Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 1 TIETOJÄRJESTELMIEN YHTEENTOIMIVUUS PÄÄKAUPUNKISEUDULLA 2012 Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 20.2.2013
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 2 Sisällysluettelo ALKUSANAT... 3 TIIVISTELMÄ... 4 1 ARVIOINTIASETELMA... 6 1.1 Arvioinnin tausta... 6 1.2 Arvioinnin tavoite ja laajuus... 7 1.3 Arvioinnin aineistot ja menetelmät... 8 1.4 Keskeisiä käsitteitä... 9 2 TAUSTAA... 10 2.1 Valtakunnalliset linjaukset... 10 2.1.1 Yhteentoimivuuden edistäminen... 10 2.1.2 Valtakunnallinen yhteistyö... 11 2.2 Kuntien tietotekniikkamenot ja ICT-toimintojen organisointi... 13 2.2.1 Koko kuntasektori... 13 2.2.2 Pääkaupunkiseutu... 15 3 TIETOJÄRJESTELMIIN LIITTYVÄ YHTEISTYÖ JA YHTEENTOIMIVUUS... 17 3.1 Yhteentoimivuus pääkaupunkiseudun strategioissa, ohjelmissa ja tavoitteissa... 17 3.1.1 Pääkaupunkiseututason strategia... 17 3.1.2 Espoon strategiat... 19 3.1.3 Helsingin strategiat... 20 3.1.4 Vantaan strategiat... 21 3.1.5 Kokoavat havainnot... 22 3.2 Suurimmat tietojärjestelmäinvestoinnit pääkaupunkiseudulla... 22 3.2.1 Espoo... 23 3.2.2 Helsinki... 23 3.2.3 Vantaa... 24 3.2.4 Kokoavat havainnot... 25 3.3 Yhteistyön kehittyminen pääkaupunkiseudulla... 25 3.3.1 Yhteistyön vaiheet... 25 3.3.2 Kuntarekisterit, paikkatiedot, maankäytön, asumisen ja liikenteen tietotarpeet 27 3.3.3 Sosiaali- ja terveystoimi sekä sairaanhoito... 30 3.3.4 Opetus-, sivistys-, kulttuuri- ja vapaa-ajan palvelut... 33 3.3.5 Hankintatoimi... 35 3.3.6 Yhteinen portaali ja Helsinki Region Infoshare... 37 3.3.7 Kokoavat havainnot... 37 3.4 Tietohallintolain muutoksiin varautuminen... 39 4 JOHTOPÄÄTÖKSET... 41 LÄHTEET... 44 LIITTEET... 48 Liite 1. Yhteisarvioinnin työryhmien kokoonpano... 48 Liite 2. Esimerkki yhteentoimivuuden osa-alueista... 49 Liite 3. Pääkaupunkiseudun seudullinen ICT-yhteistyö... 50 Liite 4. Paikkatietolain mukaiset velvoitteet kunnille... 51 Liite 5. HUS:n alueelliset tietojärjestelmäpalvelut... 52
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 3 ALKUSANAT Tämän pääkaupunkiseudun kaupunkien ulkoisten tarkastustointen yhteisarvioinnin tavoitteena oli selvittää, miten pääkaupunkiseudun kaupunkien omat ja yhteiset tavoitteet tukevat tietohallintolain ja palvelujen yhteiskäytön edellyttämää tietojärjestelmien yhteentoimivuutta. Arvioinnin toteutti kaupunkitarkastajista koottu työryhmä ja sitä ohjasi tarkastuslautakuntien puheenjohtajista koostuva ohjausryhmä, jonka jäsenet on lueteltu liitteessä 1. Arviointiin osallistuivat Espoo, Helsinki ja Vantaa. Tähän mennessä ulkoiset tarkastukset ovat laatineet neljä arviointia, joissa oli mukana myös Kauniaisten kaupunki. Aiemmat arvioinnit on laadittu sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteiskäytöstä (2008), opetustoimen yhteistyöstä (2009), maankäytön ja asumisen yhteistyöstä (2010) ja pääkaupunkiseudun ympäristötavoitteista (2011). Ensimmäisten arviointien lähtökohtana ovat olleet vuonna 2007 kunta- ja palvelurakenneuudistuksen käynnistämä pääkaupunkiseudun yhteistyö ja tavoitteet yhteispalvelujen kehittämiseksi sekä seudullinen maankäytön ja asumisen sopimus. Ympäristöön ja tietojärjestelmiin liittyvissä arvioinnissa tavoitteita on jouduttu enemmän etsimään ennen varsinaista arviointia. Arviointiraportti käsitellään samansisältöisenä kaupunkien tarkastuslautakunnissa keväällä 2013 ja saatetaan tiedoksi Pääkaupunkiseudun neuvottelukunnalle ja koordinaatioryhmälle. Helsingissä helmikuussa 2013 Riitta Björklund, kaupunkitarkastaja, Espoo Sari Hännikäinen, kaupunkitarkastaja, Vantaa Liisa Kähkönen, kaupunkitarkastaja, Helsinki Minna Tiili, kaupunkitarkastaja, Helsinki
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 4 TIIVISTELMÄ Arvioinnin tavoitteena oli selvittää, miten pääkaupunkiseudun kaupunkien omat ja yhteiset tavoitteet tukevat palvelujen yhteiskäytön ja tietohallintolain periaatteiden edellyttämää tietojärjestelmien yhteentoimivuutta sekä miten yhteentoimivuutta on kehitetty viime vuosina. Tietojärjestelmien yhteentoimivuuden tavoite heijastuu pääkaupunkiseudun kaupunkeihin sekä ylätason normiohjauksen että kaupunkien keskinäisten linjausten ja yhteistyösopimusten kautta. Velvoittava ohjaus on tiivistynyt vuoden 2011 tietohallintolain ja terveydenhuoltolain myötä. Tietohallintolaki koskee kuntia niiden hoitaessa laissa kunnille säädettyjä tehtäviä, vaikka se ei anna oikeutta säätää asetuksella kunnan toiminnasta ja sen tavoitteista. Terveydenhuoltolaissa määritellään, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymän alueen kunnallisen perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon potilasasiakirjat muodostavat terveydenhuollon yhteisen potilastietorekisterin. Lisäksi paikkatietolaki ja -asetus velvoittavat harmonisoimaan kansallisesti paikkatietoja. Kaupunkien keskinäiset yhteistyölinjaukset ovat puolestaan väljentyneet. Arvioinnin tuloksena voidaan todeta, että tällä hetkellä kaupunkien omat strategiat ja tavoitteet tukevat tietojärjestelmien yhteentoimivuutta pääasiassa kaupunkien sisäisen yhteentoimivuuden näkökulmasta. Pääkaupunkiseudulla ei ole tällä hetkellä tavoitetilaa pääkaupunkiseudun tietohallintoyhteistyölle eikä tietojärjestelmien yhteentoimivuudelle pääkaupunkiseututasoisesti. Pääkaupunkiseudun kaupungit uusivat ja kehittävät tietojärjestelmiään kukin omista lähtökohdistaan. Suurimmat investoinnit tehdään kaupunkien omiin keskitettyihin tietojärjestelmiin. Hankkeet eivät kuitenkaan ole ristiriidassa kaupunkien tämänhetkisten yhteentoimivuuden tavoitteiden kanssa. Päällekkäisten kustannusten välttämisen näkökulmasta joko pääkaupunkiseudun tai laajempi kuntasektorin yhteistyö olisi tarkoituksenmukaista, jotta investointimäärärahat tulevat käytetyksi tehokkaasti ja jotta tietojärjestelmien yhteentoimivuus turvataan myös laajemmin jatkossa. Kaikissa tietojärjestelmähankinnoissa tulisi jo alun perin ottaa huomioon mahdollinen tarve rajapintojen avoimuudelle. Pääkaupunkiseudulla vuosina 2004 ja 2007 tavoitteeksi asetettu palvelujen yhteiskäyttö ja siihen liittyvät yhteiset tietojärjestelmät ovat edenneet vain yksittäisissä palveluissa ja yhteisiä järjestelmiä on hankittu vain muutama jo aiemmin käytössä olleiden lisäksi. Tietojärjestelmien yhteentoimivuus on edennyt hitaasti osittain sen vuoksi, että palvelujen yhteiskäyttö ei ole toteutunut suunnitellussa laajuudessa. Osittain syynä on ollut se, että kaupungit eivät ole päässeet yhteisymmärrykseen hallinnointivastuusta tai kaupunkien omat sopimukset järjestelmätuottajien kanssa ovat estäneet käytön laajentamisen. Toisaalta tarve yhteisten tietojärjestelmien luomisen mittakaavalle on muuttunut ja tietojärjestelmistä ovat vastanneetkin pääkaupunkiseututasoiset (HSY, HSL) tai sitä laajemmat organisaatiot (HUS). Tietojärjestelmien yhteentoimivuus on olennaista tietyissä palveluissa, kuten erilaiset perusrekisterit ja paikkatiedot, joihin liittyvää kehittämistyötä onkin tehty pitkään yli kuntarajojen. Muista seututason mittavista hankkeista vireillä on sosiaali- ja terveydenhuollon asiakas- ja potilastietojärjestelmä.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 5 Pääkaupunkiseudulla on syntynyt myös uudenlaista yhteistyötä. Avoimen tiedon ja avointen rajapintojen käytön lisäämiseen tähtäävä Helsinki Region Infoshare on kansainvälisestikin ainutlaatuinen hanke ja herättänyt mielenkiintoa valtakunnallisesti. Arvioinnin perusteella uuden tietohallintolain mukainen työ kokonaisarkkitehtuurin kuvaamiseksi on käynnistetty kaupungeissa ja tätä varten tietohallintoa on organisoitu uudelleen ja suunnitelmia uudistettu. Seudullisen arkkitehtuurin ympärille harkitaan oman ryhmän perustamista. Kokonaisarkkitehtuuriajattelua on alettu hyödyntää menetelmänä, jolla voidaan varmistaa tietojärjestelmähankkeiden sopivuus toiminnan kehittämisen edellyttämiin tietotarpeisiin ja yhteentoimivuus toimintaan liittyvien järjestelmien kanssa kaupungin sisällä. Yhteentoimivuudessa on kyse ensisijaisesti prosessien ja tietojen yhteentoimivuudesta ja vasta sen jälkeen tulevat ratkaistaviksi tietojärjestelmiin ja teknologiaan liittyvät kysymykset. Kokonaisarkkitehtuurin tarkoitus on kytkeä nämä neljä osa-aluetta toisiinsa. Toistaiseksi kokonaisarkkitehtuurien kehittäminen vaikuttaa olevan liian IT-painotteista toimintaa johtaakseen aitoon prosessien ja sitä kautta lopulta tietojärjestelmien yhteentoimivuuden parantamiseen. Pääkaupunkiseututasoisen/seudullisen yhteentoimivuuden kehittäminen edellyttää yhteistä strategista tahtotilaa, joka tällä hetkellä pääkaupunkiseudun kaupungeilta puuttuu. Arvioinnin perusteella tarvetta sille kuitenkin vaikuttaisi olevan useissa palveluissa.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 6 1 ARVIOINTIASETELMA 1.1 Arvioinnin tausta IT-maailma ja -ympäristö Suomessa ovat muuttuneet voimakkaasti viime vuosina. Tietohallinnon asiakaslähtöiseen kehittämiseen sekä yhteisten tietojärjestelmien käytön laajentamiseen kansallisesti, alueellisesti ja yli kuntarajojen on tehty useita kehittämissuunnitelmia ja -esityksiä. Tietojärjestelmien yhtenäisyyden tavoitteita on asetettu muun muassa seuraavissa valtakunnan tason työryhmissä: JUHTA, KuntaIT ja ValtioIT - myöhemmin JulkICT. Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta astui voimaan laki 1.9.2011. Tietohallintolaki edellyttää, että viranomaisen on suunniteltava ja kuvattava kokonaisarkkitehtuurinsa sekä noudatettava laadittua ja ylläpidettyä kokonaisarkkitehtuuria ja sen edellyttämiä yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä sekä toimialakohtaisia tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä. Lain tavoite on, että eri hallinnonalojen ja koko julkisen hallinnon tietojärjestelmät kehitetään asteittain keskenään yhteentoimiviksi ja sitä kautta julkisen hallinnon toiminta tehostuisi ja julkisten palvelujen laatu ja saatavuus paranisi. 1 Vuonna 2012 oli käynnissä kansallisen ICT-strategian laadinta ja tietohallintolain toimeenpanoa koskevan asetuksen valmistelu valtiovarainministeriön johdolla. Julkisen hallinnon ja kuntasektorin kokonaisarkkitehtuurityö on käynnistetty. Keskeinen pääkaupunkiseudunkin kuntia koskeva tietojärjestelmien yhteentoimivuuden vaatimus tulee 1.5.2011 voimaan tulleesta terveydenhuoltolaista (1326/2010), jonka sisältämä asiakkaan vapaa liikkuvuus edellyttää perus- ja erikoistason terveyden- ja sairaanhoidolta yhteentoimivia tietojärjestelmiä koko sairaanhoitopiirin alueella (potilastietorekisteri). EU:n direktiiviin perustuva paikkatietolaki ja asetus 2009 edellyttävät paikkatietojen kansallista yhteentoimivuutta vähitellen 2010-luvun aikana. Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta, joka perustettiin 2004, asetti jo tuolloin strategisen tavoitteen palvelutoiminnan tehostamisesta, jonka yhtenä toimenpiteenä oli yhteinen tietotekninen arkkitehtuuri. 2 Helmikuussa 2006 pääkaupunkiseudun neuvottelukunta hyväksyi asiakirjan Pääkaupunkiseudun linjaukset kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa 3 ja perusti kesäkuussa 2006 yhteisten asioiden valmistelua varten 14 työryhmää 4, joiden tarkoituksena oli tiivistää ja laajentaa kaupunkien välistä yhteistyötä. Yksi perustetuista työryhmistä oli tietohallintoryhmä, joka selvitti työssään, mitä muutoksia muiden ryhmien esittämien yhteishankkeiden toteutus vaatii tietojärjestelmiltä sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. PKS-tietohallintoryhmä laati Pääkaupunkiseudun tietohallinnon kehittämissuunnitelman 18.9.2007. 1 HE 246/2010 vp 2 Pääkaupunkiseudun visio ja strategia 16.11.2004. 3 ns. Paras-hanke 4 Raportit saatavilla sivustolla www.helsinginseutu.fi.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 7 Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta päivitti strategiansa vuonna 2009, jolloin hyväksyttyjen strategisten päämäärien mukaan palvelut järjestetään asiakaslähtöisesti sekä sähköisiä palveluja ja asiointia kehittäen. 5 Päivitetty strategia on yleispiirteisempi kuin vuonna 2004 asetetut strategiset tavoitteet. 1.2 Arvioinnin tavoite ja laajuus Tämän arvioinnin tavoitteena oli selvittää, miten pääkaupunkiseudun kaupunkien omat ja yhteiset tavoitteet tukevat palvelujen yhteiskäytön ja tietohallintolain periaatteiden edellyttämää tietojärjestelmien yhteentoimivuutta sekä miten yhteentoimivuutta on kehitetty viime vuosina. Arvioinnin tavoite jaettiin osakysymyksiin, jotka liittyvät strategiatyöhön, yhteentoimivuuteen tällä hetkellä ja varautumiseen tietohallintolain yhteentoimivuusvaatimuksiin: 1. Miten kaupunkien omissa ja yhteisissä strategioissa, ohjelmissa ja tavoitteissa on otettu huomioon tietojärjestelmien yhteentoimivuus pääkaupunkiseudulla? 2. Tukevatko kaupunkien viime vuosina tekemät tietojärjestelmäinvestoinnit järjestelmien yhteentoimivuutta? 3. Miten yhteentoimivia tietojärjestelmät ovat pääkaupunkiseudulla tällä hetkellä ja miten yhteentoimivuutta on kehitetty viime vuosina? 4. Miten uuden tietohallintolain mukainen työ kokonaisarkkitehtuurin kuvaamiseksi on käynnistetty kaupungeissa ja kaupunkien yhteistyönä? Tietohallintolain mukainen yhteentoimivuuden tarve lähtee siitä, että viranomaiset käyttävät samoja, esimerkiksi yhteisiin asiakkaisiin liittyviä tietoja. Tässä arvioinnissa yhteentoimivuuden piiriin on luettu myös ne pääkaupunkiseudun kaupunkien yhteiset tietojärjestelmät, joissa asiakkaat ovat kaupunkikohtaisia. Tällöin kyse on samanlaisista, ei samoista tiedoista eri kaupunkien kesken. Arviointi painottuu volyymiltaan merkittävien toimintojen/sektoreiden sellaiseen tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen, joissa kaupungeilla on yhteinen asiakaspohja ja suurimmat yhteentoimivuuden vaatimukset. Keskeisin näistä on sosiaali- ja terveystoimi, jonka osuus kuntasektorin tietotekniikkamenoista on noin 45 prosenttia 6. Arvioinnin piiriin on otettu sähköisen asioinnin hankkeet siltä osin kuin niitä on yhteisesti kehitetty. Arvioinnin lähtökohtina olivat alun perin kaupunkien keskinäisestä yhteistyöstä lähteneet tavoitteet palvelujen yhteiskäytölle sekä myöhemmin merkittävämmäksi noussut valtakunnan tason ohjaus. Arviointi hahmottuu oheisella tavalla: 5 Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta 2009. 6 Kuntasektorin SOTE_ICT-yhteistyöselvitys. Suomen Kuntaliitto 25.6.2012.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 8 Kuvio 1 Pääkaupunkiseudun kaupunkien tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ohjaavia tekijöitä Arvioinnin laadintavaiheessa oli vireillä metropoliselvitys. Mikäli selvityksen jälkeen tehdään päätöksiä mahdollisesta metropolihallinnosta tai kuntaliitoksista Helsingin seudulla, tarpeet tietojärjestelmien yhteensovittamiselle ja yhteentoimivuudelle muuttuvat. Tässä arvioinnissa ei kuitenkaan otettu mahdollisia tulevia muutostarpeita huomioon. 1.3 Arvioinnin aineistot ja menetelmät Arvioinnin asiakirja-aineiston muodostivat pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan strategiset asiakirjat, kaupunkien strategiat ja tietohallintoon liittyvät linjaukset ja ohjelmat, PKStietohallintoryhmän kehittämissuunnitelma sekä tietohallintolakiin ja sen vaatimuksiin liittyvät asiakirjat. Haastatteluita tehtiin kolme. Niissä selvitettiin erityisesti yhteistyön vaiheita ja etenemistä. Tietoja täydennettiin sähköpostitiedusteluilla, joita jouduttiin tekemään runsaasti erityisesti siitä syystä, että tietohallinnosta vastaavat henkilöt ovat vaihtuneet. Tietoja pyydettiin myös seudullisista kuntayhtymistä. Lisäksi tarkasteltiin kunkin kaupungin suurimpia tietojärjestelmäinvestointeja yhteentoimivuuden näkökulmasta.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 9 1.4 Keskeisiä käsitteitä Raportissa käytetään rinnakkain käsitteitä IT (tietotekniikka 7 ) ja ICT (tieto- ja viestintätekniikka). Tietotekniikka kattaa tietokoneet ja tietoliikenteen, tietojärjestelmä on puolestaan laajempi käsite, joka kattaa edellisten lisäksi ihmiset ja ohjelmistot. ICT-käsite on yleistynyt, koska se kuvaa paremmin tietojärjestelmän eri osien liittymistä toisiinsa. 8 Tietohallintolain mukaan tietojärjestelmien yhteentoimivuudella tarkoitetaan tietojärjestelmien teknistä ja tietosisällöllistä yhteentoimivuutta muiden julkisen hallinnon viranomaisten tietojärjestelmien kanssa silloin, kun järjestelmät käyttävät samoja tietoja. 9 Teknisen yhteentoimivuuden kannalta olennainen käsite on avoin rajapinta. Avoimilla rajapinnoilla tarkoitetaan sellaisia ohjelmistoon toteutettuja vapaasti käytettäviä, huolellisesti dokumentoituja liittymäpintoja, joiden välityksellä ohjelmistot vaihtavat tietoja keskenään 10. Tietojärjestelmien tekninen yhteentoimivuus edellyttää semanttista eli käsitteellistä yhteentoimivuutta. Semanttinen yhteentoimivuus tarkoittaa sitä, että tietojärjestelmä pystyy yhdistelemään eri lähteistä vastaanottamaansa tietoa ja käsittelemään sitä tavalla, jossa tietojen merkitys säilyy 11. Liitteessä 2 on kuvattu yhteentoimivuuden eri osa-alueita. Kokonaisarkkitehtuuri (KA) on toiminnan ja tietohallinnon kokonaissuunnittelua. Sillä tarkoitetaan kuvausta julkisen hallinnon organisaatioiden, palveluiden ja toimintaprosessien, tietojen, tietojärjestelmien ja teknologian muodostaman tietohallinnon kokonaisuuden rakenteesta ja sen osien välisistä suhteista. Kokonaisarkkitehtuuri kuvaa, kuinka organisaation toimintaprosessit, organisaatioyksiköt, tiedot ja järjestelmät toimivat kokonaisuutena. Kokonaisarkkitehtuuri on samalla myös suunnittelumenetelmä, jolla tuotetaan toiminnan ja IT-ratkaisujen nykytilan ja tavoitetilan kuvaukset. Sen avulla ohjataan suunnittelua, tunnistetaan ja poistetaan päällekkäinen kehittämistyö, varmistetaan laatu ja saadaan tehdyt suunnitelmat laajasti uudelleen käytettäväksi. 12 Kokonaisarkkitehtuurilla tarkoitetaan yleisesti (julkisen hallinnon) organisaation arkkitehtuuria. 13 Tietojenkäsittelytieteessä arkkitehtuuri on yleiskäsite, jolla pyritään kuvaamaan järjestelmän rakennetta. Tietohallintolaki toi käyttöön kokonaisarkkitehtuurin käsitteen. Aiheesta on olemassa runsaasti teoreettista ja teknistä ohjeistusta. Käytännössä kokonaisarkkitehtuurissa on kyse välineestä, jolla tietojärjestelmien kehittäminen kytketään nykyistä tiiviimmin organisaatioiden strategioihin ja toimintasuunnitelmiin siten, että havaitaan, minkälaisia tietojen ja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden tarpeita organisaation sisällä ja organisaatioiden välillä on olemassa. Näin kokonaisarkkitehtuuri voidaan ymmärtää myös 7 IT=Information Technology. Suomeksi sanostokeskus suosittelee termiä tietotekniikka. 8 ks. sanastokeskus TSK:n sivut http://www.tsk.fi/tepa/ 9 Laki julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta (634/2011). 10 Avoin rajapinta ei edellytä avointa lähdekoodia. Suljetut ohjelmistot voidaan liittää toisiin ohjelmistoihin silloin, kun niissä on käytetty avoimia rajapintoja ja avoimien standardien mukaisia tiedonkuvaustapoja. Lähde: JHS 169, kohta 5.5.1. 11 yhteisesti määritellyt sanastot, ks. https://www.yhteentoimivuus.fi/view/smeta/sanasto.xhtml 12 HE 246/2010 vp 13 Virpi Mäkinen 6.2.2013
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 10 menetelmänä, jonka avulla tulevia tieto- ja tietojärjestelmätarpeita sekä teknologiaan liittyviä tarpeita suunnitellaan jo siinä vaiheessa, kun varsinaista toimintaakin kehitetään. Kuvio 2 Kokonaisarkkitehtuurin näkökulmat. Lähde: Kokonaisarkkitehtuuri -esite, JulkICT-toiminto. Kuvio 2 kuvaa kokonaisarkkitehtuurin neljää näkökulmaa. Kokonaisarkkitehtuurissa tarkastellaan toimintojen, tietojen, tietojärjestelmien ja teknologian kokonaisuutta, niiden rakennetta ja osien välisiä suhteita sekä periaatteita ja suuntaviivoja niiden suunnittelemiseksi ja kehittämiseksi. Olennaista on toimintalähtöisyys, eli käytännössä tietojen hallintaa, tietojärjestelmiä ja teknologisia ratkaisuja tulee kehittää organisaation strategisista tavoitteista ja palveluprosessien parantamisesta lähtien. 2 TAUSTAA 2.1 Valtakunnalliset linjaukset 2.1.1 Yhteentoimivuuden edistäminen Kansallista tietohallintopolitiikkaa on toteutettu hallitusohjelman mukaisella tietoyhteiskuntaohjelmalla (2003 2007) ja Arjen tietoyhteiskunnan neuvottelukunnan (1.7.2007 28.2.2011) laatiman kansallisen tietoyhteiskuntastrategian 2007 2015 avulla. Vuonna 2012 julkisen hallinnon ICT-strategian valmisteluhankkeessa (JulkICT-strategia) luodaan valtionhallinnon ja kuntasektorin yhteinen strategia. Sen on tarkoitus korvata valtionhallinnon strategia ja KuntaIT:n toimintasuunnitelma. Syynä strategiatyölle ovat tunnistetut puutteet julkisen hallinnon ICT:n infrastruktuurissa ja järjestelmien yhteentoimivuudessa. 14 Uuden strategian (ehdotus 17.10.2012) linjauksen mukaan asiakkaan näkökulmasta samaan palvelukokonaisuuteen kuuluvat prosessit ja palvelut suunnitellaan alusta alkaen yhteentoimiviksi. Tämä edellyttää sen varmistamista, että julkisen hallinnon yhteisten 14 Hankkeen toimikausi oli 27.1. - 28.9.2012.Valtioneuvosto vahvistaa periaatepäätöksellä julkisen hallinnon ICT-strategian sisällön alkuvuodesta 2013.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 11 arkkitehtuurien kehittäminen tehdään organisaatioiden yhteistyönä ja kokonaisarkkitehtuurityön omaksumista palvelujen kehittäjäorganisaatioissa. Lisäksi julkisen hallinnon ICT-infrastruktuuri mahdollistaa kuntien ja kuntatoimijoiden sekä valtion ja valtion hallinnonalojen järjestelmien kokonaisarkkitehtuurin mukaisen yhteentoimivuuden. Tämä edellyttää yhteisen tietoliikenneratkaisun tekemistä vuonna 2014 ja käyttöönottoa vuoteen 2018 mennessä. Julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuutta koskeva laki tuli voimaan kesäkuussa 2011. Sellaisenaan se ei vielä velvoita kuntia toimenpiteisiin, vaan velvoitteet on tarkoitus sisällyttää asetuksiin. Valtiovarainministeriössä on valmisteltu julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurityön suunnitteluun ja hallintaan liittyviä malleja ja menetelmiä. Ensimmäisenä julkaistiin kokonaisarkkitehtuurimenetelmää koskeva JHS- suositus helmikuussa 2011. Lain mukaan viranomaisella on tietojärjestelmien yhteentoimivuuden varmistamiseksi velvollisuus noudattaa julkisen hallinnon tietohallinnon yhteisen kokonaisarkkitehtuurin vaatimuksia. Tietohallintolain myötä JHS- suositusten asema vahvistuu. Lakiin sisältyy mahdollisuus muuttaa JHS- suositus velvoittavammaksi JH- standardiksi, jota täytyy julkisessa hallinnossa noudattaa. 15 2.1.2 Valtakunnallinen yhteistyö Vuonna 1988 perustettiin julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta julkisen hallinnon tietohallintoyhteistyön edistämiseksi (JUHTA). 16 Työryhmä on ministeriöiden ja Suomen Kuntaliiton pysyvä yhteistyö- ja neuvotteluelin valtiovarainministeriön yhteydessä. Sen tehtävä oli käsitellä periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia tietohallintoyhteistyöhön liittyviä kysymyksiä. Sen tärkeimmäksi tehtäväksi on muodostunut valtion ja kunnallishallinnon tietotekniikan ja tietohallinnon kehittämisen yhteensovittaminen. JUHTA- työ uudistui vuonna 2009 asetuksella. Tällöin yhdeksi sen tehtäväksi nostettiin perustietovarantojen yhteentoimivuuden ja tietojen saatavuuden parantaminen. JUHTA- työryhmän keskeisenä työvälineenä on ollut julkisen hallinnon suositusten (JHS 17 ) laadinta sitä varten perustetussa JHS- jaostossa. Voimassa olevia suosituksia on noin 50 kappaletta. JHS- suositukset ovat menetelmä, jonka avulla julkisella sektorilla pyritään parantamaan tietohallinnon yhteentoimivuutta. Hallitus asetti vuoden 2004 lopulla ns. KuntaTIME - työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia toimenpide-ehdotukset kuntasektorin ja valtionhallinnon tietoyhteiskunta- ja tietohallintoyhteistyön kehittämiseksi. Työryhmän loppuraportti valmistui elokuussa 2005 ja siinä nostettiin keihäänkärkialueiksi sosiaali- ja terveydenhuollon yhteinen sähköinen asiakastietojen hallinta- ja arkistointijärjestelmä, julkisen hallinnon strategisen ja operatiivisen hankintatoimen prosessien keskittäminen, yhtenäistämisen ja sähköistämisen tuki, julkisen hallinnon yhteisen sähköisen asioinnin ja kansallisen sähköisen arkistoinnin kehittäminen ja julkisen hallinnon tietohallinnon ohjausmekanismien kehittäminen. KuntaTIME - hanke sai 15 Julkishallinnon ICT -hallinnon kokonaisvaltainen järjestämismalli. Julkict -työryhmän loppuraportti 26.4.2011 16 Ks. valtiovarainministeriön sivusto http://www.vm.fi/vm/fi/16_ict_toiminta/07_yhteistyoelimet/01_juhta/index.jsp 17 ks. JHS-järjestelmän verkkopalvelu http://www.jhs-suositukset.fi/web/guest/jhs
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 12 lisärahoitusta yhden keihäänkärkensä eli sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisen asiakasrekisterin sekä tähän liittyvän kansallisen toimijan perustamiseen. Myös toinen päämäärä toteutui myöhemmin, kun KuntaIT ja ValtioIT yhdistyivät JulkICT:ksi vuonna 2011. KuntaTIME:n linjausten jälkeen asetettiin KuntaIT - työryhmä 18 3.10.2005 osana kunta- ja palvelurakenneuudistushanketta. Sen tehtävä oli yhteistyössä kuntien ja Kuntaliiton kanssa edistää kuntasektorin palvelutoiminnan ja IT:n yhteensovittamista sekä vahvistaa ITtoiminnan kokonaishallintaa. Työryhmä luovutti loppuraporttinsa tammikuussa 2006, jonka myötä sisäasiainministeriöön perustettiin KuntaIT - yksikkö syyskuussa 2006. Yksikön tehtävänä oli toteuttaa kuntasektorin palvelu- ja IT -toiminnan yhteensovittamisen strategista ohjausta, edistää yhteisten arkkitehtuurien kehittämistä ja JHS- suositusten käyttöä, valmistella kärkihankkeita ja kuntien sähköisten toimintatapojen ja yhteisten ITpalveluiden kehittämistä ja tukitoimintojen kansallista järjestämistä. KuntaIT koordinoi ja kehitti myös kuntien verkostomaista toimintaa, jonka ansiosta valmistuivat muun muassa seuraavat yhteishankkeet: Kohti kumppanuutta -hanke, asiakaspalvelun kehittäminen, Kuntarekry ja sähköinen kilpailutusjärjestelmä. Lisäksi kehitteillä on kuntien projektienhallinta. Arviointia varten tehtyjen haastattelujen mukaan kuntasektorin yhteisten pysyvien palvelujen aikaan saaminen on ollut melko harvinaista, mutta KuntaIT on ollut tässä myönteinen poikkeus. Yksi tietojärjestelmien semanttista yhteentoimivuutta edistänyt hanke oli KRYSP hanke (Kunnan rakennetun ympäristön sähköiset palvelut), jossa pääkaupunkiseudun kaupungit olivat mukana. Käsitteisiin liittyvää yhteentoimivuutta kehitettiin myös Tikesos - hankkeessa (Tietoteknologian käytön edistäminen sosiaalihuollossa 2004 2007). Syyskuussa 2010 useat kunnat ja kuntayhtymät sekä Kuntaliitto perustivat kuntasektorin IT-yhteistyön pohjaksi Kuntien Tiera Oy:n. Yhtiön tehtävänä on suunnitella ja toteuttaa kehittämistä ohjaavien kokonaisarkkitehtuurien mukaisia yhteisiä tietojärjestelmäpalveluja omistajakunnilleen. 19 Kuntien Tiera Oy:öön on liittynyt osakkaiksi lähes kaksi sataa kuntaa. Kuntien Tiera Oy:n toiminnassa ovat mukana lähes kaikki Uudenmaan kunnat. Pääkaupunkiseudun kunnista vain Espoo on liittynyt mukaan joulukuussa 2012. Kunnat ovat viimeisten vuosien aikana tehneet merkittävää yhteistyötä myös valtiovarainministeriön KuntaIT:n eri hankkeissa ja yhteistyöfoorumeissa. Tällainen on muun muassa laaja kuntien ja valtion puoliksi rahoittama sähköisen asioinnin ja demokratian kehitysohjelma (SADe), joka jatkuu vuoden 2015 loppuun. Pääkaupunkiseudun kunnilla on puolestaan ollut omia yhteistyömuotoja, kuten www.helsinginseutu.fi. KuntaIT:n ja ValtioIT:n toiminnat sulautettiin huhtikuussa 2011 perustettuun Julkisen hallinnon tieto- ja viestintätekniseen toimintoon (JulkICT). Yhdistämisen tavoitteena oli selkiyttää julkisen hallinnon ICT-toiminnan kehittämisen lähtökohtia seuraavalle hallituskaudelle. JulkICT - työryhmän loppuraportti Julkishallinnon ICT-hallinnon kokonaisvaltainen järjestämismalli valmistui huhtikuussa 2011. Raportissa määriteltiin tavoitetilaksi julkisessa hallinnossa yhteentoimiva, kustannustehokas ja yhtenäinen asiakaslähtöinen tiedon- 18 ks. KuntaIT-sivusto http://www.kuntait.fi/ 19 ks. Kuntien Tieran sivusto http://www.tiera.fi
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 13 hallinta, jossa hallinnon tietojärjestelmät ja tietorakenteet ovat organisaatioriippumattomia ja yhteentoimivia, mikä mahdollistaa joustavat rakenteelliset uudistukset sekä erilaiset palveluiden tuotantomallit. Tavoitteeksi on asetettu myös, että tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja tietojen liikkuvuutta kehitetään erityisesti tietosisältöjen yhtenäisyyden ja arkkitehtuurimääritysten kautta ja että tietojärjestelmien välinen tiedonsiirto perustuu pääosin avoimiin standardeihin ja rajapintoihin 20. Ehdotus kansalliseksi tietohallintostrategiaksi (JulkICT - strategia 2012-2020) on valmisteltu vuonna 2012 valtiovarainministeriön johdolla. Strategian luonnos lähetettiin lokakuussa 2012 lausunnolle 336 kuntaan, 89 sairaanhoitopiiriin ja kuntayhtymään sekä 18 maakuntaliittoon. Määräaikaan 19.11.2012 mennessä lausunnon oli antanut 59 organisaatiota eli 14 prosenttia kohderyhmästä. Kunnista vain 31 vastasi eli 9 prosenttia kaikista kunnista. 21 Kuntien vähäinen osallistuminen JulkICT - strategialuonnoksesta pyydetyn lausunnon antamiseen saattoi vaikuttaa se, että vastausaika oli lyhyt ja strategian koettiin painottuvan enemmän valtionhallintoon kuin kuntiin. Valtakunnallinen kokonaisarkkitehtuurityö on valtiovarainministeriön vastuulla. Sektorikohtaisista arkkitehtuureista vastaavat opetus- ja kulttuuriministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö. Opetus- ja kulttuuriministeriö on muodostanut verkoston. Arkkitehtuurin kehittämistyö on yhdistetty sekä oppijoiden että koulutuksen järjestäjien sähköistä asiointia kehittävän Oppijan verkkopalvelu -hankkeen kanssa, jota jo vuonna 2010 toteutettiin kokonaisarkkitehtuuriperiaatteen mukaisesti. Hankkeen kokonaisarkkitehtuurin periaatteet on laadittu ja opetuksen osalta sanastotyö on käynnissä. Kansallinen digitaalinen kirjasto -hankkeessa luodaan yhteistä palvelujärjestelmää kirjastoille, arkistoille ja museoille. 22 STM:n kokonaisarkkitehtuurityö on organisoitu ja käynnistetty. Sosiaali- ja terveydenhuollon, ympäristöterveydenhuollon ja työsuojelun osa-alueilla on käynnissä arkkitehtuuriryhmien organisoituminen ja työsuunnitelmien laatiminen. Sosiaaliturva osa-alueen kokonaisarkkitehtuurityö käynnistetään 2013 23. Kuntasektorin arkkitehtuurin laatiminen on käynnistetty Kuntaliiton syksyllä 2012 perustamassa kuntien kokonaisarkkitehtuurityöryhmässä, jossa on edustajat muun muassa pääkaupunkiseudun kaupungeista. Tarkoitus on, että kun kunnissa laaditaan omia kokonaisarkkitehtuureja, ne perustuisivat valtakunnan tasolla laadittuihin yleisiin malleihin eli ns. viitearkkitehtuureihin. Toistaiseksi on epäselvää, minkälainen rooli Kuntaliiton asettamassa työryhmässä laadittavalla kokonaisarkkitehtuurimallilla on, sillä Kuntaliitto voi antaa vain suosituksia. 2.2 Kuntien tietotekniikkamenot ja ICT-toimintojen organisointi 2.2.1 Koko kuntasektori 20 Kun ohjelmisto perustuu avoimiin standardeihin, se on yhteentoimiva minkä tahansa toisen ohjelmiston kanssa, joka käyttää samoja standardeja ja kuka tahansa voi toteuttaa sellaisen ohjelmiston. Avoin standardi vähentää toimittajariippuvuutta (Suomen avoimien tietojärjestelmien keskus COSS ry, www.coss.fi) 21 Rissanen, JulkICT-strategia 27.11.2012 22 opetusministeriön verkkolehti 11.10.2012 http://www.minedu.fi/etusivu/arkisto/2012/1110/kdk.html?lang=fi 23 Jukka Lähesmaa lokakuu 2012
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 14 Kuntaliiton kyselyyn perustuvan kartoituksen mukaan kuntasektorin tietotekniikkamenot ovat kasvaneet viimeisen 30 vuoden aikana suoraviivaisesti lukuun ottamatta 1990-luvun alun laman aiheuttamaa taitosta (kuvio 3). Kuvio 3 Kuntien tietotekniikkamenot 1981 2010 (vuoden 2010 rahan arvossa) 24 Kuntien ja kuntayhtymien tietohallintomenot olivat vuonna 2010 arviolta 822 miljoonaa euroa ja tietohallintotehtävissä työskenteli noin 5000 henkilöä. Tietohallintomenoista henkilökustannusten osuus oli noin 210 miljoonaa euroa. Kokonaismenoista ICT-palveluiden kehittämisen osuus on noin 10 prosenttia ja tuottamisen osuus vastaavasti 90 prosenttia. Tietojärjestelmänsä kunnat hankkivat käytännössä aina markkinoilta. Laajoja tietohallinnon ulkoistuksia ovat tehneet vain harvat kunnat. ICT-markkinat ovat keskittyneitä. Kymmenen suurinta palveluyritystä toimittaa yli kaksi kolmasosaa ja neljä suurinta lähes puolet kaikista Suomessa käytetyistä IT-palveluista 25. Kuntien ICT-toiminnat on organisoitu hyvin vaihtelevasti paikallisesti (oma toiminta, palvelukeskukset, ulkoistaminen, seudullinen yhteistyö, kuntayhtymä tuottajana jne.). Suurillakaan kaupungeilla ei ole yhtenäistä tapaa ja palvelun keskittämisen aste vaihtelee. Osassa suurimmista kaupungeista toimivat edelleen vahvat toimialakohtaiset ICT-toiminnot. Suurissa kaupungeissa on keskimäärin arviolta noin 300 tietojärjestelmää / kaupunki. Tällä hetkellä ei ole vakiintunutta kuntien keskinäistä yhteistyötä, vaan toimijoina ovat Kuntaliitto, suurten kaupunkien tapaamiset, JUHTA, JulkICT ja Tieran kautta tapahtuva yhteistyö. Lisäksi on olemassa noin 20 seudullista ICT-palvelukeskusta. 26 24 Kettunen 2011 25 Julkishallinnon ICT - hallinnon kokonaisvaltainen järjestämismalli. JulkiICT - työryhmän loppuraportti 26.4.2011 26 JulkICT - strategian valmistelu. Nykytilan analyysi 11.6.2012.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 15 2.2.2 Pääkaupunkiseutu Taulukkoon 1 on koottu Espoon, Helsingin ja Vantaan tietohallinnon ohjausryhmät, organisaatio, henkilöstömäärä ja kustannukset. Vertailua hankaloittaa se, että Helsingin järjestelmä on hajautettu, jonka vuoksi kustannuksia ei saada suoraan kirjanpidosta. Myös ulkoistuksen aste vaikuttaa henkilöstömääriin ja kustannuksiin. Taulukko 1 Espoon, Helsingin ja Vantaan tietohallinnon ohjausryhmät, organisaatio, henkilöstömäärä ja kustannukset 27 Espoo Helsinki Vantaa Ohjausryhmät Tietohallinnon johtoryhmä Tietohallinnon ohjausryhmä Organisaatio Konserniesikunnan tietohallintoryhmä, Toimialojen tietohallintoyksiköt, Tietotekniikkapalvelut Tietotekniikkaohjelman koordinointiryhmä Tietohallinnon hankeohjausryhmä Tietohallintopalvelujen johtoryhmä Tietotekniikkaosasto Virastojen ja laitosten omat tietohallintoyksiköt Tietohallinnon ohjausryhmä Tietohallinnon palvelukeskus Toimialoilla joitakin tietohallinnon henkilöitä Henkilöstö noin 60 henkilöä noin 450 henkilöä yli 60 henkilöä Kustannukset investoinnit 4,9 milj. investoinnit n. 30 milj. vuonna 2012 euroa euroa (Helsinki käyttömenot 39 milj. käyttömenot n. 67 milj. 2010) euroa euroa Espoo investoinnit n. 8 milj. euroa käyttömenot n. 20 milj. euroa Espoon tietohallinnon toimintamalli on osittain hajautettu. Tietohallintoa koordinoi tietohallinnon johtoryhmä mutta toimintaa johdetaan hajautetusti toimialakohtaisesti. Tietohallinnon kehittämisohjelman ja projektisalkun valmistelusta vastaa tietohallinnon ohjausryhmä, jonka jäseniä ovat ICT-johtaja, ICT-kehittämisjohtaja ja tietotekniikkapalveluiden johtaja sekä toimialojen tietohallintojohtajat. Konserniesikunnan tietohallintoryhmän tehtävänä on kaupungin tietohallinnon ohjaaminen ja tietohallinnon toimintamallin kehittäminen. Tietohallintoryhmä vastaa kokonaisarkkitehtuurin laadinnasta ja toimeenpanon ohjauksesta sekä tietohallinnon kehittämisprojekteista. Jokaisella kaupungin toimialalla on oma keskitetty tietohallintoyksikkönsä. Kaupungin tietotekniikkaratkaisuista ja palvelujen tuottamisesta kaupungin muille toimialoille ja liikelaitoksille vastaa palveluliiketoimen toimialalle sijoittuva tietotekniikkapalvelujen yksikkö. 27 Lähteet: Espoon kaupunki, Helsinki-Vantaa selvitys, Vantaan kaupunki
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 16 Kaupungilla on yhteensä noin 60 henkilöä tietohallinnon tehtävissä. Perustietotekniikkapalvelut, kuten lähi- ja käyttötuki, infrastruktuuri- ja palvelinpalvelut sekä lähiverkkopalvelut on siirretty ulkoiselle palveluntuottajalle lokakuussa 2008 solmitun palvelusopimuksen mukaisesti. Espoossa otetaan käyttöön vuoden 2014 alusta uusi ICT-toimintamalli. Yhteistyö Kuntien Tiera Oy:n kanssa käynnistyi vuoden 2013 alussa. Kaupunki liittyi Kuntien Tiera Oy:n osakkaaksi joulukuussa 2012. Espoon kaupungin ICT -kustannukset olivat vuonna 2012 noin 43,9 miljoonaa euroa eli 2,27 prosenttia kaupungin käyttömenoista. Kustannukset jakaantuivat seuraavasti: ICT-investoinnit 4,9 miljoonaa euroa, käyttömenot 34,4 miljoona euroa ja tietohallintohenkilöstön ja - tilojen kustannukset 4,6 milj. euroa. Kaupungilla on käytössään noin 100 tietojärjestelmää, joista pääkaupunkiseudun yhteisiä on noin 10. Helsinki Helsingin kaupungin virastot ja laitokset vastaavat tietojärjestelmistään. Kaupungin talousja suunnittelukeskuksen tietotekniikkaosasto (vajaat 40 henkilöä) huolehtii kaupungin yhteisistä tietohallintotehtävistä ja tietohallinnon hyödyntämisen ohjauksesta kaupunginhallinnossa tietotekniikasta hyväksyttyjen tavoitteiden mukaisesti. Hallintokunnissa on tietohallinnosta vastaava yksikkö tai vastuuhenkilö, joka toimii yhteistyössä tietotekniikkaosaston kanssa. Virastoissa ja laitoksissa on 1-70 henkilöä tietohallintotehtävissä, riippuen hallintokunnan koosta. Yhteensä kaupungilla on noin 450 henkilöä tietohallinnon tehtävissä. 28 Tällä hetkellä Helsingissä toimii kolme kaupungin tietotekniikkaohjelman valmisteluun ja toimeenpanoon liittyvää työryhmää. Tietotekniikkaohjelman koordinointiryhmän puheenjohtaja on kaupunginjohtaja ja siihen kuuluvat apulaiskaupunginjohtajien lisäksi nimetyt virastopäälliköt ja tietotekniikkapäällikkö. Ryhmän tehtävänä on määrittää tietotekniikan hyödyntämisen suunta, tavoitteet ja hyödyntämisessä tarvittava yhtenäisyys ja ohjausmalli kaupungissa. Helsingin tietohallinnon hankeohjausryhmän vetäjä puolestaan on rahoitusjohtaja ja mukana on valittujen toimialojen virastojen virastopäälliköt sekä tietotekniikkapäällikkö ja ICT-kehityspäällikkö tietotekniikkaosastolta. Ryhmä priorisoi ja koordinoi tietotekniikan hyödyntämisen kehityshankkeet ja varmistaa niiden vastaavuuden tietotekniikkaohjelman painotuksiin. Kolmas työryhmä on tietohallintopalvelujen johtoryhmä, jota johtaa tietotekniikkapäällikkö ja jonka jäseninä ovat valittujen virastojen tietohallinnosta vastaavat. Ryhmä määrittää käytännössä kaupunkiyhtenäiset palvelut ja toimintakäytännöt. Helsingin ICT-budjetiksi arvioitiin vuonna 2010 noin 97 miljoonaa euroa: investoinnit noin 30 miljoonaa euroa, käyttömenot noin 45 miljoonaa euroa ja henkilöstökulut noin 22 miljoonaa euroa. 29 Palvelutuotanto hankitaan pääosin ulkoisilta palvelutoimittajilta. Vantaa 28 Helsinki-Vantaa selvitys, teemaryhmien loppuraportit 2010, Kuntatalous s. 33. 29 Emt. lähde.
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 17 Vantaan tietohallinto on keskitetty. Tietohallinnon palvelukeskus vastaa Vantaan kaupungin palvelutuotannossa tarvittavasta tieto- ja viestintäteknologiasta ja tietojärjestelmäratkaisuista hoitaen muun muassa kaikki ICT- hankintojen kilpailutukset. Palvelukeskuksessa on henkilökuntaa noin 60 ja lisäksi jonkin verran ulkoisen ICT-palveluntuottajan henkilöstöä. Toimialoilla on myös joitakin henkilöitä kehittämis- ja koordinointi- ja pääkäyttäjätehtävissä. Vuonna 2012 ICT-investoinnit olivat noin 8 miljoonaa euroa. Käyttösuunnitelman mukaan toimintakulut olivat noin 20 miljoonaa euroa vuonna 2012. Tietohallinnon ohjausryhmä vastaa tietohallinnon kehittämisestä, ohjauksesta, koordinoinnista ja hallinnasta, taloudellisuuden ja tehokkuuden seurannasta, toimialojen ohjaamisesta tietohallintokysymyksissä, tietohallintostrategian, tietohallinnon hankesalkun ja vuosibudjetin ja tietohallinnon palvelukeskuksen toimenpideohjelman hyväksymisestä. Tietohallinnon ohjausryhmään kuuluvat keskushallinnon apulaiskaupunginjohtaja (1.1.2013 alkaen konsernipalveluiden apulaiskaupunginjohtaja), toimialojen talous- ja hallintojohtajat, kaupungin hallintojohtaja, kaupungin henkilöstöjohtaja, kaupungin talousjohtaja sekä tietohallinnon johtoryhmä. 3 TIETOJÄRJESTELMIIN LIITTYVÄ YHTEISTYÖ JA YHTEENTOIMIVUUS 3.1 Yhteentoimivuus pääkaupunkiseudun strategioissa, ohjelmissa ja tavoitteissa Arvioinnissa tarkasteltiin sitä, miten kaupunkien omissa ja yhteisissä tavoitteissa on huomioitu tietojärjestelmien yhteentoimivuus pääkaupunkiseudulla. Analyysi aloitettiin kaupunkien tietohallintostrategioista, mutta koska niiden aikajänne ei kattanut koko tarkastelujaksoa 2007-2012, tarkastelua laajennettiin kaupunkien strategioihin ja talousarvioihin. Tekstianalyysissa tarkastelu kohdistui tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen sekä seudulliseen tai pääkaupunkiseudun yhteistyöhön tietohallinnon ja tietojärjestelmien osalta. 3.1.1 Pääkaupunkiseututason strategia Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta linjaa pääkaupunkiseututason strategiat. Uusimmassa, marraskuussa 2009 hyväksytyssä strategiassa 30 tietotekniikka on mainittu seuraavasti: Palvelujen järjestäminen asiakaslähtöisesti (metropolipalvelut, lähipalvelut, erityispalvelut) sekä sähköisiä palveluja ja asiointia kehittäen. Strategiassa on mainittu mahdolliset metropolipalvelut, ilman tarkempaa sisällön kuvausta. Edellinen, vuonna 2004 hyväksytty pääkaupunkiseudun visio ja strategia on melko vanha arvioitaessa tietojärjestelmäyhteistyön ja yhteentoimivuuden ilmenemistä strategioissa, mutta siitä ilmenevät tuolloin painotetut näkökulmat. Ote strategiasta on esitetty kuviossa 4. Strategiassa tavoitteena ovat tehokkaat yhteiset seudulliset palvelut, joiden yksi edellytys on yhteinen tietotekninen arkkitehtuuri. Jo tuolloin siis visioitiin pääkaupunkiseudun yhteisestä tietoteknisestä arkkitehtuurista. Lisäksi vuonna 2004 painotettiin päällekkäisten kustannusten välttämistä pääkaupunkiseudun kuntien yhteistyön ja yhteiskilpailutuksen avulla. 30 Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta 2009
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 18 Kuvio 4 Pääkaupunkiseudun visio ja strategia, Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta 2004 Pääkaupunkiseudun kuntien yhteinen näkemys tietohallintoyhteistyön tehostamisesta on kirjattu myös pääkaupunkiseudun kaupunkien yhteistyösopimuksen 2006 2008 liitteeseen 2 Pääkaupunkiseudun yhteistyöhankkeet ja toimenpiteet kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa. 31 Sen mukaan kaupungit tukevat aktiivisella yhteisellä panoksella KuntaTime - työryhmän esittämiä toimenpiteitä julkishallinnon tietohallintoyhteistyön tehostamiseksi erityisesti sosiaali- ja terveystoimessa, opetustoimessa, hankintatoimessa ja sähköisessä asioinnissa. Käynnistetään seudullisesti em. sektoreita koskeva selvitys- ja kehitystyö. Selvitystyö näyttää viittaavan PKS - tietohallintoryhmän raporttiin vuodelta 2007. Siinä esitettyjä linjauksia ja yhteistyön etenemistä tarkastellaan luvussa 3.3. Pääkaupunkiseudun kunnat solmivat vuonna 2008 uuden yhteistyösopimuksen vuosille 2009-2012 32 ja vuonna 2013 yhteistyösopimuksen vuosille 2013 2016. Näissä asiakirjoissa sovitaan Pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan ja koordinaatioryhmän toiminnan järjestämisestä. Koska sopimukset eivät sisällä liitteitä, ne eivät myöskään sisällä linjauksia substanssikysymysten, kuten tietohallintoyhteistyön osalta. 31 Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta 2006a 32 Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta 2008
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 19 3.1.2 Espoon strategiat Espoon tietohallinnon kehittämisohjelma kattoi vuodet 2006 2010. Siinä viitattiin useissa kohdissa pääkaupunkiseudun yhteistyön tarpeeseen. Ohjelmassa nähtiin esimerkiksi merkittäviä yhteistyön tarpeita ja mahdollisuuksia pääkaupunkiseudun kaupunkien palvelujen yhteisessä tuotannossa ja jakelussa sekä kunta- että toimialatasoilla. Jo olemassa olevasta yhteistyöstä mainittiin kirjastojen Helmet - järjestelmä ja verkkotunnistamis- ja maksamisprojekti (VETUMA). Myös osaamisen kehittämisessä nähtiin mahdollisuuksia pääkaupunkiseudun tasoiseen yhteistyöhön kilpailuttamisosaamisen verkostoitumisessa ja pääkaupunkiseututasoisen projektipäällikköpoolin hyödyntämisessä. Infrastruktuurin osalta nähtiin myös tarpeelliseksi verkottuminen pääkaupunkiseudun hankinnoissa (mm. tieto- ja puhelinliikenne sekä laite- ja kapasiteettihankinta). Tietohallinnon kehittämisohjelmassa vuosille 2006 2010 ei vielä käytetty käsitettä tietojärjestelmien yhteentoimivuus, mutta yhteensopivuus-sanaa käytettiin kahdessa asiakohdassa. Ensimmäinen asiakohta liittyi saumattomiin palveluketjuihin. Ohjelmassa todettiin, että saumattomien palvelujen tuottaminen edellyttää, että Espoon ja sen kumppanien toimintatavat ovat yhteensopivia ja palveluihin liittyvän tiedon kulku on varmistettu yhteisillä rajapinnoilla. Toisiin kuntiin liittyvinä tietoteknisinä rajapintoina mainittiin ensinnäkin palvelujen tai resurssien yhteiskäyttö, joka edellyttää yhteyttä muun muassa resurssien suunnittelua ja ohjausta tukevien järjestelmien välillä. Tästä esimerkkeinä mainittiin kaupunkien yhteiset hoitohenkilöresurssit tai yhteinen aineistovalikoima HelMet - kirjastopalvelussa. Toisena rajapintana mainittiin se, että kuntalainen voisi halutessaan saada palvelun oman kunnan ulkopuolelta, jolloin tarvitaan mm. asiakastietojen ja laskutustietojen siirtämistä kuntien järjestelmien välillä. Esimerkkeinä tästä ohjelmassa oli terveyskeskuskäynti ja päivähoitopaikka oman kunnan ulkopuolella. Toinen asiakohta, jossa ohjelmassa viitattiin tietojärjestelmien yhteensopivuuteen, oli tieto- ja viestintätekniikan arkkitehtuurin tavoitetilaa käsittelevä kohta: Ohjelmien hankinnoissa varmistetaan yhteensopivuus ja liitettävyys nykyisiin järjestelmiin. Tämä viittasi yleisesti ohjelmiin, ei erityisesti kuntien yhteisiin, mutta samassa asiayhteydessä tavoitteeksi asetettiin se, että ohjelmistojen hankinnassa pyritään mahdollisuuksien mukaan kuntasektorin yhteisiin hankintoihin. Vuoden 2010 jälkeen erillistä tietohallinnon ohjelmaa ei ole tehty, vaan tietohallinto kytkettiin Espoo-strategiaan ja toiminnan suunnitteluun. Tietojärjestelmien yhteentoimivuutta koskevat määrittelyt tulevat olemaan osana kaupungin vuonna 2012 aloittamaa kokonaisarkkitehtuurityötä. Kaupungin johtoryhmä on asettanut vuoden 2012 ICT-toiminnan strategiseksi tavoitteeksi, että Espoo on mukana kehittämässä julkisen hallinnon, erityisesti kaupunkien yhteistä ICT:tä. Seudullisten tietojärjestelmien ja tietohallinnon kehittäminen esiintyi Espoo-strategiassa vuosille 2009 2011, mutta ei enää strategiassa 2010 2013. Vuosien 2009 2011 strategiassa tavoitteena oli kehittää palvelutuotantoa ja sitä tukevia prosesseja ja tietojärjestelmiä siten, että tehokkuuden kannalta keskeisten toimintojen organisointi seudullisesti on mahdollista. Lisäksi tavoitteena oli kehittää tietohallintoa seudullisesti siten, että tietojärjestelmät ja tieto- ja viestintätekninen infrastruktuuri luovat pohjan palvelujen yhteiskäytöl-
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 20 le. Kumpikaan strategia ei sisältänyt viittauksia tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen, ei kaupungin sisällä eikä ulkopuolella. Myöskään Espoon talousarvioissa 2009 2012 ei esiintynyt viittauksia tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen. 3.1.3 Helsingin strategiat Helsingin kaupungin tietotekniikkastrategiassa 2007 2010 pääkaupunkiseudun kuntien yhteistyö oli näkyvästi esillä. Strategiakauden kehittämisohjelman viides hankekokonaisuus oli seutuyhteistyö: Tuetaan pääkaupunkiseudun kuntien seutuyhteistyön linjauksia tietotekniikan keinoin. Pääkaupunkiseudun kuntien yhteiset tietojärjestelmäpalvelut integroidaan tarvittavilta osin keskenään. Yhdeksi strategiseksi tavoitteeksi oli asetettu palvelujen saatavuus ja tietotekniikan toimivuus yli kunta-, seutu- ja valtionhallinnon organisaatiorajojen. Tuolloin pääkaupunkiseudun kuntien vastaus käynnissä olleeseen kuntien palvelurakenneuudistukseen oli seudullisen yhteistyön tiivistäminen 33, mikä tarkoitti Helsingin tietotekniikkastrategiassa tehdyn tulkinnan mukaan käytännössä myös palvelujen tukena olevien tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja yhtenäisyyttä sekä kaupunkien kesken että HUS:n kanssa. Tietotekniikkastrategian toimeenpano-osiossa seudullisen yhteistyön tavoitteeksi mainittiin turvata tietojärjestelmäpalvelut yhteisille seudullisille palveluille ja tehtäville ja mahdollisuuksien mukaan välttää tarpeettomia päällekkäisiä tietoteknisiä ratkaisuja. Helsingin kaupungin tietotekniikkaohjelmassa 2012 2014, joka korvasi tietotekniikkastrategian 2007 2010, yhteentoimivuus nähdään kahdesta näkökulmasta. Ensinnäkin yhteentoimivuus yli organisaatiorajojen kaupungin sisällä ja toiseksi yhteentoimivuus muiden organisaatioiden kanssa. Erikseen seutuyhteistyötä ei mainittu tässä yhteydessä, vaan viitattiin tietohallintolain vaatimuksiin yhteentoimivuudesta. Tietotekniikkaohjelman mukaan tietojärjestelmien yhteentoimivuutta lisätään käyttämällä avoimia standardeja ja kehittämällä kokonaisarkkitehtuuria. Yhteentoimivuus kaupungin sisäisten ja ulkoisten toimijoiden välillä nähdään myös tuottavuuden ja vaikuttavuuden parantamiskeinoksi. Voimassa oleva tietotekniikkaohjelma painottaa kaupungin sisäisten tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja kehittämistarpeita. Seudullinen näkökulma tai pääkaupunkiseudun yhteistyö tulee ohjelmassa mainituksi vain kahdessa kohdassa. Ensinnäkin kansalaisten vapaa hakeutuminen ja valinnanvapauksien lisääminen tuovat uusia vaatimuksia tietojärjestelmien kehittämiseen erityisesti sosiaali-, terveys- ja sivistystoimessa. Asiakaspalvelun parantamista ja taloudellista tehokkuutta on tarkasteltava pääkaupunkiseudulla yli kuntaja sektorirajojen. Helsinki esittää yhteistyölle kuitenkin sen varauksen, ettei se jää odottamaan muita seudullisia tai kansallisia toimijoita silloin kun pääkaupungin myönteistä kehitystä edistäviä ratkaisuja on aikaansaatavissa. Toisena seudullisen yhteistyön mahdollisuutena mainitaan se, että kaupungin omaa sähköisten palvelujen jakelukanavaa, asiointi.hel.fi, täydennetään soveltuvin osin seudullisilla ja kansallisilla ratkaisuilla. Lisäksi seudulliset yhteisöt eli HUS, HSY, HSL ja Uudenmaan liitto mainitaan strategiaohjelman kuviossa, jossa on esitetty Helsingin kaupungin palvelutoiminnan kokonaisuus ( ekosysteemi ). 33 Ks. Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta 2006b
Pääkaupunkiseudun tarkastustoimien yhteisarviointi 21 Helsingin strategiaohjelma 2009 2012 ei sisällä viittauksia pääkaupunkiseudun tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen. Näkökulmana ovat joko kaupungin sisällä yhteentoimivat järjestelmät tai sähköisen asioinnin kehittäminen tavoitteenaan parantaa kaupunkilaisten palvelua ja tehostaa palvelutuotantoa. Yleisellä tasolla seutuyhteistyö toki mainitaan: Pääkaupunkiseudun ja Helsingin seudun yhteistyötä kehitetään. Tavoitteena on palvella kaupunkilaisia ja yrityksiä joustavasti kuntarajojen häiritsemättä. Käytännössä voidaan toki ajatella, että joustava palvelu kuntarajojen häiritsemättä edellyttää myös tietojärjestelmien yhteentoimivuutta. Helsingin talousarvioissa vuosille 2009 2012 viittauksia tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen esiintyy vain vuoden 2012 talousarviossa kaupungin sisäisen yhteentoimivuuden osalta ja vuonna 2009 kiinteistöviraston talousarviokohdassa. Talousarvion laatimisohjeissa vuonna 2013 painotetaan tietotekniikkainvestointien yhteentoimivuutta. 3.1.4 Vantaan strategiat Vantaalla ei ollut arviointiajankohtana voimassa olevaa tietohallinnon kehittämistä ohjaavaa asiakirjaa. ICT-toimintojen kehittämistä ohjaa kaupungin strategia ja siitä johdettu tietohallinnon tuloskortti sekä näiden pohjalta tietohallinnon ohjausryhmä apulaiskaupunginjohtajan johdolla. Ohjausryhmässä on ollut toimialojen edustus. Vantaan tietohallintojohtajan mukaan tietohallinto-ohjelman laatiminen on tavoitteena vuoden 2013 aikana. Arvioinnin kannalta keskeisinä vuosina 2009 2012 Vantaalla ei ole ollut erikseen kirjattua tietohallintostrategiaa tai ohjelmaa. Viimeisin Vantaan tietohallintostrategia oli laadittu jo vuonna 2004 ja se kattoi vuodet 2005 2008. Strategiassa tuotiin seudullisesta näkökulmasta esiin sekä pääkaupunkiseudun verkkopalveluiden kehittäminen yhteistyönä että yleisesti palvelujen yhteiskäytön edellyttämien tietojärjestelmien kehittäminen. Strategian mukaan verkkopalveluihin liittyvässä yhteistyössä panostetaan erityisesti liikenteen ja maankäytön, sosiaali- ja terveystoimen, opetustoimen sekä seudullisiin neuvonnan, tiedotuksen ja kaupunkilaisten vaikuttamisen verkkopalveluihin. 34 Vantaan kaupungin strategia-asiakirjassa vuosina 2009, 2010 ja 2011 on käsitelty tietotekniikka-asioita kohdassa tuottavuuden parantaminen. Tällöin pääpaino on ollut sähköisen asioinnin laajentamisessa Vantaan kaupungin palveluissa. Vantaan strategia vuodelle 2012 35, kohdassa kestävä tuottavuus, sen sijaan nostaa esiin arviointiaiheen kannalta olennaisen tietojärjestelmien yhteentoimivuuden ja pääkaupunkiseudun yhteistyön. Strategiassa tavoitteet on kuitenkin esitetty hyvin yleisellä tasolla: Uusi tietohallintolaki painottuu julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuuden lisäämiseen. Tietohallinnon painopiste siirtyy yhä enemmän eri verkostojen hyödyntämiseen ja yhteishankkeisiin muiden toimijoiden kanssa. Sähköisen asioinnin osalta pääkaupunkiseudun yhteistyötä lisätään. Valtakunnallisella tasolla Vantaa on mukana valtiovarainministeriön SADe -hankkeen ohjelmissa ja yhteistyötä muiden julkishallinnon toimijoiden sekä alueellisten verkostojen kanssa lisätään. 34 Vantaan tietohallintostrategia 2005 2008 35 Vantaan tasapainotettu strategia