RAKENNUSJÄRJESTYS KUNNALLISEN ITSEHALLINNON VÄLINEENÄ

TAMPEREEN YLIOPISTO Johtamiskorkeakoulu Anitta Käenniemi RAKENNUSJÄRJESTYS KUNNALLISEN ITSEHALLINNON VÄLINEENÄ Pro gradu tutkielma Julkisoikeus Tampere 2013

II Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu KÄENNIEMI, ANITTA: Rakennusjärjestys kunnallisen itsehallinnon välineenä Pro gradu tutkielma, XII + 79 s. Marraskuu 2013 Kunnalla tulee maankäyttö- ja rakennuslain mukaan olla oman alueensa rakentamista ohjaava rakennusjärjestys. Rakennusjärjestys on kunnallisista määräyskokoelmista ainoa pakollinen ja sen historia ulottuu aina 1800-luvun alkupuolelle saakka. Vaikka kyse on kunnan mahdollisuudesta asettaa omia paikallisia määräyksiä, on Suomen Kuntaliitto vuonna 2005 tutkimuksessaan todennut määräysten olevan hyvin toistensa kaltaisia ja pääosin teknisluonteisia. Tutkimus on pääpainoltaan lainopillinen eli oikeusdogmaattinen. Tutkimuksessa kartoitetaan niitä oikeudellisia mahdollisuuksia, joita kunnalla on itsehallintovaltansa puitteissa suhteessa rakennusjärjestyksen määräysten sisältöön ja laajuuteen. Aiempaa tutkimusta ei rakennusjärjestyksestä juurikaan ole. Maankäytön suunnittelua on tutkittu kaavoituksen lähtökohdista eri muodoissaan, mutta maankäytön ohjauksen välineenä rakennusjärjestys on mahdollisuuksineen jäänyt huomiotta. Perustuslaki sai sisällökseen säännöksiä oikeudesta ympäristöön, koska ympäristön säilymisen katsottiin olevan edellytyksenä muiden perusoikeuksien toteutumiselle. Maankäyttö- ja rakennuslain tarkoituksena oli perusoikeussäädösten ohjaamana lisätä kuntalaisen vaikuttamismahdollisuuksia oman ympäristönsä kehittämisessä. Samalla laki vahvisti kunnan itsehallinnollista oikeutta oman yhdyskuntarakenteensa kehittämiseen. Maankäyttö- ja rakennuslain 14 yhdessä rakennusjärjestyksen hyväksymismenettelyä koskevan säädöksen kanssa antaa tutkimuksen mukaan kunnalle laajan mahdollisuuden itsehallinnollisen päätösvallan käyttämiseen. Rakennusjärjestyksellä voikin kehittyessään olla merkittävä asema kunnan rakentamisen ja maankäytön ohjauksen kokonaisuudessa. Määräysten kehittyminen edellyttää kuitenkin asiantuntijuuden kehittymistä sekä kunnan poliittista tahtoa ja yhteisiä tavoitteita. Rakennusjärjestys voi nykyisen sääntelyn turvin olla perinteistä kaavoitusta joustavampi ohjausväline ja toimia suunnittelun esiasteena. Rakennusjärjestyksen ja kaavoituksen keskinäisen koherenssin saavuttamista edesauttaa niiden valmistelu saman viranomaisen toimesta silloin, kun kunnassa on oma kaavoittamisen asiantuntija. Rakennusjärjestys voi kehittyä rakentamisen ohjaamisen lisäksi maankäytön ohjaamisen välineeksi. Asiasanat: Kunta, maankäytön ohjaus, kaavoitus, rakennusjärjestys, paikallisuus.

III SISÄLLYS LÄHTEET... III VIRALLISLÄHTEET... VI INTERNET-LÄHTEET... VII OIKEUDEN PÄÄTÖKSET... XI LYHENTEET... XII 1 JOHDANTO... 1 2 TUTKIMUSTEHTÄVÄN ASETTAMINEN... 4 2.1 Tutkimustehtävä ja tehdyt rajaukset... 4 2.2 Tutkimuksen metodi... 6 2.3 Tutkimuksen keskeiset käsitteet... 7 3 KÄSITTEELLISET JA TEOREETTISET LÄHTÖKOHDAT... 8 3.1 Ympäristöpäätöksenteon eurooppalaiset juuret... 8 3.1.1 Paikallinen ja alueellinen päätöksenteko eurooppalaisesta näkökulmasta 8 3.1.2 Ympäristöoikeus kansainvälisesti... 9 3.1.3 Kunnan vastuu ympäristöstä... 12 3.2 Rakennusjärjestys kunnan määräysten järjestelmässä... 13 3.2.1 Rakennusjärjestyksen pitkä historia... 13 3.2.2 Kaavoitus... 15 3.2.3 Kunnan norminantovalta... 17 3.2.4 Kunnan maankäytön strategia sekä kylä- ja aluesuunnitelma... 20 3.2.5 Poikkeamismenettely osana suunnittelujärjestelmää... 22 3.3 Itsehallinto suomalaisittain... 23 3.3.1 Historia... 23 3.3.2 Itsehallinnon nykyaikainen oikeudellinen perusta... 25 3.4 Kuntalainen ja vaikuttaminen... 27 3.4.1 Osallistuminen... 27 3.4.2 Luottamushenkilöhallinto... 29 3.4.3 Kunnan tahdon muodostuminen... 30 4 RAKENNUSJÄRJESTYS OIKEUDELLISEN OHJAUKSEN VÄLINEENÄ... 33 4.1 Rakennusjärjestys maankäyttö- ja rakennuslaissa... 33 4.2 Hallinnon ja ympäristönkäytön oikeusperiaatteet rakennusjärjestyksessä... 35 4.2.1 Hyvän hallinnon perusteet... 35 4.2.2 Määräysten kohtuullisuus- ja suhteellisuusvaatimus oikeusperiaatteena36 4.2.3 Ympäristönkäytön uudet oikeusperiaatteet... 39 4.2.4 Joustavan normiston harkinnanvara... 40

II 4.3 Omaisuus ja sen hyödyntäminen sääntelyn kannalta... 42 4.3.1 Omaisuuden suoja... 42 4.3.2 Perusrakennusoikeuden käsite... 45 4.4 Mahdollisuus paikallisuuteen ja omaleimaisuuteen... 47 4.4.1 Paikallisuuden käsite... 47 4.4.2 Omaleimaisuuden käsite... 49 5 RAKENNUSJÄRJESTYKSEN KESKEISET SISÄLTÖKYSYMYKSET... 51 5.1 Rakennusjärjestyksen määräysten laajuus... 51 5.2 Rakennuspaikkaan liittyvät määräykset ohjauksen välineenä... 52 5.2.1 Rakennuspaikka vaikutuskeinona... 52 5.2.2 Rakennuksen koko, sijoittuminen ja ympäristöön sopeutuminen... 53 5.3 Rakentamistapa... 55 5.3.1 Hyvä rakentamistapa... 55 5.3.2 Rakentamistapaohje... 56 5.4 Kunnan harkintavalta rakentamisen ennakkovalvonnan järjestämisessä... 58 5.4.1 Rakentamiseen liittyvät viranomaisluvat... 58 5.4.3 Tekniikan kehitys ja ympäristökysymykset haasteena määräyksille... 62 5.5 Aluevalintojen mahdollisuus rakentamisen ohjaamisessa... 64 5.5.1 Suunnittelutarvealue... 64 5.5.2 Alueittaisesti erilaiset määräykset ohjauskeinona... 67 6 KUNNAN EDELLYTYKSET RAKENNUSJÄRJESTYKSEN LAATIMISEEN70 6.1 Asiantuntijuus ja toimivalta osana laatimisen prosessia... 70 6.2 Valtakunnalliset mallit rakennusjärjestyksen kehityksen ohjaajina... 72 6.3 Kunnallispolitiikka ohjaa laillisuusharkintaista prosessia... 73 7 JOHTOPÄÄTÖKSET... 75

III LÄHTEET Kirjallisuuslähteet Axelsson, Markku: Rakennuskuri todellisuus ja ihanteet pohdintaan. Rakennettu Ympäristö, 1/2005. 16 17. Artikkeli. Ekroos, Ari Majamaa, Vesa: Maankäyttö- ja rakennuslaki. Helsinki 2000. Ekroos, Ari: Kauneus ja rumuus ympäristöoikeudessa: ympäristöoikeudellinen tutkimus maisemaa ja kaupunkikuvaa koskevasta lainsäädännöstä. Helsinki 1995. Hallberg, Pekka Haapanala, Auvo Koljonen, Ritva Ranta, Hannu: Maankäyttö- ja rakennuslaki. Helsinki 2006. Hannus, Arno Hallberg, Pekka Niemi, Anne E.: Kuntalaki. 4., uud. painos. Helsinki 2009. Harjula, Heikki Prättälä, Kari: Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. 7., uudist. painos. Helsinki 2007. Heuru, Kauko: Kuntalaki käytännössä. Helsinki 2001. Heuru, Kauko: Kunnan päätösvallan siirtyminen. Oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suomalaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa. Tampere 2000. Heuru, Kauko Mennola, Erkki Ryynänen, Aimo: Kunta Kunnallisen itsehallinnon perusteet. Tampere 2011. 2., uud. painos. Hollo, Erkki J. Kuusiniemi, Kari: Rakennuslaki ja oikeuskäytäntö. Helsinki 1989. Hollo, Erkki J.: Ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojeluoikeus. Helsinki 2004. Hollo, Erkki J.: Johdatus ympäristöoikeuteen. Helsinki 2009. 3., uud.painos. Hurmeranta, Ulla: Luottamushenkilöt mukaan rakennusvalvonnan kehittämiseen. Rakennettu Ympäristö lehti 1/2013. Artikkeli, s. 11 13. Junnila, Jaana: Oikeusturva maankäytön rajoituksissa. Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen raportteja N:o 160. Helsinki 1998. Jääskeläinen, Lauri Syrjänen, Olavi: Maankäyttö- ja rakennuslaki selityksineen. Helsinki 2003. Maankäyttö- ja rakennuslaki selityksineen. Käytännön käsikirja. 3., uusittu painos. Helsinki 2010. Tulkinta ja harkinta, teoksessa Rakennustarkastuskirja suunnittelusta toteutukseen. Vammala 2004. Kauppinen, Marjut: Omaan taloon pientalosuunnittelun ominaispiirteitä. Rakennustarkastuskirja suunnittelusta toteutukseen. Vammala 2004. Teoksessa

Komiteanmietintö KM 1996:16: Valtion ja kuntien välisten suhteiden uudistamisprojekti. IV Koski, Heikki: Kansalainen, kunta ja valtio. Helsinki 1996. Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet. 8. uud. p. Helsinki 2012. Kurunmäki, Kimmo Lehtovuori, Panu: Uusi suunnittelujärjestelmä kaupunkiseuduille. Artikkeli, Rakennettu Ympäristö 2/13, s. 6-9. Kuusiniemi, Kari - Ekroos, Ari Kumpula, Anne Vihervuori, Pekka: Ympäristöoikeus. Oikeuden perusteokset. Helsinki 2001. Laakkonen, Karoliina Mustikkamäki, Nina: Kaupunkitila, -pelko ja suunnittelu. Tampereen yliopisto, aluetieteen ja ympäristöpolitiikan laitos. Tutkimuksia Sarja B 72/2000. Tampere 2000. Laakso, Seppo: Lainopin teoreettiset lähtökohdat. Tampere 2012. Laaksonen, Kalevi: Kiinteän omaisuuden perustuslainsuoja: tutkimus eräiden erityisesti maaseutukiinteistöihin kohdistuvien oikeudenrajoitusten säätämisjärjestyksestä ja korvattavuudesta. Helsinki 1998. Laine, Ritva Hurmeranta, Ulla Mynttinen, Marjut: Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus kunnissa. Kuntaliiton kysely 2005, Helsinki 2005. Lohi, Tapani: Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus. Juhlajulkaisu Vesa Majamaa. Helsinki 2005. Majamaa, Vesa: Oikeudesta rakentaa poikkeusluvalla. julkaisuja A-sarja N:o 147. 1981. Suomen lakimiesyhdistyksen Massey, Doreen: Samanaikainen tila. Toimittaneet Mikko Lehtonen, Pekka Rantanen & Jarno Valkonen. Suomentanut Janne Rovio. Jyväskylä 2008. Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus. Helsinki 2011. Mäkinen, Eija: Oikeudellinen kontrolli kunnan ympäristöasioissa. Tampere 2004. Mäkinen, Eija: Kunnallisvalitus. Kiusantekoa vai tarpeellista valvontaa ja oikeusturvaa? Helsinki 2010. Määttä, Tapio: Maanomistusoikeus: tutkimus omistusoikeusparadigmoista maaomaisuuden käytön ympäristöoikeudellisen sääntelyn näkökulmasta/kirjoittanut Tapio Määttä. Jyväskylä 1999. Perusoikeustyöryhm 1992: Mietintö. 2/1993. Helsinki 1993. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu Sandberg, Siv Ståhlberg, Krister: Kuntalaisten kunta ja valtio. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Vammala 1997. Savolainen, Jukka: Maankäyttö- ja rakennuslaki perusteluineen, Helsinki 1999. Suomen Kuntaliitto ry: Rakennusjärjestyksen malli. Helsinki 1999.

Syrjänen, Olavi Jääskeläinen, Lauri: Maankäyttö- ja rakennuslaki selityksineen. Käytännön käsikirja. 3., uusittu painos. Hämeenlinna 2010. Syrjänen, Olavi: Harkintavalta kaavoituksessa ja rakentamisessa. Tampere 1999. Tala, Jyrki: Lakien laadinta ja vaikutukset. Helsinki 2005. Tepora, Jarno Kartio, Leena Kolu, Risto Wirilander, Juhani: Kiinteistön käyttö ja luovutus. Helsinki 2002. Ympäristöministeriö, alueidenkäytön osasto: V Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus. Helsinki 2002. Arvio laista saaduista kokemuksista. Rakennustarkastuskirja. Suunnittelusta toteutukseen. Vammala 2004.

VI VIRALLISLÄHTEET HE luonnos 11.12.2012 Luonnos hallituksen esitykseksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta 11.12.2012 HE 81/2012 vp HE 1/1998 vp HE 101/1998 vp HE 192/1994 vp HE 309/1993 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta. Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen hallitusmuodoksi. Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi. Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi. Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. PeVL 38/1998 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto 38/1998 vp. Hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi. HaVL 7/2006 vp Hallintovaliokunnan lausunto: Valtioneuvoston selonteko Euroopan unionin perustamissopimuksesta HaVM 29/2002 vp Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta

VII INTERNET-LÄHTEET Akaan kaupungin verkkosivut: Maankäytön strateginen kehityskuva. Saatavilla osoitteesta: < http://www.akaa.fi/@bin/2789985/maank_strateginen_kehityskuva.pdf>, 28.8.2013. Axelsson, Markku: Rakennusjärjestyksen paikallisuuden kehittäminen. Helsinki 2005. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/mal/rakennusvalvonta/kuntientoiminta/rakennusjarjestys/sivut/default.aspx>, 2.10.2013. Haapajärven kaupungin verkkosivut: Rakennusjärjestys. Saatavilla osoitteesta: <http://www.selanne.net/instancedata/prime_product_julkaisu/selanne/embeds/selannewww structure/14369_haapajarvenrakennusjarjestys.pdf>, 20.8.2013. Hallberg, Pekka: Kunnallinen itsehallinto perusoikeutena, 2006. Puhe Oma kunta voimavarana seminaarissa. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kho.fi/37808.htm>, 23.8.2013. Harju, Auli: Varaventtiili vai voimavara? Viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden näkemyksiä paikallisesta keskustelusta. Pro gradu tutkielman tiivistelmä, 2001. Saatavilla osoitteesta: < http://tampub.uta.fi/handle/10024/89066 >, 3.8.2013. Heinolan kaupungin verkkosivut: Rakennusjärjestys. 18.6.2012. Saatavilla osoitteesta: <http://www.heinola.fi/nr/rdonlyres/48a5b336-12c7-48dc-9855-029760fca006/0/rakennusj%c3%a4rjestys31072012.pdf>, 7.8.2013. Heuru-Mennola-Ryynänen: Kunta kunnallisen itsehallinnon perusteet, Edilex, asiantuntijakirjoitukset. 2008. Saatavilla osoitteesta: <http://helios.uta.fi:2182/kirjat/7009.pdf>, 15.8.2013. Hovila Ilari: Kunnan maapolitiikan oikeudelliset ohjauskeinot, Edilex, asiantuntijakirjoitukset 2010. Saatavilla osoitteesta: < http://helios.uta.fi:2182/artikkelit/7117.pdf>, 14.9.2013. Hovila Ilari: Maankäyttöstrategiat kunnan maapolitiikan oikeudellisessa ohjauksessa, Edilex, asiantuntijakirjoitukset 2013. Saavavilla osoitteesta: <http://helios.uta.fi:2182/artikkelit/9548.pdf >, 25.7.2013. Hämeenlinnan kaupungin verkkosivut: Hämeenlinnan kaupungin rakennusjärjestys. 10.12.2012. Saatavilla osoitteesta: <http://www.hameenlinna.fi/pages/407515/h%c3%a4meenlinnan%20kaupungin%20raken nusj%c3%a4rjestys%202013.pdf>, 7.8.2013. Jyväskylän kaupungin verkkosivut: Rakennusjärjestys. Saatavilla osoitteesta: <http://www.jyvaskyla.fi/instancedata/prime_product_julkaisu/jyvaskyla/embeds/jyvaskyla wwwstructure/43361_rakennusjarjestys2009_.pdf >, 4.9.2013. Kajaste, Kimmo: Kunta ihmisten yhteisö, Helsinki 2008. <http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=263>, 19.8.2013. Saatavilla osoitteesta: Karhu, Juha: Perusoikeusnäkökohtia esineoikeudellisista kollisionratkaisuperiaatteista. Edilex. Asiantuntijakirjoitukset 14.12.2012. artikkeli. Saatavilla osoitteesta: <http://helios.uta.fi:2182/haku?phrase=perusoikeusn%c3%a4k%c3%b6kohtia+esineoikeu

VIII dellisista+kollisionratkaisuperiaat&sort=relevance&offset=1&perpage=20&submitbtn=hae&langu ages[]= >, 27.8.2013. Laine, Ritva: Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus. Suomen Kuntaliitto ry:n tutkimus. Helsinki 2012. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/mal/maankaytto/documents/mrltoimivuus_ maankaytto.pdf >, 10.10.2013. Laitio, Matti Maijala, Olli: Alueidenkäytön strateginen ohjaaminen. Ympäristöministeriön rakennetun ympäristön osaston julkaisu sarjassa Suomen ympäristö. Nro 28/2010. Saatavilla osoitteesta: <https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/37975/sy28_2010_alueidenkayton_strate gian_ohjaaminen.pdf?sequence=1>, 20.8.2013. Lodenius, Staffan: Yhdyskuntarakenteen hajoaminen. Artikkeli RY Rakennettu ympäristölehti, 2/2008. Saatavilla osoitteesta: <http://www.rakennustieto.fi/lehdet/ry/index/lehti/p_5.html>, 4.9.2013. Majamaa, Vesa: Maanomistajan asemasta maankäyttö- ja rakennuslaissa. Defensor Legis N:o 4.2003. Saatavilla osoitteesta: < http://helios.uta.fi:2182/defensor_legis/881.pdf >, 27.9.2013. Matinlassi, Marianne: Kuntien kokonaisvaltainen asumisen- ja maankäytön strategian kehittäminen. Luentoaineisto. Kuntamarkkinat, Helsinki,14.9.2011. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kunnat.net/fi/tietopankit/uutisia/2011/20110610yksikkommekuntamarkkinoill a/marianne%20matinlassi.pdf>, 1.10.2013. Museovirasto: Rakennettu hyvinvointi. Saatavilla osoitteesta: <http://www.rakennusperinto.fi/fi_fi/rakennettu_hyvinvointi/>, 1.11.2013. Määttä, Tapio: Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisointimekanismit ympäristöoikeudessa 2005. Artikkeli. Juhlajulkaisu Vesa Majamaa. Saatavilla osoitteesta: < http://helios.uta.fi:2182/kirjat/7458.pdf>. 15.8.2013. Nieminen Kalle: Kyläsuunnitelmat osana kehittämistyön arkea. Oulun yliopiston tutkimus, 2011. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kajaaninyliopistokeskus.oulu.fi/julkaisut/workingpapers/redec_wp76.pdf>. 2.7.2013. Ostramo Eira: Rakennusjärjestysselvitys 2003, Helsinki 2003. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/mal/rakennusvalvonta/kuntientoiminta/rakennusjarjestys/sivut/default.aspx >, 4.10.2013. Pertunmaan kunnanvaltuusto: Pöytäkirja 19.12.2005 73. Saatavilla osoitteesta: <http://pertunmaa-poytakirjat.akusolvers.fi/html/kvalt/2005/19121930.0/frmtxt73.htm>. 15.9.2013. Prusi, Tuija: Kunnallinen itsehallinto maankäyttö- ja rakennuslaissa. Asiantuntijakirjoitukset, 2007. Artikkeli s. 263 282. Saatavilla osoitteesta: <http://helios.uta.fi:2182/artikkelit/4511.pdf >, 2.10.2013.

Pälkäneen kunnan verkkosivut:: Maankäytön kehityskuva 2025. Rantaraitti. Loppuraportti 4.12.2012. Saatavilla osoitteesta: <http://www.paikkatieto.airix.fi/tietopankki/palkane/>, 28.9.2013. Rovaniemen kunnan verkkosivut: Rakennusjärjestys. Saatavilla osoitteesta: <http://www.rovaniemi.fi/loader.aspx?id=fccbbc01-7435-4d05-a6b2-4c5f6fa0c6a7>, 19.9.2013. Ryynänen Aimo: Suomen poliittinen järjestelmä verkkokirja. Helsingin yliopisto. Saatavilla osoitteesta: <http://blogs.helsinki.fi/vol-spj/itsehallinto/kunnallinen-itsehallinto/1999/>, 19.9.2013. Ryynänen, Aimo: Kunnan luottamushenkilö. Edustaja, päättäjä, poliitikko. Sisäasiainministeriö 23/2006. Helsinki 2006a. Saatavilla osoitteesta: <http://www.intermin.fi/julkaisu/232006?docid=25055 >, 25.9.2013. Ryynänen, Aimo: Euroopan unioni ja kunnallishallinto edetäänkö kuntasokeudesta aitoon kumppanuuteen? Artikkeli. Edilex 2006b. Saatavilla osoitteesta: <http://helios.uta.fi:2182/artikkelit/3711.pdf >. 22.9.2013. Ryynänen, Aimo: Läheisyysperiaate Suomen hallinnon rakenneperiaatteena. Artikkeli. Edilex 2007. Saatavilla osoitteesta: <http://helios.uta.fi:2182/artikkelit/4512.pdf>. 24.9.2013. Suomen Kuntaliitto ry: Opas rakennusjärjestyksen laatimiseen. Verkkojulkaisu 2013. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/mal/rakennusvalvonta/kuntientoiminta/rakennusjarjestys/sivut/default.aspx>. 27.7.2013. Syrjänen Olavi: Oikeudenalakohtaiset oikeusperiaatteet kaava- ja rakentamispäätösten argumentoinnin vahvistajina. Artikkeli, Lakimies 5/2001, s. 830 859. Edilex. Saatavilla osoitteesta: <http://helios.uta.fi:2182/lakimies/1655.pdf >. 6.9.2013. Toropainen Tapio: Maankäytön strateginen suunnittelu. Artikkeli. Maankäyttö-lehti 4/2011. Saatavilla osoitteesta: <http://www.maankaytto.fi/arkisto/mk411/mk411_1527_toropainen.pdf>. 28.8.2013. Tyrnävän kunnan verkkosivut: Rakennusjärjestys. Saatavilla osoitteesta: <http://www.tyrnava.fi/documents/rakennusjarjestys.pdf>, 19.9.2013. Äänekosken kaupungin verkkosivut: Honkolan ja Hirvaskankaan-Koiviston osayleiskaava. Rakentamistapaohjeet, 2006. Saatavilla osoitteesta: <http://www.aanekoski.fi/files/asuminen/kaavat/honkolahirvaskangas_koivistorakennustapa ohjeet.pdf>, 2.10.2013. IX Valtioneuvoston verkkosivut: Saatavilla osoitteesta: <http://valtioneuvosto.fi/eu/tietoa/toimivalta/fi.jsp>. 23.8.2013. Vihervuori, Pekka: Rakentamisen säännöt ja päätöksenteko kuka päättää ja millä perusteella. Puhe rakennustarkastuspäivillä Espoossa 2012. Saatavilla osoitteesta: <http://www.kho.fi/59904.htm>. 23.8.2013.

Ympäristöministeriön verkkosivut: Haja-asutuksen jätevedet. Lainsäädäntö ja käytännöt. Ympäristöopas 2011. Saatavilla osoitteesta: <https://helda.helsinki.fi/handle/10138/38826>. 1.11.2013. Tulevaisuuden alueidenkäytöstä päätetään nyt. Tarkistetut valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Helmikuu/2009. Saatavilla osoitteesta: <http://www.ym.fi/download/noname/%7bff2c7487-b8b0-476b-b38a- 262DF17F5EE7%7D/37634>. 1.11.2013. Kyläkaavoitus. Yleiskaava maaseuturakentamisen ohjaamisessa. Saatavilla osoitteesta: <http://www.ym.fi/download/noname/%7be34da144-b9f4-4bcc-be92- FD5FF8401566%7D/37626 >. 1.11.2013. X

XI OIKEUDEN PÄÄTÖKSET KHO 12.2.1969 T. 889 (Larma ym. 1982, s. 88) KHO 14.10.1988 A 64 (Edilex) KHO 14.12.2004 T. 3263 (Jääskeläinen & Syrjänen 22010, 157) KHO 1962 I 20 (Finlex) KHO 1983 A II 65 (Finlex) KHO 1983 A II 90 (Edilex) KHO 20.1.1981 T. 229 (Edilex) KHO 20.1.2005 T. 84 (Edilex) KHO 2004:48 (Edilex) KHO 2005:3. (Edilex) KHO 2008:12 (Finlex) KHO 25.11.2005 T. 3072 (Edilex) KHO 25.9.1979 T. 3924 (Edilex) KHO 26.1.2009 T. 154 (Edilex) KHO 28.2.2012 T. 391 (Edilex) KHO 29.1.1985 T. 429 (Edilex) KHO 3.12.1982 T. 5434 (Edilex) KHO 3.9.1985 T. 3768 (Edilex) KHO 7.11.1996 T. 3468 (Edilex) KHO 8.7.2011 T. 1981 (Edilex) KHO 9.5.1988 A 63 (Finlex) Keski-Suomen LO 18.11.1988 1309 (Finlex) Turun HAO 29.6.2010 10/0320/1 (Finlex)

XII LYHENTEET A AVI HaVM Asetus Aluehallintovirasto Hallintovaliokunnan mietintö HL Hallintolaki 6.6.2003/434 HLL Hallintolainkäyttölaki JäteL Jätelaki 17.6.2001/646 KHO Korkein hallinto-oikeus KL Kuntalaki 17.3.1995/365 L LO Laki Lääninoikeus MRA Maankäyttö- ja rakennusasetus 10.9.1999/895 MRL Maankäyttö- ja rakennuslaki 5.2.1999/132 PL Suomen perustuslaki 11.6.1999/731 RakA Rakennusasetus 266/1959 RakL Rakennuslaki 370/1958 TSL Terveydensuojelulaki 19.8.1994/763 VesiL Vesilaki 27.5.2011/587 VHL Vesihuoltolaki 9.1.2001/119 YK Yhdistyneet kansakunnat YsL Ympäristönsuojelulaki 4.2.2000/86

1 1 JOHDANTO Kunnalla tulee maankäyttö- ja rakennuslain säädösten mukaan olla oman alueensa rakentamista ohjaava rakennusjärjestys. Vaikka kunnilla on oikeus antaa eräitä muitakin määräyksiä, on rakennusjärjestys määräyskokoelmista ainoa pakollinen. Rakennusjärjestyksellä on pitkä historia rakentamisen lainsäädännössä. Ensimmäiset kaupungin antamat määräykset ovat peräisin 1800-luvun alusta. Sääntely koski aluksi pääosin puukaupunkien paloturvallisuutta, mutta laajentui siitä mm. puolustuksellisten, terveydellisten ja yhteisten tarpeiden tyydyttämisen sääntelyyn 1. Nykyisessä maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) vahvistettiin edeltäjäänsä rakennuslakiin (370/1958) nähden kunnan mahdollisuutta suunnitella omaa maankäyttöään ja toteuttaa poliittista tahtoaan. Valtion rooli vaihtui valvonnasta kaavan laatimisvaiheen aikaiseen seurannan ja ohjauksen rooliin. Maankäytön suunnitteluun on perinteisesti mielletty kuuluvaksi lähinnä suunnitteleminen kaavoittamalla, joka toteuttaakin omalta osaltaan paikallisuuden tavoitetta Suomen Kuntaliitto ry on vuonna 2003 tehnyt kyselytutkimukseen perustuvan selvityksen kuntien rakennusjärjestyksistä. Selvityksessä todetaan, etteivät kunnat ole käyttäneet kunnallista päätösvaltaansa kovinkaan tehokkaasti, vaan rakennusjärjestyksistä on tullut toistensa kaltaisia määräyskokoelmia. Rakennusjärjestykset sisältävät enimmäkseen teknisluonteisia määräyksiä paikallisuuden ja ominaispiirteiden säilyttämistä koskevien määräysten jäädessä taka-alalle. 2 Rakennusjärjestyksen mahdollisuus osana kunnan maankäytön strategian toteuttamista on jäänyt yleisesti huomioimatta. Toisin kuin jatkuvassa muutoksessa olevasta kaavasta, rakennusjärjestyksestä on muodostunut harvoin muuttuva sääntelyn väline. Suomessa ihmisen toimintaa suhteessa ympäristöön säädellään lukuisissa eri säädöksissä. Rakentamisen osalta keskeinen laki on maankäyttö- ja rakennuslaki (5.2.1999/132), josta löytyy viitteitä mm. maankäyttö- ja rakennusasetukseen, luonnonsuojelulakiin, ympäristönsuojelulakiin sekä muinaismuistolakiin. Säädöstasolla puhutaan valtakunnallisista määräyksistä, jotka koskevat kaikkia kansalaisia ja kiinteistöjä tasapuolisesti koko maassa. Kunnallista itsehallintoa tuetaan niin Euroopan unionin oikeuden tasolla kuin Suomen perustuslain (11.6.1999/731) 121 :ssä, jossa edellytetään kuntien hallinnon perustuvan asukkaiden itsehallintoon. Paikallishallinnon järjestämisellä lähtökohdiltaan erilaisissa 1 Jääskeläinen & Syrjänen 2010, s. 27. 2 Axelsson 2005, s. 3..

2 ympäristöissä on suuri merkitys asukkaiden identiteetin kannalta. Myös maankäyttö- ja rakennuslaki antaa kunnalle mahdollisuuden kaavoituksen ohella rakennusjärjestyksellään ohjata yhdyskuntakehitystä paikallisesti. MRL 14.2 :ssä säädetään: Rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuutta on tarkasteltu Suomen Kuntaliitto ry:n tutkimuksessa vuonna 2012. Tutkimuksen johtopäätöksissä todetaan, että kaavoitusprosessista on tullut kunnille liian raskas. Kaavalla ei pystytä reagoimaan nopeatempoiseen yhdyskuntakehitykseen riittävän nopeasti ja joustavasti. 3 Uusia välineitä kaupunkiseutujen maankäytön suunnitteluun etsivät myös Kimmo Kurunmäki ja Panu Lehtovuori artikkelissaan Rakennettu Ympäristö lehden numerossa 2 tänä vuonna. Kirjoittajat pitävät osayleiskaavoitusta liian riskialttiina kaavoituksen kanssa samanaikaisten sopimusmenettelyjen vuoksi. Lisäksi ongelmana pidetään julkisten suunnitteluorganisaatioiden osaajapulaa. 4 Tällä tutkimuksella pyrin osaltani selvittämään sitä, voiko rakennusjärjestys olla nykyistä vahvemmin osa maankäytön ohjausvälineistöä voimassa olevaa sääntelyä hyödyntäen. Rakentamisen teollistumisella ja erityisesti pientaloteollisuudella on oma vaikutuksensa kuntien toimintaan koskien myös maankäytön suunnittelua. Uusista asukkaista käydään kuntien kesken kilpailua markkinataloudessa. Kunnat ovat myös saattaneet lähteä yhtenäistämään rakennusjärjestyksiään helpottaakseen suunnittelijoiden ja rakennuttajien toimintaa 5. Yhtenäisillä määräyksillä katsottiin voitavan yhtenäistää viranomaisten käytäntöjä, helpottaa suunnittelijoiden ja yrittäjien toimintaa sekä parantavan kuntayhteistyötä. Mutta voivatko useamman kunnan alueen kattavat rakennusjärjestyksen määräykset olla riittäviä turvaamaan maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamia paikallisuuden arvoja? Kiihtyvä tekninen kehitys edellyttää suunnittelujärjestelmien kehittämistä. Ympäristölainsäädännön tarkentuminen, uudistuva energiatekniikka sekä muu tekninen edistyminen on tuonut kuntien päättäjille haasteita yhdyskuntarakentamisen kehittämisen kannalta. 2000- luvun alussa laadittuihin rakennusjärjestyksiin nähden kehitys on ohittanut määräysten sisällön. Samaan aikaan ihmisen elinympäristöjen turvallisuudelta ja viihtyisyydeltä 3 Laine 2012, s. 23 24. 4 Kurunmäki & Lehtovuori artikkelissaan Uusi suunnittelujärjestelmä kaupunkiseuduille Rakennettu Ympäristö lehden numerossa 2/13, s. 6 7. 5 Kiuruvesi ja 5 muuta Ylä-Savon kuntaa v. 2011 sekä mm. Lahden kaupunki yhdessä Nastolan ja Kärkölän kanssa v. 2009.

3 odotetaan aiempaa enemmän. Erilaisten intressien yhteen sovittamiseen kaivataan kunnissa välineitä. Tutkimuksella selvitetään niitä rajoja, joiden sisällä kunnallinen rakennusjärjestys voi toimia apuna eri osa-alueiden kehittymisen sekä asukkaiden tasapuolisuuden ja viihtyisän ympäristön vaatimusten yhteen sovittamisessa. Kuntatalouden kannalta maankäytön ohjauksen onnistuminen on avainasemassa. Kunnan viihtyisyydellä ja houkuttelevuudella asukkaiden ja elinkeinotoiminnan alueelle sitouttamisen näkökulmasta on suuri merkitys kunnalle tulokertymän ja palvelukykyisyyden säilyttämisen kannalta. Vesi- viemäri- ja liikenneverkostojen rakentamista merkittävämmät kustannusvaikutukset syntyvät kaikesta huolimatta rakennusten ja verkoston elinkaaren aikana. Yhdyskuntarakenteen hajautuminen lisää joukkoliikenteen, sosiaalitoimen ja opetustoimen kustannuksia sekä lisää kasvihuonepäästöjä. 6 Rakennusjärjestyksen määräyksiä kehittämällä saattaa olla mahdollisuus osaltaan vaikuttaa tulevaisuuden yhdyskuntarakenteeseen, ympäristön kestävään kehitykseen ja myös niiden kautta kuntatalouteen. 6 Ympäristöministeriön verkkosivut http://www.rakennusperinto.fi/fi_fi/rakennettu_hyvinvointi/http://www.rakennusperinto.fi/fi_fi/ra kennettu_hyvinvointi/ 2013.

4 2 TUTKIMUSTEHTÄVÄN ASETTAMINEN 2.1 Tutkimustehtävä ja tehdyt rajaukset Rakennusjärjestystä ja sen asemaa kunnallisena maankäytön ohjauksen välineenä on tutkittu varsin vähän vaikka normimuodolla on varsin pitkä historia suomalaisessa rakentamisen sääntelyssä. Ympäristöoikeudesta yleisesti ja maankäyttö- ja rakennuslain sisällöllistä tutkimusta on tehty useiden tutkijoiden toimesta. Lauri Jääskeläinen on tutkinut aktiivisesti tuoreimpia rakentamista ja maankäytön suunnittelua koskevia oikeustapauksia ja laatinut niistä kommentaareja sekä kirjoittanut yhdessä Olavi Syrjäsen kanssa laajoja kommentaariteoksia aikanaan rakennuslaista ja nyt jo useampia maankäyttö- ja rakennuslaista. Kommentaariteokset ovat kattavia sekä lain että asetuksen osalta. Viimeisin kommentaareista vuodelta 2010 on yksi tämän tutkimuksen perusteoksista. Ari Ekroosin tutkimus Kauneus ja rumuus ympäristöoikeudessa vuodelta 1995 on tutkimus maisemaa ja kaupunkikuvaa koskevasta lainsäädännöstä. Teoksen kautta pyrin tässä tutkimuksessa lähestymään käsitteitä oikeudellisesta näkökulmasta. Tapio Määttä on tutkinut mm. kaavoituksen oikeudellisen sääntelyn suhdetta maanomistajan oikeuksiin esimerkiksi perusrakennusoikeuden kannalta. Maaomistajan oikeuksia on tutkittu itsenäisinä tutkimuksina sekä muun yhteiskunnallisen tutkimuksen osana. Lisäksi kunnan maapolitiikka siihen liittyvine ohjauskeinoineen on ollut mm. Eija Mäkisen, Ilari Hovilan sekä vuonna 2010 Vesa Rintamäen mielenkiinnon kohteena. Eija Mäkisen tutkimus Oikeudellinen kontrolli kunnan ympäristöasioissa vuodelta 2004 käsittelee kunnallisen harkintavallan vapauden ja ympäristöoikeuden materiaalisten ja menettelyllisten vaatimusten yhteensovittamisen kysymyksiä tavalla, joiden avulla voi lähestyä myös tutkimusta rakennusjärjestyksen oikeudellisista rajoista. Mäkinen on tutkinut lisäksi maankäyttösopimuksia. Ilari Hovila on tutkinut maapolitiikan ohjauskeinoja sekä Vesa Rintamäki väitöskirjassaan vuonna 2007 maankäyttösopimuksia. Suomen Kuntaliitto ry on 2000-luvun alussa tutkinut kuntien rakennusjärjestysten sisältöä julkaisten selvityksensä vuonna 2003. Tutkimus osoitti, että kunnat ovat varsin vähän käyttäneet maankäyttö- ja rakennuslain suomia mahdollisuuksia paikallisten määräysten antamiseen. 7 Tämän tutkimuksen tarkoituksena onkin selvittää rakennusjärjestyksen asemaa maankäytön suunnittelun järjestelmässä erityisesti itsehallinnon näkökulmasta. Samalla tutkimus sivuaa sitä, mistä ja millä perusteilla paikallistasolla on mahdollista säädellä 7 Axelsson 2005, s. 3.

5 rakentamisesta eli mitkä ovat norminantamisen oikeudelliset rajat. Maankäyttö- ja rakennuslailla lisättiin kunnallista päätösvaltaa maankäytön suunnittelussa sekä korostettiin vuorovaikutteista suunnittelua. Kaavoituskäytännöt ovat muuttuneet, mutta rakennusjärjestyksen valmisteluun ja sisältöön muutos on heijastunut hitaammin. Maankäyttö- ja rakennuslain suomia mahdollisuuksia käyttää rakennusjärjestystä kunnallisen itsehallinnon välineenä tutkiessani pääkysymyksenä on: - Mikä nykyisellään on rakennusjärjestyksen asema kunnallisen itsehallinnon välineenä ja sen kautta tarve tulevaisuudessa? Pääkysymystä pyrin selvittämään seuraaviin lisäkysymyksiin vastauksia etsien: - Mitkä ovat oikeudelliset rajat kunnan mahdollisuuksille käyttää rakennusjärjestystä maankäytön suunnittelun apuvälineenä ja rakentamisen ohjaamisesta? - Voidaanko itse määräyksiä tai laadintaprosessia kehittämällä edistää aiempaa viihtyisämpien, turvallisempien ja houkuttelevampien asuin- ja työympäristöjen kehittämistä? - Riittääkö kunnan itsehallinnon kehittämiseen MRL:n tulkinnan muutos vai tarvitaanko lainsäädännön kehittämistä nykytilanteesta? Kun rakennusjärjestyksen hyväksymisessä on kyse kunnallinen itsehallintoon liittyvä toiminta, tutkimuksessa on vaikea täysin sulkea pois kunnallistalouden tai kunnallispolitiikan kysymyksiä. Tutkimuksessa pyritäänkin sivuamaan ainakin kysymystä poliittisen ilmapiirin vaikutuksesta rakentamisen paikalliseen sääntelyyn. Politiikalla, taloudella ja rakentamisella on kunnan toiminnassa vankat yhteytensä, mutta tässä rakennusjärjestyksen määräyksiin liittyvä taloudellisten kysymysten tarkastelu tulee jäämään lähes kokonaan huomiotta. Tämän tutkimuksen ulkopuolelle tulee jäämään myös pureutuminen itse määräysten detaljeihin sisällöllisen laajuuden vuoksi. Tutkimuksen tehtävänä ei ole ottaa kantaa kuntien rakennusjärjestysten määräyksiin nykymuodossaan tai kehittää uusia määräyksiä. Määräyksiä tarkastellaan lähinnä asiakokonaisuuksien kautta luomatta uusia mallimääräyksiä.

6 2.2 Tutkimuksen metodi Tämä tutkimus on pääpainoltaan lainopillinen eli oikeusdogmaattinen. Tutkimuksen keskeisenä tehtävänä on selvittää voimassa olevan lainsäädännön sisältö tutkimusongelman kannalta. Lainopillisessa tutkimuksessa on keskeistä oikeusjärjestykseen kuuluvien sääntöjen tutkiminen ja niiden sisällön selvittäminen eli tulkitseminen 8. Tutkimus rakentuu pääosin voimassa olevan lainsäädännön, lain valmisteluaineiston sekä oikeuskäytännön varaan. Lainopillisessa kirjallisuudessa on viittauksia rakennusjärjestyksen suuntaan, vaikka se keskittyykin maankäytön suunnittelun kysymyksiin tai MRL:n keskeisiin oikeusperiaatteisiin yleisemmin. Kirjallisuus on siten lähdemateriaalina keskeisessä osassa. Päättely perustuu osin analogiseen päättelyyn, jossa kirjallisuuden aiheena olevaa kaavoitusta käytetään samankaltaisuuden arvioinnin aineistona 9. Tutkimukseen sisältyy lainopillisen tutkimuksen lisäksi oikeushistoriallinen osuus. Oikeushistorian tieteenalalla tutkitaan oikeusjärjestyksiä ja käsityksiä menneinä aikakausina. Oikeus nähdään aina oman aikakautensa ja kulttuurin tuotteena. Rakennusjärjestyksen nykyiseen luonteeseen vaikuttaa merkittävästi juuri sen pitkä historia. Rakennusjärjestyksen oikeudellisen aseman nykytulkinta muodostuu suurelta osin sen kehityksestä ja nykyisyyttä on helpompi ymmärtää tuntien sen historiallinen tausta. Siten oikeushistoriallakin on osuutensa tutkimuksessa. Kunnallisen itsehallinnon juurilla ja oikeushistorialla on osuus itsehallinnon tulkinnassa varsinaisen lainopin lisäksi. Varsinaisesti oikeussosiologista tutkimusta ei tähän tutkimukseen ole tarkoitus sisällyttää vaikka jossain määrin selvitetään rakennusjärjestyksen sekä maankäyttö- ja rakennuslain vaikutuksia yhteiskunnassa. Oikeussosiologia tutkii oikeuden ja yhteiskunnallisten ilmiöiden välisiä rakenteellisia ja historiallisia yhteyksiä. Se on monitieteellinen tutkimusala. Kunnan oikeus päättää omasta rakennusjärjestyksestään ja erityisesti kunnan tekemät valinnat ovat yhteydessä yhteiskunnallisiin ilmiöihin. Päätökset ovat kunnallispoliittisia valintoja lain asettamien valtuuksien rajoissa. Siten tutkimusalaa ei voida täysin sivuuttaa tässä kokonaisuudessa, vaikka sen laajuuden vuoksi käsittely rajoittuukin vain yleispiirteisiin. 8 Husa ym. 2008, s. 20. 9 Laakso 2012, s. 346 347.

7 2.3 Tutkimuksen keskeiset käsitteet Maankäyttö- ja rakennuslaki sisältää käsitteitä, joiden selventäminen tutkimuksen kuluessa on tarpeen. Seuraavassa joitakin peruskäsitteitä: Yhdyskuntarakenteella tarkoitetaan valitun alueen sisäistä rakennetta. Valittu alue voi muodostua esimerkiksi työssäkäyntialueesta tai kunnan alueesta. Yhdyskuntarakenne muodostuu asukkaiden, työpaikkojen, yritystoiminnan, vapaa-alueiden ja liikenneväylien sekä teknisten verkostojen sijoittumisen kokonaisuudesta. 10 Eri alueiden ja verkostojen yhteistoiminta ja joustavuus muodostavat elinympäristöjen viihtyisän kokonaisuuden perusrakenteen. Maankäytön suunnittelu muodostuu kokonaisuudesta, jossa lainsäädännön nojalla hallintopäätöksin on tarkoitus ohjata maan käyttämistä eri tarkoituksiin 11. Todellisen suunnittelun välinein etsitään tarkoituksen mukaisia vaihtoehtoja yhdyskunnan sisäisten osien järjestämiseen. Tällä tutkimuksella pyritään selvittämään kunnallisen rakennusjärjestyksen asemaa suunnittelun kokonaisuudessa. Taaja-asutusalue on rakennuslain aikainen käsite, jolla tarkoitettiin asutusta, joka oli yhtenäistä ja jota varten oli tarpeen ryhtyä toimenpiteisiin yhteisten tarpeiden, kuten vesi- ja viemäri- tai tieverkosto, rakentamiseen. Yhtenäinen asutus saattoi muodostua myös muusta rakentamisesta kuin asuntojen rakentamisesta. 12 Haja-asutusalue on kaavoilla suunnittelematonta aluetta, joka ei ole taaja-asutusaluetta. Kestävä kehitys käsitteenä pohjautuu jo 1980-luvulla toimineen ns. Brundtlandin komitean työhön. Käsite kattaa luonnonvarojen käytön ja yleisesti maapallon resurssien käytön järjestämistä siten, että nykykäyttö ei vähennä tulevien sukupolvien käyttömahdollisuuksia. 13 Bruntlandin komitea oli komitea, jota YK oli pyytänyt laatimaan raportin koskien mm. pitkän tähtäyksen ympäristösuunnitelmaa. 10 Jääskeläinen & Syrjänen 2010, s. 23. 11 Jääskeläinen & Syrjänen 2010, s. 20. 12 Hallberg ym. 2006, s. 73 74. 13 Hallberg ym. 2006, s. 18.

8 3 KÄSITTEELLISET JA TEOREETTISET LÄHTÖKOHDAT 3.1 Ympäristöpäätöksenteon eurooppalaiset juuret 3.1.1 Paikallinen ja alueellinen päätöksenteko eurooppalaisesta näkökulmasta Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirja (SopS 66/1991) tuli Suomea sitovaksi, kun Suomi liittyi Euroopan neuvostoon ja ratifioi vuonna 1991 sopimuksen. Peruskirjan tavoitteena on ollut vahvistaa kunnallisen itsehallinnon edellytyksiä Euroopan unioniin kuuluvissa maissa. Peruskirjan 3.artikla sisältää määritelmän kunnallisen itsehallinnon sisällöstä: Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisen eli kuntien oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Peruskirja merkitsi vahvasti kunnallisen itsehallinnon aseman vahvistumista. 14 Peruskirjan keskeinen velvoite on edellyttää sopimukseen sitoutuneita valtioita takaamaan paikalliselle itsehallinnolle sekä poliittinen, hallinnollinen ja taloudellinen riippumattomuus. Sen katsotaan myös korostaneen sitä, että taloudelliset voimavarat ovat tasapainossa tehtävien kanssa. Näin toteutuu poliitikkojen vastuullisuus. 15 Paikallisen yhteisön poliittinen itsenäisyys on Euroopassa kunnallisen itsehallinnon peruslähtökohta. Sen kautta on mahdollista toteuttaa kokonaisvastuu omista asioista. Edellä kuvattu määritelmä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjasta on luotu tämän paikallisen yhteisön itsenäisyyden tavoitteen lähtökohdasta. Kunnat ovat alueyhteisöjä, jotka osallistuvat käytännön toimintaan useilla tavoilla huolehtien yhteiskunnallisista tehtävistä. Kunnat ovat myös poliittisia yhteisöjä, joilla on omat kansanvaltaisuuden kautta luodut tavoitteensa. Järjestelmää toteutetaan oikeusjärjestelmän kautta. 16 Oikeusjärjestelmä on puolestaan laaja kokonaisuus, johon on luettava lainsäädännön ja oikeusjärjestyksen lisäksi erilaisista osapuolten vuorovaikutus- ja riippuvuussuhteen sekä niiden aiheuttama eläminen oikeudelliselta kannalta. 17 EU:n tasolla toiminnan laadun ja onnistumisen taustalla nähtiin olevan kansalaisläheisyys. Kansalaisläheisyydellä ei tarkoitettu niinkään yksittäisen kansalaisen yhteydenottoja unionin suuntaan, vaan enemmänkin sitä, että päätösten ja toiminnan tasolla kansalaisten elinolosuh- 14 Ryynänen, Suomen poliittinen järjestelmä verkkokirja. 15 Ryynänen 2006, s. 86. 16 Heuru ym. 2011, s. 23. 17 Heuru ym. 2011, s. 37.

9 teet ja intressit olisi paremmin otettavissa huomioon. 18 Jopa kaksi kolmasosaa EUlainsäädännöstä ja eri ohjelmista toimeenpannaan paikallisella ja alueellisella tasolla. Pohjoismaissa on kunnalla laaja yleinen toimivalta ja itsehallinto, joka on turvattu perustuslailla. 19 Valtioneuvosto toteaa Internet-sivustollaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueilla vaikuttavan jäsenvaltioita sitovat yhteisösäädökset. Toimivallan käyttöön vaikuttavat sekä toiminnan tavoitteet ja keinot suhteuttava suhteellisuusperiaate että myös toissijaisuus- eli läheisyysperiaate. 20 Läheisyysperiaatteen mukaan päätökset tulee tehdä mahdollisimman lähellä kansalaisia. Suomalaisittain periaate viittaa käsitykseen siitä, että kansalaisia lähellä olevalla toimielimellä olisi julkisten palvelujen toteuttamisvastuu. Lähinnä kansalaisia ovat julkisen hallinnon yksiköistä juuri kunnat. 21 Valtion ja kunnan toimivaltasuhteiden jakoa monilla osa-alueilla perustellaan juuri em. läheisyysperiaatteella. Uuden hallintomallin muuntuminen verkostoitumisen muotoon lisää kehitystä alueellisen vaikuttamisen mahdollisuuksien suuntaan. Modernissa hallinnossa perustuslakiin viittaava hallitseminen lähenee katalysaattorina toimimista, kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien kehittämisen vahvistamista ja hyvinvoinnin kaikinpuolista kehittämistä. 22 3.1.2 Ympäristöoikeus kansainvälisesti Ympäristöoikeuden ala on laaja eikä aina kovin yksiselitteinen. Sisältö riippuu osin asian esitystekniikastakin. 23 Ympäristöoikeudessa tarkastellaan sekä elollista että elotonta ympäristöä. Oikeudenalan lähtökohdat ovat sekä yksityisoikeudellisia että ympäristöoikeudellisia. Kansainvälisesti on alun perin lähdetty liikkeelle naapuruusoikeudesta sekä yleistä järjestystä ja turvallisuutta ylläpitävästä sääntelystä. Suomalaisessa oikeudessa myös talousoikeus on liittynyt ympäristökysymyksiin. Ympäristöoikeuden alalla ohjataan ympäristön tilaan vaikuttavia toimenpiteitä. Sääntely kohdistuu ihmisen ja ympäristön suhteeseen. 24 Tyypillisimmillään oikeudenalaan kuuluvat mm. maankäytön suunnittelu ja 18 Ryynänen 2006b, s. 6-7. 19 HaVL 7/2006vp. 20 Valtioneuvoston kotisivut 2013. 21 Ryynänen 2007, s. 285 288. 22 Ryynänen 2007, s. 309. 23 Hollo 1998, s. 17. 24 Kuusiniemi ym. 2001, s. 49 51.

rakentamisen ohjaaminen, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen liittyvä lainsäädäntö, luonnon- ja luonnonvarojen suojelu, kiinteistönmuodostamisoikeus sekä luonnonvaraoikeus. 10 Ympäristöoikeuden kansainvälisyys on ymmärrettävissä helpommin sitä kautta, etteivät ympäristöongelmat tunne maiden rajoja. Ympäristöongelmien ratkaisemiseksi ja ympäristönsuojelun kehittämisen edistämiseksi solmitaan kansainvälisiä sopimuksia. Sopimukset tulee saattaa Suomessa voimaan lainsäädännöllä. 25 Kansainvälinen päätöksenteko ja sääntelyn lisääntyminen on heikentänyt kansallisvaltion merkitystä ja vähentänyt sen kautta valtion omaa valtaa. Kansainväliset sopimukset ja eurooppaoikeudelliset velvoitteet tulee ottaa huomioon kansallisessa päätöksenteossa yhdessä muiden integraatioon liittyvien sidonnaisuuksien kanssa. Samalla julkisen vallan käyttö hajaantuu usean tason toimijoille. 26 Kansallisesti implementoidun säädöksen soveltamisala on yleinen kuten kansallisen hallintooikeudenkin. Soveltaminen viranomaisessa on lähtöasetelmaltaan jäsenvaltion sisäistä. Näin ympäristölupahakemukseen liittyvä ympäristövaikutusten arviointi Suomessa on EUoikeudellisesti relevanttia, vaikka sovelletaan Suomen lainsäädäntöä. Soveltaminen on kansallista vaikka taustalla vaikuttavatkin eurooppalaisen oikeuden asettamat kriteerit ja vaatimukset. 27 Päätöksenteossa käytettävien oikeusperiaatteiden ja unionin toiminnan periaatteiden voidaan monelta osalta katsoa yhtenevän Suomen kansallisten oikeusperiaatteiden kanssa. Pyrkimys Euroopan kestävään kehitykseen, johon sisältyy myös korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen ilmentyy vastaavina tavoitteina Suomen lainsäädännössä. 28 Myös kuntalakiin jo sen ensimmäisessä pykälässä sekä maankäyttö- ja rakennuslakiin on sisällytetty sekä kestävän kehityksen että ympäristönsuojelun tavoitteita. Peruskirja muotoilee vähimmäisvaatimuksia paikalliselle itsehallinnolle. Euroopan yhteisön komission pääosaston XVI aloitteesta laaditusta vertailevasta selvityksestä ilmenee pyrkimys toisaalta maankäytön suunnittelun desentralisointiin jäsenvaltioissa ja toisaalta taloudellisten resurssien kontrollin säilyttäminen valtiolla. 29 Toisaalta kunnilla on hyvin vähän vaikutusvaltaa Euroopan Unionin ympäristöasioihin. Kuitenkin on huomattava, että 25 Mäkinen 2004, s. 29. 26 Mäenpää 2011, s. 1 2. 27 Mäenpää 2011, s. 84 85. 28 Mäenpää 2011, s. 245 246. 29 Savolainen 1999, s. 95 96.

11 jäsenvaltion vastatessa EU-oikeuden tehokkaasta toteuttamisesta, ei kunnallisella itsehallinnolla voi perustella poikkeamista EU-normistosta. 30 Tämä tulee esille yhtä lailla kuntien kaavoja, ympäristönsuojelumääräyksiä kuin myös rakennusjärjestystä hyväksyttäessä. Eurooppalaiseksi ilmiöksi EU:n toimesta vuonna 1997 julkaistun tutkimuksen mukaan on todettu kunnan ja valtion välinen suhde maankäytön suunnittelussa. Toisaalta valtio pyrkii siirtämään maankäytön kehittämisen suunnitteluvastuuta paikallistasolle samalla kun se pitää omassa valvonnassaan taloudelliset voimavarat. Kaavoituksen on tutkimuksessa todettu olevan sisällöltään usein yksityiskohtaista siitä huolimatta, että on pyritty joustavuuden lisääntymiseen. Samalla tavoin yleisenä ilmiönä Euroopassa on pyrkimys kansalaisten osallistumismahdollisuuksien ja vuorovaikutusten lisäämiseen suunnitteluvaiheessa.. 31 Suomen lainsäädäntöön vaikuttavaa ja erityisesti maankäytön suunnitteluun liittyvää kansainvälistä sääntelyä sisältyy myös joihinkin direktiiveihin sekä kansainvälisiin sopimuksiin. Luontodirektiivi ja lintudirektiivi samoin kuin eräät kulttuuriympäristöä koskevat kansainväliset sopimukset tulee ottaa huomioon kansallista lainsäädäntöä kehitettäessä. Ne vaikuttavat siten välillisesti kaikkeen suomalaiseen sääntelyyn, vaikka EU ei ole ryhtynyt erityisesti maankäytön harmonisointia koskeviin toimenpiteisiin. 32 EUnormisto on heijastunut maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteisiin. MRL 1 esittää lain yleiseksi tavoitteeksi edellytysten luomisen kestävälle kehitykselle. Alueiden käyttö ja rakentaminen tulee järjestää niin, että luodaan edellytyksiä hyvälle elinympäristölle. Samalla tavoitteeksi asetetaan ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävän kehityksen tukeminen. 30 Mäkinen 2004, s. 201. 31 Savolainen 1999, s. 96 97. 32 Savolainen 1999, s. 124 127.

12 3.1.3 Kunnan vastuu ympäristöstä Kansainväliset sopimukset ja Eurooppa-oikeudelliset velvoitteet ovat heijastuneen suomalaiseen lainsäädäntöön. Perustuslaki monilta osiltaan sisältää kunnalliseen päätöksentekoon ympäristökysymysten kannalta liittyviä periaatteita. Sekä ihmisen oikeus ympäristöön että ympäristön oikeus olemassaoloonsa näkyy lain sisällössä. Perustuslain 20 mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta sekä ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Vastuu ympäristöstä kuuluu yhtä lailla julkiselle vallalle, yksityishenkilölle ja oikeushenkilöille. Julkiselle vallalle annettiin perustuslain kautta velvoite terveellisen ympäristön turvaamiseen samalla kun kansalaisten oikeutta vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon vahvistettiin. 33 Perustuslain perusoikeuksista mm. henkilökohtainen vapaus, elinkeinonvapaus ja oikeus omaisuuteen ja sen suojaan heijastuvat yhteiseen vastuuseen ympäristöstä. Maan pakkolunastus, alueisiin ja ympäristöön liittyvä suojeluharkinta sekä maankäytön suunnittelu kaikilla tasoillaan on yhteydessä edellä mainittuihin perusoikeuksiin. 34 Maanomistajan oikeus normaaliin ja kohtuulliseen maan käyttämiseen ovat keskeisiä kysymyksiä, joita joudutaan punnitsemaan vastakkain ympäristön suojelemisen vastuukysymysten kanssa. Vastakkainasettelu syntyy usein toisaalta ihmisten velvollisuudesta välttää ympäristöä tuhoavia toimenpiteitä ja toisaalta oikeudesta ansaita toimeentulonsa. Yhteiskunnan vastakkainasettelut syntyvät samalla tavoin hyvinvoinnin kehittämisen ja säilyttämisen asetelmasta, elinkeinoelämän kehittämisen tarpeesta ja toisaalta velvoitteesta säilyttää ja suojata ympäristöä. Kuntalain 1 sisältää asukkaiden itsehallinnon keskeiset periaatteet. Asukkaiden itsehallinnon ja kansanvaltaisen päätöksentekojärjestelmän lisäksi keskeiseksi periaatteeksi on nostettu 3 momenttiin kunnan pyrkimys edistää alueellaan kestävää kehitystä. Kunnan laajentunut toimiala lisää mahdollisuuksia omien ratkaisuiden tekemiseen, mutta samalla se lisää vastuuta. Kestävä kehitys käsitteenä sisältää tulevien aikojen tarpeiden huomioimisen. Se korostaa ympäristövaikutusten arvioinnin merkitystä huomioiden toiminnallisten tavoitteiden lisäksi myös taloudelliset tavoitteet. Tavoitteisiin liittyy edellytysten luominen luonnon ja rakennetun ympäristön ekologiselle ja taloudellisesti kestävälle kehitykselle. 35 33 Hollo 2009, s. 28 29. 34 Hollo 2009, s. 30 31. 35 HE 192/1994 vp.

13 Ympäristöhallinnollisen päätöksenteon alaan luetaan mm. ennakko- ja jälkivalvonnan asioita, kuten kaavojen ja rakennusjärjestyksen hyväksyminen sekä näistä poikkeuksien myöntäminen ja erilaisten ympäristöön sekä rakentamiseen liittyvien lupien myöntäminen. Maankäyttö- ja rakennuslain tehtävä on laajalti koko yhteiskunnan ja yhdyskuntien suunnittelua, mutta se luetaan kuitenkin ympäristöllisen sääntelyn alaan. 36 Perustuslakivaliokunta on todennut maankäyttö- ja rakennuslaista antamassaan lausunnossa lain säätelevän nimenomaisesti alueiden käyttöä ja rakentamista. Molemmilla on oleellinen merkitys sen kannalta täyttääkö elinympäristö perustuslain sille asettamat vaatimukset. 37 Kunnalle itselleen on annettu vastuu viihtyisän, turvallisen ja terveellisen elinympäristön tarjoamisesta kuntalaisille. On laskettu, että noin 75 % kansallisvarallisuudesta Suomessa on rakennettua fyysistä ympäristöä. Kaupunkien rakentamiseen, ylläpitoon sekä liikenteen järjestämiseen kuluu 33 40 % bruttokansantuotteesta. Maankäyttö- ja rakennuslaki on säätänyt kunnan velvollisuudeksi kestävän kehityksen puitteissa edistää turvallisen, terveellisen, viihtyisän, sosiaalisesti toimivan ja eri väestöryhmien, kuten lasten ja vammaisten, tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista. 38 Kunnat ovat viime vuosina pääsääntöisesti laatimissaan strategioissaan kirjanneet yhdeksi menestystekijäkseen hyvän ympäristön. 3.2 Rakennusjärjestys kunnan määräysten järjestelmässä 3.2.1 Rakennusjärjestyksen pitkä historia Vanhin rakennusjärjestys massamme on kuninkaan 4.12.1800 vahvistama Vaasan läänin kaikkien kaupunkien yhteinen rakennusjärjestys. Vuoden 1734 lain rakennuskaari 29:1 säätää: Miten huoneita on kaupungissa rakennettava ja kunnossa pidettävä, niin myös mitä muutoin kaupungin hyödyksi ja kaunistukseksi on vaarin otettava, siitä on erittäin säädetty. Kuninkaan käskynhaltija pormestarin ja raadin kanssa pitäköön siitä huolen. 36 Hollo 2004, s. 151. 37 Savolainen 1999, s. 244 245. 38 Kajaste 2008, s. 51 52.

14 Kaupungeissa oli jo siis paikallisoikeutta, jota säätivät myös maistraatti ja porvariston muodostamat elimet. 1700 1800 luvuilla sääntelyn tarve oli aluksi koskenut lähinnä puukaupunkien paloturvallisuutta, mutta laajentui siitä mm. puolustuksellisten, terveydellisten ja yhteisten tarpeiden tyydyttämisen vuoksi 39. Asemakaavalaki, joka tuli voimaan vuonna 1932 sekä laki rakentamisesta maaseudulla joitakin vuosia myöhemmin, säätivät rakennusjärjestykset koskemaan vain rakennussuunnitelma-alueita 40. Vuoteen 1949 saakka olisi eräistä naapuruussuhteista annetun lain 6 :n nojalla voitu vahvistaa maalaiskunnille rakennusjärjestys, mutta tätä mahdollisuutta ei tällöin käytetty hyväksi. Rakennuslain (6.8.1958/370) valmistelun yhteydessä hallituksen esityksessä on todettu tarpeelliseksi ottaa perussäännökset rakennusjärjestyksestä ja sen laatimisesta lakiin niin, että määräyskokoelmasta tuli pakollinen kaikissa kunnissa. Tekstin muodossa annettavat lainsäädäntöä täydentävät määräykset esitettiin yhdistettäväksi rakennusjärjestyksiin kun taas kartan sekä piirroksen muodossa annettavat määräykset annettaisiin edelleen kaavoina. Paikalliset määräykset sisälsivät myös kunnallisteknisiä määräyksiä. 41 Myöhemmin kaavoituksen kehittyminen on johtanut kaavamääräysten kehittymiseen. Rakennusjärjestyksen merkitys kunnallisessa toiminnassa väheni muun lainsäädännön kehittymisen myötä. 42 Käytännössä useat 1960-luvun ja vielä 1970-luvun alun rakennuskaavat ja asemakaavat olivat yleispiirteisiä ja niissä alueiden rakennusoikeuden enimmäismäärää tai rakennusten korkeuksia koskevia määräyksiä liitettiin yleisesti rakennusjärjestyksiin kaavaa täydentävinä määräyksinä. Voimaan tullessaan rakennuslaki oli vuonna 1958 yhdessä asemakaavalain kanssa ensimmäinen yleinen kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö Suomessa. Rakennuslakiin tehtiin myöhemmin lukuisia muutoksia, jotta se vastaisi alueiden käytön ja rakentamisen muuttuvia olosuhteita. Mm. laki vesi- ja viemärilaitoksista (982/1977) sekä laki kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta (669/1978) ovat osittain korvanneet rakennusjärjestykseen liitettyjä yleismääräyksiä. Rakennuslain keskeiset ohjausjärjestelmät olivat edelleen taaja-asutuksen suunnitteluvelvollisuus erilaisine kaavajärjestelmineen sekä rakentamista ja muita toimenpiteitä koskeva ennakkovalvontajär- 39 Jääskeläinen & Syrjänen, 2010, s. 27. 40 Hallberg ym. 2006, s. 62 63. 41 Larma ym. 1992, s. 83. 42 Savolainen 1999, s. 74 78.