Parasta Artun mitalla?

Pentti Meklin (toim.) Parasta Artun mitalla? Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 5 ACTA plus

Pentti Meklin (toim.) Parasta Artun mitalla? Arviointia Paras-uudistuksen lähtötilanteesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa Paras-ARTTU-tutkimusohjelman kokoomaraportti Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 5 Acta plus -julkaisu SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2010

TOIMITTANUT Pentti Meklin, emeritusprofessori, Tampereen yliopisto, ARTTU-ohjelman tieteellinen johtaja TYÖRYHMÄ Tutkimusmodulien johtajat/tutkimusvastaavat: Marianne Pekola-Sjöblom, tutkimuspäällikkö, Kuntaliitto (Demokratia ja johtaminen) Raine Mäntysalo, professori, Aalto-yliopisto, TKK (Yhdyskuntarakenteen toimivuus) Risto Nakari, tutkija, Tampereen yliopisto (Henkilöstö) Vuokko Niiranen, professori, Itä-Suomen yliopisto (Sosiaali- ja terveyspalvelut) Sari Pikkala, tutkija, Åbo Akademi (Tasa-arvovaikutukset, demokratia ja johtaminen) Siv Sandberg, tutkija, Åbo Akademi (Demokratia ja johtaminen, kielelliset vaikutukset) Stefan Sjöblom, professori, SSKH vid Helsingfors universitet (Kielelliset vaikutukset) Jarmo Vakkuri, professori, Tampereen yliopisto (Talous) Jouni Välijärvi, professori / Matti Vesa Volanen, tutkija, Jyväskylän yliopisto (Koulutuspalvelut) 1. painos ISBN 978-952-213-641-1 (nid.) ISBN 978-952-213-642-8 (pdf) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010 Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Faksi (09) 771 2331 Tilausnumero 509317 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net

3 Esipuhe Arttu-tutkimusohjelma piirtää monipuolista kuvaa Suomen kuntien kehityksestä Paras-uudistuksen aikana. Jo ensi vaiheen tutkimusraportit osoittavat, että muutokset kunnissa ovat hyvin moninaisia. Rakenneuudistusten ohella palvelut ovat monimuotoistumassa. Toimialarajoja ylitetään, moniammatillisuutta vahvistetaan sekä edistetään monituottajamallien käyttöönottoa. Henkilöstö näyttäytyy yhä tärkeämpänä voimavarana hyvinvointipalvelujen tuottamisessa, vaikka se on jäänyt vielä liian sivuun uudistustyöstä. Muutoksessa olevat kunnat kamppailevat tehtävien ylikuorman kanssa. Kun yhäti laajenevat tehtävät ja resurssit eivät ole tasapainossa, tämä horjuttaa kuntatalouden perustaa sekä kuntien mahdollisuutta selviytyä tulevaisuuden suurista haasteista, kuten väestön ikääntymisestä. Tutkijat varoittavat kuitenkin uskomasta liian sokeasti suuruuden ekonomiaan. He kertovat myös, että kuntien eriytymiskehitys on vahvistumassa: On monia myönteisessä kehityskierteessä olevia kuntia, mutta valitettavasti osa kunnista näyttää olevan vajoamassa negatiiviseen kehityskierteeseen. Onneksi monet kunnista näyttävät olevan ARTTU-tulosten mukaan myönteisessä kehityskierteessä. Näissä kunnissa on usein jo ennen Paras uudistusta tehty määrätietoista kehittämistyötä sekä panostettu henkilöstön osaamiseen ja esimiesten johtamisvalmiuksiin. On selvää, että myönteisessä kehityskierteessä olevilla kunnilla on muita paremmat edellytykset kehittämispotentiaalin käyttöönotolle. Paras-hanke näyttää vaikuttaneen erityisesti niihin kuntiin, jotka jo muutenkin ovat toimineet oma-aloitteisesti ja aktiivisesti. Usein ulkoiset tekijät, kuten paikallistalouden vaikeat olosuhteet laukaisevat negatiivisen kehityskierteen. Usein tällainen kehityskierre näyttäytyy johtajuusongelmana, työelämän heikkenevänä laatuna sekä viimein myös kuntalaisten suhtautumisessa kuntaansa. Tämä puolestaan heikentää kehittämispotentiaalin käyttöönottoa. ARTTU-tutkimusohjelman erityinen arvo on siinä, että sen eri moduulien avulla saamme monitahoisen ja kokonaisvaltaisen arvion niistä muutoksista, joita kunnissa ihan oikeasti tapahtuu. Kuntakehityksen moninaistuessa ja monimutkaistuessa tarvitsemme yhä tiiviimpää vuoropuhelua valtakunnan tason päättäjien, tutkijoiden ja kuntajohdon välillä. On löydettävä yhdessä toimintamallit, joilla rohkaistaan kehittäjiä mutta samalla myös autetaan niitä, joita uhkana on negatiivinen kehityskierre. Olen varma, että tähän vuoropuheluun myös tämä kokoamaraportti tulee antamaan erinomaisia aineksia. Lämmin kiitos kaikille sen kirjoittajille. Kaija Majoinen Kehitysjohtaja, HTT ARTTU-ohjelman ohjausryhmän puheenjohtaja PARASTA ARTUN MITALLA?

4 ACTA plus

5 Sisältö Esipuhe 3 1 Mikä Paras-uudistus? Miten sitä tutkitaan? (Pentti Meklin) 7 1.1 Miksi Paras-hanke? Mikä ARTTU? 7 1.2 Uudistuksen kohteena kunta organisaationa ja paikallisyhteisönä 8 1.3 Kohti elinvoimaista kuntaa suuruuden ekonomian avulla 10 1.4 Puitelain keinot tarjoavat erilaista kehittämispotentiaalia 12 1.5 ARTTU tutkii, mitä Paras-uudistuksen aikana tapahtuu 13 2 Kunta organisaationa päätehtävänä palvelujen järjestäminen 15 2.1 Tulojen ja menojen tasapaino tuloihin ja menoihin sisältyvä kehittämispotentiaali (Pentti Meklin) 15 2.2 Sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-uudistuksessa (Vuokko Niiranen, Minna Kaarakainen, Juha Kinnunen) 21 2.3 Opetustoimi koulunpidosta osaksi elämänpolitiikkaa? (Matti Vesa Volanen, Hannu Jokinen, Jouni Välijärvi) 25 2.4 Henkilöstö voimavarana hyvinvointipalvelujen tuottamisessa (Risto Nakari) 27 2.5 Kuntien johtamisen ja johtamisjärjestelmien tila (Pentti Meklin) 30 3 Kunta paikallisyhteisönä 34 3.1 Kunta ja alueen toimivuus kasvavien seutujen haaste (Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska Simanainen) 34 3.2 Kunta paikallisyhteisön kehittäjänä kunnan vetovoimaisuus, elinkeinopolitiikka ja asuntopolitiikka (Olavi Kallio) 37 3.3 Kunta on kuntalaisia varten kuntalaisten monet roolit (Marianne Pekola-Sjöblom) 37 3.4 Uudistuksen tasa-arvovaikutukset (Sari Pikkala) 41 3.5 Uudistuksen kielelliset vaikutukset (Stefan Sjöblom, Siv Sandberg) 42 4 Tiivistelmä: millaisessa tilanteessa Paras-uudistus aloitettiin? (Pentti Meklin et al.) 44 4 Sammanfattning: Strukturreformens utgångsläge (Pentti Meklin et al.) 50 Liitteet Liite 1. ARTTU-tutkimuskunnat 57 Liite 2. ARTTU-ohjelman tutkimuskehikko 58 Liite 3. Paras-ARTTU-tutkimusten analysoinnissa käytetyt pääluokitukset 59 Liite 4. Lista Paras-ARTTU-ohjelman raporteista 2009 2010 63 PARASTA ARTUN MITALLA?

6 ACTA plus

7 Pentti Meklin 1 Mikä Paras-uudistus? Miten sitä tutkitaan? Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke käynnistyi vuonna 2005. Uudistus on Suomen kuntakentässä ainutlaatuinen ja ennennäkemätön. Tässä raportissa selvitetään Paras-hankkeen alkuvaiheen tilannetta ja esitellään Paras-hanketta arvioineen ja tutkineen Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) ensimmäisen vaiheen tuloksia eri osatutkimusten päätuloksia tiivistämällä. (Liitteenä 1 lista ARTTU-ohjelman lähtökohtatilannetta kuvaavista osatutkimuksista) 1.1 Miksi Paras-hanke? Mikä ARTTU? Kunta- ja palvelurakenneuudistusta (Paras-uudistus) koskevassa ns. puitelaissa (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 9.2.2007/169) ja sen valmisteluasiakirjoissa on käsitelty monisanaisesti uudistuksen syitä. Keskustelua uudistuksen syistä ja keinoista vaivaa hajanaisuus. Tähän on osaltaan vaikuttanut myös kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan käsitteistön runsaus ja epämääräisyys. Kuvaavaa tilanteelle on se, että ARTTU-arviointitutkimusohjelman alkuvaiheessa tutkijoiden piti laatia yhteinen sanakirja Paras-uudistusta jäsentävistä asioista. Selvää kuitenkin on, että uudistuksen tavoitteena on saada aikaan toimiva kuntaja palvelurakenne tai elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Kun tutkijana yrittää tiivistää keskeisiä syitä Paras-uudistukselle, nousee keskeiseksi perusteluksi se, että useat kunnat eivät nykyisillä rakenteillaan selviydy tulevaisuudessa tehtävistään tai selviytyvät niistä huonosti. Tämä tarkoittaa ensiksikin sitä, että kunnat eivät kykene järjestämään riittäviä palveluja käytettävissä olevilla voimavaroilla. Tämä huoli ilmenee useista viimeaikaisista selvityksistä: Peruspalveluohjelma 2011 2014 (2010), joka on valmisteltu valtiovarainministeriössä yhteistyössä opetusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan kanssa, ja johon työhön myös Kuntaliitto on osallistunut. Suomen Kuntaliiton laatimat Kuntapalvelujen pelastusohjelmat (2009 ja 2010), Valtiovarainministeriön raportti Julkinen talous tienhaarassa (2010). Peruspalvelujen tila -raportit (uusin 2010) Palvelutarpeet kasvavat koko ajan monella tavoin: kun väestö ikääntyy, palveluja tarvitaan yhä enemmän. Samanaikaisesti kasvavat palvelujen käyttäjien odotukset uusista, PARASTA ARTUN MITALLA?

8 monipuolisemmista ja entistä korkealaatuisemmista palveluista. Lähivuosina suuri osa kuntien henkilökunnasta siirtyy eläkkeelle. Samalla tilanne tarjoaa mahdollisuuden järjestellä toimintaa uudelleen. Palvelujen järjestämisestä aiheutuvien menojen kasvun on pysyttävä tulojen kasvun tasolla. Kuntien tulojen kehitys riippuu voimakkaasti kansantalouden yleisestä kasvusta, joka tuo kunnille automaattisesti lisää verotuloja. Ongelmana on se, etteivät tulot todennäköisesti riitä tulevaisuudessa voimakkaasti kasvavien menojen kattamiseen. Tulevaisuudessa onkin kyse ensisijaisesti menojen kasvun hillinnästä. Tähän on periaatteessa kaksi tapaa: ensiksikin kustannuksia lisääviä, uusia tehtäviä pyritään välttämään tai palveluja saatetaan jopa karsia. Toiseksi on pyrittävä parantamaan tuloksellisuutta. Tämä tarkoittaa palvelujen tuottamista taloudellisemmin (tuottavuus) ja kiinnittämällä erityistä huomiota palvelujen vaikuttavuuteen. Menojen kasvun hillintään voidaan vaikuttaa monilla keinoilla, joita Paras-uudistuksen tarkoituksena on ottaa käyttöön. Organisaatioiden toiminnan tehostamisen lisäksi tärkeätä on mm. siirtää toiminnan painopistettä korjaavista toimista ennaltaehkäiseviin toimiin sekä lisätä kansalaisten omavastuuta. Tarpeiden ja voimavarojen kasvavaan ristiriitaan liittyy myös Paras-hankkeen toinen keskeinen syy, kuntien eriytymiskehitys. Erityisesti suurimmat kaupunkiseudut kasvavat voimakkaasti samalla, kun suuri joukko muita kuntia menettää asukkaita. Molemmilla kuntaryhmillä on hankaluuksia selviytyä tehtävistään, mutta eri syistä. Taantuvien kuntien on kyettävä järjestämään supistuvalle ja rakenteeltaan muuttuvalle väestölle palvelut, kun taas kasvavien kaupunkiseutujen ongelmana on maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittaminen sekä palvelujen turvaaminen kasvavalle väestölle. ARTTU-hankkeessa tutkitaan Paras-uudistuksen vaikutuksia kuntiin. Täsmällisemmin sanottuna uudistuksen vaikutuksia tulkitaan, koska kunnissa samanaikaisesti on meneillään monia muitakin uudistuksia. Jotta näitä vaikutuksia voitaisiin tulkita, on tiedettävä millaisesta tilanteesta Paras-uudistuksia on kunnissa lähdetty tekemään. Tässä raportissa kartoitetaan Paras-uudistuksen alkutilannetta sekä esitellään vuosina 2006 2009 tapahtuneita muutoksia. Paras-uudistuksen vaikutuksista voidaan sanoa enemmän vasta uudistuksen loppuvaiheessa vuonna 2012. Paras-uudistus on siis monimuotoinen ja sirpaleinen. Seuraavaksi esitellään uudistuksen viitekehystä tarkemmin. 1.2 Uudistuksen kohteena kunta organisaationa ja paikallisyhteisönä Paras-uudistuksessa uudistetaan kunta- ja palvelurakennetta. Kuntaan viitataan laeissa, asiakirjoissa ja julkisessa keskustelussa monessa merkityksessä. Paras-uudistuksen lähtökohtia tulkiten kuntaa on tarkasteltava kahdesta näkökulmasta: organisaationa ja paikallisyhteisönä. Näitä näkökulmia kuvataan kuviossa 1. Kunta organisaationa tarkoittaa sitä juridista yksikköä, jolla on oma, demokratiaan perustuva päätöksenteko ja johtamisjärjestelmä, ja joka järjestää pääosin verovaroilla rahoitettuja palveluja kuntalaisille. Kunnan henkilökunta on työssä tässä organisaati- ACTA plus

ossa, kuntaorganisaatiolle laaditaan vuosittain kunnan toimintaa ohjaava budjetti, ja vuoden lopussa tilinpäätöksessä raportoidaan menneestä toiminnasta. 9 Kunta organisaationa ja paikallisyhteisönä Kunta a. organisaationa: Johtamisjärjestelmä Talouden tasapaino Kunta b. organisaationa: Johtamisjärjestelmä Talouden tasapaino Vaalit, muu vaikuttaminen MAL Elinkeino- ja asuntopolitiikka Vaalit, muu vaikuttaminen MAL Elinkeino- ja asuntopolitiikka Verot, maksut ja valtionosuudet Tulot Palvelut Menot Verot, maksut ja Valtionosuudet Tulot Palvelut Menot Kunta a. paikallisyhteisönä: Kuntalaiset Yritykset, järjestöt ja muut yhteisöt Kunta b. paikallisyhteisönä: Kuntalaiset Yritykset, järjestöt ja muut yhteisöt Työssäkäynti- tai asiointialue tahi muu toiminnallinen kokonaisuus: elämä yli kuntarajojen - pendelöinti, palvelun käyttö, muuttoliike... Lähde: Meklin ja Paatelainen 2006 täydentäen. Kuvio 1. Kunta organisaationa ja paikallisyhteisönä. Kunta paikallisyhteisönä tarkoittaa aluetta, jossa kuntalaiset elävät ja yritykset sekä muut yhteisöt toimivat. Kuntalaiset elävät paikallisyhteisöissä, käyvät töissä ja harrastuksissa ja tekevät ostoksensa. Kuntalaisten elämä ei kuitenkaan tapahdu vain kotikunnassa, vaan arkielämä ulottuu kuntarajojen yli: töissä ja ostoksilla käydään myös naapurikunnassa. Puitelaissa on esitetty tavoiteltavan, elinvoimaisen kunnan koko: kunnan pitäisi muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jossa asukkaiden, yritysten ja muiden organisaatioiden toiminta luontevasti tapahtuu. Kunta organisaationa ja paikallisyhteisönä ovat kiinteässä yhteydessä keskenään kuvion 1 esittämällä tavalla. Yhteydet voidaan koota kolmeen osaan: demokraattiseen päätöksentekoon ja vaikuttamiseen, palvelujen järjestämistehtävään ja paikallisyhteisön kehittämistehtävään. Kunnallinen päätöksenteko perustuu demokratiaan. Kansanvaltaista ohjausta kunnassa toteuttaa valtuusto toimi- ja päätöksentekovaltansa kautta. Valtuusto päättää kuntalain puitteissa kunnan johtamisjärjestelmästä. Kuntajohtaminen jakaantuu poliittiseen ja ammatilliseen johtamiseen. Ensin mainittua edustavat valtuusto, hallitus, lautakunnat ja muut toimielimet. Ammatillinen johtaminen henkilöityy PARASTA ARTUN MITALLA?

10 kuntajohtajaan ja johtaviin viranhaltijoihin. Kuntajohtaminen on kunnan perustehtävän haltuunottoa muuttuvassa toimintaympäristössä, ja kuntajohtamiseen liittyvät keskeisesti moniarvoisuus ja monimutkaisuus. Hyvää johtamista voidaan pitää kunnan strategisena menestystekijänä ja se mahdollistaa myönteisen kehityksen syntymisen kunnan kaikessa toiminnassa. Toimivaan demokratiaan kuuluu edustuksellisen päätöksentekojärjestelmän lisäksi myös kuntalaisten suora osallistuminen ja vaikuttaminen vaalien välillä. Kunnan rooli on muuttunut ja muuttumassa yhä enemmän viranomaiskunnasta palvelukunnaksi ja kansalaiskunnaksi. Tämä merkitsee samalla kuntalaisten roolin vahvistumista äänestäjästä ja veronmaksajasta palvelujen käyttäjäksi ja asiakkaaksi sekä paikallisyhteisön jäseneksi, kansalaiseksi. Kunnalla on tehtävä järjestää palveluja. Kuntaorganisaation keskeinen tehtävä on hyvinvointipalvelujen järjestäminen kuntalaisille. Palvelujen rahoitus tapahtuu pääosin kuntalaisten maksamilla veroilla ja maksuilla sekä valtionosuuksilla. Kuntalaiset toisin sanoen kollektiivisesti rahoittavat pääosan palvelujensa tuottamisesta. Kuntaorganisaatio on tämän vuoksi tavallaan välikäsi palvelujen järjestämisessä. Kuntalaisilla on oikeus odottaa hyvää vastiketta verovaroilleen eli palveluja, jotka edistävät hyvinvointia mahdollisimman hyvin. Tämä tarkoittaa sitä, että kunnan on toimittava tehokkaasti, tuloksellisesti, järjestettävä palvelut taloudellisesti eli mahdollisimman alhaisin kustannuksin ja vaikutuksiltaan hyvätasoisina. Tehokas toiminta lisää palvelujen tuottamaa hyvinvointia, tehottomasti toimiva kunta voi tuottaa kuntalaiselle riittämättömästi ja huonolaatuisia palveluja. Puitelain keskeiset keinot pyrkivät edistämään kuntien tehokasta palvelujen järjestämistä ja sen seurauksena hyvinvointia. Kunnalla on tehtävä kehittää paikallisyhteisöä. Kuntaorganisaatio vaikuttaa alueensa kehitykseen toimintojen sijoittelun, maankäytön, asutuksen ja liikennejärjestelyjen (MAL) kautta. Kuntien eriytyvä kehitys aiheuttaa sen, että tämän tehtävän tärkeys ja sisältö vaihtelevat kunnittain ja seuduittain. Kasvavilla kaupunkiseuduilla on erityisen tärkeää, että kaupunkiseudun keskuskaupungin ja kehyskuntien maankäyttö, asutus ja liikenne sovitetaan yhteen, jotta kaupunkiseudusta kehittyisi hyvin toimiva kokonaisuus. Osa paikallisyhteisön kehittämistehtävää on myös kunnan harjoittama elinkeinoja asuntopolitiikka, jonka perusvalinnat toteutuvat jo maankäyttöä, asutusta ja liikenneverkkoa koskevien ratkaisujen yhteydessä. Osa elinkeino- ja asuntopolitiikasta on jatkuvaa toimintaa, joilla kunnat pyrkivät lisäämään vetovoimaisuuttaan sekä yritysten ja väestön toiminnan edellytyksiä. 1.3 Kohti elinvoimaista kuntaa suuruuden ekonomian avulla Puitelaissa esitetään kunta- ja palvelurakenteen uudistamiskeinoiksi seuraavat vaihtoehdot: Kuntaliitokset Yhteistoiminta-alueet perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalitoimen tehtävät sekä ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ACTA plus

11 (630/1998) mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestäminen Kaupunkiseutujen kuntien yhteistyö Paras-uudistusprosessin aikana vuosina 2005-2010 on jo toteutunut ja lähivuosina on edelleen toteutumassa varsin merkittävä joukko kuntaliitoksia. Kuntien lukumäärä on tähän vuoteen mennessä vähentynyt 90 kunnalla. Samanaikaisesti kuntien asukasluvulla mitattu keskikoko on kasvanut noin 15 600 asukkaaseen ja kuntien mediaanikoko noin 5800 asukkaaseen. Päätettyjen kuntaliitosten lisäksi on 1.5.2010 tilannetiedon mukaan meneillään 11 kuntaliitosselvitystä, joissa on mukana 41 yksittäistä kuntaa. Taulukko 1. Toteutuneet ja toteutuvat kuntaliitokset vuosina 2005 2013 (tilanne 1.5.2010, lähde www.kunnat.net/kuntaliitos) Vuosi 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Kuntaliitosten lukumäärä 10 1 14 1 32 4 6 0 2 Kuntien lkm vuoden alussa 432 431 416 415 348 342 336 336 334 Vuoden 2009 loppuun mennessä kunnat olivat perustaneet kaikkiaan 67 yhteistoiminta-aluetta, joissa on mukana 260 kuntaa. Osa kunnista ei ole kuitenkaan tehnyt ratkaisua vielä ko. vuoteen mennessä. Vastuukuntamallia (isäntäkuntamallia) käyttää tai aikoo käyttää yli 120 kuntaa ja kuntayhtymämallia yli 100 kuntaa. Vaikka kuntien lukumäärä vähenee ja keskikoko kasvaa, yhteistoiminta-alueiden perustaminen merkitsee kuitenkin sitä, että kunnallisten organisaatiotyyppien lukumäärä kasvaa. Puitelain esittämät keinot ovat erilaisia, mutta niitä kuitenkin yhdistää ainakin yksi tekijä. Se on suuruuden ekonomian tuomien hyötyjen tavoittelu. Kuntaliitoksien, yhteistoiminta-alueiden muodostamisen ja kaupunkiseutujen yhteistyön tavoitteena on entistä suurempi toiminnallinen koko, leveämmät hartiat kuten julkisuudessa usein sanotaan. Suuruuden synnyttämille hyödyille on selviä perusteluja, mutta myös epäilyjä. Ensiksikin suuruuden ensisijainen mittari puitelaissa on asukasluku, mutta kunnat voivat olla suuria myös alueellisesti. Suuri asukasmäärä ja suuri alueen koko eivät aina osu yksiin. Toiseksi kuntien suurentaminen yleisenä selviytymiskeinona viittaa siihen, että kaikki kunnat, siis suomalaisittain suuretkin, ovat liian pieniä. Kolmanneksi nykyisellään suuremmat kunnat ovat jo sen kokoisia, joihin pienemmät liitosten ja yhteistoiminnan kautta pyrkivät. On siis perusteltua olettaa, että suuremmilla kunnilla ovat suuruuden tuomat hyödyt jo saavutettu ja ne toimisivat pieniä tehokkaammin. Näytöt tällaisesta ovat kuitenkin ristiriitaisia. Neljänneksi voidaan kysyä, syntyvätkö suuruuden ekonomian hyödyt kuntakoon vai palveluyksikköjen koon suurentamisesta. Useissa väestöltään suurissa kunnissa on pieniä palveluyksikköjä. Tosiasia tietysti on, että suuremmat kunnat tarjoavat pieniä enemmän kehittämismahdollisuuksia eli kehittämispotentiaalia. Kuntaliitosten ja yhteistyön lisäämiseksi puitelaki korostaa vielä toimintatapojen uudistamista tuottavuuden parantamiseksi. Toimintatapojen kehittäminen keinona PARASTA ARTUN MITALLA?

12 eroaa edellä mainituista siinä, että kunnat voivat tehdä tuottavuuden paranemista koskevia toimenpiteitä ilman kuntaliitosta tai yhteistoiminta-alueiden perustamista. Puitelain keinojen vaikutukset oletettavasti vaihtelevat erilaisissa olosuhteissa. Kunnat voivat olla ensiksikin tilastolliselta kuntaryhmitykseltään erilaisia: kaupunkimaisia, taajaan asuttuja ja maaseutumaisia kuntia. Näissä puitelain keinojen vaikutukset ovat todennäköisesti erilaisia. Toiseksi vaikutusten suuruuteen vaikuttaa todennäköisesti kuntaliitoksen tehneiden tai yhteistoiminta-alueen perustaneiden kuntien koko. Kolmanneksi kuntien alueen koolla voi olettaa olevan merkitystä keinojen vaikutuksiin. Neljänneksi kunnan kehityssuunnalla kasvava tai taantuva on vaikutusta esimerkiksi kuntaliitoksen mahdollistamiin hyötyihin. Viidenneksi kuntien väestörakenteella ja sen muutoksella voi olla merkitystä Paras-keinojen vaikutusten syntymisessä. Paras-arviointitutkimusohjelmassa (ARTTU) ei voida systemaattisesti tarkastella kuntia kaikilta em. näkökulmilta, minkä vuoksi aineistojen tulkinnassa keskitytään lähinnä seuraavien luokittelujen käyttöön (liite 3): Puitelain mukaiset keinot: kuntaliitokset, yhteistoiminta-alueet, kaupunkiseudut ja verrokkina muut kunnat (ns. ARTTU-luokitus) Asukaslukuun perustuva kuntakokoluokitus Tilastollinen kuntaryhmitys: kaupunkimaiset, taajaan asutut ja maaseutumaiset kunnat. 1.4 Puitelain keinot tarjoavat erilaista kehittämispotentiaalia Kuntaliitosten tekeminen ja yhteistyön lisääminen eivät sellaisenaan tuo hyötyjä, vaan ne tuovat vain mahdollisuuksia hoitaa tehtäviä paremmin sekä lisätä ja varmistaa elinvoimaisuutta. Ne toisin sanoen tuovat kehittämispotentiaalia, joka on otettava käyttöön. Tämä potentiaali tarkoittaa sitä, että esimerkiksi kuntaliitoksen jälkeen suurempi kunta voi toteuttaa erilaisia palvelujen järjestämistapoja. Parhaimmillaan kunnat kehittävät uusia, palvelujen tuloksellisuutta merkittävästi edistäviä toimintatapoja, uudistavat johtamis- ja toimintajärjestelmiä, tarkistavat työnjakoa, keskittävät tukipalveluja tai hallitsevat tehokkaammin toimintaketjuja. Huonoimmillaan kunnat tekevät vain kuntaliitoksen tai perustavat yhteistoiminta-alueen, mutta voimat loppuvat siihen ja kehittämispotentiaali jää käyttämättä. ARTTU-ohjelman keskeisenä tarkoituksena on tutkia, mitä kunnat ovat tehneet ja miten kunnat ovat ottaneet tai ottavat tuota kehittämispotentiaalia käyttöön vuosina 2006 2012. Puitelain keinot tarjoavat erilaista kehittämispotentiaalia kuntaorganisaatiossa ja paikallisyhteisössä. Kuntaliitoksissa kasvaa sekä kuntaorganisaation että paikallisyhteisön koko. Oleellista on se, että kuntaliitoksessa kaikki asiat, palvelujen järjestäminen, verotus sekä elinkeinopolitiikka ja alueen käytöstä päättäminen tulevan yhteisen päätöksenteon piiriin. Toisaalta on muistettava, että kuntaliitos, kuten yleensä organisaatioiden yhdistäminen tuo ns. fuusiokustannuksia, joita aiheuttaa esimerkiksi palkkojen ja palvelujen laadun harmonisointi, tietojärjestelmien yhteensovittaminen, organisaatioiden sulautumiskustannukset ja kouluttautuminen. Osa fuusiokustannuksista poistuu ACTA plus

ajanoloon, osa voi jäädä uuteen kuntaan pysyvästi. Yhteistoiminta-alueilla suuruuden ekonomian tarjoama kehittämispotentiaali on kuntaliitoksia suppeampi. Yhteistoiminta-alueet kattavat keskeisen osan sosiaali- ja terveyspalveluja sekä toisen asteen koulutuksen palveluja. Näiden järjestäminen siirtyy yksittäisiltä kunnilta leveämmille hartioille : yhteistyöelimelle, kuntayhtymälle tai yhteistoiminta-alueen lautakunnalle. Huomattavaa on kuitenkin se, että merkittävä osa yhteistoiminta-alueisiin kuuluvien kuntien päätöksenteosta jää yksittäisille kunnille, jotka keräävät oman kuntansa kuntalaisilta verot ja päättävät yhteistoiminta-alueen ulkopuolelle jäävien toimialojen asioista, kuten peruskouluista, yhdyskuntapalveluista ja kaikista paikallisyhteisön asioista, alueen maankäytöstä, asunto- ja elinkeinopolitiikasta sekä yhdyskuntapalveluista. Yhteistoiminta-alueet, toisin kuin kuntaliitokset, hajauttavat valtaa ja vastuuta kuntien toiminnassa ja erityisesti palvelujen järjestämisessä. Päätöksenteon siirtymisellä kauemmaksi kuntalaisista voi olla vaikutuksia demokratian toteutumiseen ja kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksiin. Yhteistoiminta-alueiden perustaminen tuo niin ikään niin sanottuja fuusiokustannuksia, joista osa poistuu, mutta osa saattaa jäädä pysyviksi. Kaupunkiseutujen yhteistyö tarjoaa kehittämispotentiaalia ensisijassa paikallisyhteisöjen tasolla. Kaupunkiseudun kunnat, keskuskaupunki ja kehyskunnat ovat itsenäisiä, mutta yhteistyöllä pyritään välttämään osaoptimoinnin vaaroja ja edistämään koko kaupunkiseudun etua maankäytön, asutuksen, liikenteen (MAL) yhteensovittamisessa ja palvelujen käytössä. Kuntaorganisaatiot säilyvät itsenäisinä. Kuntalaiset valitsevat edustajansa, maksavat veronsa omalle kunnalleen, joka järjestää sitten palvelut kuntalaisilleen. Edellä kuvattujen puitelain keinojen tarjoamien mahdollisuuksien, kehittämispotentiaalin, ei tarvitse toimia näin yksioikoisesti. On mahdollista, että kunnat esimerkiksi yhteistyön kautta oppivat toimimaan yhdessä ja alkavat laajentaa yhteistoimintaa uusille alueille sen jälkeen, kun yhteistyö on muodostunut rutiiniksi, osaksi jokapäiväistä toimintaa. On myös muistettava, että kehittämispotentiaalin käyttöönottaminen ei ole yksin kuntaorganisaation asia, vaan siihen vaikuttavat yleinen yhteiskunnallinen kehitys ja erityisesti valtion toimenpiteet. 1.5 ARTTU tutkii, mitä Paras-uudistuksen aikana tapahtuu Paras-arviointitutkimusohjelmassa (ARTTU) pyritään selvittämään Paras-uudistuksen vaikutuksia hakemalla vastausta ennen kaikkea seuraaviin kysymyksiin: 13 Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-uudistuksen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmoduulien näkökulmista? Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa? PARASTA ARTUN MITALLA?

14 ARTTU-arviointitutkimusohjelma on neljänkymmenen kunnan, Suomen Kuntaliiton, Kuntien eläkevakuutuksen sekä seitsemän ministeriön rahoittama tutkimusohjelma. ARTTU-ohjelmaan on valittu kymmenen kuntaa kustakin seuraavasta kuntatyypistä: kuntaliitoskunnista, yhteistoiminta-alueen perustaneista tai perustavista kunnista, muista kunnista sekä kaupunkiseutukunnista (Kartta ja listaus tutkimuskunnista liitteenä 1). Näitä tutkitaan ARTTU-ohjelman puitteissa seuraavista näkökulmista (ks. myös tutkimuskehikko liitteenä 2): Demokratia ja johtaminen (Åbo Akademi & Suomen Kuntaliitto) Henkilöstö (Tampereen yliopisto, Työelämän tutkimuskeskus) Sosiaali- ja terveyspalvelut (Itä-Suomen yliopisto, Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos) Koulutuspalvelut (Jyväskylän yliopisto, Koulutuksen tutkimuslaitos) Talous (Tampereen yliopisto, Taloustieteiden laitos & Helsingin kaupungin tietokeskus) Yhdyskuntarakenteen toimivuus kaupunkiseuduilla (Aalto-yliopiston teknillinen korkeakoulu, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus YTK) Lisäksi erillisrahoituksella tutkittavia näkökulmia ovat Uudistuksen kielelliset vaikutukset (Svenska social- och kommunahögskolan, HY & Åbo Akademi) Uudistuksen tasa-arvovaikutukset (Åbo Akademi) Jokainen tutkimustaho tuottaa tutkimusmoduulistaan tutkimusohjelman alkuvaiheissa kuntien lähtötilannetta kuvaavan raportin ja tutkimusohjelman lopussa loppuraportin. Käsillä oleva raportti on tiivistelmä Paras-uudistuksen lähtötilanteesta vuosina 2006 2008. Tarkempaa tietoa lähtötilanteesta saa erikseen julkaistavista eri moduulien raporteista, joista on luettelo tämän raportin lopussa löytyvästä liitteestä 4. Kunnat ovat lähtötilanteessa erilaisessa asemassa. Jotkut kunnat ovat jo vuosikausia aktiivisesti kehittäneet omaa toimintaansa, jolloin Paras-uudistuksen kehittämispotentiaali on todennäköisesti pienempi kuin niillä, jotka ovat kehittämistoimiensa alkuvaiheessa. Tämän vuoksi ARTTU-hankkeessa on pyritty analysoimaan kuntien kehitystä kuluvan vuosituhannen alkuvuosilta lähtien. Tutkimuskuntia analysoidaan edellisessä kappaleessa viitatun mukaisesti pääasiallisesti kolmea erilaista luokittelua hyväksi käyttäen; 1) Paras-keinovalikoimaan perustuva ns. ARTTU-luokitus, 2) kuntakokoluokitus ja 3) tilastollinen kuntaryhmitys. Liitteessä 3 selostetaan tarkemmin kutakin em. luokitusta ja tutkimuskuntien ryhmittymistä em. luokituksissa. * Seuraavissa luvuissa tarkastellaan ARTTU-arviointitutkimusohjelmassa mukana olevia kuntia lähtökohtatilanteessa vuosina 2006 2008 sekä mahdollisuuksien mukaan lähtötilanteeseen johtanutta kehitystä. Luvussa 2 käsitellään kuntaa organisaationa ja luvussa 3 kuntaa paikallisyhteisönä. Luku 4 sisältää tiivistetyn kuvan kuntien lähtökohtatilanteesta. ACTA plus

15 2 Kunta organisaationa päätehtävänä palvelujen järjestäminen Kuntalain 1 :n mukaan kunta pyrkii edistämään kuntalaisten hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Keskeinen osa tätä tehtävää on palvelujen järjestäminen. Kunta järjestää sosiaali-, terveys-, opetus-, kulttuuri- sekä yhdyskuntapalveluja kuntalaisille pääosin kuntalaisten itsensä maksamilla veroilla. Vaativaksi tehtävän toteuttamisen tekee se, että palvelutarpeita on enemmän kuin niiden tyydyttämiseen käytettävissä olevia voimavaroja, ja että palvelutarpeet kasvavat koko ajan voimavarojen kasvua nopeammin. Kyse on rajattomien tarpeiden ja rajallisten voimavarojen suhteesta. Ongelma on pohjimmiltaan reaalitalouden eli palvelujen järjestämisen ongelma, vaikka se arkipäivässä näyttäytyy tulojen riittämättömyytenä menojen maksamiseen. Elinvoimaiselle ja toimintakykyiselle kunnalle ehdoton edellytys on kuntaorganisaation tulojen ja menojen pitkän aikavälin tasapaino. Reaalitalouden puolella palvelujen järjestämisessä kunnan tarjoama palvelutaso voi olla alhainen, mutta kunta jatkaa toimintaansa. Sen sijaan kunta ei voi jatkaa itsenäisenä toimintaansa kovin pitkään, jos sen tulot ja menot eivät ole tasapainossa. Tasapainossa pysyäkseen kuntien on pyrittävä eri keinoin joko lisäämään tuloja tai hillitsemään menojen kasvua. Peruspalveluohjelmassa (2010, 27 48), Kuntapalvelujen pelastusohjelmassa (2010, 3-10) sekä Julkinen talous tiehaarassa -raportissa (2010, 121 147) esitetään laskelmia ja ennakointeja tilanteesta, jos mitään tasapainottavia toimenpiteitä ei tehdä. Näissä raporteissa esitetään myös toimenpiteitä talouden tasapainottamiseksi. Kuntaorganisaation tasapainon ja kuntalaisten verorahoilla järjestettyjen palvelujen suhde on monimutkainen: kunnan tulot ja menot saattavat olla tasapainossa, mutta kuntalaiset saavat heikkotasoisia palveluja, tai päinvastoin tasapainon kanssa taisteleva kunta saattaa tuottaa erinomaiset palvelut kuntalaisille. Kunta voi toisin sanoen pärjätä hyvin, mutta kuntalaiset huonosti tai päinvastoin. 2.1 Tulojen ja menojen tasapaino tuloihin ja menoihin sisältyvä kehittämispotentiaali Pentti Meklin Tulojen ja menojen tasapaino tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että tulojen on riitettävä pitkällä aikavälillä sekä käyttömenojen että investointien maksamiseen. Jos kunnan tulot eivät näihin riitä, on kunnan otettava velkaa. Kunnan tulojen pitää riittää vähintään jokapäiväisten käyttömenojen maksamiseen. Investointien rahoittamiseen lainarahalla on luonnollisia perusteluja. Investoinneilla on pitkä käyttöaika ja on oikeudenmu- PARASTA ARTUN MITALLA?

16 kaista, että investointien tulevat käyttäjät osallistuvat lainojen lyhennysten muodossa investointien maksamiseen. Yksinkertaisuudestaan huolimatta tulojen ja menojen todellinen tasapaino on monitulkintainen asia. Tasapainoa voidaan tarkastella useasta näkökulmasta, esimerkiksi emokunnan ja kuntakonsernin tasapainona tai kirjanpidollisena ja todellisena tasapainona. Tässä raportissa tulkitaan vain suuntaa-antavasti emokunnan tasapainoa yleisesti käytetyn mittarin, kuntien taseeseen kertyneen ali- tai ylijäämän avulla (taulukko 2). Taseeseen kertynyt alijäämä on myös keskeinen kriisikunnan kriteeri. Kun kuntien talouden tasapainoa tarkastellaan Paras-hankkeen toteuttamisen ensimmäisinä vuosina, havaitaan muutamia mielenkiintoisia seikkoja. Ensiksikin puitelain keinojen mukaisesti ryhmitellyistä kunnista alijäämäisiä kuntia on yhtä paljon niin kuntaliitoksia tehneissä ja yhteistoiminta-alueita muodostaneissa kuin muissa kuntaryhmissä. Kuitenkin kaupunkiseutujen kunnista vain yksi kunta on alijäämäinen. Olisi voinut olettaa, että muut kunnat -ryhmän kunnat olisivat vahvimpia, koska ne eivät ole lähteneet toteuttamaan puitelain esittämiä keinoja. Kertyneen yli- ja alijäämän mittarilla tämä ei pidä paikkaansa. Taulukko 2. Tietoa talouden tunnusluvuista ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2007. ARTTUluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). Liitoskunnat Syvenevän Muut Kaupunkiyhteistyön kunnat seudut kunnat (N = 10) (N = 10) (N = 10) (N = 10) Kunnat, joiden taseeseen kertynyt - ylijäämää 6 6 6 9 - alijäämää 4 4 4 1 (Alin ja ylin, /asukas) (-821; 3079) (-529; 698) (-1007; 975) (-560; 3700) Liittyvät kunnat (N = 25): ylijäämää 16 kunnassa alijäämää 9 kunnassa (-1598; 1708) Verorahoitus /as., keskim. 4239 4247 4442 3960 (Alin ja ylin, /asukas) (3846; 4586) (3564; 4930) (4056; 4849) (3624; 4738) Liittyvät kunnat (N = 25): 4021 (3521; 4811) Bruttokäyttömenot 5196 5298 5850 5053 /as., keskim (4809; 5574) (4336; 6741) (4932; 6680) (4300; 6424) (Alin ja ylin, /asukas) Liittyvät kunnat (N = 25): 4732 (3818; 5328) Liitoskuntien ryhmään kuuluvien tutkimuskuntien joukko on talouden tasapainon suhteen varsin kirjava. Huomiota herättää se, että osa kunnista on ollut jo hyvin tasapainoisia, kun taas huonoimmat ovat jo täyttäneet kriisikunnan kriteerin alijäämästä. ACTA plus

Tasapaino muodostuu kunnan tulojen ja menojen suhteesta. Kehittämispotentiaalia voi sisältyä sekä tuloihin että menoihin. Tulojen ja menojen määrä ja kasvu riippuvat monista tekijöistä, joista osaan kunta voi vaikuttaa, osaan ei. Kuntien tulot ja tulojen kehittämispotentiaali Verotuloista suurin osa kertyy kunnallisveroista, kiinteistöveroista ja osuudesta yhteisöveron tuotosta. Valtionosuudet tasaavat kuntien välisiä taloudellisia eroja, ja valtionosuuksilla valtio osallistuu peruspalvelujen järjestämiseen. Verotuloja ja valtionosuuksia kutsutaan yhdessä verorahoitukseksi. Näiden lisäksi kunnat saavat maksu- ja myyntituloja sekä rahoitustuloja. Tässä raportissa ei ole mahdollista eikä tarvettakaan ryhtyä erittelemään yksittäisten kuntien tulorakenteita. Suuntaa-antavan kuvan kuntien tuloista saa tarkastelemalla bruttotuloja euroina asukasta kohden ja verorahoitusta euroina asukasta kohden. Edellinen osoittaa suuntaa-antavasti, minkä verran rahaa asukasta kohti kunnalla on käytettävissä palvelujen järjestämiseen. Bruttotuloihin sisältyvät verojen ja valtionosuuksien lisäksi maksu- ja myyntitulot sekä rahoitustulot. Maksu- ja myyntitulot vaihtelevat kunnittain, koska kuntien palvelutarjonta on erilaista. Bruttotuloja tarkemman, mutta edelleen vain suuntaa-antavan arviointipohjan antaa kuntien käytettävissä oleva verorahoitus euroina asukasta kohden. Tällä summalla kunnan pitäisi suurin piirtein maksaa asiakasmaksujen jälkeen jäävä osuus keskimääräisen kuntalaisen hyvinvointipalvelujen, sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä opetus- ja kulttuuripalvelujen menoista, ja lisäksi yhdyskuntapalvelujen menot ja hallintomenot. Kun ARTTU-arviointitutkimusohjelmassa mukana olevia kuntia tarkastellaan lähemmin, huomataan, että muut kunnat -ryhmään kuuluvilla kunnilla oli vuonna 2007 keskimäärin noin viisi prosenttia enemmän ja kaupunkiseutujen kunnilla noin viisi prosenttia vähemmän käytettävissä verorahoitusta asukasta kohti kuin kuntaliitoskunnilla ja yhteistoiminta-alueiden kunnilla. Tärkeämpi havainto on kuitenkin se, että kuntien verorahoituksen määrä asukasta kohti vaihteli vuonna 2007 kuntaryhmien sisällä varsin paljon. Yksittäisillä kunnilla on siis käytettävissä hyvin erikokoisia summia verorahoitusta palvelujen järjestämiseen. Eroille löytyy luonnollisia selityksiä. Yksi selitys on, että jotkut kunnat toimivat oppilaitosten ylläpitäjinä, jolloin ne saavat toiminnan ylläpitämistä varten yksikköhintarahoituksen. Kiinnostavaa on lisäksi verorahoituksen suuruusluokka. Esimerkiksi vaalikautena, neljän vuoden aikana, nelihenkistä perhettä kohti lasketut verot olivat vuoden 2007 tiedoilla keskimäärin 49 184 euroa, josta suurin osa oli kuntalaisten itsensä maksamaa veroa. Lisäksi kuntalaiset rahoittavat huomattavan osan kunnille tulevista valtionosuuksista, kun he maksavat valtiolle veroja. Tulojen ja menojen tasapainon hallinnan näkökulmasta on tärkeätä tunnistaa tulopuolen kehittämispotentiaali ja se, miten puitelain eri keinoja käyttävät kunnat voivat saada sitä käyttöönsä. Verotulot kasvavat yleisen talouskasvun seurauksena, mutta yksittäisten kuntien mahdollisuudet vaikuttaa talouskasvuun ovat vähäiset. Samoin kunnat voivat pyrkiä kasvattamaan verotulojaan aktiivisella elinkeinopolitiikalla, jonka vaikutuksia verotulojen tasausjärjestelmä saattaa vähentää. Merkittävin osa kuntien tulojen lisäyspotentiaalista on valtion käsissä. Valtio voi korottaa kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta tai laajentaa veropohjaa. Valtio voi myös päättää valti- 17 PARASTA ARTUN MITALLA?

18 onosuusjärjestelmästä. Kunnan käsissä oleva tulojen kasvupotentiaali, ainakin lyhyellä aikavälillä, rajoittuu veroprosenttien tai maksujen korottamiseen. Veroprosenttien korotuspotentiaali riippuu oleellisesti käytössä olevista veroprosenteista. Kunnallisveroprosenttien keskiarvoissa ei ollut kuntaryhmien välillä suuria eroja, mutta ryhmien sisällä vaihtelu oli suurta. Erityisen suuria vaihteluja oli nähtävissä kuntaliitoksen tehneissä kunnissa. Tämä tarkoittaa sitä, että useat kuntaliitokseen päätyneet kunnat ovat saaneet kootuksi tulonsa korkealla veroprosentilla, jolloin korotuspotentiaalia on muita vähemmän jäljellä. Tulojen ja menojen pitkän aikavälin epätasapaino näkyy kuntien ja kuntakonsernien velkaantumisena. Jos tulorahoitus ei riitä käyttötalousmenojen lisäksi investointien rahoittamiseen, kunnat velkaantuvat. Velkaantuminen on toisaalta hyvin perustelua esimerkiksi kasvukunnassa, jossa kunta joutuu tekemään investointeja väkiluvun kasvun seurauksena. Palvelujen järjestäminen, menojen kasvun hillintä ja kehittämispotentiaali Tulot asettavat rajat palvelujen järjestämiseen tarvittavien voimavarojen kuten henkilöstön, aineiden ja tarvikkeiden ja ostopalvelujen hankinnalle. Kasvavat palvelutarpeet tuovat lisävoimavarojen tarvetta ja tämän seurauksena menot pyrkivät kasvamaan tuloja nopeammin. Tulevaisuudessa sosiaali- ja terveyspalvelujen tarpeet kasvavat erityisesti ikääntyneiden kuntalaisten määrän kasvun seurauksena. Tulojen kasvattamisen rajoitteet tuovat paineita menojen kasvun hillintään. Menojen kasvun hillinnässä kunnalla on periaatteessa kaksi vaihtoehtoa: 1. Pidättäytyminen uusien tai vaativampien palvelujen järjestämisestä tai jopa palvelujen karsiminen. 2. Palvelujen tuottamisen tehostaminen eli tuloksellisuuden parantaminen. Puitelaki ei tuo esiin ensimmäistä vaihtoehtoa, vaan korostaa eri ilmaisuin jälkimmäistä (1 )....kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia,... Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua.... Puitelain sanoma on tulkittavissa siten, että tavoitteena on pyrkimys luoda edellytyksiä tulokselliselle toiminnalle eli tuottaa vaikutuksiltaan mahdollisimman hyvät palvelut (vaikuttavuus) mahdollisimman alhaisin kustannuksin (taloudellisuus/tuottavuus). Puitelain keinot tuovat kehittämispotentiaalia, mahdollisuuksia järjestää toiminta taloudellisemmin ja vaikuttavammin. Kuntaliitoskunnat tai yhteistoiminta-alueet voivat kehittää toimintaprosessejaan, ottaa käyttöön uusia toimintatapoja, kuten tilaaja-tuottajatoimintatapoja, lisätä ostopalveluja tai parantaa asiantuntemusta keskittämällä palveluja tai tukipalveluja. Tuloksellisuuden parantamisen tärkeyttä vahvistaa vielä se, että maan hallitus päätti politiikkariihessään 24.2.2009, että kunnille ja kuntayhtymille asetetaan tuottavuuden parantamista koskevat valtakunnalliset tavoitteet, ja kuntien ja kuntayhtymien on laadittava suunnitelma tuottavuuden parantamista koskevista toimenpiteistä. Kaksikymmentä suurinta kuntaa velvoitettiin laatimaan palveluidensa kehittämiseksi ACTA plus

tuottavuusohjelmat, joiden toteutumista seurataan kuntien ja valtion yhteistyönä. Kun tuloksellisuudessa odotetaan parantamista, on muistettava, että sillä on rajansa. Esimerkiksi kuntaliitostilanteissa kuntien toimenpiteitä saattaa rajoittaa kuntajakolaissa säädetty henkilökunnan viiden vuoden työsuhdeturva (Kuntajakolaki 1698/2009, 29 ). Tätä kuitenkin lieventää se, että kuntien henkilöstöstä suuri osa siirtyy lähivuosina eläkkeelle. Ongelmana voikin lopulta olla riittävän ja ammattitaitoisen henkilökunnan saaminen. Kuntien tulojen ja verorahoituksen määrä vaihtelee kunnittain, samaten vaihtelevat menot. Koska menot vaihtelevat, on aihetta olettaa, että palvelut voidaan järjestää eri tavoilla ja erilaisilla voimavaroilla. Paras-uudistuksen kannalta ydinkysymys on, miten puitelain keinot edistävät tehokkaimpien toimintatapojen omaksumista, tuloksellisuuden parantamista ja menojen kasvun hillintää. Seuraavaksi pyritään saamaan kuvaa kuntien menojen suuruusluokasta, eli siitä, paljonko kunnat käyttävät rahaa palvelujen järjestämiseen. Tästä saa suuntaa-antavaa käsitystä tarkastelemalla vuotuisia asukaskohtaisia käyttömenoja. Bruttokäyttömenot euroina asukasta kohden kuvaa kunnan kaikkien palveluiden, mutta myös rahoitusmenoihin ja tulonsiirtoihin käytetyn menojen määrän. Bruttomenojen tulkinnassa on tärkeätä muistaa muutamia seikkoja. Ensiksikin kunnat järjestävät erilaisia ja erilaajuisia palveluja. Merkittävästi kunnan bruttomenoihin vaikuttaa opetustoimen ylläpitäjämalli. Jos kunta toimii oppilaitoksen ylläpitäjänä, sen menot sisältyvät kunnan menoihin, samoin sen tuloissa näkyy yksikköhintarahoitus. Toiminnallisia eroja kuntien välillä on myös esimerkiksi siinä, että maaseudulla käyttöveden hankinnan ja jätevesien käsittelyn saatetaan tehdä kuntalaisten omilla varoilla, kaupunki- ja taajama-alueilla kuntalaiset taas käyttävät kunnan vesi- ja jätevesiverkkoa. Eroja saattaa aiheutua myös organisointitavoista. Emokunnan menoihin eivät sisälly esimerkiksi osakeyhtiön menot, mutta kylläkin samaa tehtävää hoitavan liikelaitoksen menot. Täydentävää kuvaa menoista saa tarkastelemalla keskeisten peruspalvelujen asukaskohtaisia nettomenoja. Nämä luvut kertovat suuntaa-antavasti siitä, paljonko kunta käyttää verorahoitusta palvelujen aikaansaamiseen sen jälkeen kun palveluista saatavat maksutulot on vähennetty bruttomenoista. Seuraavassa tarkastellaan asukaskohtaisia bruttokäyttömenoja asukasta kohden kuntaryhmittäin. Paras-uudistuksen tavoitteleman suuruuden ekonomian voisi olettaa toteutuvan jo nykyisillä kuntarakenteilla, kun joukossa on väestömäärältään suuria kuntia. Taulukko 3 osoittaa kuitenkin, että vuonna 2006 bruttokäyttömenot ovat alhaisimpia asukasta kohden laskettuna 20 001 50 000 asukkaan kunnissa. Myös 10 001 20 000 asukkaan kunnissa on selvitty suhteellisen pienin kustannuksin. Kaikkein korkeimmat asukaskohtaiset käyttömenot näyttäisivät olevan 5 001 10 000 ja 50 001 100 000 asukkaan kunnissa. 19 PARASTA ARTUN MITALLA?

20 Taulukko 3. Kuntien bruttokäyttömenot v. 2006 kuntakokoluokittain tarkasteltuna ( /asukas) Kuntakokoluokka: Alle 5 001-10 001-20 001-50 001- Yli 5 000 as. 10 000 as. 20 000 as. 50 000 as. 100 000 as. 100 000 as. Bruttokäyttömenot /asukas, keskim. 5359 5713 5121 5034 5569 5340 (Alin ja ylin, /asukas) (4461; 6024) (5085; 6741) (4499; 6680) (4300; 6028) (4809; 6454) (4696; 6369) Kuntatyypillä voi olettaa olevan merkitystä asukaskohtaisiin menoihin. Taulukko 4 osoittaa, että taajaan asutut kunnat ovat pystyneet vuonna 2006 hoitamaan toimintansa alhaisemmilla asukaskohtaisilla menoilla kuin maaseutumaiset ja kaupunkimaiset kunnat. Taulukko 4. Kuntien bruttokäyttömenot tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan tarkasteltuna ( /asukas) Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset Taajaan asutut Maaseutumaiset Bruttokäyttömenot, /asukas, keskim. 5426 4983 5631 (Alin ja ylin, /asukas) (4696; 6454) (4300; 6680) (4461; 6741) Bruttomenojen eroille on useita luonnollisia selityksiä: erot johtuvat muun muassa palvelutarpeiden erilaisuudesta, olosuhde-eroista, palvelujen monipuolisuudesta tai oppilaitosten ylläpitämisestä. Kun mittarina käytetään bruttomenoja suoritetta kohden, kuva muuttuu jonkin verran. Loppu menoeroista selittyy tuloksellisuuseroilla: toiset kunnat järjestävät samat palvelut vähäisemmillä voimavaroilla ja pienemmillä kustannuksilla kuin toiset. Erot johtuvat toisin sanoen toimintojen tehokkaammista järjestämistavoista. Tämä on juuri sitä kehittämispotentiaalia, jonka tehottomammin toimivat kunnat voivat ottaa käyttöönsä. Kuntaliitosten ja yhteistyön lisäämisen pitäisi vielä lisäksi kasvattaa mahdollisuuksia ottaa käyttöön kehittämispotentiaalia. Pääosa kuntien menoista syntyy hyvinvointipalvelujen järjestämisestä. Sosiaali- ja terveydenhuollon toimialoihin menee lähes kaksi kolmasosaa kuntien käyttömenoista. Kuntien henkilöstöstä 57,5 prosenttia työskenteli sosiaali- ja terveyspalveluissa vuonna 2008. Opetus ja kulttuuri on toinen suuri toimiala. Vuonna 2006 opetukseen ja kulttuuriin käytettiin yli neljäsosa kunnan käyttömenoista. Sivistystoimen palveluksessa oli kuntien henkilöstöstä runsas neljännes. Muiden tehtävien ja yleishallinnon osuus käyttömenoista on alle kymmenen prosenttia. ACTA plus

21 2.2 Sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-uudistuksessa Vuokko Niiranen, Minna Kaarakainen, Juha Kinnunen Kunta- ja palvelurakenneuudistus pyrkii uudistamaan erityisesti kuntien sosiaali- ja terveyspalveluja. Niiden järjestämisessä puitelaki uskoo suuruuden ekonomiaan: Asukasmäärältään pienten kuntien on perustettava perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyviä sosiaalitoimen tehtäviä varten yhteistoiminta-alue, jossa on vähintään 20 000 asukkaan väestöpohja. Kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon kenttä on laaja kokonaisuus niin palveluiden kuin asiakkaidenkin suhteen. ARTTU-arviointitutkimushankkeessa kunnan sosiaalija terveyspalveluita tutkitaan kolmella tasolla: Strateginen taso sisältää valtuustotason tavoitteenasettelun ja toimintaa koskevat ratkaisut. Organisaatiotaso kattaa sosiaali- ja terveyspalveluiden organisointitavat, rakenteet ja verkostot. Sosiaali- ja terveyspalvelujen toiminnallisella tasolla tutkitaan palvelujen tuottamista, käyttöä, saatavuutta, saavutettavuutta ja kustannuksia. Sosiaali- ja terveyspalvelujen toimintarakenteita ja -verkostoja, saatavuutta ja saavutettavuutta sekä käyttöä arvioidaan Paras-uudistuksen lähtökohdista ja sille asetettujen tavoitteiden näkökulmasta. Tutkimuksen kohteena ovat: 1) lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointia edistävät peruspalvelut 2) vanhusten palvelut 3) perusterveydenhuollon lääkäripalvelut. Lasten ja perheiden hyvinvointia tukevat palvelut edellyttävät monialaisuutta ja perinteisten toimialarajojen ylittämistä. Palvelut kohdistuvat sekä perheiden normaaliin arkielämään, mahdollisimman varhaiseen tukeen ongelmatilanteissa, että yhä vaativampaan ammatilliseen erityisosaamiseen vaikeissa lastensuojelun tilanteissa. Vanhuksille suunnattuja palveluja tarkastellaan palveluprofiilin ja ikäihmisten palvelujen valtakunnallisten laatusuositusten avulla. Väestön ikääntymisen ja siitä johtuvan palvelutarpeen kasvun takia kuntien täytyy kohdentaa resurssejaan uudelleen. Perusterveydenhuollon palveluista lääkäripalvelut ovat avainasemassa sekä kansanterveyden että kansalaisten tasa-arvoisuuden näkökulmasta. Tutkimuksessa tarkastellaan avoterveydenhuollon lääkäripalveluita ja niiden muuttumista sekä yksityislääkärillä käyntejä. Palvelujen rakenne ja kustannukset Kuntien sosiaali- ja terveyspalveluiden toimintarakenteita uudistetaan niin osana Parashanketta kuin myös muita kansallisia reformeja. Tarkkoja Paras-hankkeen vaikutuksia palveluihin on tämän vuoksi liki mahdotonta tietää. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hallinnollisen rakenteen tarkastelu perustuu kuntien dokumenttiaineistoon vuodelta 2006. Vuoteen 2009 tapahtuneen muutossuunnan kuvaamisessa on käytetty sosiaali- ja terveysministeriön, valtiovarainministeriön, Terveyden- ja hyvinvoinnin tutkimuslaitoksen (THL) sekä Kuntaliiton keväällä 2009 keräämää Paras-Sote-kyselyaineistoa. PARASTA ARTUN MITALLA?

22 Vuonna 2006 suurin osa tutkimuskunnista tuotti itse sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut. Näitä kuntia oli 24. Kunnista 10 oli sellaisia, joissa kunta tuotti sosiaalihuollon palvelut ja kuntayhtymä terveydenhuollon palvelut. Vuonna 2009 kunta itsenäisenä sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestäjänä oli edelleen yleisin, mutta vastuukunta (isäntäkuntamalli) palvelujen järjestämisessä yleistyi. Sosiaali- ja terveydenhuollon nettokustannukset asukasta kohden kasvoivat ajanjaksolla 2006 2008 eniten, keskimäärin 23 %, syvenevän yhteistyön kunnissa. Kuntaliitoskunnissa nettokustannusten nousu oli noin 17 prosenttia ja vähäisintä nousu oli kaupunkiseutujen kunnissa sekä kuntaryhmässä muut kunnat, keskimäärin 15 16 prosenttia. Kokonaiskuva palveluiden hallinnollisesta rakenteesta osoittaa kuitenkin, että muutoksia tapahtuu koko ajan, muutosvauhti on nopeaa ja että kustannukset kohoavat. Lasten, nuorten ja lapsiperheiden palvelut monimuotoistuvat Lastenneuvolakäyntien määrä vaihteli tutkimuskunnissa. Eniten neuvolassa käytiin syvenevän yhteistyön kuntaryhmään kuuluvissa kunnissa. Keskimääräiset käyntimäärät nousivat hivenen vuodesta 2006 vuoteen 2009. Kaupunkiseutujen lastenneuvoloissa käytiin harvimmin. Kaikissa kuntaryhmissä oli kuitenkin sekä käyntimääriä lisänneitä kuntia että vähentäneitä kuntia. Käyntimäärien vaihtelu voi johtua monesta syystä. Pienissä kunnissa on ollut mahdollista vastata lapsiperheiden tarpeisiin keskimääräistä paremmin, mikäli syntyvyys ja lapsien määrä on ollut keskimääräistä vähäisempää. Tämä voi selittää pienien kuntien suhteellisen suurta käyntimäärää. Mukana on myös pieniä kuntia, joissa käyntimäärien vähyyttä voikin selittää resurssien vähyys. Kaupunkiseutujen vähenevät käyntimäärät taas voivat johtua siitä, että lapsiperheiden määrä kasvaa mutta kunnat eivät ole pystyneet vastamaan lisääntyvään tarpeeseen. Kaikkia väestömäärän ja lapsiluvun muutoksia ei tietenkään täysin pystytä ennakoimaan, sillä siihen vaikuttavat niin monet erilaiset tekijät. Esimerkiksi lama ja teollisuuden irtosanomiset ovat vähentäneet väestöä tietyiltä seuduilta suhteellisen nopeasti. Syntyvyyden osalta taas tapahtuu ennakoimattomia nousuja koko ajan. Lastensuojelun palvelut ovat monialaisia ja usein myös moniammatillisesti tuotettuja. Tutkimuskunnista suuremmat kaupungit ovat pääsääntöisesti niitä, joissa sekä lastensuojelun avohuollon piirissä olevien alle 18-vuotiaiden lasten osuus että kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten osuus on suurin. Lastensuojelun korkeat tunnusluvut kertovat monista eri asioista. Usein ne kuvaavat moniammatillista yhteistyötä ja sosiaalityön lisääntynyttä ammattitaitoa sekä kykyä puuttua haavoittavissa oloissa elävien lasten ongelmiin. Toisaalta korkeat lastensuojelun asiakkuusluvut voivat kertoa myös lapsiperheiden ongelmien kasvusta, avohuollon varhaisen tuen vajeista, alueen sosiaalisten ongelmien tai vaikkapa työelämän epävarmuuden kasvusta. Keväällä 2009 tehdyssä valtakunnallisessa Paras-Sote -kyselyssä todettiin, että lastensuojelun sosiaalityö oli pääasiallisesti saatavissa oman kunnan alueelta yhdestä toimipisteestä. Kuntapäättäjät arvioivat, että lastensuojelun sosiaalipalveluiden laatu paranee tulevaisuudessa, mutta saatavuus saattaa heikentyä nykyisestä. ACTA plus