Kunta- ja palvelurakenneuudistus Kunnat toteuttavat uudistuksen
Kunnat muutosjohtajina Uudistusten valmistelut käyntiin välittömästi Kunnat ovat kunta- ja palvelurakenneuudistuksen muutosjohtajia. Uudistus on kansallinen hanke, jonka toteutus on kuntien vastuulla. Toteutusta tukevat muut kunnallishallinnon toimijat ja valtio. Uudistuksen toimeenpano on pitkän prosessin ensimmäinen askel kuntalaisten palvelujen turvaamiseksi. Kunnat ovat lähestymässä tilannetta, jos sa palvelujen kysyntä ylittää palvelujärjestelmän kantokyvyn. Ilman kuntasektorin uusiutumista edessä on hyvinvointiyhteiskunnan palvelujen rapautuminen ja edessä voi jo muutaman vuoden kuluttua olla palveluverkoston hallitsematon alasajo. Kunta- ja palvelurakenneuudistus on projekti, jolla kunnat turvaavat hyvinvointiyhteiskunnan säilymisen. Se on mahdollisuus katsoa tulevaisuuteen ja miettiä ennakkoluulottomasti kunnan palvelujen järjestämistä niin taloudellisesta kuin demokratian toteutumisenkin näkökulmasta. Näkyvillä tuloksilla kunnat varmistavat muutosjohtajan aseman säilymisen myös vuoden 2009 jälkeen, jolloin valtioneuvosto arvioi uudistuksen toteutumista. Nopea liikkeelle lähtö uudistusten suunnittelussa ja toteuttamisessa on välttämä- 2
töntä. Jos valmistelua ei käynnistetä heti, kunnan selvityksen ja toimeenpanosuunnitelman laatiminen ja antaminen valtioneuvostolle 30.6.2007 mennessä vaikeutuu aikapulan vuoksi. Monilla alueilla on jo ennakoitu uudistusta ja valmistelutyöt ovat täydessä käynnissä. Tähtäimessä seuraavat 20 vuotta Uudistuksen valmistelussa on välttämätöntä tunnistaa 2010- ja 2020-luvun väestöja palvelutarpeet. Kunnissa tarvitaan laajaa keskustelua siitä, miten tulevaisuuden muutoksiin aiotaan vastata. Muutoksia ovat muun muassa väestön ikääntyminen, sosiaali- ja terveysmenojen kasvu, uhkaava työvoimapula ja työvoimakilpailu, muuttoliike ja kansainvälistymisestä johtuva ennakoimattomuus. Kunnan työlistaan kuuluvat kaikki ne tehtävät ja velvoitteet, jotka tulevat puitelaista. Kunnan on myös tunnistettava haasteet, jotka nousevat esille kunnan omien selvitysten ja strategioiden kautta. Puitelaki asettaa vain minimitavoitteet, jotka kaikissa kunnissa eivät ole riittäviä seuraavien vuosikymmenien haasteita ajatellen. Ketään ei jätetä yksin Kunnat ovat riippuvaisia toisistaan, varsinkin lähialueen kunnista. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen onnistuminen edellyttää, että kunnat löytävät kumppanit eikä ketään jätetä yksin. Tavoitteena uudistukselle ovat työssäkäyntiin ja asiointikäyttäytymiseen perustuvat kuntaryhmät. Vain näin löydetään ratkaisut, jotka ovat kestäviä sekä kuntalaisten arkielämän että aluetalouden näkökulmasta. Nyt tehtävillä ratkaisuilla määritetään seudun ja alueen kuntien houkuttelevuutta koko maan ja kansainvälisestäkin näkökulmasta. Tavoitteisiin pääsemiseksi tarvitaan kuntien vahvaa yhteistä tahtotilaa olkoon kyse kuntien yhteistoiminnasta tai kun tien yhdistymisestä. Yhteinen tahtotila on perusedellytys muutoksen onnistumiselle seudullisesti ja alueellisesti. Oman kunnan tarpeiden ja tavoitteiden lisäksi on kuunneltava naapurikuntien tarpeita ja tavoitteita. Samassa yhteydessä on laitettava tärkeysjärjestykseen laajemmat alueelliset tavoitteet. Demografinen (= väestöllinen) huoltosuhde 31.12.2005 Kunnat 2006 2020 (Kuinka monta alle 15-vuotiasta ja 65 vuotta täyttänyttä on yhtä 15 64-vuotiasta kohden) Koko maa 0,64 Koko maa 0,50 0,49 (33) 0,50 0,59 (193) 0,60 0,69 (170) 0,70 0,79 (33) 0,80 (2) 0,49 (1) 0,50 0,59 (11) 0,60 0,69 (91) 0,70 0,79 (136) 0,80 0,89 (131) 0,90 0,99 (53) 1,00 (8) Lähde: Tilastokeskus 19.4.2006/RK Pohjakartta Genimap Oy, L6759 3
Puitelain perusteella eteenpäin Kolmen lain ohjaamana Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen täytäntöönpanoa varten hallitus antoi eduskunnalle syyskuun lopussa 2006 kolme lakiesitystä (HE 155/2006): laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (puitelaki) laki kuntajakolain muuttamisesta ja laki varainsiirtoverolain muuttamisesta. Puitelaki on määräaikainen suunnittelulaki. Se antaa nimensä mukaisesti puitteet kuntien tehtävinä oleville uudistuksille ja käynnistää tarkemman suunnittelun. Lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä heti, jo ennen lain voimaantuloa. Puitelaki on voimassa vuoden 2012 loppuun. (ks. puitelaki 16 ) Lakipaketissa on kolmenlaisia säännöksiä: lainsäädäntötoimeksiannot, suunnitteluvelvoitteet ja suunnittelun tavoitteet sekä suoraan sovellettavat säännökset. 4
Lainsäädäntötoimeksiannot määrittävät, mistä asioista valmistellaan uutta lainsäädäntöä. Tällaisia ovat esimerkiksi peruspalveluohjelmaa, valtionosuusuudistusta sekä valtiolle siirrettäviä tehtäviä ja niiden rahoitusta koskevat säännökset. Suunnitteluvelvoitteita ja suunnittelun tavoitteita ovat esimerkiksi kunnan uudenlainen määrittely ja yhteistoiminta-alueen väestöpohjatavoitteet. Suoraan sovellettavia säännöksiä ovat esimerkiksi kuntajakolain uudet säännökset. Kolme tärkeää valmistelutehtävää Puitelaki velvoittaa kunnat tämän syksyn ja ensi kevään aikana kolmen tärkeän tehtävän valmisteluun: selvitys ja toimeenpanosuunnitelma (kaikki kunnat), yhteistyösuunnitelma (kaupunkiseudut), palveluiden turvaaminen (vaikeassa talou dellisessa tilanteessa olevat kunnat). Suunnitelmia laadittaessa kunnan kannattaa ottaa huomioon jo olemassa olevat selvitykset ja strategiat, kuten palvelustrategia. Puitelain perusteella tehtäviä suunnitelmia ei kannata työstää tyhjältä pöydältä. Nykytilanteen selvitysten kautta edetään väestörakenteen muutospaineiden ja palveluntarpeiden analysoinnin kautta suunnitelmiin kunnan keskeisten toimintojen järjestämisestä. Rakenteellisten keinojen, kuten kuntaliitosten tai yhteistoiminta-alueiden lisäksi palvelujen järjestämiselle on toiminnallisia keinoja. Toiminnalliset keinot koskevat tuotantotapojen uudistamista. Kunnan kannattaa sisällyttää ne suunnitelmiin sen jälkeen kun strategiset valinnat (keiden kanssa ja mitä rakenteellista keinoa käyttäen) on tehty. Tuotantotapoihin liittyviä keinoja on monia ja niitä voi käyttää erilaisina yhdistelminä. Kunnan kannattaa kehittää omaa keinovalikoimaansa yhdessä kuntakumppaneidensa kanssa ottaen huomioon alueelliset erityispiirteet. 5
Kaikki kunnat Kaikki kunnat antavat viimeistään 30.6.2007 valtioneuvostolle selvityksen kunnassa toteutettavista toimenpiteistä sekä suunnitelman uudistuksen toimeenpanosta. Selvityksestä ja toimeenpanosuunnitelmasta päättää valtuusto. (ks. puitelaki 10 ja 5 6 ) Puitelaki määrittää kunnan ja kuntarakenteen aikaisempaa tavoitteellisemmin (ks. puitelaki 5 ). Kuntarakenteen edistämiseksi on kuntajakolakiin tehty muutoksia, jotka kannustavat yli 20 000 asukkaan kuntien syntymiseen ja useamman kunnan samanaikaiseen yhdistymiseen eli monikuntaliitoksiin (ks. kuntajakolain muutos). Perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalitoimen tehtävät hoitaa eräin poikkeuksin vähintään 20 000 asukkaan kunta tai yhteistoiminta-alue. Koska tämän hetken terveyskeskuksista vain noin neljännes täyttää tuon 20 000 asukkaan vaatimuksen, tulee tästä kriteeristä tärkeä uudistuksiin ohjaava tekijä. (ks. puitelaki 5 ) Perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitehtävistä kannattaa muodostaa ehjä ja hyvin johdettu kokonaisuus. Esimerkiksi yli puolet maan väestöstä asuu kunnissa, joissa sosiaali- ja terveydenhuolto on samassa organisaatiossa. On muistettava myös kiinteä yhteys kunnan muihin toimintoihin, kuten maankäyttöön, asumiseen, opetukseen sekä kulttuuri- ja nuorisopalveluihin. Puitelain 10 :n mukaisen kunnan selvityksen ja toimeenpanosuunnitelman aikataulukaavio VALMISTELUVAIHE KUUKAUDET TEHTÄVÄ Mitkä tehtävät ja mitkä tavoitteet? Mitkä kunnat kumppaneiksi? Miten valmistelu organisoidaan? XI/2006 XII/2006 I/2007 Väestö- ja palvelutarveanalyysi vuosille 2015 ja 2025 Kunnan talouden analyysit ja suunnitelmat Mitkä ovat yhteiset tavoitteet? Mitä keinoja käytetään? II/2007 III/2007 IV/2007 Suunnitelma käytettävistä 4 :n keinoista ja SELVITYS 5 ja 6 :n toimenpiteistä Missä aikataulussa edetään? Suunnitelma hyväksytään kunnanvaltuustossa V/2007 VI/2007 Selvitys palveluverkon kattavuudesta* Suunnitelma keskeisten toimintojen järjestämisestä sekä henkilöstövoimavarojen riittävyydestä* * Tehdään niin pitkälle kuin ennätetään, raportoidaan valmiista työstä ja jatketaan suunnitelman tekemistä. 6
Kuntien muodostaessa yhteistoimintaalueen kannattaa sosiaalipalveluja antaa kuntien kesken yhdenmukaisesti yhteistoiminta-alueen hoidettavaksi. Kuntien kannattaa organisoida perusteilla olevat ympäristöterveydenhuollon seudulliset valvontayksiköt puolestaan useamman yhteistoiminta-alueen yhteistyönä. Kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän on oltava eräin poikkeuksin vähintään 50 000 henkeä. Myös tämä suunnittelu on kuntien vetovastuulla. Esimerkiksi kuntaliitoksella on mahdollisuus saavuttaa 50 000 asukkaan väestöpohja ja yksinkertaistaa hallintoa. (ks. puitelaki 5 ) Saaristo- ja pitkän etäisyyden kunnat (HE 155/2006) Saaristokunnat (10) Pitkän etäisyyden kunnat (25) Saaristo- ja pitkän etäisyyden kunnat (3) Pitkän etäisyyden kunnat, mutta Kainuun hallintokokeilulain alaiset (3) Pitkällä etäisyydellä tarkoitetaan eri kunnissa olevien keskusten yli 40 kilometrin pituista välimatkaa yleisiä teitä pitkin. Asukaslukutavoitteista voidaan poiketa saaristoisuuden tai pitkien etäisyyksien vuoksi, suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten oikeuksien turvaamiseksi tai saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuk sien turvaamiseksi. Yhteistoiminta-alueen tehtävien hoitamiseksi voidaan perustaa kuntayhtymä tai tehtävät voidaan antaa kuntalain mukaisesti yhden kunnan hoidettavaksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntien yhteinen toimielin (ks. puitelaki 5 ). Erikoissairaanhoidon ja muiden vastaavien, laajaa väestöä edellyttävien palvelujen turvaamiseksi maa jaetaan erikoissairaanhoitolain 7 :ssä lueteltuihin kuntayhtymiin. Näiden tehtävänä on kunnan osoittamassa laajuudessa vastata palveluista, joista säädetään erikoissairaanhoitolaissa ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa. Ne myös edistävät alueellaan terveyden, toimintakyvyn ja sosiaalisen turvallisuuden huomioon ottamista. (ks. puitelaki 6 ) Yksittäisellä kunnalla on mahdollisuus antaa laajan väestöpohjan palveluja hoitavalle kuntayhtymälle myös muita tehtäviä toisten kuntien suostumuksella ja kuntayhtymän perussopimusta muuttamalla. Kaksi- ja ruotsinkieliset kunnat turvaavat laajaa väestöpohjaa vaativat ruotsinkieliset palvelut, esimerkiksi kehitysvammahuollon palvelut, kuulumalla ruotsinkielisiä palveluja järjestävään kuntayhtymään. Kaupunkiseudut Pohjakartta Genimap Oy, L6759 Kaupunkiseutujen kuntien on laadittava 31.8.2007 mennessä yhteistyösuunnitelma. Siitä selviää, miten maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamista sekä palvelujen käyttöä seudulla parannetaan kuntarajat ylittäen. Suunnitelmassa otetaan huomioon jo käynnissä olevat yhteistyön kehittämishankkeet. Keskuskaupunki käynnistää yhteistyön. (ks. puitelaki 7 ) 7
Jos kaupunkiseudun kunnat eivät järjestä peruspalveluja yhteistyössä, yhteistyösuunnitelma edellyttää minimissään selvitystä siitä, miten voidaan parantaa kuntalaisten mahdollisuuksia käyttää toisen kunnan palveluja hallinnollisen rajan ylitse. Tavoitteena on helpottaa palvelujen käyttöä yhdistämällä ne työssäkäyntiin ja asiointiin. Puitelaissa on minimilista kaupunkiseutujen kunnista. Seudun kunnat voivat ottaa mukaan prosessiin myös muita yhteistyöhön halukkaita kuntia. Myös muilla kuin laissa määritellyillä kaupunkiseuduilla on mahdollisuus laatia vastaava yhteistyösuunnitelma. Valtioneuvoston asetuksella säädettäneen tarkemmin suunnitelman rakenteesta ja suunnitelmien antamisesta valtioneuvostolle. Muutoin suunnitelman valmisteluprosessi ja sen sisältö jäävät kuntien harkittavaksi. Kaupunkiseudun yhteistyösuunnitelma ja kuntien toimeenpanosuunnitelma voidaan laatia yhteisessä prosessissa, jos kuntajoukko on molemmissa suunnitelmissa kutakuinkin sama. Vaikeassa asemassa olevat kunnat Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien on selvitettävä yhdessä valtion kanssa kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännön edellyttämät palvelut sekä ryhdyttävä toimiin palveluiden edellytysten turvaamiseksi (ks. puitelaki 9 ). Talouden kriteerien raja-arvot määritellään valtioneuvoston asetuksella ja sisäasiainministeriö määrittänee kunnat asetuksen antamisen jälkeen. Varsinaiset selvitykset tehdään kolmen henkilön arviointiryhmissä, joissa yksi edustaja on asianomaisesta kunnasta, Kunnat, joilta vaaditaan kaupunkiseutusuunnitelma (maankäyttö, asuminen, liikenne ja palvelut) VAASA, Isokyrö, Korsnäs, Laihia, Maalahti, Maksamaa, Mustasaari, Oravainen, Vähäkyrö, Vöyri SEINÄJOKI, Ilmajoki Lapua, Nurmo, Ylistaro PORI, Luvia, Merikarvia, Nakkila, Noormarkku, Pomarkku, Siikainen, Ulvila TAMPERE, Kangasala, Lempäälä, Nokia, Orivesi, Pirkkala, Vesilahti, Ylöjärvi HÄMEENLINNA, Hattula, Hauho, Janakkala, Kalvola, Lammi, Renko, Tuulos OULU, Hailuoto, Haukipudas, Kempele, Kiiminki, Liminka, Lumijoki, Muhos, Oulunsalo, Tyrnävä, Ylikiiminki TURKU, Aura, Kaarina, Lieto, Naantali, Raisio, Rusko, Vahto KOKKOLA, Kruunupyy Kälviä HELSINKI, Espoo, Vantaa, Kauniainen JYVÄSKYLÄ, Jyväskylän mlk, Korpilahti, Laukaa, Muurame, Petäjävesi, Toivakka KUOPIO, Karttula, Maaninka, Siilinjärvi LAHTI, Asikkala, Hollola, Hämeenkoski, Kärkölä, Nastola, Orimattila JOENSUU, Kontiolahti, Liperi, Pyhäselkä MIKKELI, Hirvensalmi, Ristiina LAPPEENRANTA, Joutseno, Lemi, Taipalsaari KOTKA, Hamina, Pyhtää, Ruotsinpyhtää PORVOO, Askola, Myrskylä, Pernaja Pohjakartta Genimap Oy, L6759 8
toinen sisäasiainministeriöstä ja kolmas on ulkopuolinen toimien arviointiryhmän puheenjohtajana. Ryhmä tekee ehdotuksen kunnan asukkaiden palvelujen turvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Kunnanvaltuusto käsittelee ehdotukset ja tekee päätökset jatkotoimenpiteistä. Sisäasiainministeriö harkitsee arviointiryhmän ehdotusten ja valtuuston päätösten perusteella tarvetta käynnistää erityinen kuntajakoselvitys. Kunnan (kuntien yhteisen) toimeenpanosuunnitelman luonnos 1. Strategiset tavoitteet ja analyysit 1. Visio ja strategiset linjaukset 2. Väestö ja palvelutarve 2015 ja 2025 3. Elinkeino- ja yhdyskuntarakenne 2015 ja 2025 2. Elinvoiman kehittäminen 1. Elinkeinot ja työllisyys 2. Maankäyttö ja asuminen 3. Liikenneväylät ja henkilöliikenne 3. Talouden turvaaminen 1. Menojen ja tulojen kehitys 2. Kiinteistöjen ja muun omaisuuden järjestelyt 3. Talouden tasapainottamisen toimenpide-ehdotus 4. Henkilöstön kehittäminen 1. Henkilöstön ja työyhteisön kehittäminen 2. Osaamisen ylläpito ja uudelleenkoulutus 3. Eläköitymiseen varautuminen ja uuden henkilöstön saatavuuden varmistaminen 5. Hallintorakenteen muutokset 1. Kuntajaon muutokset 2. Yhteistoiminta-alueiden perustaminen 3. Laajan väestöpohjan palvelualueiden muodostaminen 6. Palveluverkon kattavuus 1. Palvelujen saatavuus ja saavutettavuus 2. Tuottavuuden ja tuotantotapojen parantaminen 3. Palveluprosessien tehostaminen ja teknologian hyödyntäminen 7. Organisointi 1. Toteuttamisen vaiheet, vastuut ja aikataulu 2. Toteuttamisen organisointi kunnassa ja yhteistyökuntien kanssa 3. Toteutuksen seuranta ja raportointi sekä arviointi 9
Uudistuksen onnistumisen edellytyksiä Uudistukset edellyttävät elinvoimaa Kunta ei vastaa pelkästään kuntalaisten palveluista. Se vastaa myös yhdyskunnan kehittymisestä, elinkeinoedellytysten luomisesta sekä ympäristön viihtyvyydestä ja paikallisdemokratian toimivuudesta. Edellä mainittujen seikkojen ja kunnan talouden vuoksi on välttämätöntä huolehtia kunnan elinvoimaisuudesta. Puitelaki asettaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteeksi elinvoimaisen, toimintakykyisen ja eheän kuntarakenteen (ks. puitelaki 4 ). Kunta on osa laajempaa paikallistaloutta. Kilpailukyky perustuu pitkälti paikallisyhteisön toimijoiden tehokkuuteen ja kykyyn käyttää yhteisiä kehittämisvoimavaroja sekä sosiaaliseen pääomaan. Esimerkkinä voidaan mainita ammatillisen koulutuksen kytkentä kunnan elinkeinopolitiikkaan. 10
Vireä elinkeinoelämä ja menestyvät yritykset ovat turva kunnan kehitykselle. Elinkeinopolitiikan tulokset eivät synny yksistään kunnan toimenpitein. Kunta tarvitsee toimivia kumppanuusrakenteita, jotka yhdistävät eri osapuolten tavoitteet ja voimavarat. Uudistukset edellyttävät organisoitumista Kuntien kannattaa ryhmittyä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanossa projektiorganisaatioksi. Näin uudistusta eteenpäin vievät kunnat saavat jo valmisteluvaiheessa maakunnallisten ja seudullisten organisaatioiden parhaat osaajat mukaan hankkeeseen. Kunnat voivat organisoitua esimerkiksi niin, että kuntien hallitusten ja valtuustojen puheenjohtajat muodostavat asemansa valtuuttamina alueellisen ohjausryhmän. Ryhmässä otetaan huomioon myös eri poliittisten tahojen edustus. Kuntajohtajat ja jo toiminnassa olevat seudulliset tai maakunnalliset organisaatiot antavat asiantuntija-apua. Kunnassa toimeenpanon valmistelu on muutosjohtamista ja johtamisvastuussa olevilla luottamushenkilöillä on tärkeä tehtävä. Koska valtuusto päättää selvityksestä ja toimeenpanosuunnitelmasta, valtuustoryhmien puheenjohtajat ja valtuuston puheenjohtajisto ovat ratkaisevassa asemassa yhdessä hallituksen kanssa. Poliittinen johtajuus on tärkeää varsinkin alkuvaiheessa, aloitteen tekemisessä, muutostarpeen esiintuonnissa ja tavoitteiden määrittelyssä. Ammattijohtajuus ratkaisee uudistusten toteuttamisessa. Vaikka suunnitelmat ja strategiat ovat kunnossa, ei muutosta voi toteuttaa ilman toimivia käytäntöjä. Toimeenpanosuunnitelman valmisteluprosessi Aiemman yhteistyön ja hankkeiden strateginen arviointi Strateginen tietoperusta Toimintaympäristö, yhteistyön tarve ja resurssit Tunnusteluvaihe Yhteinen näkemys alueen tulevaisuudesta Käytettävissä olevien keinojen soveltuvuus Strategiset valinnat ja tarvittavat päätökset Arviointi 11
Viime kädessä uudistusten läpivienti riippuu henkilöstön motivoitumisesta ja uudistuskyvystä. Puitelain tarkoittamat uudelleenjärjestelyt sekä selvityksen ja toimeenpanosuunnitelman valmistelu on toteutettava yhteistoiminnassa kunnan ja kuntayhtymän henkilöstön edustajien kanssa (ks. puitelaki 13 ). Uudistukset edellyttävät viestintää Uudistusten onnistunut toimeenpano edellyttää viestintää, avoimuutta ja vuorovaikutusta jo valmisteluvaiheessa. Muutosviestinnän kohderyhminä ovat kuntalaiset, luottamushenkilöt ja henkilöstö. Kunnan sidosryhmiä kiinnostavat kuntaa koskevien uudistusten ja muutoksien valmistelu ja eteneminen. Esimerkiksi seurakunnat ovat omassa toiminnassaan riippuvaisia kunnista, kuten kuntajaosta. Demokratian vahvistuminen Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen keskeinen tavoite on kansanvaltaisen ohjauksen vahvistaminen. Kunnan kannattaa uudistuksia suunnitellessaan pohtia, mitä vaikutuksia ratkaisuilla on kansanvaltaiseen ohjaukseen ja lähidemokratiaan. Kunta- ja palvelurakenteiden uudistaminen perustuu demokraattiselle päätöksenteolle, koska valtuusto tekee päätökset selvityksestä ja toimeenpanosuunnitelmasta. Kunnan kannattaa muistaa myös osallistuvan demokratian keinot. Muutoksen toteuttaminen edellyttää vuorovaikutteisuutta. Kunnalla on selkeä mahdollisuus lisätä demokraattista ohjausta uudistaessaan palvelurakenteita. Monimutkaisten organisointimallien karsimisella lisätään läpinäkyvyyttä sekä luottamushenkilöiden todellista päätösvaltaa. Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementit Demokratia ja johtaminen Elinvoimainen ja toimintakykyinen kunta Elinkeinot ja työllisyys Kuntarakenteita uudistettaessa ja suurempaan kuntakokoon siirryttäessä tarvitaan toimia lähidemokratian vahvistamiseksi, esimerkiksi alueneuvottelukuntien ja -lautakuntien käyttöönottoa. Toimiva paikallinen demokratia on sosiaalisen pääoman ja vastuunoton voimavara. Palvelut ja asiakkaat Talous ja henkilöstö Yhdyskunta ja ympäristö 12
Valtio ja kunnat kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa Uudistusten taloudelliset tuet Kuntien yhdistymisavustukset ovat suurimmillaan vuosina 2008 ja 2009 ja laskevat portaittain. Vuoden 2013 jälkeen kuntien yhdistymisavustuksista ei ole enää varmuutta. Yhdistymisavustuksilla kannustetaan aiempaa enemmän suurten, yli 20 000 asukkaan kuntien syntymistä ja monikuntaliitosten toteuttamista. (ks. kuntajakolain muutos 38 41 ) Jos kuntien yhdistymisessä syntyy valtionosuuksien menetyksiä, ne korvataan jatkossa viiden vuoden ajan täysimääräisesti. Niin ikään heikon taloudellisen aseman kuntien kiinnostavuutta liitoskumppaneina lisätään vuosina 2008 ja 2009 korottamalla perusosaa tällaisen kunnan osalta 100 eurolla asukasta kohden. Korotus on maksimissaan miljoona euroa. Valtio avustaa taloudellisesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksen aikana kuntien jo 13
Kuntien yhdistymisavustukset (perus- ja lisäosa, milj. euroa) erikokoisissa vuosina 2008 2013 toteutettavissa kuntajaon muutoksissa. Rivin ylin luku tarkoittaa vuosia 2008 ja 2009, keskimmäinen luku vuosia 2010 ja 2011 ja alin luku kuvaa vertailutasoa eli vuosia 2012 ja 2013. (HE 155/2006 28.9.2006) Kunnan asukasmäärä kuntajaon muutoksen jälkeen ja muiden kuin suurimman kunnan yhteenlaskettu asukasmäärä yli 20 000 7,20 8,46 9,72 10,98 12,24 13,50 14,76 16,02 17,28 18,54 yli 10 000 5,60 6,58 7,56 8,54 9,52 10,50 11,48 12,46 13,44 14,42 4,00 4,70 5,40 6,10 6,80 7,50 8,20 8,90 9,60 10,30 yli 20 000 6,48 7,74 9,00 10,26 11,52 12,78 14,04 15,30 16,56 17,82 5 000 10 000 5,04 6,02 7,00 7,98 8,96 9,94 10,92 11,90 12,88 13,86 3,60 4,30 5,00 5,70 6,40 7,10 7,80 8,50 9,20 9,90 yli 20 000 5,76 7,02 8,28 9,54 10,80 12,06 13,32 14,58 15,84 17,10 alle 5 000 4,48 5,46 6,44 7,42 8,40 9,38 10,36 11,34 12,32 13,30 3,20 3,90 4,60 5,30 6,00 6,70 7,40 8,10 8,80 9,50 alle 20 000 5,40 6,66 7,92 9,18 10,44 11,70 12,96 14,22 15,42 16,74 yli 7 000 4,20 5,18 6,16 7,14 8,12 9,10 10,08 11,06 12,04 13,02 3,00 3,70 4,40 5,10 5,80 6,50 7,20 7,90 8,60 9,30 alle 20 000 4,50 5,76 7,02 8,28 9,54 10,80 12,06 13,32 14,58 15,84 3 500 7 000 3,50 4,48 5,46 6,44 7,42 8,40 9,38 10,36 11,34 12,32 2,50 3,20 3,90 4,60 5,30 6,00 6,70 7,40 8,10 8,80 alle 20 000 3,60 4,86 6,12 7,38 8,64 9,90 11,16 12,42 13,68 14,94 alle 3 500 2,80 3,78 4,76 5,74 6,72 7,70 8,68 9,66 10,64 11,62 2,00 2,70 3,40 4,10 4,80 5,50 6,20 6,90 7,60 8,30 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 kuntajaon muutoksessa vähenevien kuntien lukumäärä käynnissä olevia monia hankkeita. Kunnan kannattaa suunnata näiden kehittämishankkeiden tavoitteet tähtäämään kuntien kokonaisedun mukaiseen kunta- ja palvelurakenteeseen sekä toiminnan tuottavuuden parantamiseen. Uudistuksen arviointi Valtio ja Suomen Kuntaliitto arvioivat kunta- ja palvelurakenneuudistuksen etenemistä ensimmäisen kerran kuntien antaessa toimintasuunnitelmansa 30.6.2007. Toinen arviointi käynnistyy, kun kaupunkiseudut antavat yhteistyösuunnitelmansa 31.8.2007 mennessä. Kolmas arviointi koskee erityisen vaikeassa asemassa olevia kuntia. Valtioneuvosto tulee arvioimaan, antaako se vuoden 2009 alussa eduskunnalle hallituksen esityksen kuntajakolain muuttamisesta. Lain muutoksella valtioneuvostolle tulisi oikeus pakkoliitoksiin erityisen vaikeassa asemassa olevien kuntien kohdalla suoraan kuntajakoselvittäjän esityksestä. Neljäs ja tärkein arviointi ajoittuu vuoteen 2009. Tällöin valtioneuvosto antaa selonteon eduskunnalle kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuksesta sekä puitelain toteutumisesta. (ks. puitelaki 14 ) Uudistuksen etenemisen suunnitelmallinen arviointi on tärkeää hankkeen etenemiselle, ohjaamiselle ja suuntaamiselle sekä hankkeen uskottavuudelle. 14
Kuntien ja valtion yhteistyö tiivistyy Kuntien tehtäviä ja niiden rahoitusta käsittelevää peruspalveluohjelmaa kehitetään ja se vakinaistetaan osaksi lakiin perustuvaa valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä. Myös kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää uudistetaan tavoitteena yksinkertainen ja läpinäkyvä järjestelmä. (ks. puitelaki 11 ) Sen keskeiset kohdat ovat: uudistuksessa päätetään kuntien verotulopohjan vahvistamisesta siirtämällä verovähennyksiä valtion rasitukseksi, poistetaan kuntien rahoitusjärjestelmään liittyvien kuntien yhdistymisen ja yhteistyön esteet, tavoitteena on hallinnonalakohtaisten valtionosuuksien yhdistäminen, jatkossakin otetaan huomioon kuntien erilaiset olosuhteet ja palvelutarpeet, tasausjärjestelmän on oltava valtio/ kunta -suhteessa neutraali ja valtion ja kuntien kustannustenjako ei muutu muutosten johdosta (ks. puitelaki 11 ). kolme tehtävää: kuluttajaneuvonta, elatusturvalain tehtävät lukuun ottamatta toimenpiteitä elatusvelvollisuuden vahvistamiseksi ja holhoustoimen edunvalvontapalvelut (ks. puitelaki 8 ). Valtion rahoitettavaksi siirretään: ulkomaalaisten terveyden- ja sairaanhoitokustannukset siltä osin kuin Suomen valtio on niistä vastuussa EU:n lainsäädännön tai Suomen solmiman kansainvälisen sopimuksen nojalla, lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvät selvitykset ja oikeuspsykiatriset selvitykset. Valtio ja kunnat kehittävät yhdessä tietojärjestelmien yhteensopivuutta ja edistävät sähköisten palvelujen käyttöönottoa. Sen lisäksi valtio ja kunnat tulevat kehittämään yhteispalvelutoimintaansa. Uudet lähipalvelukonseptit (esim. etälääkäri ja verkko-opetus) ja niiden jatkokehittely tulevat olemaan kiinteä osa uudistustyötä. (ks. puitelaki 12 ) Kunnilta siirretään viimeistään 1.1.2009 valtion järjestettäväksi ja rahoitettavaksi 15
Kuntaliitto kuntien kumppanina Suomen Kuntaliitto yhdessä omien yhtiöidensä kanssa tukee kuntia uudistuksen valmistelussa, toteutuksessa ja arvioinnissa. Kuntaliiton ja sen yhtiöiden tieto-, koulutus- ja konsultointipalvelut keskittyvät kunta- ja palvelurakenneuudistukseen. Syksyllä 2006 järjestettävän aluekierroksen lisäksi vuoden 2007 alussa järjestetään teemakohtaisia seminaareja. 16
Hae tietoa ja seuraa kunta- ja palvelurakenteen etenemistä www.kunnat.net www.kunnat.net/paras kunta- ja palvelurakenneuudistuksen linjaukset ja puitelaki. Kysy maksutta paras-hankkeesta. www.kunnat.net/muutostuki työvälineitä kuntapalveluiden ja -rakenteiden uudistajille. Toimeenpanosuunnitelmat sekä palveluiden uudet tuotanto- ja järjestämistavat. www.kunnat.net/johtaminen > muutosjohtaminen tukea lähivuosien vaativimpaan johtamistehtävään. www.kunnat.net/kuntaliitos yhdistymisen tukipaketti, kuntaliitostilanne ja kuntajakolaki. www.kunnat.net/seutuneuvonta tietoa kuntien välisestä sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöstä, kysymys-vastaus -pankki ja maksutonta neuvontaa. www.kunnat.net/uutiskirjeet toimialojen uutiskirjeet. www.kuntalehti.fi Kuntalehden onlineuutiset ja Kuntalehden tilaaminen. www.efeko.fi Efeko Oy:n palveluja muutoksen johtaminen ja ohjelmointi kuntien yhdistymisen konsultointi palveluiden uudet tuotanto- ja järjestämistavat palveluiden tuottavuuden ja kustannustietoisuuden kehittäminen. www.kunnat.net/hyvakas esimerkkejä palvelutuotannon ja hallinnon uudistamisesta sekä kuntayhteistyöstä eri toimialoilta. 17
Käsitteitä Puitelaki Puitelaki määrittää rakenneuudistusta koskevat suunnittelu- ja toimeenpanovelvoitteet sekä niiden aikataulun. Puitelain mukaisten rakenteellisten uudistusten toteutus alkaa kunnissa jo ennen puitelain voimaantuloa. Kunta Kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta. Se on elinvoimainen ja sillä on taloudelliset ja muut edellytykset huolehtia asukkaiden palvelujen turvaamisesta. Yhteistoiminta-alue Yhteistoiminta-alue on kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi perustettava alueellinen organisaatio. Sen hallinnollinen muoto voi olla joko kuntayhtymä tai alueen kuntien yhteinen toimielin, jolloin yksi kunta hoitaa yhteistoiminta-alueen kaikkien kuntien tehtävät. Kunnan selvitys ja toimeenpanosuunnitelma Jokaisen kunnan tehtävänä olevaan selvitykseen sisältyviä mahdollisia toimenpiteitä ovat: 18
kuntajaon muutokset perusterveydenhuollon ja siihen liittyvien sosiaalihuollon tehtävien huolehtimisesta vastaavan yhteistoimintaalueen muodostaminen, yhteistoiminta-alueen muodostaminen ammatillisessa peruskoulutuksessa ja palvelun organisoiminen erikoissairaanhoidon ja kehitysvammaisten erityishuollossa. Lisäksi selvityksestä on ilmettävä, mitä muita palvelutehtäviä kunnan on tarkoitus siirtää yhteistoiminnasta vastaavien organisaatioiden huolehdittavaksi. Jokaisen kunnan tehtävänä olevassa toimeenpanosuunnitelmassa kunta kertoo, miten se aikoo huolehtia palvelujen järjestämisestä tulevaisuudessa. Laaja-alaisten kuntien yhteistoimintaan velvoittavien asioiden vuoksi selvitykset ja toimeenpanosuunnitelmat on valmisteltava tiiviissä yhteistyössä kuntien kesken. Tehdyistä selvityksistä ja toimeenpanosuunnitelmista raportoidaan valtioneuvostolle 30.6.2007 mennessä. Valtioneuvosto säätää asetuksella tarkemmin selvityksen ja toimenpidesuunnitelman rakenteesta ja siitä, miten suunnitelmat annetaan valtioneuvostolle. Kaupunkiseutujen suunnitteluvelvollisuus Pääkaupunkiseudun ja 16 muun kaupunkiseudun on laadittava suunnitelma siitä, miten näiden seutujen maankäytön, liikenteen ja asumisen yhteensovittamista sekä palveluja kuntarajat ylittäen parannetaan. Kaupunkiseutusuunnitelma on tehtävä 31.8.2007 mennessä. Vaikeassa taloudellisessa asemassa olevat kunnat Sisäasiainministeriössä määritetään kuntien talouden tunnuslukujen arviointikriteerit ja ne raja-arvot, joiden perusteella valtioneuvosto voi erikseen tehtävien selvitysten arviointien ja toimenpiteiden perusteella päättää kuntajaon muuttamisesta. Tätä koskeva asetus annetaan tarvittaessa vuoden 2009 alussa. Valtion kuntapolitiikka Uudistuksessa päätetään kuntien verotulopohjan vahvistamisesta siirtämällä verovähennyksiä valtion rasitukseksi. Tämä merkitsee muutosta kuntien tulorakenteeseen, koska uudistus ei kokonaisuutena muuta valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa. Peruspalveluohjelma (PPO) ja sitä valmisteleva ministerityöryhmä Kunta- ja palvelurakenneuudistusta johtaa valtioneuvostossa peruspalveluohjelmaa (PPO) valmisteleva ministerityöryhmä, joka tekee hankkeen kuluessa tarvittavat poliittiset johtopäätökset. Peruspalveluohjelma perustuu pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelmaan, jonka mukaan hallitus toteuttaa pitkäjänteistä ja vakaata kuntapolitiikkaa. 19
Lakiehdotukset (HE 155/2006 vp) Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään: 1 luku Lain tarkoitus ja soveltamisala 1 Lain tarkoitus Lain tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Tämän lain mukaisia järjestelyjä suunniteltaessa ja toteutettaessa on otettava huomioon: 1) palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus maan kaikissa osissa; 2) perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa; 3) kunnan asukkaiden itsehallinnon toimintaedellytykset; 4) kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet; 5) suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet käyttää omaa kieltään ja saada palveluja tällä kielellä; sekä 6) saamelaisten kielelliset oikeudet samoin kuin saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan saamelaisten kotiseutualueella. 2 Soveltamisala Lakia sovelletaan maan kaikissa kunnissa. Kainuun hallintokokeilusta annetun lain (343/2003) soveltamisalaan kuuluvissa kunnissa sovelletaan kuitenkin vain tämän lain 8, 9 ja 11 13 :ää. 3 Suhde aluejakoihin Kunnat voivat laatia tässä laissa tarkoitetut selvitykset ja suunnitelmat erikoissairaanhoitolain (1062/1989) 7 :n mukaisesta sairaanhoitopiirijaosta ja valtioneuvoston kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 6 :n nojalla päättämästä erityishuoltopiirijaosta poiketen. Kunnat voivat laatia tässä laissa tarkoitetut selvitykset ja suunnitelmat valtioneuvoston maakuntajakolain (1159/1997) 1 :n 2 momentin nojalla päättämästä maakuntajaosta poiketen. 2 luku Uudistuksen toteuttamisen keinot 4 Keinot Kuntarakennetta vahvistetaan yhdistämällä kun tia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Kuntajaon muutokset toteutetaan ja niiden tekemistä tuetaan siten kuin kuntajakolaissa (1196/1997) säädetään. Palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa. Toiminnan tuottavuutta parannetaan myös tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä vahvistamalla pääkaupunkiseudun ja muiden yhdyskuntarakenteellisesti ongelmallisten kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. 5 Kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostaminen Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta 20