HIILIDIOKSIDIPÄÄSTÖIHIN LIITTYVÄN TALOUDELLISEN OHJAUKSEN PÄÄLLEKKÄISYYS

OULUN YLIOPISTO emba-lopputyö HIILIDIOKSIDIPÄÄSTÖIHIN LIITTYVÄN TALOUDELLISEN OHJAUKSEN PÄÄLLEKKÄISYYS 6.6.2011 Kati Ruohomäki Elinkeinoelämän keskusliitto EK

2(61) TIIVISTELMÄ Ruohomäki, Kati: Työn ohjaus: Hiilidioksidipäästöihin liittyvä päällekkäinen taloudellinen ohjaus KTT Maria Kopsakangas-Savolainen, Suomen ympäristökeskus Tässä emba-lopputyössä on selvitetty hiilidioksidipäästöihin liittyvää päällekkäistä taloudellista ohjausta, erityisesti päästökauppaa ja hiilidioksidiveroa, ja pyritty arvioimaan elinkeinoelämälle syntyneitä kustannusvaikutuksia. Aluksi esiteltiin YK:n ilmastosopimusta ja Kioton pöytäkirjan velvoitteita, jonka jälkeen kuvattiin EU:n ja Suomen ilmasto- ja energiapolitiikkaa sekä toteutuneita kasvihuonekaasumääriä. Päästökauppajärjestelmä ja hiilidioksidiverotus osana energiaverotusta käytiin läpi EU:ssa ja kansainvälisesti sekä Suomessa. Suoria ja epäsuoria sekä osin päällekkäisiä kustannuksia aiheutuu päästökaupasta ja energiaveroista. Päästöoikeuksien hankinnasta tulee merkittäviä suoria kustannuksia sähköntuotannolle, ja suurelta osin teollisuudelle ja kaukolämmöntuotannolle. Epäsuorasti sähkönkäyttäjät maksavat päästöoikeuden ainakin osittain sähkönhinnassa sähkömarkkinoilla. Valtion tuki on valmisteilla EU:ssa tämän kompensoimiseksi. Päällekkäisyyden vuoksi päästökauppasektori tulisi vapauttaa hiilidioksidiverosta. Nyt siitä on vapautettu puoliksi vain lämmön ja sähkön yhteistuotanto. Energiaverojen palautusjärjestelmää eli energiaveroleikkurin parantaminen toisi noin 140 miljoonan euron verohelpotuksen energiaintensiiviselle teollisuudelle. Myös toimipaikkakohtaisuutta ja energiaintensiivisten palveluyritysten huomiointia tulisi lisätä palautusjärjestelmään. Hiilidioksidipäästöihin liittyvät rajoitukset ja ohjauskeinot koskevat enenevässä määrin lähes kaikkea yhteiskunnassa. Koska varoja on aina rajallinen määrä käytettävissä, ne on syytä suunnata sinne, missä käytetyillä panoksilla on suurin vaikutus. Päällekkäisillä ja osin ristikkäisillä ohjauskeinoilla ei tulisi hankaloittaa perimmäisen tavoitteen toteutumista eli hiilidioksidipäästöjen vähentämistä.

3(61) SISÄLLYSLUETTELO Käytetyt lyhenteet ja merkinnät 1 JOHDANTO...7 2 ILMASTOSOPIMUS JA STRATEGIAT...8 2.1 YK:N ILMASTOSOPIMUS JA KIOTON PÖYTÄKIRJA...8 2.2 EU:N ILMASTO- JA ENERGIAPOLITIIKKA...11 2.3 ILMASTO- JA ENERGIAPOLITIIKKA SUOMESSA...15 2.4 EU:N JA SUOMEN KASVIHUONEKAASUPÄÄSTÖT...16 3 HIILIDIOKSIDIN PÄÄSTÖKAUPPA...21 3.1 EU:N PÄÄSTÖKAUPPAJÄRJESTELMÄ...22 3.2 PÄÄSTÖKAUPAN KÄYTÄNNÖN TOTEUTUS...30 3.3 LENTOLIIKENTEEN PÄÄSTÖKAUPPA EU:SSA...31 3.4 EU:N ULKOPUOLISET PÄÄSTÖKAUPPAJÄRJESTELMÄT...32 3.5 MERILIIKENTEEN HIILIDIOKSIDIPÄÄSTÖJEN OHJAUSKEINOT...35 4 HIILIDIOKSIDI- JA ENERGIAVEROTUS...37 4.1 EU:N ENERGIAVERODIREKTIIVI JA SEN UUDISTAMINEN...37 4.2 HIILIDIOKSIDI- JA ENERGIAVEROTUS SUOMESSA...39 4.3 KANSAINVÄLINEN HIILIDIOKSIDI- JA ENERGIAVEROVERTAILU...41 5 ARVIOITA KUSTANNUSVAIKUTUKSISTA SUOMESSA...47 5.1 PÄÄSTÖKAUPAN SUORAT KUSTANNUKSET...48 5.2 PÄÄSTÖKAUPAN EPÄSUORAT KUSTANNUKSET...49 5.3 ENERGIAVEROTUKSEN MUUTOSTARPEET...52 6 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET...55 7 KIRJALLISUUSVIITTEET...58

4(61) KÄYTETYT LYHENTEET JA MERKINNÄT AA AAU Assigned Amount. Sallittu päästömäärä. Kioton pöytäkirjaan sitoutuneille maille päästökauppakaudelle 2008 2012 määritelty enimmäispäästömäärä, jota kyseinen maa ei saa ylittää. Assigned Amount Unit. Sallittu päästömääräyksikkö. Kioton pöytäkirjan peruspäästöyksikkö. Kunkin Kioton pöytäkirjassa mainitun osapuolen sallittu päästömäärä koostuu AAU-yksiköistä. Esimerkiksi jos valtion sallittu päästömäärä on 100 milj. ekvivalenttista hiilidioksiditonnia, tämä saa rekisteröidä tililleen 100 miljoonaa AAU-yksikköä päästökaupparekisterissä. Käytetään Kioton pöytäkirjan valtioiden välisessä kansainvälisessä päästökaupassa. Annex I-maat Lähinnä teollisuusmaat ja useimmat Itä-Euroopan maat, jotka on lueteltu Kioton pöytäkirja liitteessä I. CCS CDM CER CHP CO 2 ekv. COP ERU Carbon Capture and Storage. Hiilen talteenotto ja varastointi. Clean Development Mechanism. Puhtaan kehityksen mekanismi. Kioton pöytäkirjassa määritelty joustomekanismi. CDM-hankkeiden avulla vähennetään kasvihuonekaasupäästöjä kehitysmaissa. Syntyneistä päästövähennyksistä saadaan CER-päästöyksiköitä. Certified Emission Reduction. Sertifioitu päästövähennys. 1 tonni hiilidioksidia. CDM-hankkeista saatava yksikkö, jota voi käyttää kehittyneiden maiden Kioton pöytäkirjan tavoitteiden saavuttamisessa ja rajoitetusti EU:n päästökauppajärjestelmässä. CDM-hankkeet sijaitsevat kehitysmaissa, joilla ei ole päästöjenvähennysvelvoitetta. Combined Heat and Power Production. Sähkön ja lämmön yhteistuotanto. Ekvivalenttinen hiilidioksidi. Kasvihuonekaasupäästöjen yhteismitta, jonka avulla voidaan laskea yhteen eri kasvihuonekaasujen päästöjen vaikutus kasvihuoneilmiön voimistumiseen. Conference of the Parties. YK:n ilmastosopimuksen osapuolikokous. Ilmastosopimuksen ylin päättävä elin, joka koostuu ilmastosopimuksen ratifioineista osapuolista ja kokoontuu vuosittain. Emission Reduction Unit. Päästövähennysyksikkö. 1 tonni hiilidioksidia. Käytetään Kioton pöytäkirjan hankemekanismissa. JI-hankkeista saatava yksikkö, jota voi käyttää kehittyneiden maiden Kioton pöytäkirjan tavoitteiden saavuttamisessa ja rajoitetusti EU:n päästökauppajärjestelmässä. JI-hankkeet sijaitsevat maissa, joilla on päästöjenvähennysvelvoite, yleensä entisen Neuvostoliiton ja Itä-Euroopan maat. EU:n päästökauppa, EU-ETS European Emission Trading Scheme. Euroopan päästökauppajärjestelmä. Syntyi vuonna 2003 voimaan astuneella EY:n päästökauppadirektiivillä. Ensimmäinen päästökauppakausi oli vuosina 2005 2007, toinen on vuosina 2008 1212 ja kolmas 2013 2020. Koskee toistaiseksi vain hiilidioksidipäästöjä. Rakennettu yhteensopivaksi Kioton pöytäkirjan joustomekanismien käytön kanssa.

5(61) EU:n päästöoikeus, EUA ja EUA_AAU EU Emission Allowance. EU:n päästöoikeusyksikkö, joka vastaa yhtä hiilidioksiditonnia. Myönnetään laitoksille vuosittain 28.2 sekä jaetaan huutokaupalla. Kauden 2008 2012 EAU:t eroavat edellisen kauden oikeuksista lisämerkinnällä _AAU. Merkintä viittaa siihen, että EUA_AAU:t muunnetaan valtion päästökauppatilillä olevista AA-yksiköistä. Oikeuksilla voidaan käydä kauppaa EU:ssa. GHG IET IMO IPCC JI Greenhouse Gases. Kasvihuonekaasut. Lähinnä hiilidioksidi, myös metaani, typpioksiduuli ja muita kaasuja, kuten fluoratut kaasut International Emissions Trading. Kansainvälinen päästökauppa. Kioton pöytäkirjassa mainittu joustomekanismi. Siinä valtiot voivat käydä keskenään kauppaa päästöyksiköillä (AAU, CER, ERU, RMU). Kioton pöytäkirjan päästörajansa alittava maa voi esimerkiksi myydä ylimääräiset päästöyksikkönsä päästörajat ylittävälle maalle. Tarkoitettu lisäämään joustavuutta ja kustannustehokkuutta pyrittäessä Kioton pöytäkirjan velvoitteiden täytäntöön. International Maritime Organization. YK:n alainen kansainvälinen merenkulun kattojärjestö. IMO:n tarkoitus on kehittää kansainvälisen merenkulun turvallisuutta ja siihen liittyviä ympäristöasioita. Intergovernmental Panel on Climate Change. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli, jonka tehtävänä on koota ja arvioida ihmisen aiheuttamaa ilmaston lämpenemistä ja sen vaikutuksia koskevaa tieteellistä tietämystä. Joint Implementation. Yhteistoteutus. Kioton pöytäkirjassa määritelty joustomekanismi. JI-hankkeiden avulla vähennetään kasvihuonekaasupäästöjä teollisuusmaissa, yleensä entisen Neuvostoliiton ja Itä-Euroopan maissa. Syntyneistä päästövähennyksistä saadaan ERU-päästöyksiköitä. Kasvihuonekaasut, epäsuorat Hiilimonoksidi (CO), typen oksidit (NOx), ja muut kuin metaania sisältävät haihtuvat orgaaniset yhdisteet (NMVOC) vaikuttavat epäsuorasti kasvihuoneilmiöön mm. otsoninmuodostuksen (O3) kautta. Näiden kaasujen päästöjä rajoitetaan muiden kansainvälisten sopimusten puitteissa, eivätkä Kioton pöytäkirjan päästöjen rajoitus- ja vähennysvelvoitteet koske niitä. Niiden päästöistä on kuitenkin raportoitava ilmastosopimukselle vuosittaisen inventaarioraportin (NIR) yhteydessä. Kasvihuonekaasut, suorat Kioton pöytäkirja Kioton pöytäkirjan kattamia kasvihuonekaasuja on kuusi: hiilidioksidi CO2, metaani CH4, dityppioksidi N2O ja HFC-yhdisteet (fluorihiilivedyt), PFC-yhdisteet (perfluorihiilivedyt) ja rikkiheksafluoridi SF6. Muita kasvihuonekaasuja (esim. CFC-yhdisteet) ja epäsuoria kasvihuonekaasuja rajoitetaan muiden kansainvälisten sopimusten puitteissa. Yleisin ja vaikutukseltaan sekä määrältään suurin kasvihuonekaasu on vesihöyry, mutta sen pitoisuuksiin eivät ihmisen toimet juurikaan vaikuta, joten se ei ole Kioton pöytäkirjan piirissä. Täsmentää ilmastonmuutosta koskevaa YK:n puitesopimusta. Allekirjoitettiin Kiotossa vuonna 1997 ja astui voimaan 2005. Määrittelee sitovat kasvihuonekaasujen päästövähennykset vuosille 2008-2012. Päästövähennykset täyte-

6(61) tään kansallisilla toimilla., kuten veroilla ja poliittisilla ohjelmilla. kansallisia toimia voi täydentää ns. joustomekanismien avulla. Kioton pöytäkirjan mukaiset joustomekanismit Joustomekanismeja ovat kansainvälinen päästökauppa (IET), yhteistoteutus (JI) ja puhtaan kehityksen mekanismi (CDM). Niiden tarkoituksena on edistää päästövähennystoimien joustavuutta ja kustannustehokkuutta sekä tukea kestävää kehitystä. Ne mahdollistavat päästöjen vähentämisen yhteistyössä toisten maiden kanssa. LULUCF NAP Nielu NIR Land Use, Land Use Change and Forestry. Maankäyttö, maankäytön muutokset ja metsätalous. Raportoidaan Kioton pöytäkirjan päästöinventaarioissa. National Allocation Plan. Päästöoikeuksien kansallinen jakosuunnitelma. Siinä määritellään päästökaupan piiriin kuuluvien toiminnanharjoittajien päästöoikeuksien kokonaismäärä ja miten oikeudet jaetaan laitoskohtaisesti. Laadittiin kahdelle ensimmäiselle kaudelle, mutta ei enää kolmannelle. Prosessi, toiminta tai mekanismi, joka sitoo kasvihuonekaasun, aerosolin tai niiden esiasteen ilmakehästä vähentäen päästöjä. National Inventory Report. Kansallinen inventaariraportti. Kansallisen kasvihuonekaasuinventaarion tulokset sisältävä raportti, joka tulee toimittaa vuosittain ilmastosopimuksen sihteeristölle ja EU:n komissiolle. Inventaarioraportti sisältää tiedot muun muassa osapuolimaan kasvihuonekaasujen päästöjen kehityksestä ja päästölähteistä, päästölaskennassa käytetyistä menetelmistä, oletuksista ja tietolähteistä, epävarmuustarkastelusta sekä laadunvarmistuksesta ja tarkastuksesta. Päästökaupparekisteri Taakanjakosopimus Päästökaupparekisterin avulla huolehditaan EU:n päästöoikeuksien ja Kioton pöytäkirjan päästöyksiköiden kirjaamisesta, hallussapidosta, siirtämisestä, mitätöinnistä ja poistamisesta. Burden sharing. Kioton pöytäkirjan sallii osapuolten täyttää päästövähennysvelvoitteensa yhdessä ja solmia ns. taakanjakosopimuksen, jonka puitteissa maat voivat jakaa keskenään uudelleen Kioton pöytäkirjan niille määräämät päästövähennysvelvoitteet. EU jakoi yleisen 8 prosentin päästövähennysvelvoitteensa jäsenmaakohtaisiksi velvoitteiksi (ns. EU:n kupla). UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change. YK:n ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus.

7(61) 1 JOHDANTO Siirryttäessä kohti vähähiilistä yhteiskuntaa on pyritty hinnoittelemaan hiilidioksidipäästöjä erilaisilla tavoilla. Erilaisten taloudellisten ohjauskeinojen ja rajoitusten yhteisvaikutus ja päällekkäisyys saattaa olla yksittäisen yrityksen kannalta kohtuuton. Päästökauppa aiheuttaa suorien kustannusten lisäksi merkittäviä epäsuoria kustannuksia sähkön hinnan noustessa. Energiaverotus on puolestaan näille kustannuksille päällekkäistä hiilidioksidiohjausta. Energiaverotuksen korjaaminen on kuitenkin kansallisesti helpompaa kuin seuraavalla kaudella täysin harmonisoitu päästökauppa tai pohjoismaisten sähkömarkkinoiden hinnanmuodostusmekanismi. Energian käytön tehostamissa yhteiskunnan eri osa-alueilla ja uusiutuvan energian käytön lisäämisessä on mahdollisuuksia merkittäviin ja kustannustehokkaisiin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistoimiin. Tässä tutkielmassa energiatehokkuus ja uusiutuva energia tukitoimineen mainitaan kuitenkin vain lyhyesti, koska on tarkoitus keskittyä päästökaupan ja hiilidioksidiverotuksen muodostamaan laajaan kokonaisuuteen. Tämän tutkielman toisessa luvussa käydään läpi YK:n ilmastosopimusta ja Kioton pöytäkirjan velvoitteita. Sen jälkeen kuvataan EU:n ja Suomen ilmasto- ja energiapolitiikkaa sekä tilastoituja kasvihuonekaasupäästömääriä. Kolmannessa luvussa selvitetään kasvihuonekaasujen päästökauppaa ja neljännessä luvussa käsitellään hiilidioksidiverotusta osana energiaverotusta EU:ssa, Suomessa ja kansainvälisesti. Viidennessä luvussa tarkastellaan, miten päällekkäisiä kustannuksia syntyy erityisesti päästökaupasta ja energiaveroista. Kuudennessa luvussa esitetään tutkielman yhteenveto ja johtopäätökset.

8(61) 2 ILMASTOSOPIMUS JA STRATEGIAT Ilmaston lämpeneminen on merkittävä uhka maailmanlaajuisesti, ja sen hillitseminen vaatii kansainvälistä yhteistyötä. Kasvihuonekaasut estävät lämpösäteilyn pääsyä takaisin avaruuteen ja aiheuttavat ilmaston lämpenemistä. Kasvihuonekaasujen pitoisuus ilmakehässä on kasvanut viimeisen sadan vuoden aikana. Tärkeimpiä kasvihuonekaasuja ovat hiilidioksidi (CO 2 ), metaani (CH 4 ), dityppioksidi (N 2 O) ja halogenoidut hiilivedyt (F-kaasut). Kasvihuonekaasuja syntyy kaikessa palamisessa. Maailman ilmaston on ennustettu lämpenevän noin 1,5-2 C vuoteen 2050 mennessä. 2.1 YK:n ilmastosopimus ja Kioton pöytäkirja Ilmaston lämpenemisen hillitsemiseksi solmittiin YK:n ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) Rio de Janeirossa vuonna 1992. Voimaantulon 1994 jälkeen sen on ratifioinut marraskuuhun 2010 mennessä 194 osapuolta (UNFCCC, 2011). YK:n ilmastosopimuksen päätavoite on vakiinnuttaa ilmakehän kasvihuonekaasujen määrä vaarattomalle tasolle. Kunkin sopimusosapuolen tulee selvittää kasvihuonekaasupäästönsä ja nielujen aikaansaamat poistumat. Lisäksi sopimusosapuolten tulee laatia kansallisia ohjelmia, joiden avulla voidaan hillitä ilmastonmuutosta ja sopeutua sen aiheuttamiin muutoksiin. Ilmastosopimuksen liitteessä I luetellut teollisuusmaat ja Euroopan yhteisö (niin sanotut Annex I maat) sitoutuvat kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiin (Kuokkanen ja Parkkari, 2004). Ilmastosopimusta täsmennettiin Kioton pöytäkirjalla vuonna 1997 (voimaan vuonna 2005). Velvoitteet koskevat hiilidioksidin lisäksi metaania, dityppioksidia ja halogenoituja hiilivetyjä (F-kaasut eli fluorihiilivedyt, perfluorihiilivedyt sekä rikkiheksafluoridi). Kioton pöytäkirjan on ratifioinut 192 maata lokakuuhun 2010 mennessä, ja teollisuusmaista vain Yhdysvallat on jättänyt sen ratifioimatta. Kioton pöytäkirjassa määritellään kunkin teollisuusmaan (Annex I maat) kasvihuonekaasupäästöille yläraja, joka lasketaan vuoden 1990 päästöistä. Vuosittaiset

9(61) päästöt eivät saa keskimäärin ylittää tätä rajaa ensimmäisenä sitoumuskautena eli vuosina 2008 2012. Teollisuusmaiden vähentämisvelvoitteet ovat erisuuruisia, mutta päästöjen kokonaismäärän tulisi pienentyä vähintään 5,2 %. EU-15, Baltian mailla sekä monilla siirtymätalousmailla on 8 % vähennysvelvoite. Japanin, Kanadan, Puolan ja Unkarin vähennysvelvoite on 6 % (Kuokkanen ja Parkkari, 2004). Kioton pöytäkirjan osapuolet voivat sopia yhteisestä päästövähennysten toteuttamisesta. EU:ssa solmittiin ns. taakanjakosopimus (neuvoston päätös 2002/358/EY), jossa jäsenmaiden tavoitteet vaihtelevat 28 % vähennysvelvoitteesta 27 % sallittuun päästöjen lisäykseen. Suomen tavoitteeksi tuli vakiinnuttaa kasvihuonekaasupäästöt vuoden 1990 tasoon eli 71 miljoonaan tonniin CO2-ekv. (Berghäll et al, 2003). Taulukossa I on esitetty EU-maiden Kioto-tavoitteet sekä päästöjen muutos aikavälillä 1990 2008 (Euroopan Ympäristökeskus, 2010). Toteutuneita päästöjä käsitellään myöhemmin luvussa 2.4. Päästövähennysvelvoitteet täytetään kansallisilla toimilla, kuten veroilla ja poliittisilla ohjelmilla. Kansallisia toimia voi täydentää ns. joustomekanismien avulla, joita ovat kansainvälinen päästökauppa (IET), yhteistoteutus (JI) ja puhtaan kehityksen mekanismi (CDM). Niiden tarkoituksena on edistää päästövähennysten joustavuutta ja kustannustehokkuutta sekä tukea kestävää kehitystä. Ne mahdollistavat päästöjen vähentämisen yhteistyössä toisten maiden kanssa. Kansallisia toimia ovat myös uusiutuvan energian tuotannolle annettavat tuet, joita ovat esimerkiksi tuulivoiman, biokaasun ja metsäenergian syöttötariffit. Kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa pyritään uuteen kattavaan kansainväliseen ilmastosopimukseen, joka rajoittaisi maapallon lämpötilan kohoamisen kahteen asteeseen. Suomen ja Euroopan unionin tavoitteena on tasapuolinen neuvottelutulos, jossa ovat mukana kaikki eniten päästöjä aiheuttavat maat. EU on sitoutunut 30 % päästövähennykseen vuoteen 2020 mennessä, jos syntyy tarpeeksi kattava kansainvälinen uusi ilmastosopimus. Toistaiseksi EU on ainoa maaryhmä, jolla on ylipäänsä laillisesti sitova vähennystavoite eli 20 % vuonna 2020 verrattuna perusvuoteen 1990. Vuoden 2010 osapuolikokouksessa COP16 Meksikon Cancúnissa päätettiin muun muassa perustaa uusi ilmastorahasto, edistää kehitysmaiden metsäkadon torjun-

10(61) taa sekä kehittää päästöjen raportointia. Ilmastosopimuksen oikeudellisesta muodosta jatketaan keskusteluja sekä Kioton pöytäkirjan mahdollisesta toisesta velvoitekaudesta vuodesta 2013 alkaen. Seuraava osapuolikokous COP17 järjestetään Etelä-Afrikan Durbanissa marraskuussa 2011. Taulukko I EU:n päästövähennystavoitteet ja toteuma 2008 verrattuna vuoteen 1990 (ei sisällä LULUCF) (Euroopan ympäristökeskus, 2010). EU maat EY:n taakanjakosopimuksen mukainen päästöjen vähennysvelvoite tai sallittu lisäys 2008-2012 verrattuna vuoteen 1990 Päästöjen muutos 1990 2008 EU-15-8 % - 7 % Luxemburg Saksa Tanska Itävalta Iso-Britannia Belgia Italia Alankomaat Ranska Suomi Ruotsi Irlanti Espanja Kreikka Portugali - 28 % - 21 % - 21 % - 13 % - 12,5 % - 7,5 % - 6,5 % - 6 % 0 0 4 % 13 % 15 % 25 % 27 % - 5 % - 22 % - 8 % 10 % - 19 % - 9 % 5 % - 3 % - 7 % 1 % - 11 % 21 % 40 % 19 % 30 % muut EU-maat Bulgaria Latvia Liettua Romania Slovakia Slovenia Tšekki Viro Puola Unkari Kypros Malta - 8 % - 8 % - 8 % - 8 % - 8 % - 8 % - 8 % - 8 % - 6 % - 6 % ei tavoitetta ei tavoitetta - 45 % - 54 % - 51 % - 48 % - 32 % 5 % - 27 % - 53 % - 30 % - 37 % - -

11(61) 2.2 EU:n ilmasto- ja energiapolitiikka Vuonna 2008 hyväksyttiin laaja ilmasto- ja energiapaketti, jossa EU sitoutui vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä 20 % vuoteen 2020 mennessä, kun vertailuvuotena on 1990 (KOM (2008) 30). Lisäksi päätettiin nostaa uusiutuvan energian osuus 20 %:iin EU:n energian loppukulutuksesta, lisätä 20 % energiatehokkuutta ja kasvattaa biopolttoaineiden osuus 10 %:iin liikenteen polttoaineista. Näiden niin sanottujen 20 20 20 -tavoitteiden lisäksi EU:n ilmasto- ja energiapaketti sisälsi neljä keskeistä lainsäädäntöhanketta. Ensinnäkin EU:n päästökauppaa päätettiin uudistaa (direktiivi 2009/29/EY) sekä tehtiin taakanjakopäätökset päästökauppaan kuulumattomilla aloilla (esimerkiksi liikenne, asuminen, maatalous ja jätteenkäsittely) (päätös n:o 406/2009/EY). Lisäksi päätettiin uusiutuvan energian lisäämistä koskevat sitovat tavoitteet jäsenmaille (direktiivi 2009/28/EY) ja hiilen talteenoton ja varastoinnin (CCS) edistämistä koskevasta hankkeesta (direktiivi 2009/31/EY). EU:n komissio arvioi vuonna 2008 ilmasto- ja energiapaketin kustannukseksi noin 0,6 % bruttokansantuotteesta vuosittain. Rahoituksen arvioitiin tulevan jäsenmaiden kansallisista budjeteista ja yksityisen sektorin sijoituksista. EU:n 20 % päästövähennystavoite aikavälille 1990 2020 vastaa 14 % päästövähenemää aikavälille 2005 2020. Tällöin kasvihuonekaasupäästöjen tulee vähentyä noin 5100 miljoonasta hiilidioksiditonnista noin 4400 miljoonaan tonniin. Tämä 14 % päästövähennystavoite on jaettu edelleen niin, että päästökauppasektorilla vähennystavoite on 21 % ja muilla sektoreilla 10 % (kuva 1). Lopuksi muiden sektorien tavoite on jaettu niin, että EU:n jäsenmailla kansallinen tavoite vaihtelee 20 %:n päästövähennyksestä 20 % päästöjen sallittuun lisäykseen. Suomen vähennystavoite päästökaupan ulkopuoliselle sektorille on 16 % (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2010).

12(61) Kuva 1 EU:n hiilidioksidin vähentämistavoitteen jakautuminen (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2010) EU:ssa on valmisteltu ja julkaistu vuoden 2008 ilmasto- ja energiapaketin jälkeen useita kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen liittyviä tai sitä sivuavia strategioita ja tiedonantoja. Tässä tutkielmassa näistä on esiin nostettu Eurooppa 2020 - strategia ja tiekartat 2050. Eurooppa 2020 -strategia (KOM(2010) 2020) esittää seitsemän lippulaivahanketta, joista yksi on Resurssitehokas Eurooppa (KOM(2011) 21). Tämän hankkeen tavoitteena on luoda puitteet poliittisille toimille, joilla tuetaan siirtymistä resurssitehokkaaseen ja vähähiiliseen talouteen. Esimerkkinä on mainittu EU:n kasvihuonekaasupäästöjen vähentyminen yli 10 % vuodesta 1990, kun samaan aikaan talous on kasvanut noin 40 %. Resurssitehokas Eurooppa -hankkeen tarkoitus on auttaa luomaan uusia mahdollisuuksia kasvulle ja innovaatioille sekä parantaa EU:n kilpailukykyä. Tärkeiden raaka-aineiden saanti tulee myös varmistaa. Tavoitteena on edelleen ilmastonmuutoksen sekä ympäristölle haitallisten vaikutusten torjunta. Vuoden 2011 aikana julkaistaan neljä pitkälle tulevaisuuteen tähyävää etenemissuunnitelmaa eli tiekarttaa 2050. Näistä komissio on jo antanut selontekona vähähiilisen talouden tiekartan 2050 sekä liikenteen valkoisen kirjan. Tiekartta resurssi-

13(61) tehokkaaseen Eurooppaan ja Energiatiekartta 2050 valmistuvat vielä vuoden 2011 aikana. Etenemissuunnitelma vähähiiliseen talouteen pääsemiseksi (KOM(2011)112) tarkastelee tapoja päästä yhteiskuntaan, jossa kasvihuonekaasupäästöjä on vähennetty 80 95 % vuoteen 2050 mennessä (kuva 2). Päästöjä on tarkoitus leikata EU:n sisäisin toimin 80 %, ja loput 15 % saavutettaisiin kansainvälisiä joustomekanismeja käyttäen. Samalla tavoitellaan EU:n energiavarmuuden parantamista ja kestävän kasvun ja työllisyyden edistämistä. Kuva 2 EU:n omien kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen 80 %:lla, (KOM(2011)112) Hiilidioksidipäästöjen vähentämiselle esitetään välitavoitteita, jotka ovat 25 % vuonna 2020, 40 % vuonna 2030 ja 60 % vuonna 2040. Komission mukaan vuoden 2020 aiempaa suurempaan tavoitteeseen on mahdollista päästä, mikäli uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden tavoitteet toteutuvat. Mukaan on laskettu uuden energiatehokkuussuunnitelman lisätoimet. Etenemissuunnitelmassa esitetään myös toimialakohtaisia toimia, ja keskeisiksi aloiksi nostetaan sähköntuotanto, liikenne, teollisuus, rakennukset ja rakentami-

14(61) nen sekä maa- ja metsätalous. Osa huutokaupattavista päästöoikeuksista pitäisi laittaa sivuun seuraavalla päästökauppakaudella, jotta päästöoikeuden hinta komission mukaan nousisi ja kannuste investoida säilyisi. Teknologioista on nostettu keskeisinä esiin muun muassa vähähiilisen energian tuotanto, hiilen talteenotto ja varastointi (CCS), älykkäät sähköverkot, hybridi- ja sähköajoneuvoteknologia, energiatehokas rakennusteknologia sekä teollisuuden puhtaat prosessit. Komissio arvioi vuosittaiseksi investointitarpeeksi seuraavan 40 vuoden aikana 1,5 % bruttokansantuotteesta yhteensä 270 miljardia euroa joka vuosi. Tästä summasta rakennetun ympäristön (rakennukset ja kulutus) osuus olisi 75 miljardia euroa, liikenteen (kulkuneuvot ja infrastruktuuri) 150 miljardia sekä energian (sähkön tuotanto ja älyverkot) 30 miljardia. Valkoinen kirja liikenteen tulevaisuudesta ((KOM(2011) 144) tähtää kilpailukykyiseen liikennejärjestelmään, joka lisää tuottavuutta ja poistaa esteitä avainaloilta sekä edistää kasvua ja työllisyyttä. Valkoisessa kirjassa asetetaan liikenteen hiilidioksidin päästövähennystavoitteeksi yhteensä 60 % vuoteen 2050 mennessä. Kaupunkiliikenteessä pääkeinoina ovat siirtyminen puhtaampiin autoihin ja puhtaimpiin polttoaineisiin. Tavanomaisia polttoaineita eli bensiiniä ja dieseliä käyttäviä autoja olisi oltava puolet vähemmän kaupunkiliikenteessä vuoteen 2030 mennessä, ja ne olisi poistettava kokonaan kaupunkiliikenteestä vuoteen 2050 mennessä. Keskipitkien matkojen matkustaja- ja tavaraliikenteestä tulisi puolet siirtyä rautatietai vesiliikenteeseen vuoteen 2050 mennessä. Pitkän matkan ja mannerten välisessä rahtiliikenteessä käytettäisiin edelleen eniten lento- ja laivaliikennettä. Lentoliikenteen polttoaineesta tulisi 40 % olla kestävästi tuotettuja vähähiilisiä polttoaineita. Merenkulussa pyritään vähintään 40 % vähennykseen hiilidioksidipäästöissä. Kesällä 2011 annettava selonteko Etenemissuunnitelma resurssitehokkaaksi Euroopaksi tukeutuu muihin tiekartta-aloitteisiin ja täydentää niitä. Ensisijaisena tavoitteena on lisätä resurssien tuottavuutta ja irrottaa talouskasvu resurssien käytöstä ja resurssien käyttö siihen liittyvistä ympäristövaikutuksista.

15(61) Energiatiekartta 2050 on tarkoitus julkaista loppuvuonna 2011. Tiekartassa tullaan tarkastelemaan, mitä vaihtoehtoja on EU:n energiajärjestelmän kehittämiseksi vähähiiliseksi ja resurssitehokkaaksi. Lisäksi pohditaan siihen liittyviä poliittisia haasteita. Näiden neljän tiekartta 2050 -hankkeen lisäksi komissio antoi viime vuonna Energia 2020 -selonteon (KOM(2010) 639) sekä tänä vuonna uuden energiatehokkuussuunnitelman 2011 (KOM (2011) 109). Sen toimenpiteet on tarkoitus laittaa täytäntöön pääosin kesällä julkistettavalla ehdotuksella uudeksi energiatehokkuusdirektiiviksi. Lisäksi komissio antoi maaliskuussa ehdotuksen energiaverodirektiivin päivittämiseksi (KOM(2011) 169). Siinä käsiteltiin muun muassa hiilidioksidiveron käyttöönottamista päästökaupan ulkopuolisille sektoreille. 2.3 Ilmasto- ja energiapolitiikka Suomessa Suomi toteuttaa ilmasto- ja energiapolitiikkaa osana EU:ta, ja on toimeenpannut EU:n ilmasto- ja energiapaketin pääosin Pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategialla (2008). Suomelle kasvihuonekaasujen vähentämistavoitteeksi eipäästökauppasektorilla on asetettu 16 prosenttia vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä. EU:n uusiutuvan energian direktiivin taakanjaossa tuli Suomelle tavoitteeksi saavuttaa 38 % uusiutuvan energian osuus energian loppukulutuksesta vuonna 2020 (direktiivi 2009/28/EY). Lisäksi strategiaan on kirjattu tavoite pysäyttää energian loppukulutuksen kasvu ja kääntää se laskuun. Kun ilmasto- ja energiastrategiassa 2008 käsiteltiin toimenpiteitä vuoteen 2020 asti, viitoitettiin valtioneuvoston Ilmasto- ja energiapoliittisessa tulevaisuusselonteossa (2009) pitkän aikavälin linjauksia vuoteen 2050 saakka. Selonteossa asetettiin tavoitteeksi vähentää Suomen kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 80 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä osana kansainvälistä yhteistyötä. Vuonna 2010 tehtiin kasvihuonekaasupäästöihin merkittävästi vaikuttavia energiaratkaisuja, kun ydinvoiman lisärakentaminen sai myönteiset periaatepäätökset ja sovittiin uusiutuvan energian tukipaketista.

16(61) 2.4 EU:n ja Suomen kasvihuonekaasupäästöt EU:n kasvihuonekaasupäästöt olivat 4 600 miljoonaa hiilidioksiditonnia vuonna 2009 (alustava), mikä oli noin 7 % edellisvuotta vähemmän (Busche et al, 2010). Kuvassa 3 on esitetty jakauma EU:n kasvihuonekaasupäästöistä vuonna 2008. Taantuman vaikutus näkyi energian käytön alentumisena, mikä heijastui kasvihuonekaasupäästöihin. Näistä noin 80 % aiheutuu energian käytöstä eli sähkön ja lämmön tuotannosta ja sen käytöstä teollisuudessa, liikenteessä ja kotitalouksissa. Lento- ja meriliikenteen päästöjä ei ole kuvassa 3 mukana, mutta ne olivat noin 6 % kokonaispäästöistä vuonna 2008 (Euroopan ympäristökeskus, 2010). EU:n kasvihuonekaasupäästöt olivat 4 940 milj. t vuonna 2008 (ei sisällä lento- ja meriliikenteen päästöjä, ei LULUFC) Jätteet 2,8 % Hajapäästöt 1,7 Maatalous % 9,6 % Teollisuusprosessit 8,3 % Energian tuotanto 31,1 % Kotitaloudet/ palvelut 14,5 % Liikenne 19,6 % Teollisuus/ rakentaminen 12,4 % Kuva 3 EU-27 maiden kasvihuonekaasupäästöjen jakauma sektoreittain, ei sisällä lento- ja meriliikennettä, eikä LULUFC (Euroopan ympäristökeskus, 2010) Weispach (2011) vertaili vuoden 2008 EU:n kasvihuonekaasupäästöjä maankäytön muutokset huomioiden (4 530 milj. t) Yhdysvaltain (6 797 milj. t) ja Kiinan (7 186 milj. t) päästöihin. Henkeä kohti laskettuna Yhdysvallat nousee suurimmaksi 23 hiilidioksiditonnilla, EU toiseksi 10,3 hiilidioksiditonnilla. Kiinan 5,5 hiilidioksiditonnia henkilöä kohden vastaa koko maailman keskiarvolukua.

17(61) Bruttokansantuotteessa erot ovat tietysti selvät. Yhdysvalloissa bruttokansantuote oli suurin eli 43 000 dollaria/asukas, EU:ssa 28 000 dollaria/asukas ja Kiinassa vain noin 5 000 dollaria/asukas. Eri maiden kasvihuonekaasupäästöjä voi verrata myös talouden hiili-intensiteetin avulla eli paljonko päästöjä syntyy tuotettaessa 1 dollari hyvinvointia. EU:ssa tuotettiin 383 hiilidioksiditonnia 1 miljoonan dollarin talouden tuotosta kohti, kun Yhdysvalloissa määrä oli 550 hiilidioksiditonnia ja Kiinassa 1 352 hiilidioksiditonnia. Hiili-intensiteetillä mitattuna EU oli siis tehokkain talousalue vuonna 2008. Hiili-intensiteetti ei ota huomioon talousalueelle tuotuja ja vietyjä tuotteita, joten jos näiden vaikutus lisätään, tulee Yhdysvalloista maailman suurin kasvihuonekaasujen päästölähde 7 268 miljoonalla hiilidioksiditonnilla. Kiina on näin laskettuna toiseksi suurin 6486 miljoonaa tonnia ja EU kolmantena 5707 hiilidioksiditonnia. Kioto-tavoitteiden saavuttaminen näyttää onnistuvan Euroopassa, sillä ennakkotieto vuodesta 2009 kertoo, että EU-15 päästöt olivat 12,9 % ja EU-27 päästöt 17,3 % alle vuoden 1990 tason (kuva 4) (Euroopan ympäristökeskus, 2010 ja Busche et al, 2010). Samaan aikaan Yhdysvaltain kasvihuonekaasupäästöt kasvoivat noin 19 % ja Kiinan jopa 190 %. Maailman kokonaispäästöt kasvoivat noin 40 % ja (Weispach, 2011). 110 Index 1990=100, EU 27 Index base year =100, EU 15 105 100 95 90 85 80 75 EU 27 total greenhouse gas emissions EU 15 total greenhouse gas emissions 93,1 88,7 EU 15: 8% Kyoto target by 2008 2012, 2008: 6,9 % EU 27: 20% unilateral target by 2020, 2008: 11,3 % 70 Kyoto base year 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Kuva 4 Euroopan kasvihuonekaasupäästöt verrattuna Kioto-tavoitteeseen (Euroopan ympäristökeskus, 2010)

18(61) Euroopassa päästöjen kehitys on saatu irrotettua talouden kehityksestä, sillä EU- 27 maissa päästöt laskivat yli kolmasosalla, kun verrataan päästöjä bruttokansantuotetta kohden vuosina 1990 2007 (Euroopan ympäristökeskus, 2010). Euroopassa kahden viime vuosikymmenen aikana kasvihuonekaasupäästöjen määrää on lisännyt muun muassa sähkön ja lämmön suurentunut tuotanto, tehdastuotannon ja liikenteen kasvu, kotitalouksien määrän lisääntyminen sekä väestörakenteen muutokset. Kokonaismäärä on kuitenkin pienentynyt johtuen esimerkiksi energiatehokkuuden parantumisesta teollisuudessa ja energiantuotannossa sekä siirtymisestä kivihiilestä maakaasun ja biomassan käyttöön. Myös kaatopaikkakaasujen talteenotto on parantunut, ja maatalouden päästöt vähentyneet (taulukko II). Päästöjä on vähentänyt myös osittain talouden rakennemuutos Itäisen Euroopan maissa 1990-luvun alussa (Euroopan ympäristökeskus, 2010). Taulukko II Sektori Euroopan kasvihuonekaasupäästöjen muutos sektoreittain 1990 2018, ei sisällä LULUCF (Euroopan ympäristökeskus, 2010) kasvihuonekaasupäästöjen muutos vuosina 1990 2008 EU:n kasvihuonekaasupäästöt yhteensä hajapäästöt jätteet teollisuus/rakentaminen maatalous teollisuusprosessit kotitaloudet/palvelut energian tuotanto liikenne kansainvälinen meriliikenne kansainvälinen lentoliikenne -11 % - 45 % - 33 % - 25 % - 20 % - 15 % - 12 % - 9 % 24 % 56 % 110 % Kasvihuonekaasupäästöjen vaihtelua Euroopan maiden välillä aiheuttaa esimerkiksi erilainen sähköntuotanto. Kuvassa 5 on esitetty sähköntuotannon hiilidioksidin ominaispäästö maittain. Ruotsissa ominaispäästö on pienin, vain 12 g/kwh, johtuen ydinvoiman ja vesivoiman 90 % osuudesta. Suomessa ominaispäästö on selvästi EU-keskiarvon alapuolella eli 166 g/kwh. Puolassa ominaispäästö on Euroopan suurin 844 g/kwh, koska siellä käytetään sähköntuotantoon paljon kivihiiltä

19(61) (Suomen Elfi, 2010). Vesivoima sähkön tuotannossa lisää vuosittaista vaihtelua sitä paljon käyttävissä maissa, koska vesivarastojen tilanteeseen vaikuttaa selvästi kulloisenkin vuoden sadanta. 900 800 700 600 Sähköntuotannon keskimääräinen hiilidioksidin ominaispäästö, vuonna 2010, g/kwh, EU-27 500 400 300 200 100 0 Puola Kypros Bulgaria Liettua Iso-Britannia Alankomaat Tanska Irlanti Saksa Unkari Tsekki Romania Italia Portugali Luxemburg Espanja Slovenia Belgia SUOMI Itävalta Latvia Slovakia Ranska Ruotsi Kreikka Malta Viro Kuva 5 Sähköntuotannon hiilidioksidin ominaispäästö EU:ssa, vuosiennuste 2010, Itävallan osalta toteuma 2000 ja Saksan vuosi 2006, (Suomen Elfi, 2010) Suomen kasvihuonekaasupäästöt vuonna 2009 vastasivat 66,4 miljoonaa tonnia hiilidioksidia (CO2-ekv.) (Tilastokeskus, 2011). Edellisvuoteen verrattuna päästöt pienenivät 6 prosenttia ja alittivat 6,4 prosentilla Kioton pöytäkirjan velvoitetason (kuva 6). Vähenemistä tapahtui kaikilla sektoreilla. Merkittävimmin pienenivät teollisuusprosessien (26 %), teollisuuden ja rakentamisen polttoaineiden käytön (23 %) ja liikenteen (5 %) päästöt (kuva 7). Tämä johtui ennen kaikkea maailmanlaajuisesta taloustaantumasta. Maatalouden ja jätteiden käsittelyn päästöjen vähenemä oli 3-4 %. Maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous (LULUCF) - sektorin nettonielu kasvoi huomattavasti 40,7 miljoonaan tonniin. LULUCF-sektorin nieluja ei lasketa täysimääräisinä mukaan Kioton pöytäkirjan velvoitteeseen. Suomen vuosittaiset kasvihuonekaasupäästöt vaihtelevat voimakkaasti yleisen taloustilanteen, lämmityskauden säätilan sekä Norjan vesivarastojen tilanteen mukaan. Esimerkiksi vuonna 2003 päästöt olivat lähes 20 % korkeammat kuin perusvuonna, kun taas vuonna 2000, 2005 ja 2009 ne olivat tavoitetason alapuolella

20(61) (kuva 7). Vuosi 2000 oli sateinen, ja käytössä oli paljon Norjassa tuotettua vesivoimaa. Vuonna 2005 taas metsäteollisuuden tuotannon lasku vähensi energian käyttöä ja samalla hiilidioksidipäästöjä. Vuonna 2008 ja 2009 varsinkin energian käyttö aleni voimakkaasti taloustaantuman seurauksena. Kuva 6 Kasvihuonekaasujen päästöt Suomessa 1990 2009 suhteessa Kioton pöytäkirjan tavoitetasoon (Tilastokeskus, 2011) Kuva 7 Kasvihuonekaasujen päästöt Suomessa 1990 2009 sektoreittain (Tilastokeskus, 2011)

21(61) 3 HIILIDIOKSIDIN PÄÄSTÖKAUPPA Ekologinen taloustiede (ecological economics) on korostanut resurssien ja ekosysteemien rajallisuuden merkitystä, joka eroaa perinteisestä ympäristötaloustieteestä. Päästöjen vaikutukset riippuvat yleensä sekä tietyn ajanjakson päästömäärästä että jo ympäristössä olevasta kertyneestä päästöstä. Kun kyse on kertyvistä päästöistä, määrällisten rajojen asettaminen on perusteltua. Näin on esimerkiksi kasvihuonekaasujen tilanne. Ympäristötalousteoria puhuu tehokkaasta päästömäärästä eli kyse on optimoinnista. Päästöjen haittafunktiot ovat hyvin erilaisia ja päästötyyppikohtaisia (Cederlöf, 2011) Päästökauppa on ilmastopolitiikan taloudellinen ohjauskeino, joka toimii markkinaehtoisesti vähentäen päästöjä siellä, missä se on kustannustehokkainta. Päästökaupassa yritykset joutuvat kattamaan tuottamaansa päästömäärän samalla määrällä päästöoikeuksia, joita voidaan ostaa ja myydä yritysten kesken. Päästökaupan toiminta perustuu yleensä kahteen vaihtoehtoiseen toimintatapaan: yleisesti teollisuusmaissa käytössä olevaan cap-and-trade malliin tai kehittyviin maihin paremmin sopivaan baseline-and-credit malliin. Cap-and-trade mallissa päästöjen kokonaismäärä on rajoitettu. Päästöoikeudet jaetaan osapuolille, jotka voivat käydä niillä vapaasti kauppaa. Vuoden lopussa on palautettava päästöjä vastaava määrä oikeuksia. Kauppaa käydään siis oikeudella päästää hiilidioksidia (Ruokonen, 2009). Baseline-and-credit mallissa päästöjen kokonaismäärä markkinoilla ei ole rajoitettu. Päästöraja perustuu esimerkiksi hiilidioksiditehokkuuteen. Päästöoikeuksia jää myytäväksi, jos laitos on tehokas suhteessa päästörajaan. Tässä mallissa päästökauppaa käydään päästöjen vähennyksillä (Ruokonen, 2009). Kuvassa 8 on esitetty, miten teollisuusmaat (Annex I) ja kehittyvät maat (ei-annex I-maat) liittyvät yhteen päästökauppamarkkinalla (Ruokonen, 2009). Kansainvälisessä päästökaupassa kautena 2008 2012 velvoitteensa täyttävä Annex I maa voi myydä AAU-päästöoikeuksia niille maille, jotka eivät pysty täyttämään velvoitetta. Lisäksi kauppaa käydään joustomekanismien tuomilla päästövähennysyksi-

22(61) köillä, jotka liittyvät EU:n päästökauppaan niin sanotun linkkidirektiivin (2004/101/EY) kautta. EU:n päästökauppasektorin toiminnanharjoittajat voivat käyttää JI ja CDM joustomekanismeista saamiaan CER- ja ERU-yksiköitä tietyn määrän päästöjensä kattamiseen sekä käydä niillä kauppaa. Tämä lisää kustannustehokkuutta ja joustavuutta päästöjen vähentämisessä. Vuonna 2009 EU:n päästökaupassa käytettiin noin 27 miljoonaa CER- ja ERUyksikköä, ja niiden määrä kasvoi hieman edellisestä vuodesta (24 miljoonaa). Suurin osa näistä oli peräisin CDM-hankkeista (Cames et al, 2011). Kuva 8 Päästökauppamarkkinat (Ruokonen, 2009) 3.1 EU:n päästökauppajärjestelmä EU:ssa päästökauppa alkoi vuonna 2005 (päästökauppadirektiivi 2003/87/EY). Se on ainoa alueellinen, eri maiden välinen päästökatollinen kauppajärjestelmä (capand-trade) ja maailman laajin hiilidioksidimarkkina. EU:n päästökaupassa useimmat päästöoikeudet on jaettu ilmaiseksi kansallisella tasolla kahdella ensimmäisellä kaudella. Kolmannelle kaudelle 2013 2020 on sovittu merkittävistä muutoksista

23(61) päästökauppajärjestelmässä (päivitetty päästökauppadirektiivi 2009/29/EY). Päästökaupasta tulee aiempaa harmonisoidumpi järjestelmä EU:ssa, ja esimerkiksi päästöoikeusrekisteri muuttuu EU:n yhteiseksi vuoden 2012 alusta. Huutokauppa tulee vallitsevaksi tavaksi jakaa oikeudet EU:ssa. Sähkön tuottajat hankkivat päästöoikeutensa huutokaupasta alusta lähtien. Teollisuuslaitokset ja lämmöntuotanto siirtyvät huutokaupan piiriin asteittain, kun taas hiilivuotoriskin alaiset teollisuustoimialat saavat päästöoikeudet pääosin ilmaiseksi. Soveltamisala Kahdella ensimmäisellä kaudella 2005 2007 ja 2008 2012 päästökaupassa mukana ovat olleet polttoaineteholtaan yli 20 MW:n energiantuotantolaitokset, öljynjalostamot, koksaamot, rauta- ja terästehtaat, sementtitehtaat sekä paperi- ja kartonkitehtaat. Euroopassa päästökaupassa on noin 12 800 ja Suomessa noin 550 energiantuotanto- ja teollisuuslaitosta. EU:ssa päästökauppa kattaa noin 40 % kasvihuonekaasupäästöistä ja Suomessa noin puolet. Kolmannella kaudella 2013 2020 päästökauppaan tulee mukaan entistä laajemmin metallien jalostus ja kemianteollisuus sekä esimerkiksi typpihapon (myös N2O) ja ammoniakin valmistus, alumiinin tuotanto ja kipsilevyjen valmistus. Suomessa mukaan tulee noin 16 uutta toimijaa. Soveltamisala laajenee hiilidioksidin lisäksi eräisiin muihin kasvihuonekaasuihin. Päästökatto Ensimmäisellä päästökauppakaudella päästöoikeuksien kokonaismäärä oli noin 2200 miljoonaa hiilidioksiditonnia (kuva 9) (Cames et al, 2011). Päästöoikeudet jaettiin toiminnanharjoittajille päästöoikeuksien kansallisten jakosuunnitelmien (NAP) mukaisesti. Päästöoikeuksia oli ylimäärin, eikä niitä saanut siirtää seuraavalle kaudelle, mikä johti päästöoikeuden arvon menetykseen kokonaan (Ellerman ja Joskow, 2008). Nykyiselle kaudelle 2008 2012 päästöoikeuksien kokonaismäärää pudotettiin 13 % eli noin 2100 miljoonaan hiilidioksiditonniin. Kuvassa 9 on esitetty, miten päästöoikeuksien kokonaismäärä jatkaa alenemistaan vuoteen 2050 asti, kuten myös ilmaisten oikeuksien määrä. Alenemiskertoimen suuruudesta päätetään vuoteen 2025 mennessä. (Cames et al, 2011)

24(61) Kuva 9 Päästökatot eri kausina EU:n päästökaupassa (Cames et al, 2011) Kolmannella kaudella käyttöön tulee Euroopan laajuinen päästökatto eli kokonaismäärän yläraja, joka alenee 1,74 % vuosittain. Tämä johtaa päästökauppasektorilla sovittuun 21 % vähennystavoitteeseen vuoteen 2005 verrattuna. Päästökatoksi on päätetty 2039 miljoonaa hiilidioksiditonnia vuonna 2013, ja se alenee 1777 miljoonaan hiilidioksiditonniin vuonna 2020 (kuva 10) (Komission päätös 2010/634/EU). Päästöoikeuksien kokonaismäärä muodostuu huutokaupattavasta osuudesta, ilmaisjaosta sekä uusille osallistujille varatusta osuudesta (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2011).

25(61) Kuva 10 EU:n päästökaupan päästökatto päästökauppakaudella 2013 (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2010) Kuvassa 11 on vertailtu, miten EU-25 maissa jaettujen päästöoikeuksien määrä on ollut suurempi kuin toteutuneet päästömäärät vuotta 2008 lukuunottamatta (Euroopan ympäristökeskus, 2011). Kun otetaan mukaan koko päästökauppasektori (EU-27, Norja ja Liechtenstein, ei Kypros) päästöt olivat 1932 miljoonaa hiilidioksiditonnia. Päästöt kasvoivat 3 % edellisestä vuodesta johtuen pääasiassa taantuman jälkeisestä talouskasvusta (Komission ilmastopääosasto, 2011). Päästöoikeuksia jäi taantuman takia käyttämättä, ja niitä oletetaan siirrettävän jonkin verran kolmannelle kaudelle 2013 2020.

26(61) Kuva 11 EU:n päästökaupassa jaettujen päästöoikeuksien ja päästöjen määrä (Euroopan ympäristökeskus, 2011) Päästöoikeuksien huutokauppa Päästökauppakaudella 2013 2020 päästöoikeudet tullaan jakamaan pääsääntöisesti huutokaupalla (komission asetus EU N:o 1031/2101). Jäsenvaltioilla oli oikeus huutokaupata 5 %:iin asti päästöoikeuksia ensimmäisellä kaudella 2005 2007. Irlanti, Unkari ja Liettua jakoivat tällöin osan päästöoikeuksistaan huutokaupalla. Nyt käynnissä olevalla toisella kaudella 2008 2012 jäsenvaltioiden on mahdollista huutokaupata 10 % oikeuksista. Huutokauppoja ovat järjestäneet muun muassa Iso-Britannia, Saksa ja Hollanti (Greenstream, 2009). Kolmannen kauden EU:n keskitetty huutokauppapaikka valitaan kilpailuttamalla, ja jäsenmaat voivat halutessaan järjestää huutokauppoja myös itse. Päästöoikeuksia huutokaupataan kerran viikossa etukäteen ilmoitetun määrä- ja aikataulusuunnitelman mukaisesti. Huutokaupoista kertyvät tulot menevät valtioille. Omia huutokauppoja ovat ilmoittaneet järjestävänsä Saksa, Iso-Britannia ja Puola, jotka kattavat noin 40 % kolmannen kauden päästöoikeuksista.

27(61) Komissio on esittänyt mahdollisuutta huutokaupata 120 miljoonaa päästöoikeutta vuonna 2012 niin kutsutussa aikaisessa huutokaupassa. Lisäksi 300 miljoonaa oikeutta myydään jälkimarkkinoilla vuonna 2012 uusien tulijoiden varannosta. Kertyneillä varoilla rahoitetaan NER300 tukiohjelman kautta uusiutuvaan energiaan ja hiilen talteenottoon liittyviä hankkeita (endseurope 15.3.2011). Jos noin puolet EU:n päästöoikeuksista huutokaupattaisiin hinnalla 30 euroa hiilidioksiditonnilta, valtioiden saamat tulot olisivat vuosittain noin 30 miljardia euroa. Tällä päästöoikeuden hinnalla Suomen valtion on arvioitu saavan noin 450 600 miljoonaa euroa vuosittain, jos päästöoikeuksia huutokaupataan 15 20 milj. hiilidioksiditonnia. Päästökauppadirektiivissä on suositeltu, että vähintään puolet huutokauppatuloista tulee käyttää ilmastopoliittisiin toimiin, esimerkiksi päästöjen vähentämiseen, uusiutuvien energiamuotojen sekä energiatehokkuuden edistämiseen, CCS-hankkeisiin, nieluihin ja metsäkadon estämiseen. Sähkön tuottajat hankkivat päästöoikeutensa huutokaupalla heti vuoden 2013 alusta lähtien. Poikkeuksena on kymmenen uutta jäsenmaata, jotka voivat jakaa sähköntuotannolleen rajatun määrän ilmaisia oikeuksia vuoteen 2019 asti. Päästöoikeuksien ilmaisjako Kahdella ensimmäisellä kaudella päästöoikeudet on jaettu kansallisella tasolla, mutta kolmannella kaudella siirrytään täysin harmonisoituun jakomenettelyyn EUtasolla (Komission päätös ilmaisjaon menettelyistä 2011/ 2772/EU). Ilmaisjako perustuu laitosten tehokkuusvertailuun toimialojen sisällä sekä hiilivuodon riskin suuruuteen. Hiilivuodolle alttiit teollisuustoimialat saavat päästöoikeudet 100 % ilmaiseksi laskennallisesti, mutta ei tarpeeseensa nähden. Muut toimijat ovat ns. alenevan ilmaisjaon piirissä eli kauden alussa ilmaisten oikeuksia jaetaan 80 % ja kauden lopussa vuonna 2020 niitä jaetaan enää 30 % maksutta. Ilmaiseksi jaettavien päästöoikeuksien määrän arvioidaan olevan noin 30-40 % kokonaismäärästä. Ilmaisia päästöoikeuksia jaetaan toimialoilla kasvihuonekaasutehokkuuteen perustuvan vertailumenetelmän avulla (benchmarking). Toimialoilla selvitettiin EU:n tehokkaimpien laitosten (10 % kaikista laitoksista) keskimääräiset päästöt tuoteton-

28(61) nia kohden vuosina 2007 2008. Vertailuarvoa pienemmät päästöt omaava laitos saa päästöoikeutensa pääosin ilmaiseksi ja muut joutuvat ostamaan ne osittain huutokaupasta. Vertailuarvon määritettiin noin 50 tuotteelle, minkä lisäksi öljyntuotannolle oli oma vertailumenetelmänsä. Muille sovelletaan niin sanottuja fall backmenetelmiä: lämmöntuotannon benchmark-arvoa (62,3 hiilidioksiditonnia/tj) tai polttoaineen benchmark-arvoa (56,1 hiilidioksiditonnia/tj), jos lämpöä ei voi mitata. Prosessipäästöille käytetään historiamenetelmää ja 0,97 % tehostamiskerrointa. Polttoaineen vertailuarvo ei riipu polttoaineesta, vaan käytössä on maakaasuun ja 90 % hyötysuhteeseen perustuva vertailuarvo. Laskennassa käytetään vuosien 2005 2008 tai 2009 2010 tuotannon mediaania (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2011). Hiilivuodon riski on pyritty ottamaan huomioon päästöoikeuksien ilmaisjaossa niin, että 164 teollisuustoimialaa on määritelty hiilivuodolle riskialttiiksi kustannusrasiteja kauppaintensiteettikriteerien perusteella (Komission päätös hiilivuototoimialoista 2010/2/EU). Hiilivuotoriskin alaisia toimialoja koskeva luettelo tarkastetaan joka viides vuosi. Hiilivuototoimialoihin lasketaan esimerkiksi kemianteollisuus, massa- ja paperiteollisuus, metallien jalostus sekä sementti- ja kalkkiteollisuus. Moni näistä toimialoista on mukana kansainvälisten markkinoiden tiukkuutta kuvaavan kauppaintensiteettikriteerin perusteella. On arvioitu, että esimerkiksi Suomessa hiilivuototoimialat saavat tarpeeseen verrattuna noin 70 % päästöoikeuksista maksutta. Päästöoikeuksien jälkimarkkinat Päästöoikeuksilla käydään kauppaa useissa pörsseissä, joista myyntimääriltään suurimmat ovat European Climate Exchange (ICE ECX) Iso-Britanniassa, Bluenext (PWX) Ranskassa sekä European Energy Exchange (EEX) Saksassa. Kauppaa käydään lähinnä EUA- ja CER-yksiköillä joko spot- tai futuurituotteena. Spottuotteilla toimitus tapahtuu heti, kun taas futuuri erääntyy sovittuna hetkenä (Ruokonen, 2009). Päästöoikeuden hintaan vaikuttavat yleinen taloustilanne, polttoaineiden hinnat ja sää. Suhdanteiden ja samalla energian kysynnän muutokset näkyvät päästöoikeuden hinnassa. Polttoaineiden hintakehityksen lisäksi päästöoikeuden hintaan

29(61) vaikuttaa niiden keskinäinen suhteellinen hintaero. Säätila vaikuttaa lämmitys- tai jäähdytystarpeeseen sekä energian tuotannossa tuuli- ja vesivoiman saatavuuteen. Näiden kysyntä- ja tarjontatekijöiden lisäksi ilmasto- ja energiapolitiikalla sekä näitä toimeenpanevalla lainsäädännöllä on selvä vaikutus päästöoikeuden hintaan. Kolmantena vaikuttaa yleinen markkinapsykologia (Ruokonen, 2009) Päästöoikeuden hinta on vaihdellut jälkimarkkinoilla 0-29 euron välillä (kuva 12) ollen tänä kevään noin 17 eurossa (Nordpool, 2011). Ensimmäiseltä kaudelta ei ollut mahdollista siirtää päästöoikeuksia toiselle kaudelle, minkä takia päästöoikeus menetti arvonsa kokonaan kauden lopussa. Toisen kauden alussa hinta nousi jopa 27 euroon ja laski sitten nopeasti maailmanlaajuisen taantuman takia käyden alimmillaan 8 eurossa. Päästöoikeuden hinta vakiintui sen jälkeen noin 12 15 euroon. Toisen kauden lopulla päästöoikeuden hinta tulee säilyttämään arvonsa, koska päästöoikeuksia voi siirtää kolmannelle kaudelle. Toisaalta toisen kauden alussa syntynyttä hintapiikkiä ei ole todennäköisesti odotettavissa kolmannen kauden alussa. Päästöoikeuden spot-hinnan viikkokeskiarvo, Nordpool Päästöoikeuden hinta, /hiilidioksiditonni 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 - tammi 2005 tammi 2006 tammi 2007 tammi 2008 tammi 2009 tammi 2010 tammi 2011 Kuva 12 Päästöoikeuden hintakehitys (Nordpool, 2011)

30(61) 3.2 Päästökaupan käytännön toteutus Energiamarkkinavirasto toimii päästökauppaviranomaisena Suomessa. Yrityksellä voi olla useita toimipaikkoja eli laitoksia, jotka tarvitsevat kasvihuonekaasujen päästöluvan. Yrityksellä on päästökaupparekisterissä tili (kuva 13), johon päästöluvan saamisen jälkeen jaetaan päästöoikeuksia kunkin velvoitekauden mukaisella menetelmällä yleensä joka vuoden helmikuussa. Kuvassa 13 jakomenettelynä mainitaan kahdella ensimmäisellä kaudella ollut kansallinen jakosuunnitelma NAP, mutta kolmannella kaudella jako on täysin harmonisoitu EU-tasolla (energiamarkkinavirasto, 2011). Vuosittaisten päästöoikeuksien jaon lisäksi yritys voi hankkia päästöoikeustilille päästöoikeuksia jälkimarkkinoilta eri pörssistä, toisilta tilinhaltijoilta sekä kolmannella kaudella lisäksi EU:n huutokaupasta. Päästöoikeustilillä säilytetään edellisiltä kausilta käyttämättä jääneet päästöoikeudet. Kuva 13 EU:n päästökaupan toiminta käytännössä (Energiamarkkinavirasto, 2011) Laitosten velvoitteena on tarkkailla päästöjään ja raportoida todennetut päästöt joka vuoden maaliskuussa. Sen jälkeen laitosten pitää palauttaa huhtikuussa vuo-

31(61) sittain edellisen vuoden päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia viranomaisille. Jollei laitoksella ole tarpeeksi päästöoikeuksia tilillään kattamaan raportoidut päästönsä, se joutuu maksamaan sanktiota 100 euroa puuttuvaa päästöoikeutta kohti sekä palauttamaan puuttuvat päästöoikeudet seuraavana vuonna. Suomessa päästökauppasektorin kasvihuonekaasupäästöt olivat 41,3 miljoonaa hiilidioksiditonnia vuonna 2010. Päästöt ylittivät laitoksille jaetut päästöoikeudet 3,4 miljoonalla hiilidioksiditonnilla, joten yritykset joutuivat käyttämään aiemmilta vuosilta säästöön jääneitä päästöoikeuksia tai ostamaan niitä jälkimarkkinoilta. Päästöt kasvoivat edellisestä vuodesta pääasiassa teollisuustuotannon elpymisen, kylmän talven ja heikon pohjoismaisen vesivoimatilanteen takia (Energiamarkkinavirasto, 2011). 3.3 Lentoliikenteen päästökauppa EU:ssa Lentoliikenteen päästöt olivat vuonna 2008 maailman laajuisesti noin 666 miljoonaa hiilidioksiditonnia, mikä vastaa noin 2 % kaikista hiilidioksidipäästöistä. Liikenteen päästöistä lentoliikenne aiheuttaa noin 12 %. Euroopassa lentoliikenteen päästöt olivat noin 219 miljoonaa hiilidioksiditonnia keskimäärin vuosina 2004 2006. Lentoliikenne aiheuttaa noin 10 % Euroopan päästökauppasektorin päästöistä ja niiden arvioidaan lisääntyvän toimialan kasvaessa. Lentoliikenteen kasvihuonekaasupäästöt lisääntyivät 9 % vuosina 2004 2006. Suomen lentoliikenteen kasvihuonekaasupäästöt olivat noin 2,6 miljoonaa hiilidioksiditonnia vuonna 2010. Ilmailutoiminta tulee mukaan Euroopan päästökauppajärjestelmään vuonna 2012 (direktiivi 2008/101/EY). Lentoliikenteen päästökauppa koskee pääsääntöisesti kaikkia EU:n alueella lennettyjä sekä sieltä lähteviä tai saapuvia lentoja eli noin 4000 lentoyhtiötä. Se koskee myös Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia. Suomen osalta päästökauppaan tulee 29 ilma-alusten käyttäjää, joista 8 on Suomesta. Lentoliikenteen päästöoikeuksien määrän ylärajaksi eli katoksi on asetettu noin 213 miljoonaa päästöoikeutta ensimmäisenä vuonna 2012. Tämä tarkoittaa 97 % lentoliikenteen keskimääräisistä päästöistä vuosina 2004 06. Vuosina 2013 2020 ylärajaksi on asetettu noin 209 miljoonaa päästöoikeutta, joka vastaa 95 % edellä kuvatuista päästöistä (komission päätös 2011/149/EU).