HÄMEENLINNAN HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA Lausunto asiassa dnro 01530/16/2204, joka koskee valitusta Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä 13.6.2016 95 Muutosten tekeminen vuoden 2016 talousarvioon sekä Rantaväylän tunneli -hankkeen laajuusmuutosten hyväksyminen. VALITTAJA Ossi Aho LAUSUNNON ANTAJA Tampereen kaupunginhallitus PL 487 33101 Tampere puh. (03) 565 611 LAUSUNNON ANTAJAN ASIAMIES JA PROSESSIOSOITE Lakimies Riikka Viitaniemi Tampereen kaupunki Konsernihallinto Lakiasiat PL 487 33101 Tampere puh. 050 526 3225 etunimi.sukunimi@tampere.fi LAUSUNTO Hämeenlinnan hallinto-oikeus on pyytänyt Tampereen kaupunginhallitusta hankkimaan valtuuston lausunnon, tai jos se hallituksen johtosäännön mukaan on mahdollista, anta-
2 maan lausunnon valitusten johdosta. Kaupunginhallitus yhtyy kaupunginvaltuuston tekemän päätöksen 13.6.2016 95 lopputulokseen. Kaupunginhallitus on toimivaltainen antamaan lausunnon valitusten johdosta. Vaatimukset Kaupunginhallitus vaatii, että valitus hylätään. Oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee myös hylätä. Perustelut Valituksessa on vaadittu kaupunginvaltuuston vuoden 2016 talousarviopäätöksen muuttamista koskevan päätöksen kumoamista siltä osin, kun siinä on päätetty hyväksyä Tampereen Rantaväylän tunneli -hankkeelle laajuusmuutoksista aiheutuva 10 milj. euron lisävaltuus ja Tampereen raitiotiehankkeen 1,7 milj. euron investointimeno sekä tätä vastaava valtion rahoitusosuus 0,51 milj. euroa. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että koko lisätalousarviopäätös kumotaan. Valittaja viittaa kaupungin vuoden 2016 talousarviosta on tehtyyn kunnallisvalitukseen ja hallintolainkäyttölain 31 :n. Kuntalain (365/1995) 98 :n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Tampereen kaupunginhallitus on tehnyt 20.6.2016 260 päätöksen kaupunginvaltuuston päätöksen 13.6.2016 95 täytäntöönpanosta. Valitus ei käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi. Talousarvion laadinta Kuntalain 14 :n mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää kunnan päätösvaltaa. Valtuusto päättää talousarviosta ja taloussuunnitelmasta. Talousarvion laatimisesta ja hyväksymisestä kuntalaissa (110 ) säädetään vain, että talousarvion hyväksyy valtuusto. Kuntalain 110 :n 1 momentin mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi vuodeksi talousarvio ottaen huomioon kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Kuntalain 110 :n 2 momentin mukaan talousarvio ja -
3 suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Kuntalain 110 :n 4 momentin mukaan talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määräraha- ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Määräraha on valtuuston toimielimelle antama euromäärältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu valtuutus varojen käyttämiseen. Kuntalain 110 :n 5 momentin mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Talousarvion sitovuudella turvataan valtuuston valta ohjata kunnan taloutta sekä asettaa tavoitteita ja rajoja alempien toimielinten ja henkilöstön toiminnalle. Valtuuston hyväksyttyä talousarvion saattaa kunnanhallitus sen täytäntöönpano-ohjeineen lauta- ja johtokuntien noudatettavaksi. Tampereen kaupunginvaltuuston hyväksymässä vuoden 2016 talousarviossa sekä 13.6.2016 lisätalousarviopäätöksessä on arvioitu vuotuisperiaatteen sekä suorite- ja realisointiperiaatteen mukaan tarkemmin varainhoitovuoden aikana vastaanotetuista tuotannontekijöistä aiheutuvat menot, joiden suorittamisen kaupunki on varainvuoden aikana sitoutunut sekä suoritteiden luovuttamisesta aiheutuvat ja muut kunnalle kuuluvat tulot. Kirjanpitokäytäntö ohjaa näin menon ja tulon merkitsemistä talousarviossa ja sen toteutumisvertailussa. Talousarvio on aina arvio seuraavan vuoden toiminnasta ja taloudesta. Talousarvio ei sido valtuustoa itseään ja valtuusto voi päättää muutoksista myös talousarviovuoden aikana. Mikäli vuoden 2016 aikana ilmenee, että arvioidut menot ja tulot poikkeavat talousarviossa arvioidusta, talousarviota muutetaan vuoden 2016 aikana. Valittaja on katsonut, että talousarvion laadinnasta annettuja määräyksiä olisi rikottu, kun Ratapihankadun ja Ranta-Tampellan maankäyttösopimuksista saatavia tuloja ei oltu sisällytetty vuosisuunnitelmaan. Vuoden 2016 talousarviossa oli maankäyttösopimustuloja arvioitu vain 4 milj. euroa. Maankäyttösopimuskorvausten tuloutusperiaatteet muuttuivat ja uutta laskentamallia kehitettiin talousarvion laadinta-aikaan. Tampere siirtyi noudattamaan maankäyttösopimusten kirjanpidollisessa käsittelyssä kaupunkia velvoittavia ohjeita ja hyvän kirjanpitotavan periaatteita (Kunja 67b,70 ja 94, Meno tulon kohdalle -periaate ja Varovaisuusperiaate). Entiseen verrattuna kirjauskäytäntö muuttui siltä osin, että maankäyttösopimuksista saatavaa korvausta ei tuloutettu laskutuksen yhteydessä vaan tuloutus tehdään siinä suhteessa kuin sopimuksesta aiheutuvat kaavoitus-, suunnittelu- ja rakentamiskustannukset toteutuvat. Kirjauskäytännön muutos vaati täysin uudenlaisen laskentamallin kehittämistä eikä uusi laskentamalli ollut talousarvion laadinta-aikaan vielä valmis. Koska tuolloin ei ollut vielä riittävää varmuutta siitä, mistä sopi-
4 muksista ja kuinka paljon maankäyttösopimustuottoja tulee kertymään talousarviovuodelle 2016, niitä ei varovaisuusperiaatteen mukaan voinut arvioida. Kun riittävä varmuus maankäyttösopimustulojen kertymästä saavutettiin, tehtiin talousarviomuutos kaupunginvaltuuston päätöksellä 13.6.2016. Vt 12 Tampereen rantaväylän tunneli -hankkeen rahoitusosuudet Tampereen kaupunki on sopinut Liikenneviraston kanssa Valtatie 12 Tampereen tunnelin toteuttamisesta, yhteistyöstä ja rahoitusjärjestelyistä. Tampereen kaupunginhallitus päätti 23.6.2014 293 Liikenneviraston esityksen pohjalta hankkeen maksuosuuksista, että Tampereen kaupungin ja Liikenneviraston välisen sopimuksen hankkeen VT 12 Tampereen tunneli toteuttamisesta, yhteistyöstä ja rahoitusjärjestelyistä kohtaa 4 muutetaan siten, että Liikennevirasto maksaa kauppahintana jäljempänä sovitun osuuden hankkeen kustannuksista korottomana Tampereen kaupungille viimeistään vuosina 2015, 2016 ja 2017 ja että vuosittaiset maksuosuudet ovat seuraavat: 5 miljoonaa euroa vuonna 2015, 26 miljoonaa euroa vuonna 2016. Loppuosuus hankkeen kustannuksista siten, että Liikenneviraston lopulliseksi rahoitusosuudeksi muodostuu 33 % (n. 30 miljoonaa euroa) vuonna 2017. Kaupungin ja valtion välillä tehdyn sopimuksen mukaisesti kaupunki rahoittaa koko tunnelihankkeen toteuttamisen ja valtio maksaa oman osuutensa sopimuksissa sovituissa erissä. Kaupungin vuoden 2016 talousarviossa esitetään, ja on esitetty myös aikaisempina vuosina, valtiolle luovutettavasta osuudesta vain kaupungin maksaman osuus eli 67 %. Se, että tunnelin rakentaminen ja valtion maksuosuudet tapahtuvat omien erillisten aikataulujen mukaisesti, on otettu huomioon talousarvion rahoituslaskelmaosuudessa, kuten kaupungin vuoden 2016 rahoituslaskemakohdassa on mainittu. Tampereen kaupungin vuoden 2016 talousarviossa on arvioitu VT 12 Tampereen tunnelin toteuttamisesta aiheutuvat tulot. Ero Tampereen kaupungin ja valtion talousarviossa olevien summien välillä aiheutuu kirjanpitolain säädöksistä. Valtion talousarviossa VT 12 tunnelin rahoitus on maksuperusteisesti ja Tampereen kaupungin talousarviossa tulot on arvioitu kirjanpitolain mukaan suoriteperusteisesti, minkä vuoksi VT 12 Tampereen tunnelin tulot ovat valtion ja Tampereen kaupungin vuoden 2016 talousarvioissa eri tavalla. Mikäli vuoden 2016 aikana ilmenee, että tulot poikkeavat arvioidusta olennaisesti, talousarviota muutetaan vuoden 2016 aikana.
Vt 12 Tampereen rantaväylän tunneli -hankkeen laajuusmuutokset ja 10 milj. euron lisävaltuus 5 Allianssin hankkeen sisältöön kuuluu Naistenlahden eritasoliittymän rakentaminen ja osuus Ratapihankatua. Ratapihankadun osuus oli tiesuunnitelmassa ja allianssin hankesuunnitelmassa esitetty tilapäisratkaisuksi, koska alueelta puuttui tuolloin lainvoimainen asemakaava. Asemakaavan vahvistuttua lainvoimaiseksi, ratkaisu toteutetaan lopullisena tunnelihankkeen työmaa-alueella. Ratapihankadun pohjoispään rakentaminen erillisenä urakkana olisi ollut vaikea toteuttaa, koska silloin samalla työalueella olisi ollut kaksi erillistä urakkaa. Kahden erillisen urakan yhteensovittaminen onnistuneesti samalla työmaa-alueella on erittäin vaikeaa ja sisältää suuren projektiriskin. Erillisen urakan kilpailuttaminen olisi voinut tapahtua vasta, kun suunnitelmat olivat valmiit eli käytännössä vasta keväällä 2016. Töihin olisi päästy vasta kesällä 2016. Myös louhintojen toteuttaminen ja vastuiden osoittaminen samalla työmaa-alueella olisi ollut erittäin vaikeaa. Ratapihankadun rakentaminen olisi hyvin todennäköisesti viivästynyt merkittävästi. Naistenlahden eritasoliittymästä ei olisi ollut katuyhteyttä Tampereen keskustaan, kun tunneli avataan liikenteelle marraskuussa 2016. Tunneli -hankkeen laajuusmuutoksen osalta kyse on lisä-/muutostyöstä, johon on sovellettu hankintalain 28 tarkoittamaa suorahankintaa lisätilauksissa. Ratapihankadun liittymäjärjestelyjen ja tunnelin lähiosuuden toteuttaminen nimenomaan tunnelin laajuusmuutoksena on perusteltua siinäkin mielessä, että valtio osallistuu näihin investointikustannuksiin. Valittaja väittää, että Ratapihankadun rakentaminen ja 6,3 milj. euron kustannus sisältyvät jo 16.11.2015 hyväksyttyyn talousarvioon. Ratapihankatu sisältyi hyväksyttyyn vuoden 2016 talousarvioon kuten moni muukin kohde, joka oli nostettu talousarviovuoden rakentamisen työkohdelistalle. Tilaajaryhmän ydinprosesseilla on sitovaa valtuustoon nähden mm. investointien bruttomenot, mikä tarkoittaa sitä, että investointien bruttomenojen tasoa ei saa ylittää, mutta sitovuuden sisällä voi rahaa kohdentaa joustavasti eri kohteesta toiseen. Esimerkiksi rakentamisen kohteet tai niiden laajuudet saattavat eri syistä muuttua alkuperäisestä suunnitelmasta talousarviovuoden aikana. Myös Ratapihankadun rakentamisen osalta alkuperäinen suunnitelma muuttui. Tammelan kaava-alueen uudistamisessa varauduttiin Ratapihankadun rakentamiseen. Ratapihankadun pohjoispään katutyöt toteuttaa kuitenkin Tunneliallianssi laajuusmuutoksena. Muutos tapahtui talousarvion sitovuussäännösten sisällä. Lisäksi Ratapihankadun rakentamiseen varatusta investointirahasta säästyy 2,5 milj. euroa.
6 Kaupunginvaltuusto muuttaa talousarviovuoden aikana talousarviota, jos siihen on aihetta. Kaupunginvaltuustolla on täysi oikeus varautua kaupungille arvioitujen menojen suorittamiseen. Investointimenojen lisäys, raitiotie Valittaja katsoo, että raitiotien suunnitteluun talousarviossa varattuja määrärahoja ei saa ylittää. Talousarvio ei sido valtuustoa itseään ja valtuusto voi päättää muutoksista myös talousarviovuoden aikana. Mikäli vuoden 2016 aikana ilmenee, että arvioidut menot ja tulot poikkeavat talousarviossa arvioidusta, talousarviota muutetaan vuoden 2016 aikana. Lisätalousarviopäätöksen liitteen mukaan raitiotieallianssin suunnitteluvalmiutta on tarkoituksenmukaista lisätä jo vuoden 2016 aikana. Mikäli suunnitteluvalmiutta ei vuoden 2016 aikana nosteta, tarvittava rakennustöiden aloittamista edeltävä suunnittelu- ja valmistelutyö siirtyy kevääseen. Lisämääräraha ei nosta raitiotiehankkeen kokonaiskustannuksia, vaan sisältyy 250 miljoonan euron tavoitebudjettiin. Tampereen kaupunginvaltuusto on harkinnut tarkoituksenmukaiseksi lisämäärärahan osoittamisen suunnitteluvalmiuden nostamiseen ennen raitiotiehankkeen toteuttamispäätöstä. Valittaja katsoo, että valtuusto ei olisi voinut päättää vuoden 2016 talousarvion lisäyksestä 1,7 milj. euroa raitiotiehankkeen investointimenoihin ja tätä vastaavasta valtion rahoitusosuudesta 0,51 milj. euroa rahoitusosuuksiin, koska valtio ei ole vielä päättänyt osallistumisesta näihin kustannuksiin. Kaupunginvaltuusto päättää kaupungin talousarviosta. Valtuusto päättää myös talousarvioon vuoden aikana tehtävistä muutoksista, jos talousarviota on perustelua muuttaa. Kaupunginvaltuusto on noudattanut valtuustolle kuuluvaa päätösvaltaa, kun valtuusto on osoittanut raitiotiehankkeen investointeihin lisärahoitusta ja korottanut hankkeeseen saatavaa valtionrahoitusta. Puutteelliset tiedot päätöksenteossa Valittaja katsoo, että lisätalousarvioesityksessä olisi ollut rantaväylän tunnelin rahoituksen ja laajennusmuutosten osalta harhaanjohtavaa ja puutteellista tietoa. Valittajan mukaan myös raitiotiehankkeen investointimeno (1,7 milj. euroa) sekä tätä vastaava valtion rahoitusosuus (0,51 milj. euroa) perustuvat puutteelliseen tietoon. Valittajan mukaan pilaantuneiden maiden kokonaismäärää ei ole selvitetty eikä ajomatkakustannusten li-
7 sääntymisestä ole esitetty laskelmaa. Valittajalle on myös jäänyt epäselväksi, miten hankesuunnitelmassa mainittu riskienjako on toteutunut PIMA-käsittelyssä. Kuntalain mukaan kaupunginhallitus valmistelee kaupunginvaltuustossa käsiteltävät asiat. Laissa ei ole tarkemmin säädetty, mitä valtuustoasioiden valmisteluun kuuluu ja miten valmistelun tulee tapahtua. Valtuuston itsensä on oikeuskirjallisuuden mukaan yleensä arvioitava, onko valmistelu ollut riittävää eli onko valtuustolla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot. Asiaa käsiteltäessä ei ole tehty pöydällepanoehdotusta. Kaupunginvaltuusto on pitänyt kaupunginhallituksen suorittamaa valmistelua sekä lisätalousarvioesityksessä ja sen liitteissä annettuja tietoja riittävänä asian ratkaisemiseksi. Oikeudenkäyntikulut Valitus ei ole johtunut viranomaisen virheestä. Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Lopuksi Tampereen kaupungin vuoden 2016 talousarvioon sekä päätettyihin talousarvion muutoksiin on sisällytetty kuntalain edellyttämällä tavalla suoriteperusteisesti toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määräraha- ja tuloarviot sekä siinä on osoitettu, miten rahoitustarve katetaan. Talousarvio on laadittu kuntalain edellyttämällä tavalla. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä sitä tule kumota. Tampereella