Sisällys Esipuhe neljänteen laitokseen v Sisällys vii Lyhenteet xix I Julkishallinnon asema ja tehtävät 1 1. Julkishallinto ja toimeenpanovallan käyttö 1 1.1 Hallinnon asema valtiokoneistossa 1 1.2 Toimeenpanon luonteen muutos 2 1.3 Hallinnollisen toimeenpanon määritelmiä 4 2. Hallinnon tehtävät 6 2.1 Hallinnollinen sääntely 7 2.2 Julkiset palvelut ja edut 9 2.3 Hallinnon taloudellinen toiminta 10 2.4 Hallinnon ylläpitotehtävät 11 2.5 Muita hallintoelimille kuuluvia tehtäviä 12 3. Julkishallinnon erityispiirteitä 14 3.1 Julkisen vallan käyttäminen 15 3.2 Virkamieshallinto 17 3.3 Byrokratia 19 3.4 Hallinnon demokraattinen ohjaus ja valvonta 21 3.5 Julkisen edun toteuttaminen 22 3.6 Julkinen luottamus ja julkinen luotettavuus 24 3.7 Hallintotoiminnan julkisuus 24
viii sisällys II Hallinnon muutosvaiheita 27 1. Muutosten keskeisiä piirteitä 27 1.1 Neljä muutosvaihetta 27 1.2 Muutosvaiheiden kerroksellisuus 28 1.3 Miksi hallinto muuttuu? 29 2. Virkamieshallinnon perusteiden luominen 30 2.1 Keskitetty hallintokoneisto 30 2.2 Poliisihallinnon idea 31 2.3 Autonomian ajan loppukausi 32 3. Oikeusvaltion hallinto 33 3.1 Hallinnon lainalaisuus 34 3.2 Hallinto julkisen vallan käyttönä 35 3.3 Oikeusvaltion hallintokoneisto 36 4. Hyvinvointivaltion hallinto 38 4.1 Lainalaisuuden muutos 39 4.2 Julkisten palvelujen keskeisyys 40 4.3 Hallinnon kasvu 42 5. Modernin hallinnon piirteitä 45 5.1 Hallinnon kehittämistavoitteet 46 5.2 Sääntelyn muutos 47 5.3 Palvelujen laatu 48 5.4 Hallinnon rakenteen ja tehtävien eriytyminen 49 III Hallinto-oikeuden ala ja tehtävät 53 1. Hallinto-oikeuden ala 53 1.1 Hallinto-oikeus julkisoikeuden osana 54 1.2 Hallinto-oikeus ja muut oikeudenalat 56 1.3 Hallinto-oikeuden osa-alueet 58 2. Hallinto-oikeuden tehtävät 60 3. Hallinto-oikeustiede 62 3.1 Teoreettinen tausta 63 3.2 Yleisten oppien muutospaineet 64 3.3 Hallinto-oikeuden eriytyminen 68 IV Hallintoelimet ja hallintokoneisto 71 1. Julkishallinto 71 1.1 Julkishallinnon päälohkot 71 1.2 Julkisoikeudelliset oikeushenkilöt 72 1.3 Viranomainen 73
sisällys ix 1.4 Virasto ja laitos 76 2. Valtion hallinto 76 2.1 Hallitustaso 76 2.2 Keskushallinto 77 2.3 Valtion piiri- ja aluehallinto 79 2.4 Valtion paikallishallinto 79 2.5 Komiteat ja muut sivuelimet 80 3. Kunnallishallinto 81 3.1 Kunnallinen itsehallinto 81 3.2 Kuntalaki yleislakina 83 3.3 Kunnan tehtävät ja toimiala 84 3.4 Kunnan toimielimet 86 3.5 Kuntien yhteistoiminta 86 3.6 Muita itsehallinnon muotoja 87 4. Välillinen julkishallinto 88 4.1 Toiminnan sisältö 88 4.2 Organisaatiomuodot 89 4.3 Oikeudelliset puitteet 90 5. Hallinnon henkilöstö 92 5.1 Virkamies, työntekijä ja luottamushenkilö 92 5.2 Virkamies ja virkasuhde 94 5.3 Virkasuhteen syntyminen ja lakkaaminen 94 5.4 Virkamiehen oikeudet ja velvollisuudet 97 5.5 Työntekijä ja työsopimussuhde 98 5.6 Luottamustoimet ja luottamushenkilöt 98 6. Hallintokoneiston rakenne 99 6.1 Toimivalta ja organisatoriset suhteet 99 6.2 Asiallinen, alueellinen ja asteellinen toimivalta 99 6.3 Toimivaltarajat ja niiden luonne 101 6.4 Toimivaltariidat ja yleistoimivalta 104 6.5 Toimivallan siirtäminen 105 6.6 Hallintoelinten väliset suhteet 107 7. EU ja kansallinen hallintokoneisto 109 7.1 EU-oikeuden toteuttamistasot 109 7.2 EU-oikeuden keskitetty toteuttaminen 111 7.3 Kansallisen hallinnon itsenäisyys 113 7.4 Yhteistyö- ja lojaliteettivelvollisuus 115 7.5 Komission ohjaus- ja valvontavalta 116 V Hallinnon toimintamuodot 119 1. Hallinnon tehtävät ja niiden toteuttamistapa 119
x sisällys 2. Hallintotoimet 120 2.1 Hallintotoimi ja hallintopäätös 120 2.2 Julkisen vallan käyttäminen 121 2.3 Tosiasiallinen hallintotoiminta 123 2.4 Yksityisoikeudelliset oikeustoimet 124 3. Hallintopäätösten päätyypit 125 3.1 Etuja suovat hallintopäätökset 125 3.2 Oikeuksia perustavat tai vahvistavat hallintopäätökset 127 3.3 Velvoitteita asettavat hallintotoimet 128 4. Julkiset palvelut 130 4.1 Yksilölliset palvelut 131 4.2 Infrastruktuuripalvelut 131 5. Hallintopakko ja hallinnolliset sanktiot 132 5.1 Hallintopakko 132 5.2 Hallinnolliset sanktiot 133 6. Oikeusnormit ja hallintonormit 133 6.1 Lainsäädäntövallan siirtäminen hallintoviranomaisille 133 6.2 Hallintonormit 135 6.3 Subdelegointi 136 7. Hallintosopimukset 137 7.1 Hallintosopimusten lajeja 137 7.2 Hallintosopimusten rajat 139 7.3 Hallintosopimuksen sitovuus 139 7.4 Menettely hallintosopimusta tehtäessä 140 8. Hallintoelinten ohjaus 142 8.1 Hallinnolliset määräykset ja ohjeet 142 8.2 Suunnitelmat 143 8.3 Tulosohjaus 143 VI Hallintotoiminnan oikeudellinen perusta ja rajat 145 1. Hallinnon lainalaisuus 145 1.1 Lainalaisuusperiaate 146 1.2 Hallinnon lakisidonnaisuus 148 1.3 Hallinnon oikeuslähteet 151 2. Oikeusnormien hierarkia hallintotoiminnassa 154 2.1 Oikeusnormien hierarkian vaikutus lain soveltamiseen 154 2.2 Lakia alemmantasoiset normit 157 2.3 Lakia ylemmänasteiset normit 158 2.4 Samantasoiset oikeusnormit 160 3. Oikeusperiaatteet 162 3.1 Hallinnon oikeusperiaatteet 162
sisällys xi 3.2 Periaatteiden oikeudellinen merkitys 172 3.3 EU-oikeuden periaatteet 173 4. Kansainväliset sopimukset 174 5. Oikeuskäytäntö 176 5.1 Kansallinen oikeuskäytäntö 176 5.2 EY-tuomioistuimen käytäntö 177 5.3 Kansainvälinen oikeuskäytäntö 178 6. Muita oikeuslähteitä 178 6.1 Lainvalmisteluasiakirjat 178 6.2 Oikeustiede 179 6.3 Vakiintunut käytäntö 179 7. Virallislähteet hallintotoiminnassa 179 7.1 Määrärahat, suunnitelmat ja hallinnolliset normit 180 7.2 Virallislähteiden erityispiirteitä 182 VII Hallinnon ja yksityisen välinen suhde 187 1. Hallinto-oikeudelliset suhteet 187 1.1 Hallinto-oikeussuhteen muodolliset piirteet 188 1.2 Hallinto-oikeussuhteen julkisoikeudelliset erityispiirteet 190 1.3 Asiakkaan suhde hallintoon 192 1.4 Julkisyhteisö taloudellisissa suhteissa 193 2. Yksityisen oikeudet suhteessa hallintoon 194 2.1 Perusoikeudet ja ihmisoikeudet 195 2.2 Subjektiiviset oikeudet 196 2.3 Harkinnanvaraiset oikeudet ja edut 199 2.4 Yhteiset oikeudet ja edut 202 3. Yksityisen velvollisuudet suhteessa hallintoon 203 3.1 Velvollisuuksien oikeudellinen perusta 203 3.2 Yleiset velvollisuudet 204 3.3 Erityiset velvollisuudet 205 4. Viranomaisen toimivalta 205 4.1 Toimivallan sisältö 206 4.2 Tehtävät ja toimivalta 206 4.3 Toimivalta ja hallinnon lainalaisuusperiaate 207 4.4 Asianosaisen suostumus toimivallan täydentäjänä 209 4.5 Toimivallan määrittely sopimuksella 211 4.6 Poikkeusvaltuudet 212 5. Viranomaisen velvollisuudet 213 5.1 Velvollisuus toimivallan käyttämiseen ja tehtävien suorittamiseen 214 5.2 Velvollisuus käsitellä ja ratkaista hallintoasia 216
xii sisällys 5.3 Palveluvelvollisuus 220 5.4 Velvollisuus noudattaa lakia ja virallislähteitä 222 VIII Yleiset vaikutuskeinot hallintoasioissa 225 1. Vaikutusmahdollisuuksien määräytyminen 225 2. Välilliset ja välittömät vaikutuskeinot 227 2.1 Välillisiä vaikutuskeinoja 227 2.2 Välittömiä vaikutuskeinoja 229 3. Yleinen vireillepano-oikeus 229 3.1 Vireillepanon muodot ja vaikutukset 230 3.2 Aloitevalta kunnallishallinnossa 231 4. Vaikuttaminen valmisteluvaiheessa 231 4.1 Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen 233 4.2 Kunnallinen tiedottamisvelvollisuus 237 4.3 Yleinen kuuleminen 238 4.4 Henkilöstön osallistuminen 238 4.5 Asian selvittämiseen liittyvät vaikutuskeinot 239 4.6 Viranomaisen yleinen tiedottamisvelvollisuus 239 5. Vaikuttaminen ratkaistuun asiaan 241 IX Menettely hallintoasian käsittelyssä 243 1. Hallintomenettelyn perusvaatimukset 243 1.1 Menettelylliset perusoikeudet 243 1.2 Hyvä hallinto 243 2. Menettelymuodot ja niiden sääntely 246 3. Hallintolain soveltamisala 248 3.1 Hallintolain asiallinen soveltamisala 248 3.2 Hallintolain organisatorinen soveltamisala 254 3.3 Hallintolaki ja muut menettelysäännökset 256 3.4 Eurooppaoikeus ja hallintomenettely 259 4. Menettelyoikeudet ja -velvollisuudet 261 4.1 Hallintomenettelykelpoisuus ja puhevalta 262 4.2 Asianosainen hallintoasian käsittelyssä 263 4.3 Menettelyoikeuksien takeet 268 5. Hallintomenettelyn yleisiä lähtökohtia 269 5.1 Palveluperiaate ja neuvontavelvoite 269 5.2 Menettelyn julkisuus 272 5.3 Menettelyn tasapuolisuus ja puolueettomuus 273 5.4 Menettelyn viivytyksettömyys 274 6. Esteellisyys 276
sisällys xiii 6.1 Esteellisyyden kohde 277 6.2 Esteellisyyden arviointi ja ratkaiseminen 278 6.3 Esteellisyyden ennakolliset rajoitukset 280 6.4 Esteellisyysperusteet 280 6.5 Kunnallisten luottamushenkilöiden esteellisyys 286 6.6 Esteellisyyden vaikutukset 287 7. Asian vireilletulo hallintomenettelyssä 288 7.1 Vireilletulon muodolliset edellytykset 289 7.2 Asiakirjojen täydentäminen 292 7.3 Käsittelyvelvollisuus 293 7.4 Hyvä kielenkäyttö ja menettelykieli 294 8. Valmistelu ja asian selvittäminen 297 8.1 Selvittämisvastuu ja sen jakautuminen 297 8.2 Asianosaisen kuuleminen 302 8.3 Muita selvittämiskeinoja 307 X Julkisuus, salaisuus ja tietosuoja 311 1. Julkisuusperiaate 311 1.1 Julkisuus perusoikeutena 313 1.2 Viranomaisen velvollisuus antaa tietoja 314 1.3 Julkisuusperiaate EU-asioissa 315 2. Asiakirjojen julkisuus 316 2.1 Peruskäsitteitä 317 2.2 Asiakirja, joka ei vielä ole julkinen 320 2.3 Julkisuuden toteuttaminen 321 2.4 Poikkeukset asiakirjan julkisuudesta 324 3. Asiakirjan tuleminen julkiseksi 324 3.1 Valmisteluasiakirja 325 3.2 Viranomaiselle tullut asiakirja 328 3.3 Viranomaisen päätös ja rekisterimerkintä 328 3.4 Viranomaisen harkintavalta 329 4. Salassapidettävät asiakirjat ja vaitiolovelvollisuus 331 4.1 Salassapidon perusteet 331 4.2 Vaitiolovelvollisuus 333 4.3 Hyväksikäyttökielto 334 5. Asianosaisjulkisuus 335 5.1 Asianosaisjulkisuuden kohde 336 5.2 Asianosaisjulkisuuden toteuttaminen 337 5.3 Asianosaisjulkisuuden rajoitukset 338 6. Toisen viranomaisen tiedonsaantioikeus 340 7. Henkilörekisterit ja yksityisyyden suoja 341
xiv sisällys 7.1 Luovutusrajoitukset 342 7.2 Tarkastusoikeus 343 8. Hallintoasioiden käsittelyn julkisuus 344 XI Päätösvallan käyttö ja hallintopäätös 347 1. Päätösvalta ja harkintavalta 347 1.1 Päätösten lajeja 347 1.2 Päätöksenteon yleiset puitteet 350 1.3 Oikeus saada päätös ja ratkaisupakko 350 2. Harkintavallan sisältö ja rajat 351 2.1 Harkintavallan kahtiajako 351 2.2 Harkintavallan laajuuden erot 353 2.3 Harkintavallan käyttöä ohjaavat tekijät 356 2.4 Harkintavallan ylittäminen ja alittaminen 359 3. Päätöksentekomuodot 360 3.1 Esittely 360 3.2 Päätöksentekotapa 361 4. Hallintopäätöksen ala 362 4.1 Hallintopäätöksen normatiivinen ala 363 4.2 Hallintopäätöksen asiallinen ala 364 5. Hallintopäätöksen muotovaatimukset 366 6. Hallintopäätöksen sisältö ja voimassaolo 367 6.1 Sisällölliset vaatimukset 367 6.2 Päätökseen liittyvät ehdot 370 6.3 Päätöksen perustelut 371 6.4 Päätöksen voimassaoloaika 374 7. Muutoksenhakua koskevat ohjeet 375 8. Päätöksen tiedoksianto 376 9. Hallintopäätösten vastavuoroinen tunnustaminen 378 XII Hallintopäätöksen oikeusvaikutukset 381 1. Hallintopäätöksen yleiset ominaisuudet 381 1.1 Lainvoima 382 1.2 Oikeusvoima 383 1.3 Täytäntöönpanokelpoisuus 390 1.4 Pätevyys 390 2. Virheellinen hallintotoimi 395 2.1 Pätemättömyysperusteet 396 2.2 Pätemättömyyden seuraukset 400
sisällys xv XIII Hallintopäätöksen täytäntöönpano ja hallintopakko 407 1. Täytäntöönpanon sisältö ja kohde 407 2. Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus 408 2.1 Yleiset edellytykset 408 2.2 Täytäntöönpanovelvollisuus ja sen rajoitukset 410 2.3 Täytäntöönpanon siirtyminen 411 2.4 Väliaikainen oikeusturva ja täytäntöönpanomääräys 414 3. Täytäntöönpanokeinot 415 3.1 Uhkasakko ja pakkokeinouhka 416 3.2 Voimakeinot 420 3.3 Hallinnolliset turvaamistoimenpiteet 422 3.4 Takaisinperintä 424 3.5 Ulosotto 425 3.6 Hallinnolliset sanktiot 425 XIV Oikeusturva ja hallinnon laillisuusvalvonta 427 1. Hallinnon oikeusturvajärjestelmien pääpiirteet 427 1.1 Ennakollinen ja jälkikäteinen oikeusturva 429 1.2 Oikeusturvakeinojen kohde ja tehokkuus 430 1.3 Oikeusturvan subjektiivinen ulottuvuus 431 2. Hallinnon laillisuusvalvonta 432 2.1 Yleinen laillisuusvalvonta 432 2.2 Erityiset valvontaviranomaiset 436 2.3 Valvonta EU-asioissa 439 2.4 Hallintokantelu oikeusturvakeinona 440 3. Hallintopäätöksen korjaaminen 443 3.1 Asiavirheen korjaaminen 443 3.2 Menettelyvirheen korjaaminen 446 3.3 Kirjoitusvirheen korjaaminen 447 3.4 Korjaamismenettely 448 3.5 Oikaisuvaatimus 451 XV Muutoksenhaku hallintopäätökseen 453 1. Oikeus hakea muutosta hallintopäätökseen 453 1.1 Muutoksenhakuoikeus perusoikeutena 453 1.2 Eurooppaoikeus ja oikeusturvan saatavuus 453 1.3 Poikkeukset yleisestä muutoksenhakuoikeudesta 455 1.4 Muutoksenhakukeinot 457 2. Valitus muutoksenhaun perusmuotona 458
xvi sisällys 2.1 Hallintovalitus ja kunnallisvalitus 458 2.2 Laillisuusvalitus ja tarkoituksenmukaisuusvalitus 461 3. Valitusoikeus 463 3.1 Asianosaisen valitusoikeus 463 3.2 Yhdistyksen valitusoikeus 465 3.3 Viranomaisen valitusoikeus 466 3.4 Kunnan jäsenen valitusoikeus 466 3.5 Valitusoikeus jatkovalituksessa 467 4. Valituskelpoisuus 467 4.1 Valituskelpoisuuden edellytykset 467 4.2 Organisatorisia rajoituksia 472 5. Valitusmenettely 473 5.1 Valitusviranomainen ja valitustie 473 5.2 Valituksen tekeminen 475 5.3 Valituksen oikeusvaikutukset 477 6. Valituksen käsittely 478 6.1 Hallintolainkäyttö menettelynä 478 6.2 Valituksen käsittelyn pääpiirteet 478 6.3 Päätöksenteko 482 6.4 Hallintolainkäytön oikeudenmukaisuus 483 7. Ylimääräinen muutoksenhaku 488 7.1 Ylimääräisen muutoksenhaun yleiset edellytykset 488 7.2 Puhevalta 490 7.3 Ylimääräisen muutoksenhaun kohde 490 7.4 Prosessuaalinen kantelu 491 7.5 Purku 492 7.6 Menetetyn määräajan palauttaminen 496 8. Muita oikeusturvan muotoja 497 8.1 Hallintoriita 497 8.2 Hallinto-oikeuden vahvistuspäätös 498 8.3 Yleinen lainkäyttö 498 8.4 Erityiset oikeusturvamenettelyt 499 9. Kansainväliset oikeusturvakeinot 500 9.1 Ihmisoikeussopimusten mukainen muutoksenhaku 501 9.2 Muutoksenhaku ja EU-oikeus 502 XVI Julkisyhteisön ja sen henkilöstön vastuu 507 1. Julkisyhteisön vastuu 507 1.1 Julkisyhteisön vastuu sitoumuksistaan 507 1.2 Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu 508 1.3 Valtion EU-oikeudellinen korvausvastuu 512
sisällys xvii 1.4 Julkisyhteisön rangaistusvastuu 513 1.5 Vastuuvapaudesta päättäminen kunnassa 514 2. Julkishenkilöstön vastuu 514 2.1 Virkavastuun sisältö 514 2.2 Virkavastuun perusmuodot 515 2.3 Virkavastuun perusteet 516 3. Virkavastuun toteuttaminen 518 3.1 Rikosoikeudellinen virkavastuu 518 3.2 Julkishenkilöstön korvausvastuu 519 Oikeustapaukset 521 Asiasanahakemisto 525