Selvitys SM149361 1 (6) 07.05 SM/2014/253 Pelastustoimen strategian 2025 toteutuminen Pelastusjohtajien, aluehallintoviraston pelastustoimen ja varautumisen johtajien sekä toimialan järjestöjen johdon näkemys pelastustoimen strategian päämäärien toteutumisesta 1 Johdanto Pelastustoimen strategia 2025 vahvistettiin helmikuussa 2012. Strategiassa asetettiin koko pelastustoimen toimialalle neljä strategista päämäärää: 1. Pelastuslaitokset ovat laaja-alaisia turvallisuuden osaajia, joilla on keskeinen rooli paikallisten turvallisuuspalvelujen tuottamisessa ja suunnittelussa yhdessä muiden tahojen kanssa. 2. Onnettomuuksia ehkäistään tehokkaasti ennalta yhteistyössä muiden tahojen kanssa. Onnettomuuksien ja vahinkojen määrä vähenee olennaisesti. 3. Sekä päätoiminen että sopimushenkilöstön määrä on tehtävien kannalta riittävä. Henkilöstö tuntee työnsä mielekkääksi ja hyvin organisoiduksi. 4. Henkilöstöllä on hyvä ammattitaito tehtäviinsä. Tutkimustoiminta tukee tehokkaasti toimialan päätöksentekoa ja kehittämistä. Sisäministeriön pelastusosaston johtoryhmä päätti 10.1.2014 toteuttaa nykyisen pelastustoimen strategian 2015 toteutumisen arvioinnin. Arvioinnin tavoitteena oli kartoittaa miten nykyisen pelastustoimen strategian strategiset päämäärät ovat toteutuneet. Arviointi on myös pohjana valmistauduttaessa seuraavan pelastustoimen strategian valmisteluun. Arvioinnin lähestymistavaksi valittiin haastattelu. Tarkoituksena oli yhdistää haastatteluaineistoon myös tilastollinen tarkastelu, mutta työn aikana selvisi, että tilastollisen tarkastelun yhdistäminen päämäärien toteutumiseen ei ollut mahdollista, koska päämääriä asetettaessa ei ollut asetettu niille mittareita ja niiden määrittäminen jälkikäteen ei ollut tarkoituksenmukaista. Haastattelut toteutettiin kevään ja alkusyksyn 2014 aikana. Arvioinnin aikana haastateltiin pelastusjohtajia, aluehallintoviraston pelastustoimen ja varautumisen vastuualueen johtajia ja pelastustoimen järjestöjen johtohenkilöitä sekä Kuntaliiton asiantuntija. Haastattelijoina toimivat sisäministeriöstä ylitarkastaja Jouni Pousi ja neuvotteleva virkamies Tiina Männikkö sekä Pelastusopistosta erikoistutkija Esko Kaukonen. 2 Yhteenveto haastattelun tuloksista Haastateltavien näkemyksiä strategian päämäärien saavuttamisesta voidaan pitää melko positiivisina. Kaikkien neljän päämäärän osalta haastateltavat näkivät, että askeleita päämäärän suuntaan on otettu, mutta varsinkin ensimmäisen päämäärän (Pelastuslaitokset ovat laaja-alaisia turvallisuuden osaajia, joilla on keskeinen rooli paikallisten turvallisuuspalvelujen tuottamisessa ja suunnittelussa yhdessä muiden tahojen kanssa.) osalta on vielä paljon tekemistä, jotta päämäärä voitaisiin saavuttaa. Myös neljännen päämäärän osalta nähtiin, että tutkimustoiminta toimialalla ei tue päätöksentekoa ja kehittämistä. Seuraavassa yhteenveto neljän strategisen päämäärän toteutumisesta: Postiosoite: Käyntiosoitteet: Puhelin: Virkasähköpostiosoite: Sisäministeriö Kirkkokatu 12, Helsinki Vaihde kirjaamo@intermin.fi PL 26 Vuorikatu 20, Helsinki 0295 480 171 www.intermin.fi 00023 Valtioneuvosto Faksi: 09 1604 4635
Sisäministeriö Muistio 2 (6) 1. Pelastuslaitokset ovat laaja-alaisia turvallisuuden osaajia, joilla on keskeinen rooli paikallisten turvallisuuspalvelujen tuottamisessa ja suunnittelussa yhdessä muiden tahojen kanssa. suuremmissa pelastuslaitoksissa työ käynnissä, muualla työssä ollaan alussa yhteistoiminta muiden tahojen kanssa on toimivaa 2. Onnettomuuksia ehkäistään tehokkaasti ennalta yhteistyössä muiden tahojen kanssa. Onnettomuuksien ja vahinkojen määrä vähenee olennaisesti. suunta on oikea, toiminta on kehittynyt päämäärän suuntaan 3. Sekä päätoiminen että sopimushenkilöstön määrä on tehtävien kannalta riittävä. Henkilöstö tuntee työnsä mielekkääksi ja hyvin organisoiduksi. päätoimisen henkilöstön osalta tilanne on melko hyvä, kuitenkin rajoittuneen työkyvyn omaavien määrä on kasvussa sopimushenkilöstön määrä on nyt hyvä, mutta tulevaisuus huolestuttaa henkilöstö viihtyy työssä 4. Henkilöstöllä on hyvä ammattitaito tehtäviinsä. Tutkimustoiminta tukee tehokkaasti toimialan päätöksentekoa ja kehittämistä. ammattitaito on pääsääntöisesti hyvä, mutta koulutusjärjestelmä kaipaa uudistamista tutkimustoiminta on sirpaloitunutta ja hyvin pienimuotoista, päämäärän toteutuminen kaukana Haastattelujen keskeisenä antina päämäärien saavuttamisen arvioinnin lisäksi voidaan pitää saatuja näkemyksiä siitä miten toimintaa tulisi kehittää. Lukuun 3 on kerätty haastateltavilta saadut toiminnan kehittämiseen liittyvät näkemykset. 3 Toimeenpanon edistyminen ja toteutuminen 3.1 Painopiste: Pelastuslaitosten tehtävät ja toimintamallit Pelastuslaitokset ovat laaja-alaisia turvallisuuden osaajia, joilla on keskeinen rooli paikallisten turvallisuuspalvelujen tuottamisessa ja suunnittelussa yhdessä muiden tahojen kanssa. Toimenpiteet päämäärän saavuttamiseksi ovat käynnissä suurimmissa pelastuslaitoksissa, mutta pienemmissä laitoksissa työssä ollaan vasta alussa. Useat vastaajista arvioivat, että päämäärän toteuttamisessa on edistytty melko hyvin, mutta haasteita kuitenkin on. Osa vastaajista puolestaan arvioi, että päämäärän toteuttamisessa ei ole onnistuttu. Päämäärä koettiin hyvin laajaalaiseksi ja sitä pidettiin suoraan resursseihin liittyvänä kysymyksenä. Pelastuslaitosten erilaisuus näkyy vastauksissa. Vastaajat, jotka arvioivat pelastustoimen roolin kasvaneen, nostivat esiin muun muassa pelastuslaitosten roolin kasvun kuntien varautumisen tukemisessa ja valmiussuunnittelussa. Roolin kasvamista nähtiin myös pelastuslaitoksen toimiessa lausunnonantajina ja
Sisäministeriö Muistio 3 (6) yhteistyökumppaneina kaavoituksessa, rakentamisessa, liikennesuunnittelussa ja ympäristöasioissa sekä paikallisessa turvallisuussuunnittelussa. Osa vastaajista arvioi, että suurimmissa kunnissa pelastuslaitoksen rooli laaja-alaisena toimijana toteutuu, mutta pienemmissä kunnissa ei. Keskustelussa nousi esiin myös ns. turvallisuuden tavaratalo -termi, jonka osalta katsottiin että se ei toteudu. Ensihoitopalvelun roolin pelastuslaitosten tehtäväkentässä koettiin kasvaneen niillä alueilla, joilla pelastuslaitos vastaa ensihoitotehtävistä. laaja-alaisen turvallisuuden osaamisen määrittely: mitä tarkoitetaan laaja-alaisella turvallisuuden osaajalla? mitkä ovat pelastustoimen ydintehtävät? kansalaisnäkökulman ja asiakasnäkökulman puute, käsitteitä avattava ja selkiytettävä laaja-alaisempi lähestyminen: liian perinteistä toimintaa, tulisi olla laaja-alaisempaa ja huomioida moniammatillisuus ja yhteiskunnallisuus, tarve turvallisuudesta aloittavan keskustelun herättäjänä toimimiselle, strategia tulisi sitoa paremmin yhteiskunnan muutoksiin, tulisi linkittyä palvelutasopäätöksiin mittareiden puute: julkisuuskuva voisi olla yksi mittari, palveluketjujen mittaaminen 3.2 Painopiste: Onnettomuuksien ehkäisy Onnettomuuksia ehkäistään tehokkaasti ennalta yhteistyössä muiden tahojen kanssa. Onnettomuuksien ja vahinkojen määrä vähenee olennaisesti. Päämäärän tavoittamisessa on menty aiempaa parempaan suuntaan ja myönteistä kehitystä katsottiin tapahtuneen. Vuonna 2011 voimaan tullut uusi pelastuslaki nähtiin hyvänä uudistuksena. Onnettomuuksien ehkäisyssä toimintaperiaatteiden katsottiin kehittyneen jatkuvasti. Tällä tarkoitettiin valvontasuunnitelman käyttöönottoa ja pienkohteiden palotarkastuksien korvaamista omavalvonnalla. Pelastusjohtajat arvioivat, että riskienhallintatyön avulla on saatu estettyä onnettomuuksien ja vahinkojen määrän kasvu ja pidettyä määrä melko samalla tasolla. Työ onnettomuuksien ehkäisemiseksi on kuitenkin pitkäjänteistä turvallisuusyhteistyötä, joten tulokset tilastoissa eivät näy lyhyellä aikavälillä. Vastaajat nostivat esiin hyvän yhteistyön merkityksen kuntien rakennusvalvontaviranomaisten ja sosiaali- ja terveysviranomaisten kanssa. Yhteistyön katsottiin olevan melko hyvällä tasolla. Teknologisilla ratkaisuilla kuten itsestään sammuvilla savukkeilla, automaattisilla sammutus- ja sekä varoitusjärjestelmillä katsottiin olevan huomattava merkitys tulipalojen ja onnettomuuksien ehkäisyssä erityisesti niin sanottujen erityisryhmien osalta. käsitteiden ja roolien selkeyttäminen: onnettomuuksien ehkäisyn käsitteistöä tulisi määritellä ja tarkentaa, tulisi tarkemmin määritellä roolit ja toimijatasot, miten toimialana vaikutetaan muihin toimialoihin? ennaltaehkäisyn käsite ja suunnitelma puuttuu, ujostellaan toimivallan kanssa, tulisi vastata kaikkiin onnettomuuksiin, pelastuslaitosten tehtävissä tulisi olla nollatoleranssi, yhteistyötä muiden kanssa on lisättävä, yksin ei pärjätä mittareiden puute: mittareita tulisi kehittää määristä laatuun, palokuolema ei ole hyvä mittari Kolmannen sektorin hyödyntäminen: osataanko tarpeeksi hyödyntää kolmannen sektorin toimijoita? operatiivista henkilöstöä ei hyödynnetä tarpeeksi ollaanko oikeasti oikealla tiellä? Onko liian suppea näkymä? normitalkoot: lisää alueille päätäntävaltaa miten tehdä asioita
Sisäministeriö Muistio 4 (6) 3.3 Painopiste: Henkilöstön riittävyys ja motivaatio Sekä päätoiminen että sopimushenkilöstön määrä on tehtävien kannalta riittävä. Henkilöstö tuntee työnsä mielekkääksi ja hyvin organisoiduksi. Päämäärän saavuttamisessa on menty eteenpäin. Vastaajat näkivät, että vakinaisen henkilöstön määrä on nykyisellään riittävä. Osassa pelastuslaitoksia haasteena nähtiin rajoittuneen työkyvyn omaavien henkilöiden määrän kasvu. Tulevaisuuden haasteena on saada koulutettua henkilöstöä pienten paikkakuntien paloasemille päivätyöhön ja varalla oloon. Suuret paikkakunnat ja vuorokausirytmi koetaan monin paikoin houkuttelevammaksi vaihtoehdoksi. Joillakin alueilla syrjäseutujen virkoja täytettäessä on jouduttu joustamaan kelpoisuusvaatimuksissa. Sopimushenkilöstön osalta määrä on tällä hetkellä yleisesti ottaen riittävä, vaikka tilanne vaihtelee paikallisesti hyvinkin paljon. Väestön ja henkilöstön ikääntymisen myötä tilanne tullee olemaan tulevaisuudessa haasteellisempi. Pelastusjohtajien arvion mukaan henkilöstö viihtyy työssä ja asenne työtä kohtaan on hyvä. koulutusrakenne ja sisällöt tarvitsevat tarkentamista roolien epäselvyys: mikä on sisäministeriön rooli ja mikä on pelastuslaitosten rooli? mikä on vapaaehtoistoimijoiden rooli? mikä on riittävä henkilöstötaso? mikä on maali? Kuinka paljon pitäisi olla? tehtäväkuvia tulisi laajentaa, vanhan aikainen ajattelu, varaa löytyisi tehostamiseen strategisen johtamisen järjestelmä puuttuu tältä osa-alueelta 3.4 Painopiste: Osaaminen ja tietopohja Henkilöstöllä on hyvä ammattitaito tehtäviinsä. Tutkimustoiminta tukee tehokkaasti toimialan päätöksentekoa ja kehittämistä. Päämäärän ensimmäisen osan, henkilöstön hyvän ammattitaidon osalta, päämäärän katsottiin toteutuneen melko hyvin. Sen sijaan päämäärän toisen osan, tutkimustoiminta tukee toimialan päätöksentekoa ja kehittämistä, ei koettu edistyneen lainkaan. Koko pelastuslaitosten henkilöstö on peruskoulutettua ja heidän katsottiin omaavan pääsääntöisesti hyvän ammattitaidon tehtäviinsä. Pelastusalan päällystökoulutus antaa ammattitaidollisen perustan monipuolisiin työtehtäviin. Erityisosaamisen merkitys kuitenkin kasvaa, minkä vuoksi myös pelastustoimeen tarvittaisiin toimiva täydennyskoulutusjärjestelmä. Koulutusjärjestelmän uudistaminen nousi myös usean haastateltavan kanssa esiin. Pelastustoimen tutkimustoiminta koettiin olevan hyvin pirstaloitunutta eikä sen koettu lähtevän kentän tarpeista eikä tehdyistä tutkimustuloksista ollut tietoa pelastuslaitoksissa. koulutuksen kehittäminen: koulutusjärjestelmää tulisi uudistaa, koulutustasoa tulisi lisätä, koulutustarjonta ei ole riittävää, täydennyskoulutusta tulisi ehdottomasti lisätä, tulisi olla alempi päällystötutkinto, jolla voisi helpottaa harva-alueiden esimiesvajausta, voimakas kritiikki esimieskoulutukseen -> ei anna valmiuksia
Sisäministeriö Muistio 5 (6) henkilöstöjohtamiseen, koulutusvastuut epäselvät -> laissa määritelty, mutta toteutus kentällä hyvin erilaista, taloudellinen näkökulma koulutukseen, sopimushenkilöstön koulutukseen ei olla tyytyväisiä ammattitaito: pääsääntöisesti ammattitaito on hyvää, sukupolvenvaihdos on käynnissä, pientä ammattitaitovajausta havaittavissa asiantuntijatasolla esim. tietojärjestelmäosaamisessa, päällystö tekee pääsääntöisesti suunnittelu- ja kehittämistoiminnan -> asiantuntijuutta tulisi heidän osalta kasvattaa tutkimustoiminta: mikä tutkimustoiminta? tutkimustoiminta ei kohtaa kenttää, tutkimustoiminta on pirstaloitunutta eikä näy kentälle, pitäisi olla turvallisuuden tutkimusta, raporttien tulisi olla ilmaisia, tutkimustulosten jalkauttamiseen tulisi panostaa, alan soveltavaa tutkimusta tulisi lisätä 4 Haastateltujen näkemykset pelastustoimen strategian hyödyllisyydestä oman organisaation suunnittelussa ja johtamisessa sekä muut evästykset seuraavan strategian valmistelukierrokselle 4.1 Skenaariomallien hyödynnettävyys skenaariomalli on liian irrallinen muusta strategiasta ja liian ylätasolla -> tulisi avata tarkemmin skenaarioita tulee käytettyä suhteellisen vähän, vaikeaselkoisia, pelastuslaitoksen omat konkreettisempia skenaarioajattelua enemmän, antaa hyvän mallin edetä, ymmärryksen tasoa tulisi kasvattaa skenaariomalli toimii ministeriötasolla/konsernitasolla, mutta aluetasolla haasteellista hyödyntää tarvitaanko omaa skenaariomallia? eikä voida hyödyntää muita olemassa olevia? trendikuvaukset tärkeämpiä kuin skenaariot 4.2 Pelastustoimen arvojen, pelastustoimen vision 2025 ja kriittisten menestystekijöiden osuvuus arvot ovat oikeaan osuvia ja niitä voidaan pitää hyvinä arvomaailma on hieno, mutta ei näy käytännössä henkilöstön tulisi osallistua arvojen määrittelyyn hyviä visioita, miten niitä johdetaan? kokonaisuuden hallinta hukassa toiminnan arvopohjaa tulisi kasvattaa, lasten kengissä tällä hetkellä Visiossa 2025 oleva lause "Euroopan tehokkain pelastustoimi" on vaikeasti arvioitavissa, tilalle "Pelastustoimi on arvostettu turvallisuusvaikuttaja" 4.3 Strategisten päämäärien 2025 olennaisuus voidaan pitää yleisesti ottaen olennaisina voisi korostaa turvallisuusviestinnän merkitystä turvallisuuskulttuurin kehittämisessä sekä strategisten kumppanuuksien merkitystä pelastustoimen kokonaisuudessa ensihoito tulisi näkyä strategiassa varautumisen näkökulma puuttuu yhteistoiminnan merkitystä tulisi korostaa enemmän sopimuspalokuntatoiminta kuuluu olennaisesti toimintaan, ei tule unohtaa tulisi huomioida taloudelliset realiteetit ja niiden kehittyminen paremmin yhteiskunnallista näkökulmaa enemmän tulisi huomioida muut toimijat ja niiden vaikutukset jako neljään päämäärään on melko toimiva 1-2 päämäärät lakisääteisiä tehtäviä, tarvitseeko olla strategiassa? 3-4 päämäärät tärkeitä päämäärät 1-2 yhdistettävissä 4.4 Muuta selkeästi ei ole analysoitu aikaisempia strategioita ja tehty tarkennuksia niiden pohjalta strategia ei kohtaa yhteiskunnallisia haasteita, missä eletään perustyön kanssa? käytäntöön jalkauttaminen ontuu suuri perusongelma on se, että kattava toimintaympäristön uhkien arviointi puuttuu, riskienarviointiprosessi puuttuu kansallisesti ja alueellisesti -> tämän pohjalta toimintaa voitaisiin suunnitella paremmin
Sisäministeriö Muistio 6 (6) ongelmana on kokonaisvaltaisuuden puute, suunnittelua ja toimintaa pitäisi ohjata enemmän yhteiskunnan turvallisuusstrategian näkökulmasta ja toimijoiden välisen yhteistyön merkitystä korostaen erilaisiin häiriötilanteisiin ja myös poikkeusoloihin varautumista strategian tulisi ohjata varautumista myös pelastustoimen aluetta laajempiin tilanteisiin tulisi olla kansallinen palvelutasopäätös, jossa huomioitaisiin kansalaisen näkökulma, emme toimi turvallisuuskentällä yksin. eri toimijatahot tulisi huomioida paremmin strategiassa strategiassa tulisi olla kansallinen osa ja pelastuslaitos osa tulee olla ymmärrys pelastuslaitosten strategiaprosesseista yhteiskunnallisen turvallisuuden huomioiminen, miten suhtautuu sisäisen turvallisuuden strategiaan enemmän rohkeampia kannanottoja, jää yleiselle tasolle johtuen pitkästä aikajänteestä strategista suunnittelua tulisi tehostaa nivoutuen kokonaisturvallisuuteen strategian kuvituksessa ainoastaan onnettomuuskuvia enemmän preventiivinen näkökulma