Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala Kun romppeet ovat paikoillaan Onnistunut kuntafuusio pehmeä vai kova henkilöstövoimavarojen johtaminen? ACTA Nro 204
Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala Kun romppeet ovat paikoillaan Onnistunut kuntafuusio pehmeä vai kova henkilöstövoimavarojen johtaminen? LAPIN YLIOPISTO SUOMEN KUNTALIITTO TYÖSUOJELURAHASTO HELSINKI 2008
TEKIJÄT Jari Stenvall Antti Syväjärvi Hanna Vakkala ISBN 978-952-293-096-5 (pdf) ISBN 978-952-213-408-0 (nid.) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki Helsinki 2008 Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Faksi (09) 771 2331 Tilausnumero 509242 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net
3 Matkat nähdään tavallisimmin siirtymisinä tilassa. Se ei vielä riitä. Matka tapahtuu samanaikaisesti tilassa, ajassa ja sosiaalisessa hierarkiassa. Claude Levi-Strauss 2003, 102 KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
4 ACTA
5 Esipuhe Vuoden 2007 keväällä julkaistu henkilöstövoimavarat kuntaliitoksissa hankkeen ensimmäinen osatutkimus Mees romppeines siihen toi paljon uutta tietoa kuntaliitosten vaikutuksista kuntien henkilöstöön. Tuo empiirinen aineisto koostui viiden kuntaliitostapauksen eli Kangasalan, Parikkalan, Rovaniemen, Seinäjoen ja Äänekosken dokumenttianalyyseistä ja yhteensä lähes 40 teemahaastattelusta. Tämän tutkimushankkeen toisessa vaiheessa Kun romppeet ovat paikoillaan seurattiin kuntaliitoksen toteutuksen etenemistä edellä mainituissa viidessä kunnassa ja samalla kartutettiin tutkimustietoa laajan henkilöstökyselyn avulla. Näin mittavaa henkilöstöön liittyvää kuntaliitostutkimusta ei ole aikaisemmin Suomessa tehty. Tämän tutkimuksen tulokset ovat erinomaisen hyödyllisiä ja ajankohtaisia, kun ajatellaan esimerkiksi niitä 32 kuntaliitosta, jotka toteutetaan vuoden 2009 alussa. Tämän tutkimusraportin tulokset vahvistavat, että henkilöstövoimavarojen johtamisasiat tulee olla alusta saakka vahvasti mukana, kun kuntafuusiota aletaan selvittää ja suunnitella. Niin ikään tutkimus vahvistaa sitä käsitystä, että henkilöstöä koskevat ratkaisut pitää tehdä riittävän ajoissa, jotta henkilöstö ei ajaudu vaikean epävarmuuden tilaan, joka synnyttää ongelmien kierteen. Jo tutkimushankkeen ensimmäisessä raportissa korostui esimiesten ja aivan erityisesti lähiesimiesten tärkeä rooli. Tämä toinen raportti vahvistaa edelleen sitä käsitystä ja alleviivaa, kuinka tärkeätä on kiinnittää huomiota arjen esimiestyön vahvistamiseen. Tutkimusraportin nimessä olevaan kysymykseen tarvitaanko muutosprosessissa pehmeää vai kovaa henkilöstövoimavarojen johtamista saadaan velvoittava vastaus, sillä siinä tarvitaan sekä kovaa että pehmeää henkilöstövoimavarojen johtamista. Näin ollen tämä tutkimus pikemminkin nostaa kuin laskee sitä rimaa, jonka yli onnistuneessa kuntafuusiossa on päästävä. Tutkijat Jari Stenvall, Antti Syväjärvi ja Hanna Vakkala onnistuvat tässä tutkimuksessa tuomaan esille monta hyödyllistä näkökulmaa ja antamaan runsaasti uutta tietoa kuntafuusion johtamisesta. Uskon tämän mielenkiintoisen tutkimusraportin olevan paras kiitos tutkimuksen kaikille eri osapuolille eli Lapin yliopistolle, Suomen Kuntaliitolle ja Työsuojelurahastolle, joka on toiminut hankkeen päärahoittajana. Helsingissä 8. lokakuuta 2008 SUOMEN KUNTALIITTO Kaija Majoinen Kehitysjohtaja KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
6 ACTA
7 Sisällysluettelo Esipuhe 5 Tiivistelmä 11 Resumé 13 Summary 15 1 Johdanto 17 1.1 Tutkimuksen tausta 17 1.2 Tutkimuskysymys 18 2 Tutkimuksen peruskäsitteet ja asetelma 20 2.1 Kuntafuusio muutoksena 20 2.2 Henkilöstövoimavarojen johtaminen ja julkinen hallinto 21 2.3 Pehmeää vai kovaa johtamista, vai arjessa toimivan HRM:n analyysia? 23 2.4 Henkilöstövoimavarat ja julkinen hallinto 24 2.5 Tutkimuksen viitekehys 25 3 Tutkimuksen kohteet ja aineisto 29 3.1 Tutkimuskunnat 29 3.2 Tutkimuksen aineisto ja kyselyn toteuttaminen 33 4 Muutosjohtaminen 36 4.1 Johdanto 36 4.2 Onnistunut muutos 38 4.3 Muutosprosessin eteneminen ja sen johtaminen 39 4.4 Muutosjohtamisen strategisuus ja visionäärisyys 43 4.5 Luottamus ja vuorovaikutus muutosjohtamisen näkökulmasta 47 4.6 Muutoskyky ja tietoresurssien hyödyntäminen 51 4.7 Yhteenveto 55 5 Henkilöstövoimavarojen johtaminen 57 5.1 Johdanto 57 5.2 Henkilöstövoimavaroille annettu merkitys kuntaliitoksissa 58 5.3 Osaamisen ja työtehtävien huomioiminen kuntaliitoksen arjessa 61 5.4 Joustavuuden ja sitoutumisen merkitys 63 5.5 Henkilöstövoimavarat ja keskinäinen toiminta kuntaliitoksissa 67 5.6 Yhteenveto 69 KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
8 6 Esimiestyö 71 6.1 Hyvän esimiestoiminnan kriteerit 71 6.2 Läsnä oleva johtaminen 72 6.3 Rohkeus tarttua ongelmatilanteisiin 74 6.4 Kyky itsensä likoon laittamiseen 75 6.5 Luottamukseen ja oikeudenmukaisuuteen perustuva johtaminen 78 6.6 Valmentava johtajuus 80 6.7 Yhteenveto 83 7 Työyhteisö muutoksessa 85 7.1 Uudistuksen vaihtelevat merkitykset 85 7.2 Muutoksen onnistuminen työyhteisön näkökulmasta 87 7.3 Yksilölliset muutoskokemukset 93 7.4 Yhteenveto 97 8 Lopuksi 99 Lähteet 103 Liite 1. Kyselylomake 108 Liite 2. Taustatietoja kyselyyn vastanneiden kokonaisjoukosta 117 Kuviot Kuvio 1. Tutkimuksen viitekehys 26 Kuvio 2. Vastaajien asema 34 Kuvio 3. Muutosjohtamisen viitekehys 36 Kuvio 4. Työyhteisön tilanne ja näkemykset muutoksen onnistuneisuudesta _ 40 Kuvio 5. Työyhteisöni jäsenet ovat havainneet, että liitoksen toteutuksessa esiin tulevia asioita on kyetty ratkaisemaan 41 Kuvio 6. Työyhteisössäni on selkeä näkemys siitä, minkälaiseksi se muodostuu tulevaisuudessa 43 Kuvio 7. Työyhteisöni jäsenet ovat ymmärtäneet syyt, miksi kuntaliitos on hyödyllinen kunnalle 45 Kuvio 8. Kuntaliitoksen myötä työyhteisön jäsenet ovat paremmin ymmärtäneet työnsä merkityksen suhteessa työyksikön tavoitteisiin 46 Kuvio 9. Johto ja henkilöstö ovat kuunnelleet toistensa näkemyksiä kuntaliitokseen liittyvässä viestinnässä 47 Kuvio 10. Työyhteisön jäsenillä on ollut selkeä kuva siitä, kuinka liitosta on viety eteenpäin 48 Kuvio 11. Työyhteisössäni on riittävästi keskinäistä luottamusta, jotta onnistuneelle kuntaliitokselle on ollut edellytyksiä 50 Kuvio 12. Työyhteisössäni luotetaan riittävästi kunnan virkamiesjohtoon, jotta onnistuneelle kuntaliitokselle on ollut edellytyksiä 50 Kuvio 13. Liitos on lisännyt työyhteisöni jäsenten uskoa selviytyä muutoksista 52 Kuvio 14. Työyhteisössäni on liitoksen seurauksena kyetty kriittisesti kyseenalaistamaan omaa toimintaa 53 Kuvio 15. Liitoksen suunnittelussa hyödynnettiin riittävästi luotettavaa tietoa 54 Kuvio 16. Onnistunut muutos ja henkilöstövoimavarojen johtaminen 56 ACTA
Kuvio 17. Työyhteisöllisten uudistusten toimeenpanoa on edistänyt se, että henkilöstövoimavarat nähdään keskeisenä osana kuntaliitosta 59 Kuvio 18. Työssä jaksamista ja turvallisuutta tukeva toiminta on järjestetty osaksi työyhteisöni toimintaa 60 Kuvio 19. Henkilöstövalinnoissa on huomioitu työyhteisön osaaminen ja ammattitaito 62 Kuvio 20. Työtehtävät on suunniteltu suhteessa työhön käytettävään aikaan 63 Kuvio 21. Henkilöstöjohtaminen on tukenut työyhteisön sisäistä joustavuutta 65 Kuvio 22. Työyhteisössäni henkilöstö voi sitoutua uudistuksen toteuttamiseen 67 Kuvio 23. Henkilöstöjohtaminen on tukenut työyhteisön kommunikaatiota ja viestintää 68 Kuvio 24. Onnistunut muutos ja hyvä esimiestoiminta 71 Kuvio 25. Esimieheni on riittävästi läsnä arjessa 73 Kuvio 26. Esimieheni tarttuu rohkeasti ongelmatilanteisiin 74 Kuvio 27. Esimieheni johtaa omalla esimerkillään 76 Kuvio 28. Esimieheni on motivoitunut ja sitoutunut johtamiseen 77 Kuvio 29. Esimieheni toiminta rakentaa luottamusta 78 Kuvio 30. Esimieheni toimii oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti 79 Kuvio 31. Esimieheni edistää avointa ja kehittämismyönteistä ilmapiiriä työyhteisössämme 81 Kuvio 32. Saan esimieheltäni riittävästi tukea muutoksessa 82 Kuvio 33. Saan esimieheltäni riittävästi tunnustusta ja kannustusta työstäni 82 Kuvio 34. Liitosten aiheuttamien muutosten määrä toimialoittain 85 Kuvio 35. Liitoksen aiheuttamien muutosten tyypit toimialoittain 86 Kuvio 36. Työyhteisön tilanne toimialoittain 88 Kuvio 37. Onnistunut muutos työyhteisössä ja yksilön näkökulmasta 89 Kuvio 38. Työyhteisön jäsenet ovat kokeneet, että heillä on riittävästi osallistumismahdollisuuksia liitoksessa 90 Kuvio 39. Liitoksen toteuttamista on auttanut se, että ongelmia ja onnistumisia käsitellään avoimesti 91 Kuvio 40. Työyhteisön jäsenet on huomioitu yksilöinä uudistuksen yhteydessä 92 Kuvio 41. Kuntaliitosta on työyhteisössäni käytetty mahdollisuutena uudistaa aikaisempia käytäntöjä ja toimintatapoja 93 Kuvio 42. Dynaaminen psykosituationaalinen muutosjohtamisen malli 94 Taulukko 1. Tutkimuskuntien henkilöstö ja kyselyyn vastaaminen 34 Taulukko 2. Muutoksen onnistuneisuuden mittarit 38 Taulukko 3. Muutoksen onnistuneisuutta kuvaavat vastaajaryhmät 39 Taulukko 4. Yksilöiden kokemuksia ja tarpeita muutostilanteessa 95 Taulukko 5. Muutosturvaan liittyviä kokemuksia 96 9 KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
10 ACTA
11 Tiivistelmä Jari Stenvall, Antti Syväjärvi & Hanna Vakkala (2008): Kun romppeet ovat paikoillaan. Onnistunut kuntafuusio pehmeä vai kova henkilöstövoimavarojen johtaminen? Acta 204. Lapin yliopisto & Suomen Kuntaliitto. Helsinki Kuntaliitokset ovat kytkeytyneet varsin vahvaksi osaksi kunta- ja palvelurakenneuudistusta. Yhdistymisten taustalla on usko siihen, että suuremmat rakenteet vahvistavat palvelukykyä, tuottavuutta ja kuntataloutta. Kuntaliitosten onnistumisen perusedellytys on kuitenkin siinä, kuinka ne suunnitellaan ja toteutetaan. Nykyisen johtamisajattelun mukaisesti tuloksellisuus on rakenteita voimakkaammin sidoksissa henkilöstöön ja johtamiseen. Tämän vuoksi on perusteltua tutkia kuntafuusioiden onnistumisen edellytyksiä henkilöstövoimavarojen hallinnan ja muutosjohtamisen näkökulmista. Henkilöstövoimavarat kuntaliitoksissa -tutkimuksessa on selvitetty, miten yhdistyvien kuntien henkilöstövoimavaroja voidaan hallita ja kehittää kuntaliitosprosessin yhteydessä. Tutkimuksen kohteena on viisi kuntaliitostapausta: Kangasala, Parikkala, Rovaniemi, Seinäjoki ja Äänekoski, jotka edustavat varsin erilaisia liitoksia. Tutkimusmenetelmämme on triangulaatio, jolloin aineisto on kerätty vaiheittain. Tutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa empiirinen aineisto koostui dokumenttianalyyseistä sekä 38 teemahaastattelusta. Ensimmäisen vaiheen tulokset on raportoitu julkaisussa Mees romppeines siihen (Stenvall et al. 2007). Tutkimuksen toisessa vaiheessa tutkimuskunnissa toteutettiin henkilöstökysely, josta muodostuneen aineiston pohjalta tässä julkaisussa tarkastelemme muutoksen onnistumista henkilöstövoimavarojen ja muutosjohtamisen kautta. Tutkimuksen eräänä peruslähtökohtana on, että onnistunutta ja hallittua muutosta voidaan lähestyä kokonaisvaltaisen henkilöstövoimavarojen johtamisen kautta. Käsityksemme mukaan onnistunut muutos syntyy sekä pehmeän että kovan henkilöstövoimavarojen johtamisen yhdistelmästä. Kuitenkin on varsin ilmeistä, että kuntaliitosten mukaisissa muutoksissa erityisesti korostuu vaatimus pehmeästä tai niin sanotusta mikrotason henkilöstövoimavarojen johtamisesta. Henkilöstön johtaminen muutoksessa on siten erityisesti sidoksissa kuntien toiminnalliseen arkeen sekä työyhteisönä ja yksilöinä koettuihin muutostilanteisiin. Teemallisesti tutkimus rakentuukin erityisesti muutoksenhallinnan, henkilöstövoimavarojen johtamisen, esimiestoiminnan sekä työyhteisöjen ja yksittäisten työntekijöiden johtamisen vaikutuksiin onnistuneessa muutoksessa. Tutkimustulosten mukaan henkilöstövoimavarojen johtamisen tulisi olla mukana jo kuntafuusion alkuvaiheessa, eli siinä vaiheessa, kun uudistusta suunnitellaan KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
12 ja siitä päätetään. On oleellista sopia henkilöstövoimavaroihin liittyvien kysymysten periaatteet, toteutus, arviointi ja seuranta mahdollisimman aikaisin. Tutkimuksemme osoittaa myös, että henkilöstöä koskevat ratkaisut tulisi myös tehdä mahdollisimman pian toteutusvaiheen käynnistyessä. Ratkaisujen puuttuminen voi johtaa ongelmien kierteeseen, joka korostuu muutoksen aiheuttamassa epävarmuudessa. Tutkimuksemme osoittaa, että henkilöstövoimavarojen johtaminen on huomioitu periaatteellisesti kuntaliitosten eteenpäinviennissä. Huomiota tulisi kuitenkin kiinnittää enemmän arjen esimiestyön vahvistamiseen henkilöstövoimavarojen johtamisen näkökulmasta. Henkilöstön ja ammattimaisen johtamisen kannalta arjen henkilöstövoimavarojen johtamisen tulisi tapahtua sovittujen, seurattavien ja läpinäkyvien periaatteiden mukaan. Arjen johtamisessa oleellisiksi tekijöiksi näyttää nousseen, tunnistetaanko yksilölliset valmiudet ja asenteet, ja kyetäänkö etsimään keinoja muutoksesta selviytymiseen niiden mukaisesti. Yksilön näkökulmasta niin esimiehen kuin työntekijänkin muutos haastaa kyvyn hahmottaa kokonaisuuksia, sietää keskeneräisyyttä ja hallita työmäärää. Tarkasteltaessa onnistuneen muutoksen suhdetta henkilöstövoimavarojen johtamiseen ja muutosjohtamiseen voidaan aineiston perusteella todeta onnistuneen muutoksen edellyttävän onnistunutta johtamisen kokonaisuutta. Onnistuneen muutoksen taustalla on samanaikaisesti hyvää prosessin ja muutoksen johtamista, henkilöstöjohtamista, esimiestoimintaa sekä työyhteisön ja yksilöllistä työntekijöiden johtamista. Näin ollen sekä kova että pehmeä henkilöstövoimavarojen johtaminen ovat tutkimuksemme mukaan oleellisia muutoksen onnistuneisuuden kannalta. ACTA
13 Resumé Jari Stenvall, Antti Syväjärvi & Hanna Vakkala (2008): När alla bitar fallit på plats. En lyckad kommunfusion mjuk eller hård ledning av personalresurser? Acta nr 204. Lapplands universitet & Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Kommunsammanslagningarna har blivit en mycket stor del av kommun- och servicestrukturreformen. Sammanslagningarna bottnar i övertygelsen om att större strukturer stärker servicekapaciteten, produktiviteten och kommunalekonomin. Lyckade sammanslagningar beror dock primärt på hur de planeras och genomförs. Enligt modernt ledarskapstänkande har personalen och ledningen en större inverkan på resultatet än vad strukturerna har. Därför är det motiverat att undersöka förutsättningarna för lyckade kommunsammanslagningar ur perspektiven hantering av personalresurser och förändringsledning. I undersökningen Personalresurser vid kommunsammanslagningar har utretts hur personalresurserna kan tas till vara och förbättras i samband med en sammanslagningsprocess. Undersökningen fokuserar på fem kommunsammanslagningar: Kangasala, Parikkala, Rovaniemi, Seinäjoki och Äänekoski som alla utgör exempel på sammanslagningar av mycket olika typ. Som forskningsmetod har vi använt triangulering, varvid materialet har samlats in i etapper. I undersökningens första skede bestod det empiriska materialet av dokumentanalyser och 38 temaintervjuer. Resultaten från det första skedet har rapporterats i publikationen Mees romppeines siihen (Stenvall et al. 2007). Under det andra skedet genomfördes en personalenkät i de kommuner som deltog i undersökningen. I publikationen granskar vi på basis av materialet från enkäten via personalresurserna och förändringsledningen hur omställningen har lyckats. En grundläggande utgångspunkt i undersökningen är att det går att närma sig en lyckad och kontrollerad omställning via övergripande ledning av personalresurserna. Enligt vårt förmenande blir omställningen lyckad om personalresurserna leds på både ett mjukt och hårt sätt. Ändå är det helt uppenbart att kravet på mjuk ledning eller så kallad ledning av personalresurserna på mikronivå betonas särskilt i de omställningar som gäller kommunsammanslagningar. I omställningarna gäller personalledningen således framför allt kommunernas funktionella vardag och de omställningar som upplevs på arbetsplatsen och av individerna. Tematiskt baserar sig undersökningen framför allt på inverkan av förändringshanteringen, ledningen av personalresurser, chefsarbetet och ledningen av arbetsplatserna och enskilda anställda på en lyckad omställning. Enligt undersökningsresultaten bör ledningen av personalresurserna ingå redan i första fasen av en kommunsammanslagning, dvs. då omställningen planeras och beslut KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
14 fattas om den. Det är viktigt att komma överens om principerna för frågor som gäller personalresurser, liksom för genomförande, utvärdering och uppföljning i så god tid som möjligt. Vår undersökning visar också att för personalens del bör lösningarna genomföras så snabbt som möjligt redan när genomförandefasen inleds. Avsaknaden av lösningar kan leda till att problemen anhopas, vilket accentueras i den osäkerhet som råder vid förändringen. Vår undersökning visar att ledningen av personalresurser principiellt har beaktats när kommunsammanslagningarna framskridit. Mera vikt bör dock fästas vid att stärka det dagliga chefsarbetet ur perspektivet ledning av personalresurser. Med tanke på personalen och den professionella ledningen bör personalresurserna ledas enligt avtalade, uppföljbara och genomskinliga principer. En viktig faktor i den dagliga ledningen tycks vara att den individuella beredskapen och inställningen identifieras och att metoder för att klara av omställningen kan tas fram i enlighet med dessa. Ur individens perspektiv såväl chefens som de anställdas utmanar omställningen till att se helheter, klara av halvfärdiga saker och hantera arbetsmängden. Vid granskning av förhållandet mellan en lyckad omställning och ledning av personalresurser och förändringsledning kan man utgående från materialet framhålla att en lyckad omställning kräver att ledningen i sin helhet är lyckad. En lyckad omställning består samtidigt av god process- och förändringsledning, personalledning, gott chefsarbete och god ledning av arbetsplatser och enskilda anställda. Enligt vår undersökning är därför både mjuk och hård ledning av personalresurser viktiga för att omställningen ska lyckas. ACTA
15 Summary Jari Stenvall, Antti Syväjärvi & Hanna Vakkala (2008): All bits and pieces in their right place. Keys to successful municipal mergers: soft or hard human resource management? Acta Publications No. 204. University of Lapland and the Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. Municipal mergers in Finland are closely connected with the project to restructure local government and services. The belief behind the mergers is that larger structures will result in better services, performance and local economy. However, the success of municipal mergers lies in how they are planned and implemented. Under the prevailing management thinking, performance is more strongly associated with personnel and management than with structures. Therefore, it is reasonable to examine the conditions for successful municipal mergers from the viewpoint of human resource management and change management. This study on human resources in municipal mergers looks at how to manage and develop human resources in the merging local authorities during the merger process. The study focuses on five merger cases, those involving the municipalities of Kangasala, Parikkala, Rovaniemi, Seinäjoki and Äänekoski. They all represent quite different types of mergers. Our method of study is triangulation, which means that the data has been gathered in stages. In the first stage of the study, empirical data consisted of analyses of documents and 38 thematic interviews. The results of this first stage have been compiled into a publication Mees romppeines siihen [Just take your bits and pieces over there.] (Stenvall et al. 2007). In the second stage of the study, a personnel survey was carried out in the participating municipalities. Based on this data, we will examine in this publication human resources and change management to determine the level of success of the change. One of the premises of this study is that a successful and controlled change can be approached through comprehensive human resource management. We believe that the key to a successful change is to combine both soft and hard human resource management. Nevertheless, it is quite obvious that in change processes such as municipal mergers there is greater demand for soft, or so-called micro level, human resource management. Therefore, personnel management during a change process is first and foremost tied to the local authority s everyday operations and to how individuals and organisations experience change situations. Thematically, the study examines what impact the following have on the success of a change situation: change management, human resource management, the role of superiors, and the management KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
16 of organisations and individual employees. The study results show that issues related to human resource management should be considered already at early stages of municipal mergers, that is, when a merger is being planned and decided on. It is important to agree, as early as possible, on the principles, implementation, evaluation and monitoring of human resource issues. Our study also shows that decisions related to the personnel should be made at early stages of the implementation process. Undecided issues may lead to a downward spiral of problems aggravated by the uncertainty of a change situation. Our study indicates that in merger processes, attention has, in principle, been paid to human resource management. Still, more attention should be paid to supporting the everyday work of superiors from the viewpoint of human resource management. For the benefit of personnel and professional management, everyday human resource management should follow transparent and easy-to-follow principles that have been agreed on together. It seems that in everyday management, the key factor is that individual skills and attitudes are recognised and considered when seeking ways to cope with the change. From the viewpoint of individuals, both superiors and employees, a change poses challenges to their ability to perceive entities, tolerate incompleteness and manage workload. When examining the connection between a successful change and human resource/ change management, our data shows that for a change to be a success, management as a whole must be successful. Important factors underlying the success of change situations are process and change management, human resource management, work of superiors and the management of the whole organisation and individual employees. To sum up, our study shows that both soft and hard human resource management are essential for effecting a successful change. ACTA
17 1 Johdanto 1.1 Tutkimuksen tausta Suomalainen julkinen hallinto elää vahvaa kuntaliitosbuumia. Vuoden 2008 huhtikuuhun mennessä päätettyjen liitosten määrän perusteella kuntien lukumäärä tulee lähivuosina vähentymään noin 17 prosentilla. Lisäksi liitoksen mahdollisuutta selvitetään 41 kunnassa. Suurin osa kunnista osallistuu myös niin sanottuihin yhteistoiminta-alueisiin, joihin organisoidaan sosiaali- ja terveystoimen toimintoja. Kuntien rakenteiden uudistumista on vauhdittanut erityisesti kunta- ja palvelurakenneuudistus, jonka keskeisenä tavoitteena ovat palvelukykyiset ja elinvoimaiset kunnat koko maassa. Kuntien kehittämisessä lähtökohtana on siten usko rakenteiden kokoamisella saavutettaviin parempiin palveluihin, tuottavuuteen ja taloudellisesti vahvempiin yksiköihin. Kuitenkin keskustelu kuntien yhdistymisten hyödyistä on ollut varsin ristiriitaista (ks. Laamanen 2007). Yhdistämisistä saadut aikaisemmat kokemuksetkaan eivät aina anna tukea sille, että kuntaliitosten tekeminen olisi kaikissa tapauksissa tarkoituksenmukaista tai taloudellisesti hyödyllistä. Kuten kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ulkoisen arvioinnin ensimmäisessä raportissa (Stenvall et al. 2008) on todettu, kaiken kaikkiaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuksessa lähdettiin liikkeelle vauhdikkaasti, mutta melko vähäisin faktatiedoin. Suomen kaltaisia kuntien yhdistämisprosesseja on toteutettu esimerkiksi Tanskassa. Toisaalta monessa maassa, kuten Iso-Britanniassa hallinnon kehittämisen suunta on ollut lähes päinvastainen. Siellä lähtökohtana on ollut hajauttaminen ja ajattelutapa siitä, että suuret rakenteet eivät kykene toimimaan tuottavasti, innovatiivisesti ja asiakaslähtöisesti. Julkishallinnon kehittämissyklit identifioituvat ja etenevät hyvin kulttuuri- ja maakohtaisesti (Peters & Pierre 2007). Tällöin on perusteltua tutkia ja kehittää parasta lisäarvoa tuottavia toiminnallisia malleja (vrt. Osborne & Brown 2005). Edellä esitetyistä syistä ratkaisevaa ja avainkysymyksenä rakenteellisissa muutoksissa, kuten kuntaliitoksissa on, kuinka ne toteutetaan. Tämän vahvistavat myös useat fuusioita koskevat tutkimukset (ks. esimerkiksi Pitkänen 2006). Kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa on korostettu voimakkaasti kuntien vastuuta toteutuksessa sekä niiden roolia muutosjohtajana. Spector (2007) esittää täydentävästi muutoksen toteutuksesta, analyysistä ja ymmärryksestä, että on hyvin tärkeää selvittää ja erottaa erilaisia lähestymistapoja, joilla organisaatio voi ottaa muutoksen haltuun. Tämän tutkimusraportin lähestymistavan mukaan haluamme tarkastella kuntaliitosten mukaista muutosta ja sen johtamista erityisesti henkilöstövoimavarojen johtamisen (HRM) näkökulmasta. Henkilöstövoimavarojen johtamisen etymologinen KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
18 perusta antaa meille perustellun oikeuden ymmärtää (mm. Brewster ja Larsen 2000), että toimijat eli ihmiset (H = humans) ovat tässä yhteydessä muutostarkastelun ytimessä, heidät nähdään arvokkaana toiminnallisena resurssina (R = resource) ja lopulta on olemassa keinoja hallita (M = management) tätä kokonaisuutta. Kuntafuusioiden osalta tämä lähestymistapa osoittautuu varsin hedelmälliseksi. 1.2 Tutkimuskysymys Kuntafuusion toteutuksessa erityisesti keskiössä ovat muutos, muutosjohtaminen ja siihen liittyvä henkilöstövoimavarojen johtaminen. Tätä kautta voidaan olettaa muodostuvan myös kuntaliitoksen vaikutukset. Lisäksi kysymys on henkilöstön hyvän kohtelun periaatteiden noudattamisesta kuntafuusioissa. Tämän teoksen lähtökohtana onkin seuraava: Miten kuntafuusion onnistumiseen on vaikutettavissa henkilöstövoimavarojen johtamiseen perustuvalla muutosjohtamisella? Tämä tutkimusraportti on toinen ilmestyvä julkaisu tutkimushankkeesta Henkilöstövoimavarat kuntaliitoksissa. Sen tutkimuskohteena on, miten henkilöstövoimavaroja voidaan hallita ja kehittää kuntien yhdistämisprosessissa. Toisena hankkeen tehtävänä on selvittää, millainen henkilöstövoimavaralähtöinen toimintamalli tukee kuntafuusioiden yhteydessä inhimillisen muutosprosessin hallintaa. Tutkimushanke on Työsuojelurahaston rahoittama, jonka lisäksi rahoitukseen osallistuvat Suomen Kuntaliitto ja mukana olevat tutkimuskunnat. Tutkimushanke on käynnistetty vuonna 2006, eli ennen varsinaista kunta- ja palvelurakenneuudistusta. Mukana olevat tutkimuskunnat olivat toteuttaneet liitosta tai vähintäänkin päättäneet siitä jo ennen uudistusta. Tässä mielessä ne ovat edelläkävijöitä kuntauudistuksessa. Saadut kokemukset ovat merkittäviä kaikille kunnille. Tutkimusaiheen ajankohtaisuus on tullut entistä keskeisemmäksi, kun kunnat toteuttavat rakenteellisia uudistuksiaan. Näkökulmamme henkilöstöön on kokonaisvaltainen. Tutkimuksessa ollaan kiinnostuneita paitsi kunnan asiantuntija- ja työntekijätasosta, myös esimiestasolla työskentelevistä, sillä myös heihin kohdistuu voimakkaita vaatimuksia. Samoin on oleellista tarkastella kuntaliitosten vaikutuksia kuntien eri toimialoilla kokonaisvaltaisesti. Edeltävässä tutkimusjulkaisussamme Mees romppeines siihen (Stenvall et al. 2007) pyrittiin tunnistamaan laadullisen aineiston perusteella niitä tekijöitä, jotka ovat oleellisia muutosjohtamisen ja henkilöstövoimavarojen kannalta. Samalla rakennettiin viitekehys, jota on hyödynnetty tässä tutkimuksessa. Tämä raportti on siis jatkotutkimus. Nyt käytettävä aineisto on ennen kaikkea kvantitatiivinen. Mees romppeines siihen -julkaisussa esittelimme melko laajasti kuntaliitosten kehitystä ja syitä, sekä koko tutkimushankkeen teoreettisia lähtökohtia. Tutkijaryhmän jäseniä on osallistunut myös Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanosuunnittelun ulkoiseen arviointiin, minkä yhteydessä on tarkasteltu kuntien rakenteellista kehittämistä (Stenvall et al. 2008). Olemme lisäksi käsitelleet muutosjohtamisen ja ACTA
henkilöstövoimavarojen johtamista koskevia kysymyksiä useissa yhdessä ja erikseen julkaisemisessamme raporteissa (mm. Syväjärvi & Stenvall 2003; Stenvall, Majoinen & Syväjärvi 2007; Stenvall & Virtanen 2007; Syväjärvi et al. 2007; Vakkala & Koski 2007; Kesti, Syväjärvi & Stenvall 2008). Tästä syystä esittelemme kuntaliitoskeskustelua viittauksenomaisesti sekä työmme teoreettisia lähtökohtia lähinnä tiivistetysti ja myös aineiston käsittelyn yhteydessä. Tutkimushankkeella on käytännöllisenä tavoitteena antaa mukana oleville tutkimuskunnille Kangasalalle, Parikkalalle, Rovaniemelle, Seinäjoelle ja Äänekoskelle palautetietoa kuntaliitosten toteutuksesta. Tulosten kannalta on tärkeä huomioida kyseessä olevien kuntien olevan edelläkävijöitä, sillä ne ovat havainneet arjessaan henkilöstövoimavarojen edistämisen tärkeyden. Eettisistä syistä tämän raportin yhteydessä emme kuitenkaan analysoi tuloksiamme kunnittain. Tavoitteenamme on myös hankkeellamme omalta osaltamme lisätä muutosjohtamiseen ja henkilöstövoimavaroihin liittyvää keskustelua. Kuntien rakenteellisista muutoksia ja muutosjohtamista koskevaa tutkimusta onkin yhä enemmän (esim. Laamanen 2007; Nyholm 2008). Tutkimustuloksia myös hyödynnetään käytännön kehittämisessä ja sen ohjaamisessa (esim. Puitelain toteuttaminen 2007). Silti henkilöstövoimavaroja ja muutosjohtamista käsittelevää tutkimusta on edelleen vähän, etenkin julkishallinnon kontekstissa. Kuitenkin eri analyysien perusteella muutoksista voi epäonnistua lähes kaksi kolmasosaa, kun tarkastellaan asetettujen muutostavoitteiden ja niiden toteutumisen välistä suhdetta. Keskeisinä syinä usein ovat johtamiseen ja henkilöstövoimavarojen hallintaan liitettävät asiat. Näin ollen esitämme, että onnistunutta muutosta on tarkoituksenmukaista lähestyä kahdella tavalla. Toinen kriteeri on, että muutoksella on vaikuttavuutta. Toisen näkökulman mukaan uudistus on onnistunut toteutusprosessiltaan. Tutkimusraporttimme etenee siten, että esittelemme aluksi tiiviisti työmme peruskäsitteet ja niiden temaattiset taustat. Tämän jälkeen kuvailemme tutkimuskunnat ja aineiston. Sitten käymme läpi tutkimuksemme tulokset valitun tematiikan mukaisesti. Työn lopussa on loppuluku, joka sisältää myös teemaan liittyvää johtopäätöskeskustelua ja kehittämisorientoituneesti kirjoitettua pohdintaa. 19 KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
20 2 Tutkimuksen peruskäsitteet ja asetelma 2.1 Kuntafuusio muutoksena Muutos tarkoittaa yleisesti ottaen tilasta toiseen siirtymistä. Käytännössä organisaatiot kohtaavat hyvin monenlaisia muutoksia: tietoisia ja tiedostamattomia; suuria ja pieniä. Muutosjohtaminen on tietoista vaikuttamista siihen, että muutos onnistuisi. Kirjallisuus sisältääkin useita erilaisia näkemyksiä siitä, minkälaista tulisi tarkoituksenmukainen muutosjohtaminen olla (ks. esim. Stenvall & Virtanen 2007; Burke 2008; Holbeche 2006; Osborne & Brown 2005). Erityistä teoriaa ei ole kuitenkaan siitä, millä tavoin kuntafuusioiden kaltaiset muutokset tulisi toteuttaa, vaan oletettavasti muutosjohtamisen yleiset lainalaisuudet pätevät myös niihin. Kuitenkin keskustelua on käyty muun muassa organisaatiofuusioiden toteuttamisesta tai siitä, minkälaisia tarkoituksia varten rakenteellisia uudistuksia toteutetaan (esim. Heikkilä 1998; Pitkänen 2006). Kuntafuusio, eli kuntien yhdistyminen toisiinsa on oikeudellisesti ja toiminnallisesti merkittävä muutos. Siinä kaksi tai useampia, oman oikeushenkilöllisyyden omaavia kuntia fuusioituu keskenään muodostaen uudenlaisen itsehallinnollisen kokonaisuuden. Kun kuntafuusio tapahtuu liittämällä toinen kunta toiseen, vain liittyvä kunta menettää oikeuskelpoisuutensa ja sulautuu toiseen, oikeuskelpoisuuden omaavaan kuntaan. Jos taas perustetaan kokonaan uusi kunta, aiemmat kunnat lakkaavat ja niiden tilalle tulee uusi, oikeuskelpoisuuden omaava kunta. Varsin usein kuntien fuusioprosessien yhteydessä myös lakkautetaan kuntayhtymä erillisenä oikeushenkilönä ja sen toiminnot sulautetaan osaksi uutta kuntaa. Yhdistymiset voivat koskea kahta kuntaa tai useampia kuntia, jolloin ne ovat niin sanottuja monikuntaliitoksia. Kuntarakenteiden syyt voivat olla moninaisia ja hyvin usein myös paikallisia. Haveri, Majoinen ja Laamanen (2003) ovat tutkimuksessaan analysoineet kuntarakenteen muutosten perusteita. Muutoksilla tavoitellaan ensinnäkin palvelujen tehokasta tuottamistapaa, laatua sekä saatavuutta. Tärkeää on kuntien talouden vahvistaminen. Muutoksissa tavoitteet saattavat liittyä alueen ja sen identiteetin vahvistamiseen. Tähän liittyen kysymys voi olla alueiden ja niiden keskusten vetovoiman vahvistamisesta. Kuntarakenteiden muutoksilla tavoitellaankin mahdollisesti alueellista kilpailukykyä tai entistä parempaa elinkeinopolitiikkaa. Myös alueellinen tasa-arvo, kuten kansalaisten palvelujen saatavuuden turvaaminen asuinpaikasta riippumatta esimerkiksi harvaan asutuilla alueilla, voi olla kuntarakenteiden uudistamisen taustalla. Rationaalisten syiden ohella kuntarakenteiden kehittämisen taustalla voi olla myös arvolähtöisiä, identiteettiin liittyviä, tunneperäisiä ja yhteistyösuhteisiin liittyviä syitä. Nämä kaikki tekijät johtavat helposti siihen, että myös kunnat toimijoina kokevat erinäisiä organisatorisia uusiutumishaasteita (vrt. Cameron & Quinn 2006). Toisaalta muutoksissa ACTA
organisaation uudelleen muotoilusta voi tulla myös virallisten ja epävirallisten sekä kenties monimuotoisten ja loputtomien uudistusten kohde (Spector 2007, 89). Muutoksena kuntafuusiot näyttäisivät toteutuvan vaiheittain. Näistä keskeisimmät ovat päätöksenteko- ja valmisteluvaihe sekä toimeenpanovaihe (esim. Haveri & Majoinen 2000; Stenvall et al. 2008). Päätöksenteko- ja valmisteluvaihe sisältää kuntafuusion valmistelun ja siitä päättämisen sekä uuden kunnan käytäntöjen suunnittelun. Toimeenpanovaihe tarkoittaa varsinaisesti kuntafuusion toteutuksen eli sen kannalta keskeisintä on, kun uusi tai uusin järjestelyin toimiva kunta aloittaa toimintansa. Vaiheet voivat mennä myös jossakin määrin lomittain, sillä esimerkiksi uuden kunnan käytäntöjä saatetaan suunnitella toteutuksen yhteydessä. Kuntafuusio ei useinkaan ole vain yksi muutos, vaan se saattaa sisältää samanaikaisesti useita muutoksia. Tällaisia voivat olla strateginen kehittäminen, prosessien kehittäminen tai palvelujen ohjauksen ja toimintatapojen uudistaminen. Kuntafuusiot eivät myös välttämättä vaikuta eri toimijoihin tai yksiköihin samalla voimakkuudella. Esimerkiksi koulun toimintaan ei liitos välttämättä vaikuta lainkaan, kun sen sijaan osa saman kunnan hallintohenkilöstöstä saattaa uudistuksen seurauksena joutua siirtymään paikasta toiseen (Stenvall et al. 2007.) Organisaatioiden kannalta muutokset ovat investointeja. Tavallisemmin ne kykenevät toteuttamaan uudistuksia vain tietyn määrän toiminnan erityisesti niistä kärsimättä (mm. Spector 2007, Stenvall & Virtanen 2007). Muutosten vaikuttava toteuttaminen vaatii paitsi hyvää toteutusta ja johtamista, myös edellyttää aikaa. On esimerkiksi alustavasti arvioitavissa, että vaikuttava kuntafuusion toteuttaminen edellyttää 3 5 vuoden ajanjakson. 2.2 Henkilöstövoimavarojen johtaminen ja julkinen hallinto Henkilöstövoimavarojen hallinta sisältää tässä yhteydessä kokonaisvaltaisesti ne toimenpiteet, jotka vaikuttavat henkilöstöön kuntafuusioprosessin yhteydessä. Henkilöstövoimavaroilla tarkoitetaan inhimillisiä tekijöitä, kuten henkilöstön tietoja ja taitoja, kyvykkyyttä, asenteita ja arvoja, jotka vaikuttavat organisaation vahvuuteen ja heikkouteen. Henkilöstövoimavarojen tarkastelu on perusteltua, koska tieto- ja osaamisintensiivinen julkinen hallinto rakentuu vahvalle henkilöstövoimavaralle. Kuntaliitosten yhteydessä esimerkiksi monet toiminnot koskettavat suoraan tai vähintään epäsuorasti kuntien henkilöstöä. Henkilöstövoimavarojen johtaminen viittaa toimintaan, jolla pyritään hallitsemaan yksilön ja organisaation tavoitteellista yhteistoimintaa (Armstrong 1999; Stone 2002; Syväjärvi & Stenvall 2003:1). Henkilöstövoimavarojen johtamisella (HRM) on yllättävän lyhyt historia. Systemaattisena kokonaisuutena HRM lähti käyntiin 1970-luvulla Raymond Milesin toimesta. Häntä pidetäänkin keskeisenä tutkijana, joka erotteli ihmissuhdekoulukunnan, henkilöstöjohtamisen ja henkilöstövoimavarajohtamisen toisistaan (Syväjärvi 2005). Milesin mukaan organisaatio on systeemi, joka koostuu organisaatiomuuttujista ja ihmismuuttujista. Henkilöstövoimavarojen johtamisen keskeisenä tehtävänä oli integroida nämä kaksi ulottuvuutta tehokkaaksi sosiotekniseksi järjestelmäksi. Kunnissa ja kuntaliitosten yhteydessä voidaan löytää 21 KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
22 vastaavia muuttujia, jolloin henkilöstövoimavarojen johtamiselle muodostuu haasteeksi muuttujien ja muutosten integrointi. Henkilöstövoimavarojen johtamista voi lähestyä useista eri näkökulmista. Yksi tapa on tarkastella henkilöstövoimavarojen johtamista eri kohdealueiden kautta. Tällöin voidaan erottaa toisistaan strategioihin, esimiestoimintaan, työyhteisöön ja yksilöihin liittyvä henkilöstövoimavarojen johtaminen. Henkilöstövoimavarojen hallinta voikin saada erilaisia painopisteitä riippuen toiminnan tasosta (esim. Sädevirta 2004, 143 149). Toinen tapa jäsentää teoriaa on kiinnittää huomiota henkilöstövoimavarojen johtamiseen liittyviin tulokulmiin. Tältä osin on tunnistettava erityisesti kolme hallitsevaa näkökulmaa kirjallisuudessa. Henkilöstövoimavaroja voidaan lähestyviä toimintojen ja johtamisen näkökulmista sekä ajattelutapana. Ensimmäinen lähestymistapa henkilöstövoimavarojen johtamisessa on tarkastella niitä toimenpiteitä tai funktioita, joiden kautta henkilöstövoimavarojen johtamista toteutetaan. Henkilöstövoimavarojen johtamiseen liittyvässä tutkimuksessa on esitetty runsaasti erilaisia malleja tai esityksiä henkilöstövoimavarojen hallintaan sisältyvistä ydintoiminnoista (mm. Kurz & Bartram 2002; Syväjärvi & Stenvall 2003:2; Sädevirta 2004). Tyypillisesti henkilöstövoimavarojen johtaminen liitetään suunnitteluun, työn yleiseen organisointiin, arviointiin, kehittämiseen, kompensaatioon, neuvotteluihin, työsuojeluun ja niin sanottuihin muihin järjestelmiin. Toimenpiteillä pyritään edistämään ihmisten paneutumista työhönsä, sitoutumista tai hyvää työsuoritusta (Pakarinen 2007, 51). Toinen lähestymistapa tarkastelee henkilöstövoimavaroja kiinnittäen huomiota johtamiseen ja esimiestoimintaan. Henkilöstövoimavarojen johtaminen on tällöin liitetty leadership -ajatteluun. Sashkin ja Sashkin (2003, 18-37) mukaan johtamistutkimukset ovat 1900-luvun alkupuolella keskittyneet persoonallisuuden piirteisiin, keskivaiheilla käyttäytymiseen ja toimintaan, ja 1900-luvun loppupuolella satunnais- tai tilannesidonnaisiin tekijöihin. Viime vuosina painotus on asemoitunut tilannesidonnaisiin sekä transaktionalisiin ja transformatiivisiin teorioihin (Bass 1985). Henkilöstöhallinnon ja henkilöstöjohtamisen mallit saivat sisällökseen 1980-luvulla enemmän myös strategista näkemystä (Sädevirta 2004; Denis et al. 2005). Edellä mainittua kolmatta henkilöstöjohtamisen suuntausta voidaan nimittää lyhyesti myös transformationaaliseksi suuntaukseksi. Tässä, muun muassa kuntaliitosten onnistumisen kannalta merkityksellisessä kokonaisuudessa kyky innostaa ja inspiroida sekä luoda merkityksiä ja luottamusta ovat keskeisiä johtamisen kannalta. Kolmas näkökulma on tarkastella johtamista ajattelutapana, jonka mukaisesti organisaatioissa toimitaan suhteessa henkilöstöön. Kysymys on keskeisistä periaatteista ja tavoista sekä kohdella että asemoida henkilöstö organisaatioissa. Humaanissa lähestymistavassa henkilöstölle annetaan inhimillisen pääoman asema, jossa henkilöstölle muodostuu subjektin rooli, eli usein tasa-arvoisen ja arvokkaan kohtelun mukainen asema. Mekanistisemmassa lähestymistavassa henkilöstö saa helpommin objektin roolin, eli sitä pyritään ohjaamaan ja johtamaan konkreettisemmin toimin ulkoapäin. Tässä yhteydessä päädytään henkilöstövoimavarojen johtamisen kirjallisuudessa usein keskusteluun pehmeästä ja kovasta johtamisesta. ACTA
23 2.3 Pehmeää vai kovaa johtamista, vai arjessa toimivan HRM:n analyysia? Varsin merkityksellistä on erottaa toisistaan pehmeä ja kova henkilöstövoimavarajohtaminen. Kovassa henkilöstövoimavarojen johtamisen mallissa pyritään kytkemään henkilöstövoimavarat organisaatioiden muihin avaintoimintoihin ja kokonaisuuksiin, kuten toimintastrategioihin, tavoitteisiin jne. Kysymys on eräänlaisesta ylhäältä alaspäin etenevästä mallista, joka voidaan Stonen (2002) mukaan mieltää myös instrumentaaliseksi lähestymistavaksi. Tällöin henkilöstöä tulisi voida johtaa kuten mitä tahansa muuta voimavaraa. Täten rationaaliset, strategiset ja määrälliset näkökulmat korostuvat. (mm. Stone 2002, 8; Heikkilä 2007.) Pehmeä ajattelumalli perustuu erityisesti kasvu- ja ihmissuhdeteorioihin. Siinä on keskeistä henkilöstön sitoutumisen mahdollistaminen luottamuksellisilla suhteilla ja henkilöstön osallistumisella. Organisaatio menestyy, kun henkilöstö käyttää tietoa ja osaamista, sekä on sitoutunut, tyytyväinen ja motivoitunut. Keskeisiä tekijöitä ovat joustavuus, vuorovaikutus, sopeutuvuus ja informaation kulku. Pehmeän henkilöstövoimavarojen johtamisen mallin tavoitteena on luoda menestymistä nimenomaisesti kestävällä tavalla (Doorewaard & Benchop 2003; Heikkilä 2007). Stone (2002) on summannut pehmeän lähestymistavan liittyvän humanistiseen henkilöstövoimavarojen johtamiseen. Lopulta henkilöstövoimavarojen näkökulman tai lähestymistavan valinnan ratkaisee kulloinenkin toimintakonteksti ja tilanne, johon HRM-kokonaisuutta asemoidaan. Tätä toimivuuteen ja ratkaisuihin perustuvaa näkökulmaa voimme pitää neljäntenä lähestymistapana henkilöstövoimavarojen johtamiseen, kun kysymyksessä ovat kuntafuusiotilanteet. Eli kun tavoitteena on saada romppeet paikoilleen kuntaliitosten tuottamien muutosten yhteydessä, merkitykselliseksi muodostuu perustellun teoreettisen lähestymistavan ja kuntien muutosarjen käytäntöjen asettamien reunaehtojen mukainen HRM. Tällöin kysymys on muutostilanteessa toimivien HRM-ratkaisujen löytämisestä (Brewster & Larsen 2000; Kets de Vries 2006; Syväjärvi et al. 2007; Boxall et al. 2007). Edellä esitetyn perusteella olemme päätyneet henkilöstövoimavarojen johtamisen käsittelyssä pehmeän ja kovan henkilöstövoimavarojen johtamisen hyödyntämiseen, mutta asemoiden henkilöstövoimavarojen johtamisen tiiviisti kunta-arjen muutostilanteen yhteyteen. Näin on perusteltua liittää pehmeä henkilöstövoimavarojen johtaminen niin sanottuun mikrotason johtamiseen ja kova HRM vastaavasti strategiseen henkilöstövoimavarojen johtamiseen (vrt. Boxall, Purcell & Wright 2007). Mikrotason henkilöstövoimavarojen johtamisessa on kysymys siitä, että henkilöstövoimavarojen johtamisen menettelytavat pystyvät mukautumaan ja muuntumaan esimerkiksi kulloisenkin muutostilanteen edellyttämällä tavalla. Johtamisessa toteutuu joustavuus ja adaptiivisuus suhteessa muutosarkeen. Toimiva mikrotaso täsmentyy yksilöiden ja ihmisryhmien johtamiseen työyhteisöjen tilanteissa, sekä myös liittyy johtamisen kautta henkilöstön muutosdynamiikkaan (vrt. Kets de Vries 2006; Stenvall et al. 2007). Mikrotason HRM nojautuu muutostilanteessa peruslähtökohtaan, että onnistunut muutos riippuu paljolti itse toimijoista, eli ihmisistä muutoksissa. KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN
24 Näkemystä täydentää kova tai paremminkin strateginen HRM, joka edustaa osittain jo aikaisemmin mainittuja rationaalisia ratkaisuja ja valintoja paremman henkilöstöhallinnan aikaansaamiseksi. Tällöin henkilöstövoimavaralla on tunnustettu asema osana organisaation yleistä strategista toimintaa ja organisaation johtamista. Mikrotason HRM on sisällöltään operatiivisempaa ja esimerkiksi lähiesimiestoiminnan tilanteissa tapahtuvaa, kun taas strateginen HRM osoittaa henkilöstövoimavarojen johtamisen kokonaisvaltaista ja samalla vallitsevaan (tai tulevaan) organisaatiotilanteeseen sidottua tärkeyttä (Boxall et al. 2007). Brewster ja Larsen (2000, 219 227) ovat raportoineet henkilöstövoimavarojen johtamisen strategisuudesta Pohjois-Euroopan maissa (Suomi mukaan lukien). Havaintojen mukaan olisi perusteltua myös strategiatason HRM-toiminnassa omaksua tilanteiden mukaisia toimintamalleja sen sijaan, että toimittaisiin pelkkien universalististen strategisten toimintamallien mukaisesti. Siten onkin vielä perusteltua pohtia henkilöstövoimavaraa julkisen hallinnon näkökulmasta. 2.4 Henkilöstövoimavarat ja julkinen hallinto Tutkimuskirjallisuudessa on pohdittu muita sektoreita vähemmän julkisen hallinnon erityispiirteitä henkilöstövoimavarojen johtamisessa. Koska julkinen hallinto on poliittisen päätöksenteon alaisuudessa, eivät johto tai työyhteisöt ole täysin vapaita päättämään henkilöstön kohtelun periaatteista (Denis et al. 2005). Tästä johtuen yhtenä keskeisenä lähtökohtana henkilöstövoimavarojen johtamisessa voisi olla myös julkisen toiminnan arvojen ja eettisten periaatteiden huomioiminen. Julkisessa hallinnossa on myös vahvoja järjestöjä ja ammattiryhmiä. Näiden järjestöjen huomioiminen onkin välttämätöntä henkilöstöä koskevien keskeisten ratkaisujen ja kehittämistoimintojen tekemisessä ja suunnittelussa (ks. esim. Stenvall et al. 2005). Henkilöstövoimavarojen johtamisen sisältö muodostuu siis eräänlaisen yhteispelinä. Kansainvälisessä tutkimuskirjallisuudessa onkin esimerkiksi pohdittu kysymystä siitä, minkälaista toimintapolitiikkaa tulisi toteuttaa suhteessa professionaalisiin ammattiryhmiin uudistettaessa julkista hallintoa. Henkilöstövoimavaroja koskeva ajattelu on kuitenkin vahvistunut julkisessa hallinnossa. Esimerkiksi Patricia W. Ingraham (2005) on eritellyt niitä tekijöitä, jotka ovat olleet henkilöstövoimavaroja koskevan ajattelun taustalla ja sisältönä julkisessa hallinnossa. Ensinnäkin henkilöstöä, sen kyvykkyyttä, osaamista ja motivoitumista ajatellaan entistä enemmän pääomana, joka vaikuttaa aikaansaataviin tuloksiin ja vaikutuksiin (mm. Kesti et al. 2008). Toiseksi julkiselta hallinnolta edellytetään entistä enemmän joustavuutta, kykyä käsitellä monimutkaisia kysymyksiä sekä muutoskykyä. Tämä edellyttää aiemmasta poikkeavaa henkilöstövoimavarojen johtamista ja kenties edellä esitetyn mikrotason ja strategisen tason syvällisempää erottelua. Rakenteellisesti ja toiminnallisesti julkisen sektori toimii myös entistä hajautuneemmin ja itsenäisemmin, jolloin yksiköt voivat myös toteuttaa henkilöstövoimavarojen johtamista entistä selkeämmin. Samoin henkilöstövoimavaroja koskevan ajattelun voimistuminen heijastaa osaltaan sitä, että julkisen hallinnon organisaatiot toimivat entistä enemmän irrallaan poliittisesta päätöksenteosta. Suomessa kuitenkin on pyritty muun muassa tasapainotetun mittariston kehittämisen kautta siihen, että poliittiset päätöksentekijät ottaisivat strategisen kehittämisen yhteydessä kantaa myös ACTA
henkilöstövoimavaroja koskeviin linjauksiin kunnissa (ks. Niiranen et al. 2005). Vaikka henkilöstövoimavaroihin kiinnitetään entistä enemmän huomiota, silti tutkimukset osoittavat niiden johtamisessa ja hallinnassa monia ongelmia julkisessa hallinnossa. Esimerkiksi tasapainotettua mittaristoa koskevan ajattelun mukaan organisaatioiden avaintekijöitä tulisi tarkastella samanarvoisesti. Kuitenkin henkilöstövoimavaroilla on päätöksenteossa selkeästi vähemmän painoarvoa kuin esimerkiksi taloudellisilla tekijöillä (Niiranen et al. 2005). Henkilöstöstrategiat ja henkilöstöpoliittiset toimenpiteet ovat usein retorisia ja niiden toteuttamisessa on ongelmia. Tässä yhteydessä korostuukin edellä esitetyn mikrotason henkilöstövoimavarojen johtamisen tarve ja toisaalta toimivat HRMmallit. Niiden merkitykseen käytännön toiminnan kannalta ei välttämättä erityisesti luoteta (Harisalo & Stenvall 2001). Henkilöstövoimavaroja koskeva ajattelu on siis vahvistumassa, mutta kuitenkin selkeästi vielä alkuvaiheessa suomalaisessa julkisessa hallinnossa. Myös aikaisemmat HRM-selvitykset sekä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen arviointia koskeva ensimmäinen väliraportti ovat osoittaneet selkeästi, ettei henkilöstövoimavaroja koskeva ajattelutapa ole vielä täysin vakiintunut muutoksia tehtäessä. Esimerkiksi henkilöstön rooli on rakennemuutosten suunnittelussa melko vähäinen ja toisaalta ei ole muodostunut todellista käsitystä toimivasta HRM-toteutuksesta (Syväjärvi & Stenvall 2003:2; Stenvall et al. 2008). Näyttäisikin siltä, että henkilöstövoimavaroihin liittyviin kysymyksiin voidaan kiinnittää systemaattisesti huomioita vasta rakenteellisten uudistusten toteutusvaiheessa. 2.5 Tutkimuksen viitekehys Edellä olemme käsitelleet muutosjohtamista ja henkilöstövoimavarojen johtamista toisistaan erillisinä asioina. Käytännössä ne linkittyvät tutkimuskirjallisuudessa kuitenkin yhteen hyvin monin eri tavoin. Muutosjohtamisen ja muutosten toteuttamista koskevan keskustelun yhteydessä on tiedostettu henkilöstövoimavarojen tärkeys. Käytännössä muutosjohtamista ja henkilöstövoimavaroja koskevassa keskustelussa on usein käsitelty samoja asioita. Tällaisia ovat esimerkiksi osallistuminen, innostaminen ja luottamus. Kuitenkaan keskustelua ei ole käyty esimerkiksi siitä, mikä olisi se henkilöstövoimavarojen johtamisen ja muutosjohtamisen kokonaisuus, jonka hallinta olisi oleellista tehtäessä kuntafuusioiden kaltaisia rakenteellisia uudistuksia. Henkilöstövoimavaroja on mahdollista tarkastella toimenpiteiden, esimiestoiminnan tai ajattelun näkökulmista. Nämä näkökulmat ovat olleet esillä myös muutosjohtamisen kirjallisuudessa. Esimerkiksi keskustelua on käyty siitä, minkälaisia ominaisuuksia muutosjohtajalta edellytetään. Ajattelutapa-keskustelu liittyy paljolti muutoksen toteuttamiseen. Lisäksi toteutukseen liittyen nostamme esille neljännen näkökulman, jossa korostuu arjen muutostilanteiden ja henkilöstövoimavaran johtaminen toiminnallisena ja käytännön ratkaisuihin pyrkivänä kokonaisuutena. Ylhäältä alaspäin suuntautuva muutoksen toteutus on tyypillisesti kovaa tai strategista henkilöstövoimavarojen johtamista edellyttävää. Sen sijaan bottom up- tyyppisessä tai muutoksen toteutuksen periaatteita korostavassa johtamisessa painottuu tavallisimmin pehmeä tai mikrotason mukainen näkökulma. 25 KUN ROMPPEET OVAT PAIKOILLAAN