauppatieteellinen tiedekunta Vaasan yliopisto KTT, tutkimusjohtaja Arto Rajala Aalto-yliopiston kauppakorkeakoulu Vastaväittäjä Professori Jukka Vesalainen Kauppatieteellinen tiedekunta Vaasan yliopisto ISBN 978-952-265-001-6 ISBN 978-952-265-002-3 (PDF) ISSN 1456-4491 Lappeenrannan teknillinen yliopisto Digipaino
TIIVISTELMÄ Vesa Kämäri Kumppanuusohjelman strateginen johtaminen - Monitapaustutkimus puolustushallinnossa Lappeenranta 2010 375 sivua Acta Universitatis Lappeenrantaensis 408 Väitöskirja. Lappeenrannan teknillinen yliopisto ISBN 978-952-265-001-6, ISBN 978-952-265-002-3 (PDF), ISSN 1456-4491 Puolustushallinnossa syntyi 2000-luvun alussa strateginen aie keskittyä ydintoimintoihin, ulkoistaa pääosa tukitoiminnoista ja saavuttaa kustannussäästöjä, jotka voitaisiin kohdentaa ydintoimintoihin. Puolustusministeriö perusti ulkoistamisen hallinnoimiseksi kumppanuusohjelman, mihin kuului lähes alusta alkaen kuusi hanketta, jotka ovat nyt toteuttamisvaiheessa. Näistä valittiin neljä tähän tutkimukseen: maavoimien materiaalin kunnossapito, puolustusvoimien ruokahuolto, puolustusvoimien vaatetushuolto ja puolustushallinnon talous- ja henkilöstöhallinto. Kumppanuusohjelman strategisen johtamisen tutkimus perustuu puolustusministeriön ja puolustusvoimien asiakirja-aineistoihin sekä puolustushallinnon ylimmän johdon ja hankejohtajien haastatteluihin. Kumppanuusohjelmaa ja -hankkeita on seurattu vuodesta 2000 vuoden 2010 kevääseen asti. Tarkastelu kohdistuu strategiaprosessiin ja strategian sisältöön puolustushallinnon konsernissa, johon kuuluvat tässä tutkimuksessa puolustusministeriö, pääesikunta ja puolustushaarat. Tutkimuksen tulokset tukevat viitekehyksessä esitettyjä näkökohtia. Laajan kumppanuusohjelman hallinta edellyttää hyvää strategisen johtamisen otetta. Selkeät päämäärät ja tavoitteet luovat perustan strategiaprosessille. Kumppanuusohjelman strategia muotoutui tarkastelujakson aikana niin strategiaprosessien kuin strategian sisällön suhteen. Toimiva ohjausjärjestelmä on puolustushallinnon avaintoimintoja strategisessa johtamisessa. Resurssiperusteinen strategia osoittautui tärkeäksi ulkoistamisissa ja sosiaalinen pääoma, erityisesti yhteisymmärrys osoittautui tärkeäksi tekijäksi konsernijohtamisessa.
Kumppanuusohjelman strategisen johtamisen toimivuuden kehittämiseksi kartoitettiin tekijöitä, jotka muodostuivat tehokkaan strategisen johtamisen esteiksi. Esteitä kartoitettiin kumppanuusohjelmasta ja -hankkeista. Tutkimuksen tärkein kontribuutio kohdistuu strategisen johtamisen kehittämiseen. Se on mahdollista hankkimalla konsernin johtotasoilla yhteisymmärrys kehittämisohjelmasta ennen ohjelman käynnistämistä, ottamalla huomioon strategisen johtamisen perusteet, ottamalla käyttöön jatkuva strategiaprosessi ja turvaamalla riittävä osaaminen kumppanuusohjelmassa ja -hankkeissa. Avainsanat: strateginen johtaminen, kumppanuus, ulkoistaminen, puolustushallinto UDK 65.012.4 : 351.86
ABSTRACT Vesa Kämäri The strategic management of a partnership programme - a multiple-case study in the Finnish Defence Administration Lappeenranta, 2010 375 pages Acta Universitatis Lappeenrantaensis 408 Diss. Lappeenranta University of Technology ISBN 978-952-265-001-6, ISBN 978-952-265-002-3 (PDF), ISSN 1456-4491 At the beginning of the 21st century, there emerged within the Defence Administration of Finland a strategic initiative to concentrate on core functions and processes, to outsource the bulk of non-core activities & ancillary operations, and to thereby achieve material cost savings that could be used to the benefit of core tasks. The Ministry of Defence established a partnership programme to administer the outsourcing measures. Almost from the outset, this included six projects that have been carried through to the implementation phase. Four of these were selected for this study: maintenance and lifecycle support of Army materiel, catering services in the Finnish Defence Forces (FDF), clothing services in the FDF, and financial and personnel management within the Defence Administration. This study of the strategic management of the partnership programme is based on documentary material from the Ministry of Defence and the Finnish Defence Forces and from interviews made with the executive of the Defence Administration and with project directors. The partnership programme and projects therein have been monitored from 2000 through to the spring of 2010. The examination of strategic management focuses on the strategic process and the content of strategies within the defence administration concern, which for this purpose comprises the Ministry of Defence, the Defence Command, and the various defence arms. The results of the study support the viewpoints presented in the initial frame of reference. Exercising firm control over an extensive partnership programme such as this requires a good grasp of strategic management. Clear aims and objectives form the foun-
dation for the strategic process. The strategy of the partnership programme was shaped both in terms of the strategic processes and in the content of the strategy adopted. Within the Defence Administration, too, an effective steering system is among the key elements in strategic management. A resource-based strategy was demonstrated to be an important factor in outsourcing. The significance of social capital - most particularly that of common understanding ( reciprocity ) - among those in leadership positions proved to be another salient factor. In order to ascertain the functionality of strategic management in the partnership programme, the research mapped out the factors that formed obstacles to efficient strategic management. These obstacles were charted from the partnership programme itself and the various projects. The most important contribution of the research is directed towards the development of strategic management. This is possible by ensuring a common understanding at the leadership level before the launching of the programme, by taking due account of the basics of strategic management, by adopting an ongoing strategic process and by ensuring that there is adequate expertise in the direction of the partnership programme and its constituent projects. Keywords: strategic management, partnership, outsourcing, defence administration UDC 65.012.4 : 351.86
ALKUSANAT Väitöskirjatutkimukseni ohjaajina ovat toimineet professori Markku Tuominen ja professori Asko Miettinen. He ovat suoneet minulle tutkijan vapauden, mutta ohjanneet tutkimusta asiantuntevasti ja määrätietoisesti. Kiitän saamastani tuesta ja ohjauksesta. Professori Jukka Vesalaista ja KTT, tutkimusjohtaja Arto Rajalaa kiitän tutkimustyöni esitarkastamisesta. Pääesikunnan päällikön, kenrl. Kari Rimpin myöntämä lupa päästä käyttämään puolustusvoimien sähköisessä muodossa olevaa julkista asiakirja-arkistoa ja lupaus tukea työtä loivat perustan väitöskirjan tekemiselle. Kiitän häntä tutkimuksen mahdollistamisesta. Tutkimuksen läpivienti on edellyttänyt laajaa tukea puolustushallinnolta. Monelle olen jäänyt kiitollisuuden velkaan. Kaikkia ei voi tässä yhteydessä nimeltä mainita, mutta erityisesti minua ovat tukeneet maavoimien materiaalin kunnossapidon hankkeessa prkenr. Juha Mäkipää ja ev. Raimo Petäsnoro, vaatetushuollon hankkeessa evl. Kari Raatikainen ja ruokahuollon hankkeessa evl. Erkki Haapa-alho. He varustivat minut oikeilla tiedoilla ja antoivat hyödyllistä palautetta käsikirjoituksistani. Maj. Ari Käpynen ja neuvotteleva virkamies Pentti Miettinen olivat suureksi avuksi tutkimuksen etenemiselle talous- ja henkilöstöhallinnon hankkeessa ja evl. Timo Kakkola maavoimien materiaalin kunnossapitohankkeessa. Puolustusvoimien suunnittelupäällikkö kenrm. Mika Peltonen toimitti kaikki pyytämäni tiedot kumppanuusohjelmasta ja -hankkeista nopeasti ja luotettavasti sekä antoi hyödyllistä palautetta. Kiitän kaikkia tiedoista, palautteesta ja tuesta. Arkistonhoitaja Marjukka Honkalan tuella sain kaikki tarpeelliset asiakirjat käyttööni puolustusministeriön arkistosta. Ilman hänen tukeaan vain osa asiakirjoista olisi löytynyt. Valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön kirjaamot palvelivat minua sujuvasti ja nopeasti internetin välityksellä. Kiitokset tuesta. Väitöskirjaa varten haastattelin suuren joukon puolustushallinnon keskeisiä johtavia virkamiehiä. Heiltä kaikilta riitti aikaa haastatteluun ja keskusteluun. Kiitän heitä kaikkia tutkimuksen kannalta tärkeistä tiedoista ja tuesta. Puolustusministeriöstä hallitusneuvos Jouko Tuloisela ja puolustusvoimista Maavoimien Materiaalilaitoksen johtaja kenrm. Raimo Jyväsjärvi ovat lukeneet tutkimukseni kokonaisuutena ja antaneet siitä palautetta. Kiitän molempia hyödyllisestä palautteesta.
Kiitän William Moorea tiivistelmän käännöstyöstä. Kiitän myös Puolustusvoimien Tukisäätiötä tutkimuksen tukemisesta. Kaikille niille, jotka ovat tukeneet työtäni ja joita en ole maininnut edellä, haluan sanoa: kiitoksia! Vaimoni Sirkka on suhtautunut harrastukseeni kärsivällisesti ja ymmärtäväisesti sekä tukenut ja avustanut minua tutkimustyössäni. Lapseni Heli ja Hannu sekä heidän puolisonsa Sami ja Iida ovat myötäeläneet ja seuranneet innostuneina työn etenemisestä. Omistan tämän tutkimukseni heille.
SISÄLTÖ TIIVISTELMÄ ABSTRACT ALKUSANAT SISÄLTÖ LUETTELO KUVIOISTA LUETTELO TAULUKOISTA KÄSITTEET JA MÄÄRITELMÄT LYHENTEET 1. JOHDANTO...21 1.1 Puolustushallinnon strategisen johtamisen lähtökohdat...21 1.2 Tuottavuus...23 1.3 Tutkimusongelman määrittely ja rajaukset...25 1.4 Aikaisempi tutkimus...27 1.5 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset...29 1.6 Tutkimuksen jäsennys ja tutkimukseen liittyvät määrittelyt...32 2. KUMPPANUUDEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS...35 2.1 Kumppanuuden strateginen johtaminen...35 2.1.1 Strategian ja strategisen johtamisen näkökulmat...36 2.1.2 Strateginen johtaminen prosessina...40 2.1.3 Johtopäätökset strategisen johtamisen näkökohdista tutkimukseen...50 2.2 Kumppanuuden strategiseen johtamiseen vaikuttavat teoriat...51 2.2.1 Transaktiokustannusteoria ohjaavana tekijänä...52 2.2.2 Resurssiperusteinen näkökulma...56 2.2.3 Sosiaalisen pääoman merkitys kumppanuussuhteessa...59 2.2.4 Johtopäätökset kumppanuuteen vaikuttavista teorioista...63 2.3 Ulkoistaminen ja sisäistäminen osana kumppanuusprosessia...64 2.3.1 Ulkoistaminen ja palvelukeskus käsitteinä...64 2.3.2 Ulkoistamisen motiivit...66 2.3.3 Ulkoistamisen strateginen johtaminen...71 2.3.4 Yhteenveto ulkoistamisen vaikutuksista kumppanuuteen...78 2.4 Kumppanuus...79 2.4.1 Yritysten väliset yhteistyösuhteet...79 2.4.2 Kumppanuuden motiivit...83 2.4.3 Kumppanuusprosessi...87 2.4.4 Kumppanuuden menestystekijät ja esteet...90 2.4.5 Kumppanuus julkisessa hallinnossa...93 2.4.6 Johtopäätökset kumppanuuden hyödyn realisoimiseksi...94 2.5 Tutkimuksen viitekehys...95 3. TUTKIMUSMENETELMÄT JA TUTKIMUSAINEISTO...101 3.1 Metodologiset valinnat...101 3.2 Tapaustutkimus tutkimusmenetelmänä...103 3.2.1 Tapaustutkimus tutkimusstrategiana...104 3.2.2 Tapausten määrä...107 3.2.3 Tapaustutkimuksiin kohdistettu kritiikki...108
3.3 Tutkimusaineisto...109 3.3.1 Asiakirja-aineisto...109 3.3.2 Haastattelut...111 3.3.3 Aineiston analysointi...113 4. PUOLUSTUSHALLINNON KUMPPANUUSOHJELMA...117 4.1 Puolustushallinnon strategisen johtamisen puitteet...117 4.2 Kumppanuusohjelmaan vaikuttava valtionhallinnon ohjeistus...119 4.2.1 Kumppanuusohjelman pilottihankevaiheeseen vaikuttanut ohjeistus...120 4.2.2 Valtioneuvoston selonteon 6/2004 vaikutus kumppanuusohjelmaan...121 4.2.3 Valtionhallinnon tuottavuuden toimenpideohjelma...124 4.2.4 Palvelukeskus...126 4.2.5 Puolustusministeriön strateginen suunnittelu...129 4.2.6 Yhteenveto valtionhallinnon ja puolustusministeriön ohjeistuksesta...133 4.3 Kumppanuusohjelman valmisteluvaihe...135 4.3.1 Lähtökohta puolustushallinnossa...135 4.3.2 Kumppanuusohjelman käynnistäminen...137 4.3.3 Johtopäätökset kumppanuusohjelman käynnistämisvaiheesta...146 4.4 Kumppanuusohjelman pilottihankevaihe...149 4.4.1 Korjaamopalveluiden pilottihanke...149 4.4.2 Ruokahuollon pilottihanke...157 4.4.3 Vaatetushuollon pilottihanke...163 4.4.4 Palkkahallinnon pilottihanke...169 4.4.5 Kumppanuusohjelman pilottihankevaiheen arviointi...175 4.5 Kumppanuusohjelman hankevaihe...180 4.5.1 Maavoimien materiaalin kunnossapito...181 4.5.2 Ruokahuolto...214 4.5.3 Vaatetushuolto...232 4.5.4 Talous- ja henkilöstöhallinto...249 4.6 Yhteenveto kumppanuusohjelmasta...274 4.7 Vastaukset tutkimuskysymyksiin...277 5. TUTKIMUKSEN TULOSTEN TARKASTELU...283 5.1 Kumppanuusohjelman ja -strategian merkitys...283 5.2 Kumppanuushankkeiden päämäärät ja tavoitteet...288 5.3 Konsernijohtaminen ja hankkeiden ohjaaminen...292 5.4 Kumppanuuspäätökset...297 5.4.1 Päätösten valmistelu ja päätösten perusteet...298 5.4.2 Päätösten arviointi...303 5.4.3 Transaktiokustannukset ja toiminnalliset tekijät päätösten perusteina.308 5.4.4 Resurssien vaikutus hankkeisiin...311 5.4.5 Piilossa pysyneet tekijät...313 5.5 Kumppanuusohjelman strategisen johtamisen esteet...315 5.6 Strategisen johtamisen kehittämismahdollisuudet...323 5.6.1 Strategiaprosessi...323 5.6.2 Puolustushallinnon konserni ja strateginen johtaminen...326 5.6.3 Hankkeiden ohjaus ja hallinnointi...327 5.6.4 Sosiaalinen pääoma...329
6. TUTKIMUKSEN KONTRIBUUTIO...331 6.1 Tutkimuksen validiteetti ja reliabiliteetti...331 6.1.1 Tutkimuksen validiteetti...331 6.1.2 Tutkimuksen reliabiliteetti...335 6.2 Tutkimuksen tarkastelu kontribuution kannalta...336 LÄHDELUETTELO...344 LIITTEET Liite 1: Strategisen johtamisen ohjeistus puolustushallinnossa Liite 2: Haastatteluteemat Liite 3: Haastatellut
LUETTELO KUVIOISTA Kuvio 1.1. Maanpuolustuksen johtaminen...21 Kuvio 1.2. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus...34 Kuvio 2.1. Strategian geneeriset näkökulmat...37 Kuvio 2.2. Strategisen johtamisen perusmalli...39 Kuvio 2.3. Strateginen systeemiohjaus...44 Kuvio 2.4. Jatkuva strategiaprosessi...45 Kuvio 2.5. Ulkoistamisen syyt...70 Kuvio 2.6. Vaihtoehtojen arvioinnin viitekehys yrityksen toimintojen kehittämiseksi...72 Kuvio 2.7. Viitekehys yrityksen toimintojen kehittämismahdollisuuksien arvioimiseksi...73 Kuvio 2.8. Ulkoistamisprosessi...75 Kuvio 2.9. Liiketoiminnan toteuttamisen perusmuodot...80 Kuvio 2.10. Organisaatioiden väliset suhteet...81 Kuvio 2.11. Kumppanuuden muodostamisen malli...88 Kuvio 2.12. Strategisen johtamisen käytännöt, vaikutusmekanismit ja vaikutukset puolustushallinnon kumppanuusohjelmassa...96 Kuvio 2.13. Strategian laadintaprosessin pelkistys...98 Kuvio 3.1. Tapaustutkimusten luokittelu tapausten määrän perusteella...106 Kuvio 3.2. Viitekehys strategisen johtamisprosessin analysointiin...114 Kuvio 4.1. Palvelukeskuksen roolit...127 Kuvio 4.2. Puolustushallinnon kumppanuusohjelman hierarkia....138 Kuvio 4.3. Strategisen johtamisen prosessi kumppanuusohjelman valmisteluvaiheessa...147 Kuvio 4.4. Palkkahallinnon pilottihankkeen tuottavuuden kehittyminen...173 Kuvio 4.5. Maavoimien materiaalin kunnossapidon prosessit, henkilöstö ja kustannukset...184 Kuvio 4.6. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen arviointiprosessi 202 Kuvio 4.7. Maavoimien materiaalin kunnossapidon kumppanuuden hallinnointi...208 Kuvio 4.8. Maavoimien materiaalin kunnossapidon kehittämisen vaiheet...210 Kuvio 4.9. Palkkahallinnon tuottavuuden tunnusluvut PHPK:n toiminnan alkaessa.253 Kuvio 4.10. Palkkahallinnon tuottavuuden tunnuslukujen kehitys...266 Kuvio 4.11. Puolustushallinnon palvelukeskuksen perustamisprosessi...269 Kuvio 5.1. Puolustusministeriön strateginen aie kumppanuusohjelman aloitusvaiheessa vuonna 2002...293 Kuvio 5.2. Kumppanuusohjelman hankkeiden ohjaus...295 Kuvio 5.3. Hankkeiden arviointi toiminnon arvon ja suorituskyvyn perusteella...304 Kuvio 5.4. Kumppanuushankkeiden päätösten tarkastelu tuottavuuden lisäämispotentiaalin ja toteuttamiskyvykkyyden perusteella...306 Kuvio 5.5. Kumppanuusohjelman jatkuva strategiaprosessi...325
LUETTELO TAULUKOISTA Taulukko 2.1. Kumppanuussuhteiden ydinpiirteet...89 Taulukko 3.1. Yhteenveto haastateltujen määristä organisaatiotasoittain kumppanuusohjelmassa ja -hankkeissa....113 Taulukko 4.1. Haminan ruokahuoltoa koskevan päätöksen vertailu Amican ja puolustusvoimien välillä...159 Taulukko 4.2. Haminan ruokahuollon ja PURU:n tunnuslukujen vertailu...161 Taulukko 4.3. Siviilihenkilöstön suojavaatehankkeen kustannusvertailu...165 Taulukko 4.4. Siviilihenkilöstön suojavaatehuollon kustannusten kehitys...166 Taulukko 4.5. Yhteenveto pilottihankkeille asetettujen tavoitteiden toteutumisesta...177 Taulukko 4.6. Maavoimien materiaalin kunnossapidon henkilöstötarve kumppanuusvaihtoehdossa ja oman toiminnan kehittämisen vaihtoehdossa...190 Taulukko 4.7. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen tavoitetilan kustannukset...191 Taulukko 4.8. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen vertailun monikriteerimenetelmällä...192 Taulukko 4.9. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen vertailu...201 Taulukko 4.10. Ruokahuollon nykytilan ja palvelukeskuksen tavoitetilan kustannukset...219 Taulukko 4.11. PURU:n ja Amican ruokahuollon tunnuslukujen vertailu...223 Taulukko 4.12. PURU:n henkilöstökustannukset neljän ensimmäisen vuoden aikana 226 Taulukko 4.13. PURU:n tuottavuuden tunnuslukujen kehitys vuosina 2005-2008...227 Taulukko 4.14. Sodankylän vaatetuskorjaamon toimintojen ulkoistamiskustannukset243 Taulukko 4.15. Palkkahallinnon henkilöstövoimavarat ja säästöpotentiaali palvelukeskushankkeen eri vaiheissa...252 Taulukko 4.16. Puolustushallinnon taloushallinnon henkilöstökustannukset nykytilakartoituksen mukaan ja uudelleenkohdentamispotentiaali...258 Taulukko 4.17. Taloushallinnon nykytilanne ja säästöpotentiaali esiselvityksen ja suunnitteluvaiheen raporttien mukaan...262 Taulukko 4.18. Yhteenveto kumppanuusohjelman hankkeista...275 Taulukko 5.1. Valtionhallinnon ohjaus kumppanuusohjelmassa...284 Taulukko 5.2. Puolustusministeriön asettamien tavoitteiden toteutuminen...288 Taulukko 5.3. Pääesikunnan asettamien tavoitteiden huomioon ottaminen kumppanuushankkeiden tavoitteissa esiselvitysvaiheessa...290 Taulukko 5.4. Pääesikunnan hankkeille asettamien tavoitteiden toteutuminen...291 Taulukko 5.5. Kumppanuushankkeiden ulkoistamista ja palvelukeskusta koskevien päätösten perusteet...301 Taulukko 5.6. Kumppanuuden valmisteluvaiheen kustannukset...308 Taulukko 5.7. Strategisen johtamisen prosessitekijöiden vaikutus hankkeisiin....316 Taulukko 5.8. Strategisen johtamisen sisällöllisten tekijöiden vaikutus hankkeisiin..319 Taulukko 6.1. Tapaustutkimuksen luotettavuuden arviointi...331
KÄSITTEET JA MÄÄRITELMÄT Hallituksen strategia-asiakirja (HSA) on hallitusohjelman toimeenpanon ja seurannan väline. Strategia-asiakirjaan sisältyvät politiikkaohjelmat ja muut hallituksen poikkihallinnolliset politiikat sekä vuosittaiset suunnitelmat ja toimenpiteet hallitusohjelman toteuttamiseksi. Politiikkaohjelmille ja muille tehtäväkokonaisuuksille määritellään konkreettiset vaikuttavuustavoitteet. (PLM ak. 1.8.2007). Hanke (projekti) on ohjelmaa pienimuotoisempi toimenpidekokonaisuus määrätyn tehtävän suorittamiseksi määräajassa. Ohjelma koostuu useista hankkeista. Kokonaismaanpuolustuksella tarkoitetaan kaikkia niitä sotilaallisia ja siviilialojen toimia, joilla turvataan Suomen valtiollinen itsenäisyys sekä kansalaisten elinmahdollisuudet ja turvallisuus ulkoista, valtioiden aiheuttamaa tai muuta uhkaa vastaan (KO Ylosa 2007). Kompetenssi (competence) tarkoittaa taitavuutta, kyvykkyyttä tai taitoa (Hamel 1994, 19). Kompetenssi on yrityksen kyky hyödyntää hallitusti erilaisia voimavaroja tavoitteiden saavuttamiseksi (Laamanen ym. 2005, 58). Kompetenssi merkitsee yleensä yhteen koottujen taitojen yhdistelmää. Kumppanuudella tarkoitetaan puolustusvoimien ulkopuolisten toimittajien kanssa tehtyjä pitkäaikaisia vain rauhan aikana toteutettavia sopimuksia palveluiden tai työsuoritusten ostamiseksi (PEsuunn-os ak. 26.06.2002). Kunnossapito on materiaalin, yksittäisen laitteen, laitteiston tai järjestelmän tekniseen kuntoon kohdistuvaa, koko elinjakson kestävää suunnitelmallista huolto- ja korjaustoimintaa. Kunnossapidolla ylläpidetään materiaali ominaisuuksiltaan asetettujen teknisten vaatimusten mukaisena ja sellaisessa toimintakunnossa kuin asetetut kestävyysvaatimukset edellyttävät. Kunnossapito sisältää määräaikaishuollot, vikakorjaukset, modifioinnit, perushuollot ja korjaukset sekä käytöstä poistamisen. (PEMaavEmat-os ak. 29.06.2006, 13). Kyseenalaistaminen on strategista valvontaa laajempi käsite, joka tarvittaessa kyseenalaistaa strategian taustalla vaikuttavat olettamukset, liiketoiminnan määrittelyn, strategiset tavoitteet ja strategian (Lainema 1996, 9). Käyttöhuolto käsittää ne yksinkertaiset, päivittäin jatkuvat, määräajoin tai tilaisuuden tullen suoritettavat työt, kuten puhdistukset, voitelut, ruosteenpoistot, varaosien vaihdot, pienet korjaukset jne., joiden avulla materiaalin kuntoa pidetään tasaisesti yllä. Ministeriön hallinnonala. Hallinnon ohjausta varten valtioneuvoston alainen valtionhallinto jaetaan ministeriöittäin hallinnonaloihin. Hallinnonalajako ja ministeriön ohjaustehtävät sekä tilivelvollisuus nojautuvat perustuslakiin. Ministeriön hallinnonala tarkoittaa talousarviolaissa ja asetuksessa ministeriötä ja sen alaisuuteen tai ohjaukseen kuuluvia organisaatiota (virastoja, laitoksia, liikelaitoksia). Hallinnonalalla voi olla myös valtionyhtiöitä eli yhtiöitä, joissa valtiolla on määräysvalta sekä osakkuusyhtiöitä, joissa valtio on vähemmistöosakkaana. (VM ak. 3/2006).
Ministeriön toimiala koostuu niistä politiikkalohkoista ja vastuualueista, joista ministeriö valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) mukaan vastaa. Toimiala on lähtökohtaisesti perusta kunkin ministeriön tehtävien määrittelylle. Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään lailla tai valtioneuvoston asetuksella. Toimialajako ja sen alla oleva ministeriön tehtävämääritys on niiden asioiden kuvaus, jotka kuuluvat kunkin ministeriön valmisteluvastuulle valtioneuvoston osana. Toimialan mukaisiin ministeriön tehtäviin voi siten kuulua myös kyseisen hallinnonalan ulkopuolisten organisaatioiden (virastoja toisilta hallinnonaloilta, valtionapuyhteisöjä, julkisia laitoksia jne.) toimintaan liittyviä kysymyksiä. (VM ak. 3/2006). Ohjelma on organisaation/päätöksentekijän rajatuksi ajaksi määrittelemä toimintasuunnitelma ja toimenpidekokonaisuus määrättyjen tavoitteiden toteuttamiseksi. Yhdistää toisiinsa organisaatiota koskevan päätöksenteon, tavoitteet, suunnittelun, resurssit ja toimet tavoitteiden toteuttamiseksi. (VM ak. 15.10.2002, 30). Osastrategiat määrittävät tai päivittävät puolustusministeriön keskeisten alojen pitkän aikavälin kehittämislinjaukset varsinaisen strategisen suunnitelman perusteella sekä toimivat työkaluna keskipitkän ja lyhyen aikavälin jatkosuunnittelulle ja puolustusvoimien ohjaukselle (PLM ak. 1.8.2007). Palvelukeskus on järjestely, jossa keskitetään ydintoiminnan tuottamista tukevia toimintoja, osaamista ja infrastruktuuria yhteen paikkaan säilyttäen varsinaiset ydintehtävät alkuperäisessä organisaatiossa (VM ak. 29.10.2004). Pilottihankkeella tarkoitetaan puolustushallinnon kumppanuusohjelman yhdellä kehittämisalueella toteutettavaa hanketta, jonka kautta hankitaan perustietoja ja taitoja kehittämisalueen kumppanuustoiminnan eteenpäin viemiselle. Perustietoja ovat esimerkiksi yhteistyöjärjestelyt sekä osaamista, hintoja ja sopimusrakenteita koskevat tiedot. (PEsuunn-os ak. 26.06.2002). Puolustushaaroja Suomen puolustusvoimissa ovat maavoimat, ilmavoimat ja merivoimat. Puolustushallinnolla tarkoitetaan tässä tutkimuksessa puolustusministeriön, puolustusvoimien ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen muodostamaa organisaatiokokonaisuutta. Puolustusjärjestelmällä tarkoitetaan puolustushaarojen, johtoportaiden, teknisten ratkaisujen ja joukkojen sekä niiden käyttöperiaatteiden muodostamaa kokonaisuutta, jonka avulla maanpuolustus on järjestetty (VNS 2/2001). Puolustuspolitiikalla tarkoitetaan sotilaallisen maanpuolustuksen tehtäviä ja yleisjärjestelyjä koskevaa valmistelua, päätöksentekoa ja poliittista ohjausta sekä osallistumista kansainvälistä rauhaa, vakautta ja turvallisuutta ylläpitävään toimintaan. Puolustuspolitiikka kattaa kaikki maanpuolustuksen alat ja siitä vastaa puolustusministeriö. (MpKK 2002, liite 1). Puolustusvoimat on puolustusvoimain komentajan johtama valtakunnan sotilaallista puolustamista varten olemassa oleva organisaatio.
Sotilaallisella maanpuolustuksella ymmärretään valtiollisen itsenäisyyden, alueellisen koskemattomuuden ja kansalaisten elinmahdollisuuksien turvaamista sotilaallisilla toimenpiteillä puolustuspolitiikan mukaisesti. Sotilaallinen maanpuolustus toteutetaan kehittämällä ja ylläpitämällä puolustusjärjestelmää, joka mahdollistaa alueellisen puolustuksen koko valtakunnan alueella yhteiskunnan kaikkien tarvittavien voimavarojen tukemana. (KO Yl-osa 2007, 104). Sotilaallinen maanpuolustus käsittää puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien suunnittelun, valmistelun sekä toteuttamisen. Sotilaskäskyasialla tasavallan presidentti päättää valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteellisesti merkittävistä sotilaskäskyasioista. Puolustusvoimain komentaja ratkaisee muut kuin presidentin päätettävät sotilaskäskyasiat, jollei niitä ole säädetty tai määrätty muun sotilasesimiehen päätettäviksi. (Laki puolustusvoimista 551/2007, 31 ). Strategisella kumppanuudella tarkoitetaan puolustusvoimien sekä palvelun tai tuotteen toimittajan välistä pitkäaikaista yhteistyösuhdetta, joka perustuu keskinäiseen luottamukseen ja johon aina liittyy laaja keskinäinen informaation vaihto sekä yhteiset kehittämistavoitteet ja jossa erityispiirteenä on kriisiin varautuminen (PEsuunn-os ak. 26.06.2002). Strateginen valvonta käsittää ne järjestelmälliset toimenpiteet, joilla konserni valvoo, että tulosyksiköt määrittelevät toimivan strategian, tarkentavat sitä lähtökohtien muuttuessa ja toteuttavat strategian tarkoituksenmukaisesti (Lainema 1996, 9). Talousarvion toimeenpanoasiakirjalla käsketään ja ohjeistetaan määrärahojen jako ja käyttö (PEsuunn-os PAK 01:10). Tehokkuus on periaatteessa tuottavuuden käänteismitta, panosten suhde tuotokseen. Tehokkuudella voidaan myös yleisemmin tarkoittaa voimavarojen onnistunutta käyttöä. (VM ak.1/2003). Toiminta- ja taloussuunnitelma (TTS) on ministeriöiden vuosittain laatima, seuraavaa neljää vuotta koskeva asiakirja, joka toimii valtiontalouden ja toiminnan ohjausvälineenä ja joka sisältää hallinnonalan toimintalinjat, painopisteet ja päämäärät sekä on perustana valtion talousarvion laatimisessa. (VM ak. 15.10.2002, 31). Toiminnan- ja talouden suunnittelun (TTS) tarkoituksena on tuottaa tietoa hallituksen talouspolitiikan toteutumista ja toteutuksen valvontaa varten. Lisäksi tarkoituksena on varmistaa hallituksen antamien toimintalinjojen huomioon ottaminen ministeriön hallinnonalan sisäisessä ohjauksessa kytkemällä hallituksen asettamat tavoitteet ja ministeriön toimintapolitiikka ja tehtävät toisiinsa. TTS:n rooli on keskeinen strategista suunnitelmaa toimeenpantaessa. (PLM ak.1.8.2007). Tuloksellisuudella tarkoitetaan valtionhallinnossa sitä, että julkisen hallinnon tavoitteena on aikaansaada yhteiskunnan tarpeiden mukaisia vaikutuksia ja hyötyjä, mahdollisimman taloudellisella tavalla. Valtionhallinnon tuottamat vaikutukset ja hyödyt eivät näy välittömästi valtion tuloina. Vaikutukset voivat olla pitkäaikaisia ja realisoitua vasta vuosikymmenien kuluttua. (Etelälahti 2008, 117).
Tuottavuus kuvaa tuotannon määrän ja sen tuottamiseen käytettyjen panosten välistä suhdetta. Panosten käytön näkökulmasta tuottavuudella tarkoitetaan sitä, kuinka tehokkaasti panoksia on tuotantoprosessissa käytetty (panostehokkuus). Tuotosten näkökulmasta tuottavuudella tarkoitetaan sitä, kuinka paljon suoritteita olemassa olevilla panoksilla on saatu aikaan. Tuottavuuskäsitettä käytetään tässä tutkimuksessa laajassa mielessä, jolloin sen piiriin kuuluvat tuottavuus, tehokkuus ja taloudellisuus. (VM ak. 1/2003). Ulkoistamisella tarkoitetaan palveluiden ja työsuoritteiden ostoa puolustusvoimien ulkopuolisilta toimittajilta. (PEsuunn-os ak. 26.06.2002). Vaatetusmateriaalilla tarkoitetaan päällysvaatteita, alus- ja välivaatteita, käsineitä, päähineitä, sukkia, telttoja, reppuja ja laukkuja, vuodevaatteita ja liinavaatteita, kypäriä, sirpaleliivejä ja taisteluvöitä sekä muuta erikoismateriaalia. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko (VNS) on valtioneuvoston periaatelinjaus, joka asettaa Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimintalinjan periaatteet ja tavoitteet sekä tarjoaa kehyksen sen toimeenpanolle eri sektoreilla. Selonteossa arvioidaan hallitusohjelman mukaisesti Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kokonaisuutta. (PLM ak. 1.8.2007). Valtion palvelukeskus on valtion virastoille ja laitoksille tukipalveluja tuottava valtion virasto. Palvelukeskus muodostetaan kokoamalla ministeriöistä ja virastoista palvelukeskuksen toimipaikalla ja muilta alueilta tehtäviä yhteen organisaatioon. (VM ak. 29.10.2004). Verkko ("net", liiketoimintaverkko, strateginen verkko) on tietyn yritysjoukon - mukana voi olla myös muita organisaatioita - muodostama verkko-organisaatio, joka rakennetaan tietoisesti ja tavoitehakuisesti. Verkolla on päämäärä(t), joka ohjaa sen kehittämistä ja toimintaa. Kullakin jäsenellä on myös omat tavoitteensa. Verkon jäsenillä on sovitut roolit, joihin liittyvät vastuut sovituista toiminnoista ja yleensä myös riskinotosta ja ansaintalogiikasta. (Möller ym. 2004). Verkosto ("network ", yritysverkosto, verkostoympäristö, makroverkosto, toimialaverkostot) on yritysten ja muiden organisaatioiden välisten suhteiden muodostama, toimialat ylittävä verkostokudos, joka on periaatteessa rajaton (Möller ym. 2004). Ydinosaamisella (core competence) tarkoitetaan organisaation kollektiivista oppimista koskien erityisesti sitä, kuinka koordinoidaan monipuolisia tuotantoon liittyviä taitoja ja integroidaan erilaisia teknologioita. Sen täytyy tuottaa poikkeuksellisen suuri lisä asiakkaan kokemalle arvolle. Ydinosaaminen edellyttää vaalimista ja turvaamista. (Prahalad & Hamel 1990).
LYHENTEET ak. Asiakirja Akku Maavoimien materiaalin kunnossapidon kumppanuushanke Akuutti Ajoneuvojen kunnossapidon kumppanuushanke HSA Hallituksen strategia-asiakirja HämPK Hämeenlinnan Palvelukeskus KaiPr Kainuun Prikaati Kuja Maavoimien materiaalin kunnossapidon jatkotarkasteluhanke LMpa Läntinen Maanpuolustusalue LMpaE Läntisen Maanpuolustusalueen esikunta LSHRE Länsi-Suomen Huoltorykmentin esikunta MaavE Maavoimaesikunta (- 31.12.2007), Maavoimien esikunta (01.01.2008-) MaavMatL Maavoimien Materiaalilaitos MaavMatLE Maavoimien Materiaalilaitoksen esikunta MikVaatKmo Mikkelin Vaatetuskorjaamo Palma Palkkahallinnon kehittämishanke PE Pääesikunta PEh-os Pääesikunnan huolto-osasto PEMaavE Pääesikunnan maavoimaesikunta PEsuunn-os Pääesikunnan suunnitteluosasto PEtark-yks Pääesikunnan tarkastusyksikkö PFI Private Finance Initiative PHPK Palkkahallinnon Palvelukeskus (31.05.2006 -), Puolustushallinnon Palvelukeskus (01.01.2008 -) PLM Puolustusministeriö PMpa Pohjoinen Maanpuolustusalue PMpaE Pohjoisen Maanpuolustusalueen esikunta PPP Public Private Partnership PURU Puolustusvoimien Ruokahuollon Palvelukeskus PuV Puolustusvaliokunta Pv Puolustusvoimat PvMatL Puolustusvoimien Materiaalilaitos PvMatLE Puolustusvoimien Materiaalilaitoksen esikunta PVPK Puolustusvoimien Palkka- ja Taloushallinnon Palvelukeskus RFI Request for information, tietopyyntö RFQ Request for quotation, tarjouspyyntö
Ruoke SodVaatKmo SäkVaatKmo TalV TASE TerV TTS UaV UK MoD Vaatke VaV VM VNK VNS VTV Vura Ruokahuollon kehittämishanke Sodankylän Vaatetuskorjaamo Säkylän Vaatetuskorjaamo Talousvarikko Taloushallinnon kehittämishanke Tervolan Varikko Toiminta- ja taloussuunnittelu Ulkoasiainvaliokunta United Kingdom Ministry of Defence Vaatetuksen kehittämishanke Valtiovarainvaliokunta Valtiovarainministeriö Valtioneuvoston kanslia Valtioneuvoston selonteko Valtiontalouden tarkastusvirasto Vuosiraportti
21 1. JOHDANTO 1.1 Puolustushallinnon strategisen johtamisen lähtökohdat Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä sotilaallisen maanpuolustuksen tärkeitä toimijoita ovat eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto, ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta (UTVA), ministeriöistä erityisesti ulkoasiainministeriö ja puolustusministeriö, puolustusvoimat sekä rajavartiolaitos. Eduskunta päättää kokonaismaanpuolustuksen ja sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisistä perusteista käyttämällä lainsäädäntö-, valvonta- ja budjettivaltaa sekä muita perustuslain mukaisia ohjauskeinoja. Valtioneuvosto vastaa ylimmän toimeenpanovallan käyttämisestä kaikissa turvallisuustilanteissa. Tasavallan presidentti on puolustusvoimien ylipäällikkö. Ylipäällikkyyteen kuuluu oikeus antaa sotilaskäskyjä. Sotilaskäskyasiana tasavallan presidentti päättää mm. valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista ja sotilaallisen puolustuksen toteuttamisperiaatteista. (PE 2009a, 38). Sotilaallisen maanpuolustuksen keskeiset toimijat ja johtosuhteet on esitelty kuviossa 1.1. EDUSKUNTA VALTIONEUVOSTO Ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta PuV UaV VaV TASAVALLAN PRESIDENTTI MUUT MINISTERIÖT Turvallisuus- ja puolustusasiain komitea Kanslia- ja valmiuspäällikkökokoukset PUOLUSTUS- MINISTERIÖ PÄÄESIKUNTA PUOLUSTUSVOIMAIN KOMENTAJA KESKUSVIRASTOT RAJAVARTIOLAITOS PUOLUSTUSVOIMAT Kuvio 1.1. Maanpuolustuksen johtaminen Lähde: PE 2009a, 38 Suomalainen ministeriö on ennen kaikkea sektoriministeriö, joka johtaa omaa hallinnonalaansa. Puolustusministeriö vastaa valtioneuvoston osana ja hallinnonalansa ohjaajana kansallisesta puolustuspolitiikasta ja turvallisuudesta. Puolustusvoimat on hallin-
22 nollisesti puolustusministeriön alainen (Laki puolustusvoimista 2007, 24 ). Puolustuspolitiikan valmistelun ja toimeenpanon lisäksi puolustusministeriö vastaa sotilaallisen maanpuolustuksen voimavaroista ja muista toimintaedellytyksistä, kokonaismaanpuolustuksen yhteensovittamisesta ja kansainväliseen, sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistumisesta. (PLM ak. 2006, 1). Perusteet puolustushallinnon strategisten ja pitkän aikavälin suunnitelmien laadinnalle tulevat yleisen lainsäädännön lisäksi hallitusohjelmasta, valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisesta selonteosta sekä muista valtioneuvoston keskeisistä asiakirjoista (KO Yl-osa 2007, 25). Valtioneuvosto ryhtyi vuodesta 2003 alkaen julkaisemaan strategia-asiakirjaa (VNK ak. 25.9.2003). Siinä konkretisoidaan hallitusohjelman tavoitteita ja niihin liittyviä toimia. Se on hallitusohjelman toimeenpanon ja seurannan väline. Valtioneuvosto antaa eduskunnalle selonteon valtakunnan hallintoa tai kansainvälisiä suhteita koskevasta asiasta (Suomen perustuslaki 2000). Eduskunta päättää selonteosta hallitukselle annettavasta lausunnosta valiokunnan antaman mietinnön perusteella. Lausuntoon voi sisältyä eduskunnan hyväksymiä lausumia, joissa eduskunta edellyttää valtioneuvostolta toimenpiteitä selonteon suhteen. Eduskunta lähettää hyväksyntäpäätöksen valtioneuvoston tietoon ja huomioon otettavaksi. Valtioneuvoston eduskunnalle antama turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko luo maamme turvallisuus- ja puolustuspoliittisen kehittämisen peruslinjaukset useille vuosille eteenpäin. Valtioneuvoston vuosittainen kehyspäätös neljälle seuraavalle vuodelle ja vuosittainen budjetti ovat johtamisvälineitä, joilla viime kädessä ohjataan selontekojen toteuttamista. Puolustusministeriön strateginen suunnittelu toteutetaan yhteistyössä puolustusvoimien kanssa. Poliittinen ohjaus ja parlamentaarinen hyväksyntä kytketään hallinnonalan kehittämiseen valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selontekomenettelyssä. Strateginen suunnitelma päivitetään ja tavoitetilaa tarkistetaan vähintään neljän vuoden välein sekä tarvittaessa strategisten muutosten tai poliittisen ohjauksen sitä vaatiessa. Hyväksytyt linjaukset ajoitetaan ja rahoitetaan toiminnan ja talouden suunnitteluprosessissa (TTS). Puolustusministeriön strateginen johtaminen perustuu sekä valtioneuvoston selontekoon että ministeriön strategiseen suunnitelmaan. (PLM ak. 1.8.2007). Puolustushallinnon kumppanuusohjelman strateginen perusta ja päämäärä tulisi siis löytyä turvallisuus- ja puolustuspoliittisista selonteoista, valtioneuvoston strategiaasiakirjoista ja puolustusministeriön strategia-asiakirjoista. Pääesikunta on puolustusvoimain komentajan johtoesikunta. Pääesikunnan tehtävänä on huolehtia valtakunnan sotilaallisen suorituskyvyn ylläpidosta, suunnittelusta ja valmiu-
23 desta. Keskushallintoviranomaisena pääesikunnan tehtävänä on valmistella, suunnitella, esittää, päättää ja panna täytäntöön hallinnollisia ratkaisuja ja toimenpiteitä. 1.2 Tuottavuus Julkiset palvelut on laissa määrätty julkisen sektorin järjestettäväksi. Julkisen hallinnon vastuulla ovat mm. kansakunnan terveys, kasvatus ja turvallisuus. Julkiset palvelut rahoitetaan pääosin verovaroin. Palveluista riippuen julkiset palvelut voivat olla maksuttomia, niistä voidaan periä kustannuksia alhaisempi käyttäjämaksu tai palvelut järjestetään kustannusvastaavasti. Maksujen tavoitteena on palvelujen rahoituksen lisäksi ohjata asiakkaiden käyttäytymistä, mutta tarkoituksena ei ole ohjata tuotantoyksiköiden päätöksentekoa. Resurssit kohdennetaan julkisiin palveluihin pääosin poliittisten tavoitteiden mukaisesti. Rahoituksesta, tuotannon suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaavat julkisen hallinnon yksiköt. (VM ak. 6/2005). Yksityisen sektorin osuus julkisten palvelujen tuotannossa vaihtelee tilanteen ja tarpeen mukaan. Yksityinen sektori voi tuottaa kaikki tai pääosan julkisista palveluista tai se tuottaa ainoastaan julkista palvelutuotantoa täydentäviä palveluja tai julkisen palvelutuotannon tarvitsemia tukipalveluja. Sellaisia julkisia palveluja, joiden tuottamiseen yksityinen sektori ei osallistuisi lainkaan, on vaikea löytää. Yksityisen sektorin rooli julkisessa palvelutuotannossa on tuottaa markkinaehtoisesti julkisen yksikön kuten valtion tai kunnan tai palvelujen loppukäyttäjän ostamia palveluja sen mukaan, kun on sovittu. (VM ak. 6/2005). Suomessa koettiin 1990-luvun alussa ennen kokemattoman suuri, koko kansakuntaa koskettanut talouslama. Suomen julkisen sektorin osuus bruttokansantuotteesta kasvoi yli 50 %:n. Julkisen sektorin velkaantumisen ja kohoavan veroasteen nähtiin edellyttävän voimakkaita toimia julkisten menojen kasvun hillitsemiseksi. Valtioneuvoston päätöksen mukaan vuodelta 1992 julkinen valta vastaa siitä, että peruspalveluita tuotetaan riittävästi, ne täyttävät laadultaan määrätyt vähimmäisvaatimukset ja että ne ovat kaikkien kohtuullisesti saavutettavissa. Tarkoituksenmukaisuuskysymyksenä nähtiin sen sijaan se, kuka palvelut tuottaa. (VNP 7.5.1992). Päätös antoi hallinnonaloille perusteet kehittää tarkoituksenmukaisesti palvelutoimintaansa. Julkisen palvelutoiminnan kehittämisessä on siis jo pitkään ollut esillä yhtenä vaihtoehtona yksityisen palvelutuotannon osuuden lisääminen. Yksityisen sektorin roolin kasvattamista on perusteltu talous- ja elinkeinopoliittisilla tavoitteilla. Palvelutuotannon kil-
24 pailuttamista ja ulkoistamista pidetään yhtenä keinona parantaa palvelutuotannon työn tuottavuutta sekä alentaa julkisten palvelujen aiheuttamia kustannuksia. Eduskunnan puolustusvoimille laissa määrittämät tehtävät ja hyväksymä rahoituskehys tehtävien suorittamiseksi eivät ole viime vuosina olleet tasapainossa puolustusministeriön ja puolustusvoimien edustajien esittämien puheenvuorojen perusteella (esim. Kääriäinen 2006, Ahola 2007 ja Kaskeala 2007). Puolustusministeri Kääriäinen muovasi ajatuksen puheessaan seuraavasti: Nykyresursseilla ja tässä hintakehityksessä ei tulevaisuudessa ole edellytyksiä ylläpitää vuoden 2006 puolustusvoimia. Nykylinjalla jatkaminen kaikessa johtaisi puolustusvoimien vähittäiseen näivettymiseen ja viimein umpikujaan. (Kääriäinen 2006). Tämä siis siitäkin huolimatta, että puolustusvoimien osuus budjetista ja bruttokansantuotteesta on säilynyt suuruusluokkana muuttumattomana viimeiset vuosikymmenet. Menopuolella vakaviksi haasteiksi ovat muodostuneet nopeasti kasvaneet henkilöstö- ja toimitilamenot sekä puolustusmateriaalin alati nousevat hankinta- ja ylläpitokustannukset. Talouskasvun ja hyvinvoinnin lisääntyminen on tarkoittanut puolustusvoimien näkökulmasta lähes neljän prosentin vuosivauhdilla kasvavia palkkakuluja. Polttoaine- ja kiinteistömenojen kustannustaso on noussut vieläkin enemmän. Materiaalihankintoihin käytettävissä olevan rahan ostovoima on puolittunut eräitten arvioitten mukaan noin vuosikymmenessä. (Kääriäinen 2006). Nämä arviot antavat suuntaa kehityksestä. Puolustusvoimat on joutunut tilanteeseen, missä jatkuvasti on haettava keinoja, joilla kustannuksia voidaan supistaa. Viimeisen kahden vuosikymmenen aikana tilannetta on pyritty hallitsemaan mm. seuraavilla maavoimiin liittyvillä toimenpiteillä (VNS 1/1997, 2/2001 ja 6/2004): Sodan ajan vahvuutta on supistettu valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisissa selonteoissa 540 000 sotilaasta 350 000 sotilaaseen. Supistukset vaikuttavat erityisesti sodan ajan joukoille hankittavan sotavarustuksen määrään, jolloin mm. vanhenevan sotavarustuksen varastointi- ja ylläpitokustannukset vähenevät. Varusmieskoulutusta on keskitetty isoihin varuskuntiin. Pieniä joukko-osastoja on lakkautettu tai siirretty valmiusyhtymien osaksi (mm. Uudenmaan Rakuunapataljoona, Pohjan Prikaati, Savon Prikaati, Vaasan, Hangon ja Turun Rannikkopatteristot sekä Varsinais-Suomen Ilmatorjuntarykmentti). Johtamis- ja hallinto-organisaatiota on myös supistettu. Vuonna 1992 alueellisten esikuntien määrä oli 30. Vuodesta 2008 alkaen niitä on enää neljä. Puolustusvoimien Materiaalilaitoksen varikkoja on lakkautettu viisi.
25 Irtisanomisia on käytetty puolustushallinnossa varsin vähän. Eduskunta edellytti valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon käsittelyn yhteydessä vuonna 2004, että puolustusvoimat toimii henkilöstön vähentämis- ja uudelleenkohdentamistavoitteiden toteuttamisessa hyvän työnantajan tavoin, pitäen lähtökohtana irtisanomisten välttämistä ja minimoiden toimenpiteistä aiheutuvat haitat (EK 35/2004 vp.). Tuottavuuden parantaminen, ja sen kautta saavutettavat säästöt, on puolustushallinnossa hidas tie hankkia säästöjä. Puolustusministeriö lähti kehittelemään ajatusta tukitoimintojen ulkoistamisesta jo vuonna 1999 (PLM ak. 21.12.1999), mutta varsinaisen kumppanuusohjelman voidaan katsoa alkaneen puolustusministerin ohjauskirjeellä vuonna 2001 (PLM ak. 10.4.2001). Kumppanuusohjelma oli ensisijaisesti puolustushallinnon tuottavuuden parantamiseen liittyvä hanke, jonka tavoitteena oli vaikuttaa taloudelliseen tilanteeseen pitkällä aikavälillä. Sen vaihtoehtona olivat rakenteisiin liittyvät leikkaukset, joihin oli jo turvauduttu 1990-luvulla ja 2000-luvun alkuvuosina. Tässä tutkimuksessa kumppanuusohjelmalla ymmärretään mahdollisuutta organisoida tukitoimintoja mahdollisimman tehokkaalla tavalla tilaaja-tuottajamallin puitteissa joko ulkoistamalla toiminto tai sisäistämällä toiminto palvelukeskukseen. Viimeisenä tilaajatuottajamalliin perustuvana versiona on puolustushallinnossa ollut esillä toiminnon yhtiöittäminen. Kumppanuusohjelman sisäisten pelisääntöjen kehittymisen myötä tilaajatuottajamallin rinnalle tuotiin lähinnä vertailutiedoksi oman toiminnan kehittäminen. Sillä tarkoitetaan tässä tutkimuksessa toiminnon kehittämistä käytössä olevan organisaation puitteissa. 1.3 Tutkimusongelman määrittely ja rajaukset Tutkimuksen pääaihe valikoitui kohtuullisen helposti. Alusta alkaen ajatuksena oli tarkastella strategista johtamista ja nimenomaan puolustushallinnon strategista johtamista. Aiheen valintaan asetin ehdoksi sen, että tutkimus kohdistuu alueelle, josta en itse ole henkilökohtaisesti ollut vastuussa, en valmistelelusta enkä toteutuksesta. Valittavaksi jäi vielä useitakin mahdollisuuksia. Päädyin lopulta tutkimaan kumppanuusohjelman strategista johtamista tukitoimintojen uudelleen organisoimiseen liittyen. Tutkimuksen toinen pohdinta kohdistui siihen, minkä johtoportaan strategista johtamista tulisi tarkastella. Näkökulmaksi valikoituu, lähinnä aiheesta johtuen, puolustushallinnon ylätaso eli puolustusministeriön ja pääesikunnan strateginen johtaminen. Tähän päätök-
26 seen ohjasi erityisesti se, että puolustushaarat ovat kumppanuusohjelman strategisessa johtamisessa vasta kolmas taso ja niillä on vastuu vain omien toimintojen suunnittelusta ja toteuttamisesta annettujen rahoituskehysten puitteissa. Näkökulma tarjoaa mahdollisuuden tutkia, miten kumppanuusohjelman strategista johtamista toteutetaan puolustushallinnossa sekä arvioida strategisen johtamisen johdonmukaisuutta, tarkoituksenmukaisuutta ja tuloksellisuutta. Tähän tutkimukseen valikoitui puolustushallinnon kumppanuusohjelman kuudesta hankkeesta neljä hanketta: maavoimien materiaalin kunnossapito, puolustusvoimien ruokahuolto ja vaatetushuolto sekä puolustushallinnon talous- ja henkilöstöhallinto. Tietohallinto oli jätettävä pois lähinnä laajuutensa vuoksi. Tietohallinto yksinään olisi tarjonnut useita tapauksia tähän tutkimukseen. Näistä esimerkkeinä mainittakoon matkapuhelinten ulkoistaminen, työasemia ja palvelimia koskevat ratkaisut, tietohallinnon rationalisointi sekä tiedonsiirtoverkon kehittäminen. Tutkimusta olisi hankaloittanut merkittävässä määrin myös tietoturvaan liittyvät näkökohdat. Puolustusvoimien lääkintähuolto jäi puolestaan pois siitä johtuen, että siihen liittyi monia, osin irrallisia näkökohtia, kuten Keskussotilassairaalan lopettaminen, varusmiespalveluksen terveystarkastukset, erikoissairaanhoito ja terveydenhuolto, henkilökunnan työterveyshuolto, Lääkintävarikon toimintaedellytykset, ilma- ja merivoimien erityistarpeet sekä Lääkintähuollon palvelukeskuksen perustaminen. Niiden niputtaminen yhteen tarkoituksenmukaisesti tämän tutkimuksen puitteissa ei olisi onnistunut luotettavasti. Tutkimukseen liittyen on määriteltävä, mikä on valtionhallinnossa ja erityisesti puolustushallinnossa strategista johtamista ja mikä operatiivista johtamista. Sanchez & Heene (2004, 4) näkevät strategisen johtamisen olevan tekemisissä kahden päätehtävän kanssa: ensinnäkin organisaation tavoitteiden määrittelyssä lisäarvon luomiseksi ja toiseksi organisaation rakenteiden ja koordinoinnin järjestelyissä tavoitteiden saavuttamiseksi. Näitä periaatteellisia näkökohtia tukee Johnsonin & Scholesin (1993, 5-10) määrittely strategian ja strategisen päätöksen luonteenomaisista piirteistä: Strategiset päätökset käsittelevät organisaation toimintojen laajuutta. Strategia on tekemisissä organisaation toimintojen sopeuttamisessa siihen ympäristöön, missä organisaatio toimii. Strategia on tekemisissä organisaation toimintojen sopeuttamisessa sen resursseihin. Strategisilla päätöksillä on usein huomattavia resursseihin liittyviä seuraamuksia organisaatiossa. Strategiset päätökset vaikuttavat operatiivisiin päätöksiin. Ne saavat aikaan pienempien päätösten aallon.
27 Strategiset päätökset vaikuttavat organisaation pitkän aikavälin suuntautumiseen. Vaikka Johnson ja Scholes käsittelevät strategian ja strategisen päätöksen luonteenomaisia piirteitä, niin luettelosta ilmenee hyvin strategisen johtamisen puitteet. Strateginen päätös on strategisen johtamisprosessin keskeinen vaihe. Määrittelyn perusteella voi päätellä, että puolustusvoimien tukitoimintojen uudelleen järjestely joko ulkoistamalla ja/tai sisäistämällä palvelukeskuksiin on osa puolustushallinnon strategista johtamista. Molemmissa tapauksissa pyritään sopeuttamaan organisaation toimintoja resursseihin ja määrittelemään organisaation itse suorittamien toimintojen laajuus. Päätökset vaikuttavat organisaation pitkän aikavälin toimintaedellytyksiin ja niissä muokataan organisaation rakenteita varsin syvällisesti. Lisäksi päätöksien seurauksena syntyy laajoja hankkeita. Kumppanuusohjelman jokainen hanke vaikuttaa kumppanuusohjelman lopputulokseen, joten kumppanuusohjelman kannalta ei ole yhdentekevää, miten hanke etenee tai mitkä ovat hankkeen keskeiset päätökset. Strategisen johdon vastuulla ovat hankkeen ohjaaminen ja kumppanuusohjelman päämääriin ja tavoitteisiin soveltuvien päätösten turvaaminen. Tutkimuksessa vedetään raja strategisen johtamisen ja operatiivisen johtamisen välillä edellä määritellyllä tavalla. Hankkeen johtaminen on operatiivista johtamista, mutta strategiseen johtamiseen kuuluvat ehdottomasti: hankkeen perustaminen, hankkeen suunnittelun perusteiden hyväksyntä, hankkeen suunnittelun etenemisen seuranta ja ohjaus, hankkeen toteuttamisvaihtoehtojen valinnat ja lopulliset päätökset sekä hankkeen toteuttamisen ohjaus. Puolustushallinnon suunnittelussa otetaan aina huomioon varautuminen valtakunnan puolustamiseen. Tutkimuksessa on kysymys rauhan ajan tukitoimintoja koskevasta kumppanuusohjelmasta, mutta yksittäiset hankkeet voivat vaikuttaa laajalti sodan ajan vastaavien toimintojen hoitamiseen. Sodan ajan suunnitelmat eivät ole julkisia. Tämä asettaa rajoitukset tämän tutkimustyön lähteiden käytölle ja toimivuuden arviointien esittämisille. Sodan ajan toimintaa tarkastellaan vain yleisellä tasolla ja vain siinä määrin kuin se yleensä on mahdollista. Tutkimuksessa käsitellään strategista johtamista, mutta puolustushallinnon ylimmän johdon johtajuuteen liittyviä kysymyksiä ei käsitellä. Samoin tutkimuksen ulkopuolelle on rajattu puolustushallinnon organisaation ja organisaatiokulttuurin vaikutus strategisen johtamisen toimivuuteen. 1.4 Aikaisempi tutkimus Valtionhallinto ja sen seurauksena myös puolustushallinto on suuressa määrin suunnitteluorientoitunut. Tässäkin tutkimuksessa korostuu strategisen johtamisen suunnitteluvaihe. Julkisen sektorin strategista suunnittelua on tutkittu varsin vähän yritystoiminnan