JYVÄSKYLÄN KAUPUNGINN YLEISKAAVALUONNOS vaikutu usten arviointi Jyväskylän n kaupunki, Maankäyttö, StrategineS en suunnittelu 11.12.2013 0
1
JYVÄSKYLÄN KAUPUNGIN YLEISKAAVALUONNOS Vaikutusten arviointi Jyväskylän kaupunki, Maankäytt ö, Strateginen suunnittelu 11.12.201 3 2
3
SISÄLTÖ 1. JOHDANTO... 6 2. TYÖN TAUSTA JA TAVOITTEET... 7 3. ARVIOINTIASETELMA... 8 4. ARVIOINTIMENETELMÄ... 8 4.1 ARVIOINTITAVOITTEIDEN ( KRITEERIEN) MÄÄRITTELY... 9 4.2 ARVIOINTITYÖPAJAT... 12 4.2.1 Arviointiryhmien kokoonpano ja työpajojen ohjelma... 12 4.2.2 Tavoitteiden toteutumisen arviointi... 12 4.2.2.1 Vaikutusten tunnistaminen yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla (tehtävä 1 neula arviointi)...13 4.2.2.2 Vaikutusten tunnistaminen koko kaavaratkaisun tasolla (tehtävä 2)...13 4.2.3 Arviointitulosten käsittely... 14 4.3 KOKOAVAT ARVIOINTIKESKUSTELUT... 14 5. ASIANTUNTIJATYÖPAJOISSA TUNNISTETUT VAIKUTUKSET... 15 5.1 LUONTO... 15 5.1.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 15 5.1.1 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 16 5.1.1 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 19 5.2 VESIVARAT JA YMPÄRISTÖHÄIRIÖT... 22 5.2.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 22 5.2.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 23 5.2.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 27 5.3 LIIKENNE... 30 5.3.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 30 5.3.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 31 5.3.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 37 5.4 ELINKEINOT... 42 5.4.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 42 5.4.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 43 5.4.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 44 5.5 VIRKISTYS... 45 5.5.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 45 5.5.1 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 46 5.5.2 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 48 5.6 KULTTUURIYMPÄRISTÖT JA MAISEMA... 51 5.6.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 51 5.6.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 52 5.6.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 54 5.7 SOSIAALINEN KESTÄVYYS... 58 5.7.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 58 5.7.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 59 5.7.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 62 5.8 SOSIAALINEN KESTÄVYYS (TÄYDENTÄVÄ IVA TYÖPAJA 17.1.2013)... 66 4
5.9 TALOUDELLINEN KESTÄVYYS... 70 5.9.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 70 5.9.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 71 5.9.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 72 5.10 YHDYSKUNTARAKENNE... 75 5.10.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 75 5.10.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 76 5.10.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 78 5.11 ILMASTO... 81 5.11.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet... 81 5.11.2 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset... 82 5.11.3 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset... 84 5.12 YHTEENVETO TEEMATYÖPAJOJEN TULOKSISTA... 87 6. ARVIOINTIRAPORTIN JATKOKÄYTTÖ... 89 6.1 AINEISTON TULKITSIJALLE... 89 6.2 MENETELMÄN SOVELTAJALLE... 89 LIITTEET: 1. Kaavakartta 2. Kaavamääräykset 3. Teemakartat 1 Kehät 2 Ekologinen viherverkko 3 Luonnonsuojelu 4a Kulttuuriympäristö 4b Kulttuuriympäristö 6 Pinta ja pohjavedet 7a Kävely ja pyöräily 7b Kävely ja pyöräily 10 Kivat naapurit 5
1. JOHDANTO Tullessaan lainvoimaiseksi ja voimaan Jyväskylän kaupungin yleiskaava muodostaa koko kunnan maankäyttöä sitovasti ohjaavan yleiskaavallisen kehyksen. Se korvaa useita oikeusvaikutteisia osayleiskaavoja sekä maakuntakaavat, jotka siihen saakka ovat olleet monin paikoin ainoita asemakaavoitusta ohjaavia kaavoja. Jyväskylän kaupungin yleiskaavalla tulee olemaan lukemattomia monitahoisia ja vaikeasti arvioitavia vaikutuksia rakennettuun ja rakentamattomaan ympäristöön, talouteen ja kaikkien jyväskyläläisten arkeen. Maankäytöllisten vaikutusten lisäksi kaavan vaikutukset ovat suunnittelukulttuurisia. Kaavan voidaankin perustellusti todeta olevan yksi kaupungin keskeisimmistä päätösasioista vuosikymmeniin. Yli puoli vuotta kestäneessä prosessissa arvioitiin yleiskaavaluonnoksen mukaisen maankäytön vaikutuksia niissä aihepiireissä, joissa kaavalla voitiin olettaa olevan merkittäviä vaikutuksia. Menetelmänä vaikutustiedon keräämisessä käytettiin työssä kehitettyä osallistuvaa kaksivaiheista tavoiteanalyysia. Luonteeltaan arviointi oli määrällisiin aineistoihin tukeutuva laadullinen asiantuntija-arvio. Arvioinnin keskeiset tavoitteet olivat vaikutustiedon tuottaminen ja säädösvelvoitteiden täyttäminen. Arviointiprosessi haluttiin hyödyntää maankäyttö- ja rakennuslain velvoittamaa osallistumismenettelyä täydentävänä osallistumisen, oppimisen ja yhteistyön tilaisuutena. Lisäksi tavoitteena oli kehittää arvioitavien asiakokonaisuuksien kesken yhdenmukainen, tasapainoinen ja systemaattinen menetelmä, joka sopii erityisesti suurten yleiskaavojen luonnosvaiheen arviointiin. Sen avulla kaavan vaikutukset tulevat arvioiduksi kaikkien vaikutustekijöiden osalta jo kaavaprosessin alkuvaiheessa. Arviointimenettelyn osallistuvuus lisäsi arvioinnin edustuksellisuutta ja toimi osaltaan tiedonvälityksen kanavana keskeisille sidosryhmille. Arviointitulosten perusteella voidaan tehdä päätelmiä luonnosvaiheen kaavaratkaisun vaikutusten suunnasta, merkittävyydestä ja alueellisista painopisteistä, mikä on tärkeää ehdotusvaiheen suunnittelun ja ehdotusvaiheen vaikutusten arvioinnin kannalta. Luonnosvaiheen arviointi toimii kontrollina siitä, millä osa-alueilla kaavaratkaisu on vaikutusten osalta onnistunut ja millä kaavan osa-alueilla on vielä kehitettävää. Arvioinnin asiallisen kattavuus ja yhdenmukaisuus luovat edellytyksiä arviointiteemojen välisille tarkasteluille. Teemojen väliset vaikutussuhteet muodostavat keskenään monimutkaisen kudelman, jonka sävyjä tai pääpiirteitäkään on mahdotonta kuvata kirjallisesti. Sen sijaan mahdollisimman läpinäkyvästi teemoittain raportoidut asiantuntijoiden arviot muodostavat aineiston, jota tutkimalla myös teemojen väliset ja sisäiset vaikutussuhteet käyvät ilmi. Kaavan vaikutuksia arvioitiin kymmenessä temaattisessa arviointityöpajassa ja niitä seuranneissa kahdessa kokoavassa keskustelussa. Arvioitavat teemat jäsenneltiin soveltaen maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen yleiskaavan sisältövaatimuksia sekä kaavojen vaikutusten arvioinnista säädettyä. Arviointiin osallistui Jyväskylän kaupungin yleiskaavoittajat, maakunnan suunnittelusta vastaava Keski-Suomen liitto ja kaupungin kaavoituksen edistämisestä ja ohjauksesta vastaava Keski-Suomen ELY-keskus sekä lukuisia asiantuntijoita kaupunkiorganisaatiosta ja järjestöistä. Arviointiprojektin epävirallisena ohjausryhmänä toimi yleiskaavatiimi: Leena Rossi, Julia Virtanen, Vesa Rajaniemi, Mervi Vallinkoski, Anna Isopoussu, Eetu Lappalainen, Reijo Teivaistenaho, Elina Lehtinen ja Taru Heikkinen. Arvioinnin koordinoi ja raportoi projektipäällikkö Hannu Onkila. Arviointi aloitettiin kaavan ollessa luonnoksena nähtävillä kesällä 2012 ja päätettiin helmikuussa 2013. Pian arvioinnin päättymisen jälkeen valmistui ensimmäinen luonnos kaavaehdotukseksi. 6
2. TYÖN TAUSTAA JA TAVOITTEET Vaikutusten arvioinnin, kuten koko yleiskaavan luonnosratkaisun juuret juontuvat sitä pohjustaneisiin suunnitteluvaiheisiin. Kaavaprosessia edelsi maankäytön, asumisen ja liikenteen keskeisiä kysymyksiä yhteen sovittanut rakennemalli 20X0. Seudullisessa yhteistyössä valmisteltu rakennemalli oli ratkaissut keskeiset yhdyskuntarakenteellisiin vaihtoehtoihin liittyvät kysymykset. Tehty työ loi vankan perustan valmistella yleiskaavaluonnos ilman, että kaavaprosessissa tutkitaan vaihtoehtoisiaa rakenteellisia kaavaratkaisuja. Luonnoksen rakenteellinen perusratkaisu pohjautuu rakennemallissa ja maakuntakaavassa esitettyyn maankäyttöön. Näin olleen kaavaluonnoksen mukaisen maankäytön vaikutuksia on sivuttu nyt tehdyn arvioinnin a ohella myös mainituissa aiemmissa suunnitelmissa. Luonnosvaiheen kaavaratkaisua ovat ohjanneet myös esimerkiksi e kaupunkistrategia, kuntien yhdistymissopimus (Jyväskylän, Jyväskylän maalaiskunta ja Korpilahti) ja kaavann varhaiseen valmisteluvaiheeseen kuuluneen raamivaiheen tavoitteet. Kaiken suunnittelunn lähtökohtanaa ovat olleet luonnollisesti maankäyttö- ja rakennuslaki ja asetus sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Yleiskaavaprosessia pohjustaneen esisuunnittelun vuoksi kaavan valmisteluvaiheenn vaikutusten arviointi oli luonteeltaan suunnittelutyöhön sisältyväää ja epämuodollista. Muodollisesti ja systemaattisesti vaikutuksia v arvioitiin vasta prosessin ehdotusvaiheessa kaavan oltua luonnoksena nähtävillää (kuva 1). Luonnoksen arviointi kulki käsi i kädessä ehdotusvaiheen suunnittelun kanssa ja ensimmäiset luonnokset ehdotukseksi valmistuivat muutamann kuukauden kuluttua arvioinnin päätyttyä. Kuva 1. Vaikutusten arvioinnin ominaispiirteet kaavaprosessin valmistelu ja ehdotusvaiheissa. 7
3. ARVIOINTIASETELMA Arvioinnissa tarkasteltiin kaavaluonnoksen mahdollistaman maankäytön vaikutuksia suhteessa nykyiseen ja voimassa olevien oikeusvaikutteisten kaavojen mahdollistamaan maankäyttöön. Tällä arviointiasetelmalla voitiin tutkia sitä miten luonnoksessa esitetyt suunnitteluratkaisut muuttavat ympäristöä ja millaisia vaikutuksia muutoksella voi toteutuessaan olla. Kaavan hyväkysymisen myötä kumoutuvien voimassa olevien oikeusvaikutteisten yleiskaavojen kumoutumisesta aiheutuvat maankäytön muutokset tunnistettiin erillistarkastelussa ennen osallistuvaa pääarviointimenettelyä. Kumoutumistarkastelun aineistoa oli tarkoitus hyödyntää myöhemmässä työpajatyöskentelyssä. Ensimmäisessä arviointityöpajassa huomattiin, että jo yksin yleiskaavan osoittaman maankäytön muutosten tunnistaminen ja niiden vaikutusten arviointi oli osallistuvissa suunnittelutilanteissa niin vaikeaa, ettei kumoamisen vaikutuksia kyetty käsittelemään riittävästi kaavaluonnoksen vaikutusten arvioinnin rinnalla. Osittain tai kokonaan kumoutuvia yleiskaavoja on yhdeksän. Kaavaluonnoksen arviointi perustui oletuksiin nykytilan muuttumattomuudesta ja kaavan täysimääräisestä toteutumisesta. Todellisuudessa nykytila ei ole stabiili vaan alati muuttuva. Kaava myös toteutuu alueellisesti enemmän tai vähemmän epätasaisesti vähitellen pitkällä aikajänteellä. Kaavan tilallinen ja ajallinen toteutuminen määrittää kaavan vaikutukset, joiden merkittävyys riippuu osaltaan myös kaavan toteutumisen järjestyksestä. Koska vaikutuksia aiheuttavia maankäytön muutoksia ei voida ennakolta riittävästi tietää, arviointi koettiin varsin haastavaksi. Tehty arviointi jäikin yleisesti ottaen enemmän luonnoksen aiheuttamia riskejä ja myönteisiä kehityssuuntia tunnistavaksi kuin arvioivaksi, sikäli kun arviointi ymmärretään yritykseksi aavistella tunnetun toiminnan ja siitä aiheutuvien laadultaan/määrältään tunnettujen vaikutustekijöiden sekä niiden ympäristössään aiheuttamien muutosten vaikutuksia. Kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia myös Jyväskylän kaupungin ulkopuolelle. Ylikunnallisia vaikutuksia ei arvioitu. Arviointi pohjautui valittuun kaavaratkaisuun (yleiskaavaluonnos). Arvioinnissa ei vertailtu vaihtoehtoisia kaavaratkaisuja. 4. ARVIOINTIMENETELMÄ Arviointiin kehitettiin menetelmä, jonka avulla pyrittiin varmistamaan osallistumisen ja läpinäkyvyyden ohella edellytyksiä sille, että vaikutukset tulevat tarkoituksenmukaisesti ja tasapainoisesti arvioiduksi kaikkien vaikutustekijöiden osalta. Arvioinnin asiallinen kattavuus ja yhdenmukaisuus varmistivat yhdenmukaisen tulosaineiston, mikä edelleen loi edellytyksiä siirtymiselle perinteisestä sektoriarvioinnista askeleen kohti kokonaisvaltaisempaa ja systeemistä arviointia. Kaavaluonnoksen vaikutuksia arvioitiin temaattisissa arviointityöpajoissa (20.6. 19.12.2012) ja niitä seuranneissa kokoavissa arviointikeskusteluissa (18.1. ja 1.2.2013). Työpajoja järjestettiin kymmenestä aihepiiristä, jotka yhdessä kattavat kaavan ohjausvaikutusten laajan kentän. Arvioitavat teemat jäsenneltiin soveltaen maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen yleiskaavan sisältövaatimuksia sekä kaavojen vaikutusten arvioinnista säädettyä. Kokoavissa arviointikeskusteluissa esiteltiin työpajojen arviointitulokset kootusti ja kunkin teeman osalta erikseen. (kuva 2.) Kaavaluonnoksen arvioinnin lisäksi kaavan vaikutuksia tullaan arvioimaan myös annettujen lausuntojen ja mielipiteiden sekä ehdotusvaiheessa tehtävien selvitysten pohjalta. Ehdotusvaiheen arviointia ja ehdotusvaiheen kaavaratkaisun muotoutumista ei ole kuvattu tässä raportissa. 8
Kuva 2. Vaikutusten arvioinnin pääelementit ja aikataulu. 4.1 A ARVIOINTITAVOITTEIDEN ( KRITEERIEN) MÄÄRITTEL LY Jyväskylän kaupungin yleiskaavalle oli asetettu tavoitteet kaavaprosessiin varhaisessa valmisteluvaiheessa. Tässä niin kutsutussa raamivaiheessa koottiin tietoa ja tunnistettiin yhdyskuntarakenteen strategisia kehittämistavoitteita. Raamivaiheen aineisto koostui raamikartasta ja raamilauseista sekä raamiaineiston kokoavastaa raamikirjasta. Aineisto oli julkisesti nähtävillä 27.4.-20.5.2011. Raamiaineiston avulla osallisille ja päätöksentekijöille havainnollistettiin asioita, joista yleiskaavassa tullaan päättämään. Kaavan tavoitteet tiivistettiin taulukon 1raamilauseisi1 iin, joille haettiin hyväksyntä yleiskaavatoimikunnassa 5.9.2011. Raamilauseiden (tavoitteiden) ja niiden vaihtoehtojen vaikutuksia arvioitiin osallisten antaman palautteen pohjalta sisäisissä asiantuntijatyöpajoissaa kevään ja kesän 2011 aikana. Raamivaihe loi perustan yleiskaavan suunnittelulle ja rajasi vaihtoehtoisten suunnitteluratkaisujen määrää. Raamivaiheen tavoitteet eivät sellaisenaan soveltuneet kaavaluonnoksen systemaattiseen vaikutusten arviointiin, koska ne olivat luonteeltaan joko liian yleispiirteisiä tai yksityiskohtaisia. Niiden käyttö arviointikriteereinä oli mahdotonta myös siksi, että joidenkin kaavassa käsiteltävien asiakokonaisuuksien, kuten luonnon osalta tavoitteitaa ei ollut määritelty lainkaan. Monet raamitavoitteista olivat myös ristiriidassa yleisesti hyväksyttyjen ja kestävän kehityksen mukaisten suunnittelupäämäärien kanssa. Koska vaikutusten arvioinnin lain mukainen lähtökohta on kaavan kestävyyden arviointi, kullekin arvioitavalle asiakokonaisuudelle asetettiin vaikutusten arviointia varten uudet tavoitteet (ns. arviointitavoitteet). Arviointikriteereinä toimineet arviointitavoitteet johdettiin valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista, MRL:sta, MRA:sta, yleisesti hyväksytyistä alue- ja yhdyskuntasuunnittelunn tavoitteista sekä soveltuvinn osin raamivaiheen tavoitteista. Tavoitelauseista muodostettiin mahdollisimman ymmärrettäviä, yksiselitteisiä, yksinkertaisia ja asiallisesti kattavia. Tavoitteiden määrittely pyrittiin pitämään luonnosvaiheen kaavaratkaisusta erillisinä siten, ettää tavoitteet ovat kaavaluonnoksen suunnitteluratkaisuista riippumattomia. Kunkin teeman arviointitavoitteet määriteltiin osana 9
arviointityöpajojen sisällön valmistelua. Tavoitteiden muotoiluun osallistui pääsääntöisesti useita yleiskaavoittajia. Arviointitavoitteet ovat monin osin ristiriitaisia ja päällekkäisiä eri teemojen välillä, mikä on syytä muistaa tulosaineistoa tulkittaessa. Arviointitavoitteille ei haettu yleiskaavatoimikunnan hyväksyntää huolimatta siitä, että raamivaiheessa näin oli tehty ja tavoitteiden merkitys arviointitulokseen tiedostettiin määrääväksi. Tavoitteiden asettelulla on välillisesti suuri merkitys myös siihen, mitä muutoksia kaavaan voidaan arviointitulosten nojalla perustella ehdotusvaiheessa. Kullekin arviointisektorille määritellyt arviointitavoitteet on esitetty taulukossa 2 ja kunkin sektoriarvioinnin sisältötekstissä luvussa 5. Taulukko 1. Vuonna 2011 yleiskaavalle asetetut tavoitteet (raamilauseet). TEEMA Houkuttelevuus ja omaleimaisuus Ilmasto ja ympäristöystävällisyys Taloudellisuus Keskustahakuiset työpaikat Sujuvat liikenneyhteydet ja tilaa vaativat työpaikkatoiminnot Maaseutuelinkeinot Ranta asuminen Kestävän liikkumisen maankäyttö (kevyt ja joukkoliikenne) Täydennysrakentaminen Keskustaajaman/Päijänteen seitsemän vireää virkistysveljestä Kehä Vihreä ja Kehä Siniset Kylähelmet Kylien välinauhat Ydinmaaseutu RAAMILAUSE Yleiskaava tunnistaa Jyväskylän monimuotoisuuden ja alueiden omaleimaisuuden. Kilpailukykyä edistetään tarjoamalla houkuttelevia asumisen ja elinkeinotoiminnan maankäyttömahdollisuuksia keskustoissa, taajamissa ja maaseudulla. Ilmastonmuutosta torjutaan ja siihen sopeudutaan hyvällä, keskimääräisellä innokkuudella. Ympäristöstä huolehtiminen on kaiken lähtökohtana. Maankäyttöä kehitetään yhdyskuntataloudellisesti ja energiatehokkaasti nykyisten taajamien, kylähelmien ja näitä yhdistävien liikenneväylien vaikutuspiirissä. Keskustahakuisille (toimisto, palveluja kaupunkikäsityöläistyyppisille) työpaikoille kehitetään sijoittumismahdollisuuksia täydennysrakentamisella mm. keskustaan, Tourulaan, Kankaan alueelle, Seppälään, Jyväsjärven ympäristöön sekä joukkoliikenneyhteyksien varsille alue ja lähikeskuksiin. Tilaa vieville ja mahdollisesti ympäristöhäiriötä aiheuttaville työpaikkatoiminnoille tarjotaan uusia sijoittumismahdollisuuksia eri suunnista laajenevan kaupunkirakenteen kehältä. Samalla edistetään uusien kehätieyhteyksien toteuttamismahdollisuuksia. Maaseutuelinkeinojen asema turvataan tukemalla kylien elinkeinotoimintaa ja säilyttämällä mm. olennaiset peltoalueet rakentamiselta. Uusia omarantaisia tontteja tutkitaan ja osoitetaan asemakaavoissa eri puolilta laajenevan kaupunkirakenteen kehää. Kohteina ovat mm. Kairahta, Kaunisharju, Majanoro, Kirkkolahti, Iloniemi, Tikkakoski, Säynätsalo ja Iso Lehtisaari). Kehä Sinisten ympäristöön ei kaavoiteta uusia omarantaisia tontteja eli Jyväsjärven, Palokkajärven ja Tuomiojärven rantoja kehitetään yhteiseen virkistyskäyttöön. Maaseutualueilla ranta asuminen on mahdollista kylissä. Maankäyttöä pyritään sijoittamaan ensisijaisesti joukkoliikenteen kehittämiskäytävien yhteyteen, keskuksiin ja kylähelmiin. Kevyen liikenteen reitistöjä kehitetään. Uusia keskustahakuisen kaupan suuryksiköitä sallitaan olemassa olevan kaupunkirakenteen kehällä, mutta ei muualla. Kävelykeskustat, maaseudun kylähelmet ja joukkoliikenteen kehittämiskäytävien varret ovat täydennysrakentamisen ensisijaisia sijaintipaikkoja. Myös maaseutualueita eheytetään. Keskustaajaman Päijänteen, maakuntakaavassa osoitettujen Seitsemän Vireän Virkistysveljeksen hyvinvoinnillinen ja maisemallinen merkitys tunnistetaan ja niitä kehitetään monimuotoisen virkistyksen, liikunnan ja maiseman ehdoilla. Keskustaajaman sisällä Kehä Vihreää ja Kehä Sinisiä kehitetään valtakunnallisesti merkittävinä, upeina kaupunkivirkistyksen kohteina. Maankäytön suunnittelussa tulee huolehtia reittien viihtyisyydestä, sujuvuudesta ja jatkuvuudesta. Kylähelmet osoitetaan yleiskaavassa ja niihin pääasiallisesti suunnataan uuden pysyvän maaseutuasumisen rakennuspaikat. Kriteereinä ovat maisemalliset vetovoimatekijät, hyvät liikenneyhteydet palveluihin, vesihuolto ja kyläläisten myönteinen kehittämistahto. Rakentamisen mitoitus ja sijoittuminen tutkitaan kylien omaleimaisista lähtökohdista käsin kylien maankäytön suunnittelun yhteydessä. Kylien välialueet osoitetaan yleiskaavassa, uusien rakennuspaikkojen mitoitus on kuitenkin kylähelmiä huomattavasti alempi. Kriteereinä ovat hyvät liikenneyhteydet, sujuvat koulukyydit ja vesihuolto. Maaseudun yhdyskuntarakennetta eheytetään. Kylähelmien ulkopuoliset alueet ovat yleiskaavassa maaseutuelinkeinovaltaisia alueita. Asuminen liittyy elinkeinon harjoittamiseen ja suuntautuu ensisijaisesti olemassa oleviin rakennuspaikkoihin. Maaseutuelinkeinojen kannalta olennaiset peltoalueet turvataan. Uusia loma asuntojen paikkoja voidaan osoittaa emätilakohtaiseen rantamitoitukseen pohjautuen. 10
Taulukko 2. Yleiskaavaluonnoksen arviointitavoitteet arviointiteemoittain ARVIOINTITEEMA ARVIOINTITAVOITE Luonto - Kaavaluonnos turvaa tärkeät tiedossa olevat luontokohteet - Nykyiset ekologiset yhteydet ja tärkeät viheryhteydet säilyvät - Kaavaluonnos edistää luonnonsuojelua Vesivarat ja ympäristöhäiriöt - Kaavaluonnos turvaa tiedossa olevien pohjavesivarojen määrän ja laadun - Kaavaluonnos ei vaaranna vesienhoitotyössä (VPD) pintavesimuodostumille asetettuja tilatavoitteita. - Kaavaluonnoksessa huomioidaan hulevesien synnyn ja niistä aiheutuvien haittojen ehkäisy - Kaavaluonnoksessa on huolehdittu ympäristöhäiriöiden torjunnasta Liikenne - Kaavaluonnos turvaa tieliikenteen sujuvuuden sekä päätieverkolla että yhdyskuntarakenteellisesti merkittävällä alemmanasteisella tie ja katuverkolla. - Kaavaluonnos ohjaa liikenteeseen vaikuttavan uuden maankäytön linja autoliikenteen kulkutapaosuuden kasvutavoitetta tukevalla tavalla. - Kaavaluonnos edistää keskeisten määräpaikkojen saavutettavuutta pyöräillen ja kävellen. - Kaavaluonnos tukee tiedossa olevia raideliikenteen pitkän aikajänteen kehittämistarpeita (kapasiteetti ja nopeus). - Kaavaluonnos turvaa sujuvan ja turvallisen vesiliikenteen. - Kaavaluonnos luo edellytyksiä Jyväskylän lentoaseman toiminnalle ja edistää sen saavutettavuutta eri liikennemuodoilla. Elinkeinot - Kaavaluonnos edistää elinkeinoja tukevan toimintaympäristön muodostumista ja tuotantopanosten saatavuutta Virkistys - Kaavaluonnos turvaa virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden - Kaavaluonnos turvaa päävirkistysreittien sujuvuuden ja jatkuvuuden Kulttuuriympäristöt ja maisema - Kaavaluonnos turvaa valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt, maisema alueet ja muinaisjäännökset - Kaavaluonnos ottaa huomioon rakennetun ympäristön ja maiseman ominaispiirteet Sosiaalinen kestävyys - Kaavaluonnos edistää tasapainoista keskus ja palveluverkkoa, jossa palvelut ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa eri kulkumuodoin - Kaavaluonnos luo edellytykset sosiaalisesti tasapainoiselle ja eheälle asuinalueiden kehitykselle. - Kaavaluonnos edistää hyvinvoinnin edellytyksiä ja parantaa elinympäristön laatua. Kuntatalous - Kaavaluonnos on kuntataloudellisesti kestävä Yhdyskuntarakenne - Kaavaluonnoksen uudet asumisen, työpaikkojen, palveluiden ja virkistyksen alueet sekä niitä yhdistävät verkostot on suunniteltu niin, että oleva rakenne täydentyy ja liikkumisen tarve vähenee, eikä alueelle synny nykyisestä rakenteesta irrallaan olevaa henkilöautoriippuvaa yhdyskuntarakennetta. - Kaavaluonnoksen uudet liikenneratkaisut eivät johda yhdyskuntarakenteellisesti epäkeskeisten alueiden saavutettavuuden parantumiseen ja yhdyskuntarakenteen painopisteen siirtymiseen. Ilmasto - Kaavaluonnos edistää kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteiden saavuttamista. - Kaavaluonnoksessa on varauduttu muuttuvan ilmaston aiheuttamiin riskeihin. 11
4.2 ARVIOINTITYÖPAJAT 4.2.1 Arviointiryhmien kokoonpano ja työpajojen ohjelma Arviointityöpajat järjestettiin Jyväskylän kaupungin Rakentajantalolla. Kustakin teemasta arviointiteemasta järjestettiin puoli päivää kestänyt työpaja. Arviointityöpajoihin osallistui Jyväskylän kaupungin yleis- ja asemakaavoittajia, maakunnan suunnittelusta vastaava Keski-Suomen liitto ja kaupungin kaavoituksen edistämisestä ja ohjauksesta vastaava Keski-Suomen ELY-keskus sekä lukuisia asiantuntijoita kaupunkiorganisaatiosta ja järjestöistä. Työpajojen enimmäiskoko pyrittiin rajaamaan15 osallistujaan, jotta arviointitilanne pysyisi hallittuna ja keskustelevana. Yhteensä työpajoihin osallistui 50 henkilöä 17:stä eri organisaatioista. Monet arvioijista osallistuivat useampaan kuin yhteen teematyöpajaan. Kussakin työpajassa arvioitiin luonnosvaiheen kaavaratkaisun vaikutuksia kyseisen teeman arviointitavoitteisiin nähden. Esimerkiksi luonto teeman työpajaan osallistuneet asiantuntijat arvioivat kuinka luonnosratkaisu vaikuttaa luontotavoitteiden saavuttamiseen. Elinkeinot teeman työpajassa pohdittiin puolestaan kaavan vaikutuksia elinkeinoja koskeviin arviointitavoitteisiin. Kaavaluonnoksen arviointi perustui oikeusvaikutteisen kaavamateriaalin vapaaseen havainnointiin tarkoitusta varten järjestetyssä tilaisuudessa. Arvioijat tutkivat suunnitteluvalintojen ja kyseisen teeman tavoitteiden välistä suhdetta, kuten sitä ovatko kaavamääräykset riittäviä varmistamaan kyseisen arviointitavoitteen toteutumisen, mitkä kaavakartan ratkaisut tukevat tavoitetta ja mistä aiheutuu tavoitteen kannalta kielteisiä vaikutuksia. Ristiriitaisten tavoitteiden ja intressien sekä yhteismitattomien vaikutusten yhteensovittaminen jäivät kokoavissa arviointikeskusteluissa (2 tilaisuutta) ja ehdotusvaiheen suunnittelussa käsiteltäviksi. Tilaisuuden aluksi yleiskaavoittajat loivat katsauksen kaavaluonnokseen. He kertoivat kaavan tavoitteista ja sisällöstä, joka tulee ohjaamaan kaupunkisuunnittelua tulevina vuosikymmeninä. Kaavasta aiheutuvat maankäytön muutokset pyrittiin esittämään mahdollisimman selkeästi esimerkkien avulla. Kaavaluonnoksen esittelyn jälkeen ohjeistettiin arviointi. Ohjeistuksessa korostettiin sitä, että arvioijien tulee arvioida kaavaluonnoksen mahdollistamia maankäytön muutoksia ja niihin sisältyvien vaikutusten suuntaa ja merkittävyyttä. Arvioijat olivat esittäytyneet toisilleen tilaisuuden aluksi. Tällöin he olivat myös ottaneet vastaan tilaisuuden ohjelman, arviointitavoitteet ja kahden arviointitehtävän ohjeistuksen, kaavakartan, teemakartat ja kaavamääräykset. Arvioijia oli työpajakutsussa pyydetty tutustumaan oman asiantuntemusalueensa näkökulmasta ennakolta luonnosaineistoon, joka löytyy kaupungin verkkosivuilta. 4.2.2 Tavoitteiden toteutumisen arviointi Kaavaluonnoksen vaikutuksia arvioitiin kussakin työpajassa kahdessa tilamittakaavassa. Kukin kyseisen teeman arviointitavoitteista arvioitiin: - Yksittäisten suunnitteluratkaisujen, kuten kaavamerkintöjen ja määräysten suhteen (tehtävä 1). - Mitkä yksittäiset suunnitteluratkaisut tukevat tavoitteen saavuttamista ja mitkä eivät? Suunnitteluratkaisuja ja niiden vaikutuksia erittelevää arviointia - Luonnosvaiheen kokonaiskaavaratkaisun suhteen (tehtävä 2). - Kuinka hyvin kaavan kokonaisratkaisu tukee tavoitteen saavuttamista edellä käsitellyt yksittäisten suunnitteluratkaisujen vaikutuserot huomioon ottaen? Suunnitteluratkaisuja ja niiden vaikutuksia yhdistelevää arviointia. Arviointi kahdessa mittakaavassa oli perusteltua, koska vaikutukset ovat usein enemmän tai vähemmän paikallisia ja tiettyihin suunnitteluratkaisuihin sidottuja. Esimerkiksi uudella asuinalueella tai tiellä voi olla paikallisesti merkittäviä sosiaalisia myönteisiä vaikutuksia huolimatta siitä, että kaavan vaikutukset arvioitaisiin kokonaisuudessaan kielteisiksi, kun otetaan huomioon myös muiden paikallisesti vaikuttavien suunnitteluratkaisujen vaikutukset. Käytetyssä arviointitavassa 12
voitiin tunnistaa sekä yksittäisten suunnitteluratkaisujen vaikutuksia että suunnitteluratkaisujen yhdessä muodostaman kaavallisen kokonaisuuden vaikutuksia. Kahden arviointimittakaavan tulokset täydentävät toisiaan. 4.2.2.1 Vaikutusten tunnistaminen yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla (tehtävä 1 neulaarviointi) Mittakaavaltaan pienipiirteisessä tehtävässä 1 arvioitiin sitä, mitkä yksittäiset suunnitteluratkaisut tukevat tavoitteen saavuttamista ja mitkä eivät (tietty taajaman laajenemisalue, pyöräilyn edistämistä koskeva kaavamääräys, työpaikkaalueiden sijainti suhteessa kevyen liikenteen väyliin jne.). Arvioijia pyydettiin osoittamaan värineuloja käyttäen suunnitteluratkaisujen vaikutusten arvioitu suunta ja merkittävyys seinälle koottuihin oikeusvaikutteisiin kaava-asiakirjoihin (liitteet 1-3). Oikeusvaikutteisina kaava-asiakirjoina pidettiin kaavakarttaa ja kaavamääräyksiä sekä niissä viitattuja teemakarttoja. Tehtävä ohjeistettiin arvioijille jaetussa materiaalissa seuraavasti: Laita enintään neljä vihertävää (vihreä = +1 ja sininen = +2) karttaneulaa kaava-asiakirjojen kohtiin (kaavakartta, teemakartat ja kaavamääräykset), jotka vaikuttavat myönteisesti tavoitteen 1 täyttymiseen. Jos et löydä kaavasta myönteisiä puolia, älä laita neuloja. Valmistaudu tarkentamaan ja perustelemaan ratkaisujasi parilla lauseella. Laita enintään neljä punertavaa (keltainen = -1 ja punainen = -2) karttaneulaa kaava-asiakirjojen kohtiin (kaavakartta, teemakartat ja kaavamääräykset), jotka vaikuttavat kielteisesti tavoitteen 1 täyttymiseen. Jos et löydä kaavasta kielteisiä puolia, älä aseta neuloja. Valmistaudu perustelemaan ratkaisujasi parilla lauseella. Jos arviosi koskee useita vastaavia kohteita, voit merkitä niistä yhden ja perustella asian suullisesti. Esimerkiksi jos arvioit kaikkien uusien täydennysrakentamiskohteiden edistävän tavoitteen saavuttamista, merkitse yksi alue ja kerro arviosi koskevan kaikkia alueita. Kun neulat oli asetettu, tehtävä purettiin. Arvioijat keräsivät asettamansa neulat pois ja perustelivat antamansa pistearvon lyhyesti suullisesti. Kirjaajat dokumentoivat arviot perusteluineen. Arviointi toistettiin vastaavasti kaikille käsiteltävän teeman arviointitavoitteille. Arvioijat käyttivät tavoitteiden saavuttamisen arvioinnissa taulukon 3 asteikkoa, josta edelleen johdettiin kaavan vaikutusten suunta (myönteinen/kielteinen) ja merkittävyys. 4.2.2.2 Vaikutusten tunnistaminen koko kaavaratkaisun tasolla (tehtävä 2) Tehtävässä kaksi arvioitiin kuinka hyvin kaavaluonnos turvaa sille asetetut tavoitteet kokonaisuutena yksittäisten suunnitteluratkaisujen (tehtävä 1) vaikutuserot huomioon ottaen. Tehtävässä ei siis pyritty arvioimaan suuntaan tai toiseen vaikuttavia osatekijöitä (yksittäisiä suunnitteluratkaisuja), vaan arvioijien tuli muodostaa näkemys siitä, missä määrin luonnosratkaisu kokonaisuudessaan turvaa kunkin arviointitavoitteen täyttymisen. Kukin arvioija teki arvioinnin paperilomakkeelle, johon kirjoitetun tavoitteen perään kirjattiin numeerinen arvio (taulukko 3), perustelu arviolle ja ehdotus siitä miten kaavaratkaisua tulisi kehittää, että tavoite täyttyisi paremmin. Tehtävässä 2 käytettiin viisiportaista asteikkoa. Tehtävässä 1 arviointiasteikko oli sama lukuun ottamatta luokkaa 0 (ei samaa, eikä eri mieltä). Asteikosta johdettiin kaavan vaikutusten suunta(myönteinen/neutraali/kielteinen) ja merkittävyys (merkittävä/neutraali/erittäin merkittävä) ja merkittävyys. (Taulukko 3.) 13
Taulukko 3. Kaavan tavoitteiden saavuttamisessa käytetty arviointiasteikko ja sen käyttö vaikutusten suunnan ja merkittävyyden kuvaamisessa. Arvo 0 ei ollut käytössä tehtävän 1 neula arvioinnissa. Pisteytys Tavoitteiden saavuttaminen Kaavan vaikutusten suunta ja merkittävyys +2 Täysin samaa mieltä Merkittäviä myönteisiä vaikutuksia +1 Jokseenkin samaa mieltä Myönteisiä vaikutuksia 0 Ei samaa, eikä eri mieltä Kaavan vaikutus neutraali 1 Jokseenkin eri mieltä Kielteisiä vaikutuksia 2 Täysin eri mieltä Merkittäviä kielteisiä vaikutuksia 4.2.3 Arviointitulosten käsittely Arviointi pyrittiin dokumentoimaan ja raportoimaan mahdollisimman hienovaraisesti sekä läpinäkyvästi. Asiantuntijoiden tekemät havainnot ja arviot sekä niihin sisältyvät näkemyserot pyrittiin jättämään anonyymisti mahdollisimman kattavasti esille. Arviointitehtävän 1 (neula-arviointi) kartta kuvattiin, kun kaikki arvioijat olivat laittaneet neulat. Kaksi henkilöä kirjasi muistiin arvioijien antamat suulliset perustelut. Rinnakkaisista muistiinpanoista koostettiin kunkin tilaisuuden arviointimuistio. Arviot koottiin yhteenvedoksi lukuun 5 käyttäen hyväksi puhtaaksi kirjoitettuja työpajamuistioita tehtävästä 1 ja arvioijien kirjoittamia lomakkeita tehtävästä 2. 4.3 KOKOAVAT ARVIOINTIKESKUSTELUT Arviointityöpajojen tulokset ja kaavan kehittämiseksi annetut ehdotukset esiteltiin yleiskaavoittajille kootusti ja kunkin teeman osalta erikseen kahdessa kokoavassa arviointikeskustelussa (18.1. ja 1.2.2013). Keskustelujen kuluessa kaavoittajille rakentui kokonaisnäkemys kaavan vaikutusten monitahoisuudesta, kaavan kokonaisarvioinnin ja loppuvaiheen yhteensovittamisen haasteista. Jo työpajojen aikana syksyllä 2012 heräsi monia ajatuksia siitä, kuinka arvioinnin tulokset tulevat muuttamaan kaavaratkaisua. Jalostuneet ajatukset alkoivat konkretisoitua suunnitelmiin jo ennen tammi- ja helmikuussa 2013 järjestettyjä kokoavia keskusteluja. Ensimmäisessä keskustelussa 18.1. esiteltiin kunkin teeman osalta arviointitulokset ja arviointiryhmän ehdotukset kaavan kehittämiseksi. Toisena keskustelupäivänä 1.2. istunnoissa keskityttiin arvioinnissa esitettyihin kehittämisehdotuksiin, jotka luokiteltiin kolmeen luokkaan: - Asia hoidossa. Kaavaehdotus kehittymässä kehitysehdotuksen suuntaiseksi. - Asia ei hoidossa. Kehittämisehdotus otetaan huomioon jatkotyössä. - Asia ei hoidossa. Kehittämisehdotusta ei voida tai haluta toteuttaa. Perustelut kirjattiin. 14
5. ASIANTUNTIJATYÖPAJOISSA TUNNISTETUT VAIKUTUKSET 5.1 LUONTO 5.1.1 Arviointiryhmä ja arviointitavoitteet Yleiskaavaluonnoksen luontovaikutuksia arvioitiin 20.6.2012. Arviointiryhmään kutsuttiin edustus Keski-Suomen ELYkeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelta, Keski-Suomen liitosta, Suomen luonnonsuojeluliiton Jyväskylän seudun luonnonsuojeluyhdistyksestä ja Jyväskylän kaupungin ympäristövirastosta. Arviointiin osallistui kahdeksan henkilöä. (Taulukko 4.) Taulukko 4. Luonto teeman arviointiryhmä Keski Suomen ELY keskus: Auvo Hamarus SLL Jyväskylän paikallisosasto: Silja Parri Heikki Susiluoma Jyväskylän kaupunki: Anna Isopoussu Elina Lehtinen Heikki Sihvonen Reijo Teivaistenaho Mervi Vallinkoski Raamivaiheessa kaavalle määriteltyihin tavoitelauseisiin ei sisältynyt luonto-arvoja koskevia tavoitteita. MLRn, MRAn ja VATden pohjalta määritellyt luonto teeman arviointitavoitteet olivat: 1. Kaavaluonnos turvaa tiedossa olevat merkittävät luontokohteet 2. Nykyiset ekologiset yhteydet säilyvät 3. Kaavaluonnos edistää luonnonsuojelua 15
5.1.1 Yksittäisten suunnitteluratkaisujen tasolla tunnistetut vaikutukset Arvioitaessa kaavan oikeusvaikutteisissaa osissa esitettyjen yksittäisten suunnitteluratkaisujen vaikutuksia esille nousivat kuviin 3, 4 ja 5 kootut asiat. Suurella kirjasimella kirjoitetut näkökohdat ovat toistuneet useiden asiantuntijoiden arviointivastauksissa. Kuva 3. Kaavakarttaan, teemakarttoihin ja kaavamääräyksiin kohdistuneen neula-arvioinnin 16 tulokset tavoitteen 1 osalta.
Kuva 4. Kaavakarttaan, teemakarttoihin ja kaavamääräyksiin kohdistuneen neula-arvioinnin tulokset tavoitteen 2 osalta. 17
18 Kuva 5. Kaavakarttaan, teemakarttoihin ja kaavamääräyksiin kohdistuneen neula-arvioinnin tulokset tavoitteen 3 osalta.
5.1.1 Kokonaiskaavaratkaisun tasolla tunnistetut vaikutukset Luontonäkökulmasta ajatellen kaavaratkaisun arvioitiin olevan kokonaisuutena kaikkien kolmenn tavoitteen osalta neutraali tai keskimääräisilta vaikutuksiltaan hienoisesti myönteinen eli luontotavoitteita tukeva. Huomattavaa on, että näkemyserot vastaajien välillä olivat suuria kaikissa kolmessa osa-arviossa. Esimerkiksi arviot siitä edistääkö kaava luonnonsuojelua vaihtelivatt merkittävästii vastaajasta riippuen. Yksi vastaajista onn sitä mieltä, että kaavaluonnoksella on merkittävä uonnonsuojelua edistävä vaikutus. Kaksi vastaajaa puolestaan olivat sitä mieltä, että kaavaluonnoksen vaikutukset ovat kielteisiä. (Kuva 6.) Kuva 6. Kaavaluonnoksen vaikutukset kolmen osatavoitteen toteutumisen kautta arvioituna. Tavoite 1 - Kaavaluonnos turvaa tiedossa olevat merkittävät luontokohteet Viisi arvioijaaa oli sitä mieltä, että kaavalla on myönteisiä vaikutuksia merkittävienn tiedossa olevien luontoarvojen säilymiseen. Kolme vastaajista piti kaavan vaikutuksiaa kielteisinä. ( Kuva 6.). Kaavan arvioitiin turvaavan pääsääntöisesti hyvin etenkin valtakunnalliset suojelutavoitteet. Alueellisten ja paikallisten suojelutavoitteiden arvioitiin sen sijaan jäävän epämääräisiksi kaavan yleispiirteisyydestä johtuen. Saarten ja etenkin Iso-Lehtisaaren rakentamisen katsottiin loukkaavan merkittävästi merkittävien luontokohteiden säilyvyyden tavoitetta. Myös osan täydennysrakentamis-selvityksessä esitetyistä kohteista todettiin sijaitsevan luontoarvoiltaan merkittävillä alueilla, minkä nähtiin olevan ristiriidassaa tavoitteen kanssa. Kaavan erityisansiona pidettiin luonnosvaiheessa laadittua ekologista viherverkkoselvitystä, jonka yhteenvetokartta kuuluu oikeusvaikutteiseen kaava-aineistoon (teemakartta 2). Siinä kaavan luontoarvoja ja niiden olemassaolon edellytyksiä on tarkasteltu kattavasti ja kokonaisuutena. Onnistuneiksi arvioitiin myös m luontoa koskevat kaavamääräykset. Tiedossa olevat jo suojellut ja toistaiseksi suojelemattomat kohteet sijoittuvat luonnoksen viheralueille, v jonka määräys edellyttää alueiden säilymistä pääosinn rakentamattomina. Määräysten katsottiin olevan pääsääntöisesti 19