Esteellisyys hallinnossa

Transkriptio

1 Esteellisyys hallinnossa Kirsi Kuusikko ALMA TALENT Helsinki 2018 Tilaa Esteellisyys hallinnossa -kirja Alma Talent Shopista: shop.almatalent.fi

2 Copyright 2018 Alma Talent Oy ja Kirsi Kuusikko Yhteistyössä Lakimiesliiton Kustannus ISBN ISBN (verkkokirja) Kansi: Outi Pallari Taitto: Marja-Leena Saari Paino: BALTO print Liettua 2018 Anna palautetta kirjasta:

3 ESIPUHE V LYHENTEET XXI 1 HALLINTOTOIMINNAN PUOLUEETTOMUUS JA ESTEELLISYYS Esteellisyys oikeudellisena käsitteenä Puolueettomuusvaatimus osana hyvää hallintoa Hallintolain 6 :n puolueettomuusvaatimus Objektiivisuus, puolueettomuus ja riippumattomuus Puolueettomuusvaatimus Objektiviteettiperiaate puolueettomuusvaatimuksena Objektiviteettiperiaatteen merkitys esteellisyyskysymyksissä eräitä esimerkkitilanteita Riippumattomuus oikeudellisena käsitteenä Tuomioistuimen ja hallintotoiminnan puolueettomuusvaatimukset erot ja yhtäläisyydet Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset tuomitsemistoiminnalle Oikeudenmukainen oikeudenkäynti ja hallinto XI

4 1.4 Euroopan hyvän hallintotavan säännöstöt objektiivisuus mielivallan kieltona ja puolueettomuusvaatimus esteellisyytenä Puolueettomuusvaatimus osana hyvää hallintoa Euroopan unionissa Puolueettomuusvaatimus Euroopan neuvoston suosituksissa hyvästä hallinnosta Puolueettomuusvaatimukset virkamieseettisinä kysymyksinä Esteellisyyssääntely tutkimuskohteena Esteellisyyteen ja sen tulkintaan liittyviä erityisiä kysymyksiä Ratkaisukäytäntö esteellisyydestä JÄÄVIYS, PUOLUEETTOMUUS JA ESTEELLISYYS MUUTTUVINA KÄSITTEINÄ Esteellisyyssäännökset ja yhteiskunnan muutos Objektiviteettiperiaate ja sen merkitys esteellisyyskysymysten ratkaisemisessa Hallintomenettelylain esteellisyyssäännösten säätäminen Kunnallislain muutos ja viittaaminen hallintomenettelylakiin Laitosjäävin säätäminen Tuomarin esteellisyyssäännösten uudistaminen Syyttäjien esteellisyyssäännökset Hallintomenettelylaista hallintolakiin Kuntalakien esteellisyyden sääntelyratkaisut Esteellisyys muussa lainsäädännössä erillisten esteellisyyssäännösten suhde hallintolain esteellisyyssäännöksiin Ahvenanmaa Evankelis-luterilainen ja ortodoksinen kirkko Esitutkinta Holhoustoimi XII

5 2.6.5 Ulosotto Julkishallinnon tilintarkastus Vaalit Viittauksia hallintolain ja tämän edeltäjän hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksiin Intressiedustamisen mahdollistama poikkeussääntely Muita poikkeuksia hallintolain esteellisyyssäännösten soveltamisesta Muuta erityissääntelyä esteellisyydestä Eettiset ohjeet, puolueettomuus ja esteellisyyssäännökset KANSAINVÄLINEN NÄKÖKULMA ESTEELLISYYTEEN JA PUOLUEETTOMUUTEEN Euroopan unioni Ruotsi Ruotsissa sovellettu esteellisyyssääntely Ruotsin kuntalain esteellisyyssääntely Ruotsin uusi hallintolaki Norja Anglosaksinen käsitys puolueellisuudesta HALLINTOLAIN ESTEELLISYYSSÄÄNNÖSTEN SOVELTAMISALA Hallintolain soveltamisalan sääntely Esteellisyyssäännösten menettelyllinen soveltamisala Mitä on hallintoasian käsittely? Osallistuminen asian käsittelyyn ja vaikutuksettomat toimet esteellisyyssäännösten soveltamisen näkökulmasta Henkilöllinen ulottuvuus Virkamiehet ja muut henkilöt Asiantuntijat ja lausunnot Valmistelevat työryhmät ja intressiedustus XIII

6 4.4 Viranomaiskohtainen soveltamisala Hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle rajatut viranomaistoimet Poliisitoiminta useampia esteellisyyssäännöksiä Hallintoasian vai hallintolainkäyttöasian esteellisyys Tuomarin, hallintoasian vai omat esteellisyyssäännökset? Välillinen julkinen hallinto Toiminnalliset rajat ja suhde hallintolain esteellisyysperusteisiin Tosiasiallinen hallintotoiminta Kantelujen käsittely Hallintosopimukset Lainvalmistelu Esteellisyys työnjohdollisissa toimenpiteissä HALLINTOLAIN ESTEELLISYYSPERUSTEET Erityiset esteellisyysperusteet tulkinnan lähtökohtana Asianosaisjäävi eli osallisuusjäävi Avustajan- ja edustajanjäävi Intressijäävi Periaatepäätökset Osakkeenomistus ja jäsenyydet Organisatoriset henkilöstöjärjestelyt ja työnhakutilanteiden ennakointi Palvelussuhde- ja toimeksiantojäävi Yhteisöjäävi Virasto- ja laitosjäävi eli ohjaus- ja valvontajäävi Esteellisyysperusteiden yleislauseke eli yleislausekkeeseen perustuva jääviys Julkinen vihamiessuhde Kiinteä ystävyyssuhde XIV

7 5.2.3 Saman asian käsitteleminen toistamiseen Toisen asteen eli kahden instanssin esteellisyys hallinnossa Yleensä saman asian uudelleen käsitteleminen Oikaisuvaatimusmenettely Tosiasiallinen toiminta ja päätöksenteko Eri asemassa toimiminen ja ennakkokäsitykset Muita objektiivisen puolueettomuuden vaarantumistilanteita Lausuntojäävi toisen asteen jääviyden erityismuotona ja lausunnon antamisen esteellisyyskysymykset Julkiset kannanotot eivät aiheuta yleensä esteellisyyttä hallinnossa Esimiesjäävi eli virkahierarkkinen esteellisyys Yhteistyösuhde, työkaveruus, jäsenyys, asiakkuus tai muunlainen vahva sidonnaisuus Erityinen lojaalisuussuhde Päätöksentekoa edeltävä yleinen ohjeistus ajallisuuden ja konkreettisuuden ongelma Erityisten esteellisyysperusteiden tulkinnanvaraisuuden kumulaatio Melkein erityinen esteellisyysperuste? Esteellisyys ja ajallisuus XV

8 Omainen oikeushenkilön työntekijänä Yleislausekkeen merkityksen mahdollinen lisääntyminen tulevaisuudessa Yleislausekkeen esteellisyyden perusteleminen Sukulaisuusjäävi osana esteellisyysperusteita Läheiset Muuten erityisen läheinen henkilö Avioliitonomaiset olosuhteet eli avoliitot Puolisukulaisuudesta aiheutuvat ongelmat Sukulaisista läheisiin sivusukulaiset erityisten esteellisyysperusteiden näkökulmasta Intressijääviys ja sukulaisuuspiirin rajauksen ongelmallisuus Intressijäävi vai sittenkin asianosais- tai edustajanjäävi? Kaukaisempi sukulainen erityisen läheisenä henkilönä Asian laatu Hallintolain esteellisyyssäännökset ja viranomaiskohtaiset ohjeet Erityistilanteita esteellisyyssäännösten todentamisessa Valtion virkamiehet ja kunnan päätöksenteko Toisilleen läheiset käsittelemässä samaa asiaa Koko henkilöstön esteellisyys ja kysymys organisatorisesta riippumattomuudesta Organisaatiorakenteen ongelmat Vaaralliset vaikutusketjut Delikatessijääviys eli hienotunteisuusjääviys XVI

9 6 HALLINNONALAKOHTAISIA ESTEELLISYYSSÄÄNTELY- TILANTEITA Kuntalain erityissääntely Esteellisyyssäännökset kunnan hallinnossa Asian koskeminen valtuutettua tai hänen läheistään henkilökohtaisesti Yleisesti kuntalaisia koskeva päätöksenteko Valtuutettu päätöksenteon kohteena olevan ryhmän jäsenenä Toimielinvalinnat ja hallintoorganisaatiota koskevista kysymyksistä päättäminen Intressi- ja yhteisöjääviyden kaltaiset kombinaatiotilanteet valtuutetun esteellisyyden aiheuttajina Valtuutetut ja maankäyttökysymykset Vastuuvapauden myöntäminen Muut kuntalain poikkeustilanteet Kunnan konsernihallinnon näkökulma Eri roolissa toimiminen Kunta asianosaisena Tielautakunnat Hallinnonalakohtaisia erityispiirteitä Sosiaali- ja terveydenhuollon hallinto Sosiaalihuollon hallinnon tehtävien moninaisuus Lääkärit julkisen ja yksityisen palveluksessa Opetustoimi Perusopetus, lukiot, ylioppilastutkinto ja ammatillinen koulutus Yliopistot ja Suomen Akatemia Ympäristöhallinto ja rakentaminen XVII

10 6.3 Esteellisyyden muita erityistilanteita Eduskunta, tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministerit Julkiset hankinnat markkinaoikeuden esteellisyyden tulkinta syrjinnän kieltona ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksena Tietojen antaminen ja neuvonta Tulkin ja kääntäjän esteellisyys Avustajan ja asiamiehen esteellisyyssääntelyn puuttuminen hallintolaista Hallinnollisen muutoksenhaun esteellisyyssäännökset asian aikaisempi käsitteleminen este asiamiehenä toimimiselle muutoksenhaussa ESTEELLISYYDEN VAIKUTUS JA SIITÄ PÄÄTTÄMINEN Käsittelykielto Esteellisyyden vaikutus käsittelyn kieltona Kiireellisyyspoikkeusta tulkitaan tiukasti Läsnäolokielto Julkiset kokoukset esteellisen valtuutetun ja muiden esteellisten läsnäolo julkisessa valtuuston kokouksessa Esteellisen kuuleminen kuulemisen ja päätöksenteon erottaminen Esteellisyyden toteaminen ja ratkaiseminen Esteellisyyden toteaminen Esteellisyyskysymyksen ratkaiseminen Esteellisyys monijäsenisessä toimielimessä Menettely esteellisyystilanteissa kunnallisdemokratian näkökulmasta Kuka esteellisen tilalle esteellisyys byrokraattisessa päätöksentekotavassa XVIII

11 7.3.6 Kuntalain erityissääntely vaikean esteellisyystilanteen ratkaisemiseksi Esteellisyydestä sopiminen voisiko olla mahdollista? ESTEELLISYYS MUUTOKSENHAUSSA SEKÄ VASTUU- KYSYMYKSET Esteellisyys hallintopäätöstä rasittavana menettelyvirheenä Esteellisyys muutoksenhaussa valitusperusteena Esteellisyyden havaitseminen Esteellisyystilanteen korjaaminen Ylimääräisten muutoksenhakukeinojen käyttömahdollisuus Esteellisyyssäännösten rikkominen ja teon rangaistavuus Esteellisyyssäännösten vastainen toiminta harvoin rikosoikeudellisen vastuun aiheuttajana Rikosoikeudellinen vastuu esteellisyyssäännösten noudattamatta jättämisestä Esteellisyys ja lahjus Kestitys tavanomaista vieraanvaraisuutta vai lahjomaa? Esteellisenä toiminen ja vahingonkorvausvastuu MUUT HALLINNON PUOLUEETTOMUUTTA VARMISTAVAT KEINOT JA NIIDEN SUHDE ESTEELLISYYTEEN Puolueettomuuden takaaminen yleisemmässä merkityksessä riippumattomuusnäkökulmasta Vaalikelpoisuuskysymysten arviointi esteellisyystilanteiden näkökulmasta Sivutoimilupa ja esteellisyyskysymysten arviointi sivutoimilupapäätösten yhteydessä XIX

12 9.4 Sidonnaisuuksien ilmoittaminen Sidonnaisuuksien ilmoittamisen kehitys Valtion virkamiesten sidonnaisuuksien ilmoittaminen Kuntien luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden sidonnaisuuksien ilmoittaminen Vaalirahoituksen ilmoittaminen Henkilöiden siirtymiset julkisten ja yksityisten työnantajien välillä ongelmat puolueettomuuden ja esteellisyyden näkökulmasta ONGELMAKOHTIA JA KEHITTÄMISEHDOTUKSIA KIRJALLISUUS OIKEUSKÄYTÄNTÖ ASIAHAKEMISTO XX