Osallistuva budjetointi asukaslähtöisessä kaupunkisuunnittelussa
Osallistuva budjetointi asukaslähtöisessä kaupunkisuunnittelussa Osallistuvalla budjetoinnilla vahvistetaan kansalaisten toimijuutta yhteisistä asioista päätettäessä. Tavoitteena on kansalaisten osallistuminen yhteisten verovarojen käytön suunnitteluun, kuten kaupungin tuottamien palvelujen ja investointien suunnitteluun ja niistä päättämiseen. Malli on kehitetty Brasilian Porto Alegressa 1989. Tämän jälkeen sitä on sovellettu ja edelleen kehitetty erilaisissa yhteiskunnissa ympäri maailman, erityisesti Euroopassa. Osallistuva budjetointi asukaslähtöisessä kaupunkisuunnittelussa -tutkimushankkeessa olemme tutkineet ja kehittäneet osallistuvaa budjetointia asuinalueen kehittämisen ja asukaslähtöisen suunnittelun välineenä yhteistyössä Tampereen kaupungissa kanssa. Tutkimus on toteutettu osana asuinalueiden kehittämisohjelmaa (2013-2015). Tutkimushankkeessa olemme kartoittaneet eurooppalaisia kokemuksia osallistuvan budjetoinnin hankkeiden toteutusprosesseista: niiden toiminta- ja päätöksentekotavoista, ratkaistavana olevien asioiden luonteesta sekä osallistuvan budjetoinnin asemasta paikallisessa hallinnassa ja päätöksenteossa. Tesomalla toteutetun osallistuvan budjettikäytännön suunnittelua ja toteutusta olemme tarkastelleet asukkaiden ja kaupunkisuunnittelun näkökulmista. Tässä esitteessä esittelemme erilaisia osallistuvan budjetoinnin käytännön sovelluksia ja teoreettisia malleja, jotka tarjoavat rikkaan kuvan siitä, miten monella tavalla osallistuvaa budjetointia voidaan tulkita ja soveltaa.
Porto Alegre: Politiikan puhdistusprosessi Porto Alegressa idea osallistuvasta budjetoinnista syntyi pyrkimyksenä vähentää korruptiota ja läheisten suosintaa päätöksenteossa sekä kaventaa eri väestöryhmien välisiä varakkuuseroja. Ensimmäinen osallistuvan budjetoinnin prosessi toteutui 1989. Kehitetty malli sisältää niin asukkaiden suoraa osallistumista kuin heidän edustajiensa osallistumista. Hallinnon edustajat ja asiantuntijat tukevat prosessin toimeenpanoa esimerkiksi arvioimalla ehdotusten toteutuskelpoisuutta. Prosessi toteutetaan vuosittain. Se koostuu yhteisistä kokoontumisista ja eri alueiden asukasryhmien keskinäisistä tapaamisista. Lopulliset päätökset kaikki asukkaat tekevät äänestämällä. Toimintatavat huomioivat myös ne asukasryhmät, jotka eivät itse osallistu. Esimerkiksi osallistujat tekevät retkiä aliedustetuille, huono-osaisille alueille ja he valitsevat käsiteltävät aiheet niin, että ne kiinnostivat erityisesti köyhiä asukkaita. Myös äänestyspaikat sijoitetaan niin, että ne ovat köyhien asukkaiden arkipäiväisillä kulkureiteillä. Osallistuvan budjetointi ohjaa resursseja vähävaraisten asuinalueiden kehittämiseen ja tasoittaa asukkaiden välisiä hyvinvointieroja. Rahaa on varattu kymmeniä miljoonia dollareita osallistuvaa budjetointia varten. Porto Alegressa osallistuvaa budjetointia ei ole siirretty kunnallishallinnon alaisuuteen. Prosessi on haluttu pitää itsenäisenä ja suojata vanhoilta ongelmilta, kuten korruptiolta.
Tampere: Tesoman asukaslähtöinen suunnittelu Tampereella Tesomajärven virkistysalueen suunnittelussa tavoitteena oli asukkaiden mielipiteiden ja paikallisten tarpeiden selville saaminen sekä asukaslähtöisen suunnittelun kokeileminen ja kehittäminen. Tesomajärven suunnittelu toteutettiin asuinalueen kehittämisprojektina. Tampereen kaupunki johti prosessia, joka koostui työpajoista ja maastokävelystä. Alkuprosessissa työpajat keskittyivät ideointiin ja loppuprosessissa yhteisen näkemyksen muodostamiseen tarvittavista toimenpiteistä. Prosessiin oli avoin kaikille Tesoman kehittämisestä kiinnostuneille. Kaupunki toteutti suunnitelmat. Käytettävissä oli 640 000. Raha oli kohdennettu järven ympäristön kehittämiseen. 300 000 suunnattiin valaistuksen uusimiseen. Summa koostui erillisestä kehittämisrahasta ja kaupungin eri toimialojen budjeteista osoitetuista varoista. Osallistuville asukkaille tärkeä periaate resurssien jaossa oli tasapuolisuus tesomalaisten kesken. Tampereella osallistuva budjetointi ei kytkeytynyt selkeästi kaupungin poliittiseen päätöksentekoon, vaan se oli luonteeltaan hallinnollinen asukasosallistumista painottava suunnitteluprosessi. Prosessi keskittyi hyvin konkreettisten, Tesomajärveä koskevien päätösten tekemiseen.
Łódź: Hyvän hallinnan menetelmä Łódźissa tavoitteena on osallistaa ihmisiä oman elinympäristönsä parantamiseen. Osallistuva budjetointi toteuttaa hyvän hallinnon periaatteita ja parantaa kaupungin mainetta. Sen avulla kaupungin taloussuunnittelu ja tarvittavat säästöt tulevat ymmärrettäväksi kaupunkilaisille. Kaupunki järjestää osallistuvan budjetoinnin vuosittain koskien koko kaupunkia ja erillisiä kaupunginosia. Asukkaat ja organisaatiot tekevät toimenpide-ehdotuksia. Ehdottajat markkinoivat omia hankkeitaan muille asukkaille. Esimerkiksi vuonna 2013 ehdotuksia kertyi 903 ja netissä 186 000 asukasta äänesti näiden eri vaihtoehtojen välillä. Kaupunki toteuttaa eniten ääniä saaneet toimenpiteet. Ennen toteutusta viranhaltijat arvioivat hankkeiden toteutuskelpoisuuden. Osallistuvan budjetointiin suunnatut varat ovat vuosittain 0,5-1 prosenttia kaupungin koko budjetista. Vuonna 2013 prosessissa jaettiin 20 miljoonaa Puolan zlotyä erilaisten hankkeiden kesken. Osallistuva budjetointi on institutionalisoitu paikalliseen päätöksentekoon ja talousarviosuunnitteluun. Se on vuosittain toistuva ja kaupungin hallinnon ylläpitämä menetelmä.
Suur-Manchester: Asukaslähtöiset hankkeet Suur-Manchesterissa osallistuva budjetointi ymmärretään menetelmänä, joka antaa valtaa paikallistason toimijoille ja voimaannuttaa paikallisyhteisöjä. Myös poliisi käyttää osallistuvaa budjetointia paikallista turvallisuutta vahvistavien hankkeiden suunnittelussa ja toimeenpanossa. Menetelmän avulla on mahdollista säästää yhteiskunnan varoja. Osallistuvan budjetoinnin projektit ovat pieniä asukkaiden ja heidän järjestöjensä omaehtoisia hankkeita asuinalueiden kehittämiseksi ja hyvinvoinnin lisäämiseksi. Asukkaat esittävät osallistuvan budjetoinnin työpajoissa hankeideoita. Asukkaat yleensä itse suunnittelevat ja toteuttavat rahoituksen saaneet hankkeet. Osallistuvan budjetoinnin pajoissa päätettävät ja jaettavat rahamäärät ovat Suur-Manchesterin alueella rajattuja ja vaihtelevat vuosittain. Saadakseen rahoitusta asukkaat ja yhteisöt hakevat tukea erilaisista rahastoista esittämilleen hankkeille, jotka he itse toteuttavat. Lopputulokset ovat asukkaiden arvostamia asuinalueen viihtyvyyttä ja hyvinvointia lisääviä varsin konkreettisia asioita. Osallistuva budjetointi toteutuu hallintoinstituutioiden ulkopuolella. Sillä ei ole virallista asemaa päätöksenteossa eivätkä kunnallishallinnon edustajat tue toimeenpanoa.
Ruotsalaisten kuntien kokeilut Ruotsissa toteutuneissa kokeiluissa tavoitteena on ollut asukkaiden osallistumisen vahvistaminen niin, että he voivat kertoa näkemyksiään konkreettisista suunnitteluhankkeista hallinnon edustajille ja samalla oppia ymmärtämään päätöksentekoa. Kunnat ovat järjestäneet osallistuvan budjetoinnin prosesseja asukastilaisuuksina, tiedotuskampanjoina ja nettiosallistumisena. Erityistä huomiota on kiinnitetty asukkaiden tavoittamiseen kirjein, esittelyvideoin ja tapahtumin. Asukkaiden ideoita ja ehdotuksia on koottu tapahtumissa ja nettisivuilla esimerkiksi puistojen suunnitteluprosesseissa. Osallistujat ovat voineet äänestää tehtyjen ehdotusten välillä perinteisen lipukeäänestyksen lisäksi Facebookissa. Osallistuvan budjetoinnin hankkeiden resurssit perustuvat tiettyyn tarkoitukseen kuten puiston rakentamiseen varattuihin budjettivaroihin. Osallistuminen on lisännyt ymmärrystä kuntien budjeteista. Asukkaat ovat päässeet kokeilemaan budjetin tekemistä netissä toimivalla budjettisimulaattorilla. Ruotsin kokeiluissa osallistuva budjetointi on muuttanut asukkaiden ja kunnan viranhaltijoiden suhdetta. Asukkaat osallistuvat suoraan palveluiden kehittämiseen budjettivarojen sallimissa rajoissa. Osallistuva budjetointi on irrallinen poliittisesta päätöksenteosta eivätkä prosessit ole pyrkineet uudistamaan suoran osallistumisen ja edustuksellisen demokratian välistä suhdetta.
Teoreettinen tausta Osallistuvaa budjetointia maailmanlaajuiseksi toimintatavaksi ovat merkittävällä tavalla muokanneet radikaalin demokratian ja liberaalin hallinnan ajatukset. Molemmat tarkastelevat osallistuvaa budjetointia myönteisesti ja tavoittelevat demokraattisten hallintakäytäntöjen kehittämistä monimutkaistuvassa yhteiskunnassa. Ne kuitenkin ohjaavat erilaiseen tulkintaan osallistuvan budjetoinnin luonteesta ja käytännöistä. Habermasilainen radikaalin demokratian idea on omaksuttu laajasti demokratian ja suunnittelun käytäntöjen kehittämiseen. Tärkeänä lähtökohta on demokratian ymmärtäminen vapaiden ja tasa-arvoisten jäsenten muodostaman, itsehallinnollisen yhteisön toimintana. Paras lopputulos yhteiskunnallisten kysymysten ratkaisussa muodostuu erilaiset osallistujat huomioivassa vapaassa ja avoimessa keskustelussa. Osallistuvassa budjetoinnissa tähän yhdistyy Paulo Freiren sorrettujen pedagogiikan tavoite epätasaarvoisiksi koettujen olosuhteiden muuttamisesta. Liberaalin hallinnan periaatteet puolestaan yhdistyvät julkishallinnon kehittämiseen ja uudistamiseen. Osallistuvaa budjetointia edistäneiden kansainvälisten järjestöjen näkökulmasta se on hyvän hallinnan menetelmä. Tavoitteena on yhdistää edustukselliseen, vastuulliseen, lakia noudattavaan ja korruptoitumattomaan julkiseen hallintoon markkinatalouden toimintaperiaatteita. Hallinnon uudistaminen tällä tavoin edellyttää aiempaa aktiivisemman kansalaisen ja toimivien yhteisöjen luomista. Avoin osallistuminen mahdollistaa myös resurssien tehokkaan jakamisen ja lisäämisen. Olemme muodostaneet näistä lähtökohdista osallistuvan budjetoinnin radikaalin demokratian ja liberaalin hallinnan teoreettiset mallit. Ne eivät esiinny missään suoraan tällaisina, mutta niiden piirteet on tunnistettavissa tutkimuskirjallisuudesta. Ne myös näkyvät erilaisina yhdistelminä osallistuvan budjetoinnin käytännön sovelluksissa.
Radikaalin demokratian teoreettinen malli Radikaalin demokratian näkökulmasta kansalaisten osallistuminen päätöksentekoon lisää yhteiskunnan avoimuutta. Hallintokeskeinen päätöksenteko puolestaan heikentää avoimuutta. Osallistumisen järjestämisessä tärkeää on turvata erilaisten, erityisesti köyhien ihmisryhmien osallistumismahdollisuudet. Prosessin vetäjät huolehtivat osallistumisen avoimuudesta ja tasapuolisuudesta, sekä antavat osallistujille vastuuta ja valtaa prosessin toimeenpanossa. Osallistujat tuovat keskusteluun toiveitaan ja tarpeitaan sekä neuvottelevat niiden toteuttamisesta. Erimielisyydet ovat osa prosessia. Osallistumista täydennetään menetelmillä, jotka edistävät osallistumattomien ryhmien ja heidän tarpeidensa huomioimista resurssien jaossa. Radikaalin demokratian näkökulmasta osallistuva budjetointi edellyttää merkittävää rahallista alkupanostusta. Se mahdollistaa köyhien aseman parantamisen ja resurssien uudelleen jakamisen oikeudenmukaisella tavalla. Osallistuva budjetointi on itsenäinen toimintamalli, joka tuottaa institutionaalisia muutoksia hallinnossa, politiikassa ja vallanjaossa.
Liberaalin hallinnan teoreettinen malli Liberaalin hallinnan lähtökohtana on, että kansalaisten osallistuminen lisää päätöksenteon avoimuutta ja hallinnon tehokkuutta. Osallistujien erilaiset kyvyt ja tietämys hyödyttävät konkreettisten lopputulosten aikaansaamista. Osallistumisessa korostuu yhteisymmärrykseen pyrkiminen. Osallistumistilaisuuksien vetäjän tehtävänä on ohjata osallistumisprosessia tehokkaasti ja pyrkiä ohjaamaan osallistujia keskinäiseen yhteisymmärrykseen. Osallistujat neuvottelevat toistensa kanssa näkemyksistään käsiteltävän asian ratkaisemiseksi. Liberaalia hallintaa korostavassa ajattelussa osallistuva budjetointi ei edellytä suurta taloudellista resurssointia. Osallistumisprosessi itsessään tuottaa taloudellista hyötyä. Julkiset resurssit säästyvät, kun ihmiset ottavat julkisen sektorin tehtäviä vastuulleen. Tulokset ovat konkreettisia ja paikallisia. Osallistuvan budjetoinnin tavoitteiden ja hyöty saavuttaminen edellyttää sitä, että se institutionalisoidaan hallintokäytäntöihin.
Kirjallisuutta: Häikiö, Liisa & Lehtonen, Pauliina & Salminen, Jarkko: Globaalin menetelmän paikallinen soveltaminen. Osallistuva budjetointi Tampereen Tesomalla. Yhdyskuntasuunnittelu 1/2016. Salminen, Jarkko & Häikiö, Liisa & Lehtonen, Pauliina: Osallistuva budjetointi hallinnollisena ja poliittisena käytäntönä. Hallinnontutkimus 1/2016. Shah, Anwar (2007, toim.). Participatory Budgeting. World Bank Publications. Linkkejä: www.uta.fi/yky/tutkimus/osallisuus/ omatesoma.fi/osallistuva-budjetointi/