Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services Summary in Finnish Kansalaiset lähtökohtana: Parempaa päätöksenteon valmistelua ja parempia palveluita Yhteenveto suomen kielellä (käännös) Avoimuuden ja osallisuuden arvo päätöksenteon valmistelussa on laajasti tunnustettu OECD-jäsenmaissa. Haasteena on edelleen näiden vieminen käytäntöön, siksi hallintojen tulisi: Valtavirtaistaa kansalaisten osallistuminen ja näin parantaa politiikkatoimien tuloksellisuutta. Kehittää tehokkaita arviointikeinoja. Hyödyntää tietotekniikkaa ja vuorovaikutteista verkkoa. Ottaa käyttöön vahvat osallisuuden periaatteet tukemaan käytännön työtä. Kokemus on osoittanut, että ollakseen tehokas, avoimen ja osallistavan päätöksenteon valmistelun tulee olla suunniteltu huolella juuri kyseiselle maalle, hallinnontasolle tai politiikkalohkolle ja asiayhteyteen.. Tämä raportti sisältää kymmenen ohjaavaa periaatetta, joihin tukeutua, kun suunnitellaan, toteutetaan ja arvioidaan avoimen ja osallistavan päätöksenteon valmistelua. FOCUS ON CITIZENS: PUBLIC ENGAGEMENT FOR BETTER POLICY AND SERVICES ISBN 978-92-64-04886-7 OECD 2009 1
Tiivistelmä Kansalaisten osallistuminen on tuloksellisen hallinnon edellytys Hallitukset eivät pysty yksinään ratkaisemaan monimutkaisia maailmanlaajuisia ja kotimaisia haasteita, joita ovat esimerkiksi ilmastonmuutos ja väestön kasvava ylipainoisuus.. Hallituksilla on vastassaan vaikeita vaihtoehtoja, kun kasvavaan kysyntään paremman laatuisista julkisista palveluista pitää vastata tiukkenevien budjettien oloissa. Ratkaisujen löytymiseksi on tehtävä työtä kansalaisten ja sidosryhmien kanssa. Samaan aikaan yhä koulutetummat, asioista kiinnostuneet ja ajan tasalla pysyttelevät kansalaiset arvioivat hallintoja sen perusteella, mikä on niiden "demokraattinen suoriutuminen" (miten hyvin hallinnon päätöksentekoprosessit toteuttavat demokratian periaatteita) ja "politiikan tuloksellisuus" (niiden kyky tuottaa konkreettisia positiivisia tuloksia yhteiskunnalle). Avointa ja osallistavaa päätöksenteon valmistelua mainostetaan useimmiten keinona parantaa demokraattista suoriutumista. Syystäkin, sillä se myös lisää hallinnon läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta, kansalaisten osallistumista ja kasvattaa kansalaistaitoja. Avoimella ja osallistavalla päätöksenteon valmistelulla voidaan kuitenkin saada aikaan paljon enemmänkin. Hallinnoille tarjoutuu mahdollisuus työskentelemällä yhdessä kansalaisten, kansalaisjärjestöjen, yritysten ja muiden tahojen kanssa, saada aikaan konkreettisia parannuksia politiikkatuloksiin ja julkisten palveluiden laatuun sekä näin parantaa politiikkatoimiensa tuloksellisuutta Tämä raportti käsittelee avointa ja osallistavaa päätöksenteon valmistelua OECD-jäsenmaissa. Raportti perustuu 25 jäsenmaalta ja 54 kansalaisjärjestöltä 14 eri jäsenmaasta saatuihin kyselyvastauksiin. Raportin neljätoista casea kuvaavat nykyisiä käytäntöjä, kun taas lyhyet kirjoitukset 18 valtionhallinnon ja kansalaisyhteiskunnan toimijalta antavat hyvän käsityksen nykyisistä haasteista. Raportti pitää sisällään myös kymmenen "Osallisuuden periaatetta" tulevaisuuden käytäntöjen kehittämiseksi. Avoimuus ja osallisuus auttaa parantamaan julkisen hallinnon toimintaa ja palveluita Avoin ja osallistava päätöksenteko on läpinäkyvää, saavutettavaa ja vuorovaikutteista niin monille kansalaisille kuin mahdollista. Avoimuus tarkoittaa sitä, että kansalaisille tarjotaan tietoa ja tehdään päätöksenteon valmistelusta saavutettavaa ja vuorovaikutteista. Osallisuus tarkoittaa sitä, että valmistelutyössä on mukana niin monia erilaisia kansalaisten ääniä kuin mahdollista. Jotta tässä onnistutaan, on näitä periaatteita sovellettava julkisen toiminnan ja palveluiden kaikissa suunnittelun ja toteuttamisen vaiheissa. OECD:n jäsenmaiden kokemukset osoittavat, että avoin ja osallistava päätöksenteko voi parantaa politiikan tuloksellisuutta auttamalla hallintoja ymmärtämään paremmin ihmisten muuttuvia tarpeita, vastaamaan paremmin yhteiskunnan kasvavaan monikulttuurisuuteen ja tarttumaan osallisuuden epäkohtiin päätöksenteon valmisteluissa sekä epätasa-arvoon julkisten palvelujen saatavuudessa. hyödyntämään niitä tietoja, ideoita ja voimavaroja, joita yrityksillä, kansalaisjärjestöillä ja FOCUS ON CITIZENS: PUBLIC ENGAGEMENT FOR BETTER POLICY AND SERVICES ISBN 978-92-64-04886-7 OECD 2009 2
kansalaisilla on ja tätä kautta edistämään innovaatioita, joilla voidaan löytää ratkaisuja politiikkahaasteisiin ja julkisten palveluiden laadun parantamiseen. vähentämään kustannuksia ja parantamaan politiikan tuloksia saamalla ihmiset muuttamaan käyttäytymistään sellaisilla osa-alueilla, joilla se on ratkaisevaa (esim. kansanterveys, ilmastonmuutos). vähentämään hallinnollista taakkaa, ja sitä kautta myös kustannuksia ja vähentämään riskiä, joka syntyy konflikteista tai viiveistä politiikan toimeenpanossa tai palveluiden tarjoamisessa.. Avoimuuden jälkeen kohti osallistavaa päätöksentekoa Vaikka avoimuus onkin välttämätöntä, se ei riitä takaamaan kattavaa osallisuutta. Osallistaminen on tärkeätä tehokkuuden ja tasavertaisuuden vuoksi. Tehokkuuden, koska päätöksenteon valmistelun avaamisen todellinen arvo on siinä, että saadaan suurempi määrä erilaisia näkemyksiä ("perinteisten kannanottojen" lisäksi), jotta päätöksenteon valmistelulle saadaan mahdollisimman kattava tietopohja. Tasavertaisuuden, koska "yleisen edun" määritteleminen demokratiassa vaatii, että hallinnot tekevät kaikkensa tavoittaakseen ne, joilla on vähiten kykyä ja mahdollisuutta osallistua (esim. maahanmuuttajat, nuoret). On varmasti monia hyviä syitä sille, miksi ihmiset eivät osallistu päätöksenteon valmisteluun ja julkisten palveluiden suunnitteluun ja toteuttamiseen. Erityisesti voidaan tunnistaa kaksi suurempaa ryhmää: Ihmiset, jotka ovat "halukkaita, mutta eivät kykene" osallistumaan. Tähän voi olla monia syitä kuten kulttuuri- tai kielimuuri, maantieteellinen etäisyys, vammaisuus tai sosioekonominen asema; ja Ihmiset, jotka ovat "kykeneviä, mutta haluttomia" osallistumaan, koska he eivät ole erityisen kiinnostuneita, heillä ei ole aikaa tai he eivät luota siihen, että heidän panostaan hyödyntäisiin oikein. Jotta saataisiin ne ihmiset osallistumaan, jotka ovat "halukkaita, mutta eivät kykene", hallinnon on panostettava osallistumisen esteiden madaltamiseen (esim. antamalla tietoja useilla kielillä). Niille, jotka ovat "kykeneviä, mutta haluttomia", hallintojen on tehtävä osallistumisesta kiinnostavampaa (esim. ottamalla esiin ajankohtaisia asioita, tarjoamalla erilaisia kanavia osallistumiselle kuten kasvokkain kohtaamiset ja verkko- ja mobiilikanavat). Erityisesti hallinnon odotetaan, kun se toivoo saavansa nämä ihmiset mukaan, "menevän sinne, missä ihmiset ovat" eikä jäävän odottamaan, että ihmiset tulevat hallinnon luokse.. OECD-jäsenmaat raportoivat vaihtelevasta edistyksestä Vuonna 2001 OECD julkaisi kymmenen osallisuuden periaatetta, joita on sen jälkeen laajalti hyödynnetty. Periaatteisiin kuuluvat: sitoutuminen, oikeudet, selkeys, aika, objektiivisuus, voimavarat, koordinointi, vastuu, arviointi ja aktiivinen kansalaisuus (OECD, 2001a). Vuonna 2007 OECD kysyi, mitä näistä periaatteista oli hallintojen mielestä helpointa toteuttaa ja mitkä ne kokivat haastavimmiksi. Yhteensä 23 OECD:n jäsenvaltiota sekä Euroopan komissio, Chile ja Slovenia vastasivat kyselyyn. Kyselyn tulokset olivat paljastavia. FOCUS ON CITIZENS: PUBLIC ENGAGEMENT FOR BETTER POLICY AND SERVICES ISBN 978-92-64-04886-7 OECD 2009 3
Oikeudet, aktiivinen kansalaisuus ja sitoutuminen ovat vakiintuneita Enemmistö (58%) vastaajista raportoi, että viimeisten kuuden vuoden aikana on edistytty eniten oikeuksien toteuttamisessa. Kaikissa 30 OECD-maassa (lukuun ottamatta Luxemburgia, jossa lakiesitystä laaditaan parhaillaan) on julkisuuslaki.. Toiseksi eniten oli edistytty aktiivisessa kansalaisuudessa, jonka mainitsi yli kolmasosa (38%) vastaajista, ja kolmantena oli sitoutuminen, jonka mainitsi neljäsosa (25%). mutta voimavarat, aika ja arviointi eivät ole... Kun kysyttiin, mitä periaatteita oli vaikeinta toteuttaa, lähes puolet vastaajista (45%) viittasi voimavarojen puutteeseen, kun taas yli kolmannes (36%) katsoi, että aikatekijä oli ongelmallisin. Lähes kolmannes (32%) piti arviointia vaikeimpana. Kaiken kaikkiaan viesti hallinnoista tuntui olevan: "oikeudet on vakiinnutettu, kansalaiset ovat aktiivisia ja hallinnot ovat sitoutuneet osallisuuteen päätöksenteon valmistelussa, mutta ongelmia on voimavarojen, ajan ja puuttuvan arvioinnin kanssa." Maksimoidaan edut ja rajoitetaan kustannuksia Avoimuuden ja osallisuuden varmistamiseen päätöksenteon valmistelussa tarvitaan aikaa, vaivannäköä ja julkisia varoja. Vastaajien suuri enemmistö ilmoitti panostavansa eniten viestintään (esim. hankkeista kertominen). Seuraavana oli tieto (esim. ohjeet, käsikirjat). Kaukana perässä viimeisinä tulivat tasaväkisesti panostukset voimavaroihin: henkilöstöön (esim. kouluttajat) ja rahaan (esim. avustukset). Nykyisten tietoisuuden lisäämiseksi tehtyjen vähäisten panostusten ja sen, mitä tarvitaan jatkossa osallisuuden ammatillisen osaamisen ja valtavirtaistamisen varmistamiseksi, välillä on iso kuilu. samalla kun pienennetään hallinnoille aiheutuvia riskejä Hallinnot tuntevat myös avoimeen ja osallistavan päätöksenteon valmisteluun sisältyvät riskit. Esimerkiksi lähes puolet vastaajista (48%) katsoi, että osallisuus todennäköisesti hidastuttaa päätöksentekoa. Muita riskejä ovat, että jotkut intressiryhmät "kaappaavat" osallisuusprosessin (39%), ihmiset eivät tiedä tarpeeksi selvästi, mikä on poliitikkojen rooli prosessissa (35%), hallinnollinen taakka lisääntyy (30%), osallistujien väliset erimielisyydet kärjistyvät (22%) ja kuulemisia on liikaa ja niihin kyllästytään (17%). Vain erittäin harvat vastaajat (4%) katsoivat, että oli olemassa riski, että kansalaisten luottamus hallintoon vähenee. Toisaalta huono toteutus sisältää omat riskinsä. Vaikka avoimuus ja osallisuus usein onnistuu se voi tuoda mukanaan myös kalliita epäonnistumisia, joissa julkisia varoja menee hukkaan ja kansalaisten myönteinen asenne häviää. Voimavarat tulisi siksi keskittää sellaisten kansalaisille merkityksellisten osallisuusprosessien suunnitteluun, joilla voidaan aikaansaada muutosta. Hallintojen on nyt panostettava parempiin suorituksiin Avoimuuden ja osallisuuden arvo päätöksenteon valmistelussa on laajasti tunnustettu OECDjäsenmaissa. Haasteena on kuitenkin edelleen asian vieminen käytäntöön,. Hallintojen tulee: Ottaa käyttöön vahvat osallisuuden periaatteet tukemaan käytännön työtä. Valtavirtaistaa kansalaisten osallistuminen ja näin parantaa politiikkatoimien tuloksellisuutta Tarvitaan todellisia panostuksia avoimen ja osallistavan päätöksenteon valmistelun juurruttamiseksi osaksi hallinnon "ydintehtäviä", virkamiesten osaamisen kasvattamiseksi ja FOCUS ON CITIZENS: PUBLIC ENGAGEMENT FOR BETTER POLICY AND SERVICES ISBN 978-92-64-04886-7 OECD 2009 4
osallisuutta tukevan poliittisen ja hallinnollisen kulttuurin luomiseksi. Kehittää tehokkaita arviointikeinoja Avoimen ja osallisuutta tukevan päätöksenteon valmistelun laadun ja vaikutusten arviointi on uusi alue useimmille hallinnoille. Eri maiden on yhdessä pyrittävä kehittämään arviointikehikkoja, -välineitä ja -koulutusta. Hyödyntää tietotekniikkaa ja vuorovaikutteista verkkoa. Blogit, wikipediat ja sosiaalinen media (toiselta nimeltään Web 2.0) eivät automaattisesti edistä kansalaisten osallistumista. Vuorovaikutteista verkkoa tukevat käsitteelliset mallit (eli horisontaalinen vs. vertikaalinen; toistuva vs. sarjoittainen; avoin vs. yksityinen; moninkertainen vs. binaari) voivat olla vahvempia ja monikäyttöisempiä kuin itse välineet. Ottaa käyttöön vahvat osallisuuden periaatteet tukemaan käytännön työtä. Sama malli ei sovi kaikille. Kokemus on osoittanut, että ollakseen tehokas avoimen ja osallistavan päätöksenteon valmistelun tulee olla suunniteltu huolella juuri kyseiselle maalle, hallinnontasolle tai politiikkalohkolle ja asiayhteyteen. Tarvitaan myös periaatteet, joihin voi tukeutua, kun suunnitellaan, toteutetaan ja arvioidaan avoimen ja osallistavan päätöksenteon valmistelua. Kyselyvastaukset sekä hallinnoilta että kansalaisjärjestöiltä vahvistavat, että alkuperäiset vuoden 2001 osallisuuden periaatteet ovat vieläkin päteviä. OECD:n jäsenmaiden kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta periaatteita on päivitetty niin, että on lisätty uusi kattavuuden periaate, sisällytetty aiempi "objektiivisuuden" periaate muihin periaatteisiin. Avoimen ja osallisuuden periaatteet ovat yhteinen perusta, jolta pohjalta kukin maa voi muokata niitä omien tarpeidensa mukaisesti.(ks. Laatikko 0.1). Olipa lähtökohta mikä tahansa, kaikkien maiden hallinnot ovat tienhaarassa. Jotta ne voisivat menestyksellisesti vastata kohtaamiinsa haasteisiin, niiden on siirryttävä "tavanomaisesta hallinnosta" sellaiseen, joka rakentuu avoimuuden ja osallisuuden kahdelle pilarille.parempia tuloksia ja korkeatasoisia julkisia palveluja ei tehdä ainoastaan kansalaisille vaan heidän kanssaan. Laatikko 0.1 AVOIMUUDEN JA OSALLISUUDEN PERIAATTEET OECD-maat tunnustavat, että avoin ja osallistava päätöksenteon valmistelu kasvattaa hallinnon vastuuta, laajentaa kansalaisten vaikutusvaltaa päätöksiin ja kasvattaa kansalaistaitoja. Samalla se parantaa poliittisen päätöksenteonvalmistelun tietopohjaa, vähentää toimeenpanokustannuksia ja tuo laajempia verkostoja poliittisen päätöksenteon valmisteluun ja palveluiden toteuttamisen innovaatioihin. Nämä ohjaavat periaatteet on suunniteltu auttamaan hallintoja vahvistamaan avointa ja osallistavaa päätöksentekoa. Näin voidaan parantaa niiden politiikkatoimien tuloksellisuutta ja palveluiden toteuttamista. 1. Sitoutuminen: Johtajuutta ja vahvaa sitoutumista avoimuuteen ja osallisuuteen päätöksenteon valmistelussa tarvitaan kaikilla tasoilla - poliitikkojen, johtavien virkamiesten ja muiden virkamiesten keskuudessa. 2. Oikeudet: Kansalaisten oikeudet tiedonsaantiin, kuulemiseen ja osallistumiseen päätöksenteon valmisteluun ja palveluiden toteuttamiseen on perustuttava tiukasti lakiin tai poliittisiin periaatteisiin. Hallinnon velvollisuus vastata kansalaisille on mainittava selkeästi. Riippumattomat valvontajärjestelmät ovat olennaisia näiden oikeuksien toteuttamisessa. 3. Selkeys: Tietojensaannin, kuulemisten ja osallistumisen tavoitteet ja rajat olisi määriteltävä tarkasti alusta lähtien. Kaikkien osapuolten roolien ja vastuiden on oltava selkeät. Hallinnon antamien tietojen on oltava täydellisiä, objektiivisia, FOCUS ON CITIZENS: PUBLIC ENGAGEMENT FOR BETTER POLICY AND SERVICES ISBN 978-92-64-04886-7 OECD 2009 5
luotettavia, ajantasaisia ja helposti löydettävissä ja ymmärrettävissä. 4. Aika: Kansalaisten osallistumisen tulisi olla mahdollista niin aikaisessa vaiheessa päätöksenteon valmisteluprosessia kuin mahdollista. Näin voidaan saada käyttöön suurempi määrä vaihtoehtoisia ratkaisumalleja ja voidaan parantaa onnistuneen toimeenpanon mahdollisuuksia. Aikaa on oltava riittävästi, jotta kuuleminen ja osallistuminen on tehokasta. 5. Kattavuus: Kaikilla kansalaisilla tulisi olla yhtäläiset mahdollisuudet ja useita kanavia päästä käsiksi tietoihin, tullakseen kuulluksi ja voidakseen osallistua. Olisi ryhdyttävä kaikkiin kohtuullisiin toimiin, jotta saataisiin mukaan mahdollisimman erilaisia ihmisiä. 6. Voimavarat: Tarvitaan riittävät taloudelliset, henkiset ja tekniset voimavarat tehokasta viestintää ja osallistumista varten. Hallinnon virkamiehillä on oltava asianmukaiset taidot, ohjaus ja koulutus sekä organisaatiokulttuuri, joka tukee sekä perinteisiä että verkkopohjaisia välineitä. 7. Koordinointi: Aloitteita, joilla jaetaan tietoa, kuullaan kansalaisia ja saadaan kansalaiset osallistumaan tulisi koordinoida hallinnon kaikilla tasoilla, jotta voidaan varmistaa yhtenäisyys, välttää päällekkäisyyksiä ja vähentää "kuulemisväsymyksen" riskiä. Koordinointipyrkimykset eivät saisi tukahduttaa aloitteita ja innovaatioita, vaan niiden tulisi lisätä tietoverkkojen ja yhteisöjen voimaa sekä hallinnon sisällä että laajemmin. 8. Vastuu: Hallinnot ovat velvollisia tiedottamaan osallistujille, millä tavalla ne käyttävät kuulemisen ja osallistumisen kautta saatuja tietoa. Toimenpiteet, joilla varmistetaan, että päätöksentekoprosessi on avointa, läpinäkyvää ja ulkoiseen tarkastuksen piirissä voivat kasvattaa hallinnon vastuullisuutta ja kansalaisten luottamusta siihen. 9. Arviointi: Hallintojen on arvioitava omaa suoriutumistaan. Jotta tämä voidaan tehdä tehokkaasti, on selvitettävä kansalaisten osallistumisen arvioinnin tarve, mahdollisuus, kulttuuri ja menetelmät. 10. Aktiivinen kansalaisuus: Yhteisöt hyötyvät dynaamisesta kansalaisyhteiskunnasta ja hallinnot voivat parantaa viestintää, rohkaista osallistumiseen, lisätä tiedostamista, vahvistaa kansalaiskasvatusta ja -taitoja sekä tukea valmiuksien lisäämistä kansalaisjärjestöjen keskuudessa. Hallintojen on mietittävä uusia rooleja, jotta ne voivat tehokkaasti tukea kansalaisten, kansalaisjärjestöjen ja yritysten omaa ongelmanratkaisua. FOCUS ON CITIZENS: PUBLIC ENGAGEMENT FOR BETTER POLICY AND SERVICES ISBN 978-92-64-04886-7 OECD 2009 6
OECD 2009 Tämä yhteenveto ei ole virallinen OECD-käännös. Tämän yhteenvedon lainaaminen on sallittua edellyttäen, että OECD:n tekijänoikeus ja alkuperäinen otsikko mainitaan. Monikieliset versiot ovat käännettyjä otteita alun perin englanniksi ja ranskaksi julkaistuista julkaisuista. Niitä on saatavissa maksutta OECD:n verkkokirjakaupasta osoitteessa www.oecd.org/bookshop/ Saadaksesi lisätietoja ota yhteyttä OECD:n Oikeudet ja Käännökset -osastoon, Public Affairs and Communications Directorate, osoitteeseen: rights@oecd.org tai telefaksilla: +33 (0)1 45 24 99 30 OECD:n Oikeudet ja Käännökset -osasto (PAC) 2 rue André-Pascal, 75116 Pariisi, Ranska Tutustu OECD:n kotisivuihin osoitteessa www.oecd.org/rights/ FOCUS ON CITIZENS: PUBLIC ENGAGEMENT FOR BETTER POLICY AND SERVICES ISBN 978-92-64-04886-7 OECD 2009 7