1 6. FISKAALINEN FEDERALISMI VALTION, ALUEIDEN JA KUNTIEN ROOLI 6.0. Johdantoa 6.1. Miksi hajakeskitystä tarvitaan? Oates in desentralisaatioteoreema. 6.2. Rahoitussuhteet ja kuntien valtionosuusjärjestelmä 6.3. Paikalliset julkishyödykkeet ja Tiebout malli 6.4. Klubiteoria 6.5. Palvelutarjonnasta sekä kunta/kaupunkikoosta ja kuntareformista Kirjallisuutta - Bailey, S. Local Government Economics, MacMillan, 1999 - Tuomala: Julkistalous, luku 16 (ennen17). Fiskaalinen hajakeskitys - Laakso-Loikkanen: Kaupunkitalous, luku 29 6.0. Johdantoa Julkisen sektorin toiminta jakautuu eri aluetasoille - YK, EU - maan keskushallinto - mahdollinen osavaltio liittovaltioissa - aluetason yksiköt - kunnat, kunnanosat Valtionhallinolla (keskushallinto)ja sen palveluyksiköillä on oma aluerakenteensa - Suomessa läänit, ympäristökeskukset, oikeuslaitos ym. valtion alueyksiköt - monessa maassa Suomen kuntatasolla (tai kuntayhtymätasolla) olevia tehtäviä hoidetaan valtiollisina tehtävinä alueorganisaatioineen o esim. Englannissa on valtiollinen terveydenhuoltojärjestelmä (NHS= National Health Service) Itsehallinnollisia (oma valtuusto, hallitus, omia tehtäviä ja omaa rahoitusta) alueyksiköitä ovat mm. - välitason yksiköt ovat Ruotsissa (landsting) ja Norjassa (fylkeskommuner) - Suomessa maakuntien hallinnossa (maakuntavaltuusto) päättävät kuntien valitsemat edustajat, mutta niillä ei ole omaa verorahoitusta - kuntia on kaikissa maissa - kunnanosavaltuustoja on mm. Tukholmassa FISKAALISEN FEDERALISMIN PERUSKYSYMYKSET:
2 - MITÄ JULKISEN SEKTORIN TULISI TEHDÄ - MITEN TEHTÄVÄT JA NIIDEN RAHOITUS TULISI JAKAA ERI TASOILLE - PALJONKO YKSIKÖITÄ TULISI OLLA ERI TASOILLA - MITKÄ OVAT SOPIVIA RAHOITUSMUOTOJA ERI TASOILLA - TULISIKO JULKISEN SEKTORIN SEKÄ TUOTTAA ETTÄ RAHOITTAA VAI RAHOITTAA JA TILATA YKSITYISELTÄ SEKTORILTA - MIKÄ ON 3. SEKTORIN ROOLI Palautetaan mieleen luennon 2 yhteydessä esille tulleet fiskaalisen federalismin Musgravelaiset periaatteet. Tarkastellaan hajauttamista - luentomateriaalina olevan Liite 2.1. tietojen avulla (nettisivulla) - Loikkanen-Nivalainen raportin avulla Suomen osalta ja sen liitteen 2 avulla kansainvälisesti http://www.kuntientakauskeskus.fi/pdf/suomen_kuntatalouden_kehitys _190710.pdf Vertailumaiden välillä on eroja myös paikallistason itsemääräämisoikeuksissa - Suomessa ja Ruotsissa kunnat saavat itse päättää veroasteistaan, mutta valtio määrittää veropohjan. - Norjassa valtio määrittää veroasteille ylärajan ja käytännössä kaikki kunnat käyttävätkin korkeinta mahdollista veroprosenttia. - Tanskassa kunnat joutuvat neuvottelemaan valtion kanssa veroasteistaan. - Saksassa paikallistaso voi vaikuttaa veropohjaan ja veroasteisiin vain lainsäädännön yhteydessä. - Ruotsissa kiinteistövero on kokonaan valtion vero ja Norjassa, Tanskassa, Suomessa ja Isossa-Britanniassa valtio määrittelee kiinteistöveron ylärajan. - Yhdysvalloissa sen sijaan paikallistaso saa päättää itsenäisesti sekä kiinteistöveron pohjasta että veroasteesta. Kiinteistövero on Suomessa ainoa puhdas kunnallistason vero ja kunnilla on oikeus päättää kiinteistöveroprosenteista tiettyjen rajojen sisällä. - Vuonna 2002 ja 2010 (suluissa): Yleinen kiinteistöveroaste on 0,5 1,0 (0,6-1,35), vakituisille asuinrakennuksille 0,22 0,5 (0,32-0,75), voimalaitoksille 0 1,4 (0-0,285) ja ydinvoimalaitoksille 0 2,2 (0-2,85). - Lisäksi rakentamattomalle maalle voidaan määrätä 1,0 3,0 prosentin suuruinen kiinteistövero (sama vuonna 2010). Tietyissä pääkaupunkiseudun kunnissa veron oltava vähintään yksi prosenttiyksikköä korkeammaksi kuin yleinen kiinteistöveroprosentti.
3 6.1. Miksi julkisen sektorin hajakeskitystä tarvitaan? Miten julkisen sektorin rakenne vaikuttaa markkinoiden epäonnistumisten korjaamiseen? - Hajakeskitetty julkinen sektori tuntee paikallisväestön tarpeet todennäköisesti paremmin kuin keskitetty julkinen sektori. - paikallisdemokratia heijastaa paremmin paikallisväestön mieltymyksiä. - hajauttaminen saattaa parantaa keskitetysti määräytyvän politiikan toteuttamisessa tarvittavan informaation laatua. Oatesin (1972) desentralisaatioteoreema eli ns. hajakeskityksen tulos - Tarkastellaan julkisen sektorin allokaatio - ja tulonjakoroolia - Oatesin tulos sanoo, että paikallinen julkinen tarjonta on aina vähintään yhtä tehokasta kuin sellainen tarjonta, missä keskusvalta tarjoaa saman määrän kaikille kansalaisille - Jos alueiden kesken on eroja joko preferenssieroja (kysynnät poikkeavat) tai tuotantokustannuseroja (tarjonnat poikkeavat), valtakunnallinen, alueiden keskiarvoihin tms. perustuva julkisten palvelujen tarjonta on tehottomampaa kuin hajautettu tarjonta, joka ottaa huomioon ko. erot - Yllä sanottu on tavallaan paikallisen itsehallinnon perusta. Tarkastellaan asiaa olettaen tarjontapuoli alueittain samaksi, mutta olettaen, että preferenssieroja on alueiden kesken. Kuviossa 6.1 - kaksi aluetta A ja B - julkisten palvelujen kysynnät, jotka heijastavat keskimääräistä kysyntää, ovat erisuuria alueella A ja B. - Kysynnät eroavat koska alueet eroavat toisistaan tulojen suhteen (A =köyhempi ja B=rikkaampi alue) - Palvelujen tuottamisen rajakustannukset oletetaan samoiksi molemmilla alueilla, ja ne oletetaan vakioksi (henkeä kohti) - Hajakeskitetyssä järjestelmässä köyhempi alue A kuluttaisi julkista palvelua Obcg 1 verran. - Jos keskusvalta kohdentaa enemmän kuin tuon määrän, esimerkiksi Obdg 2 verran, tehokkuustappioksi tulee kolmion cde kokoinen ala (ero alueen lisäkulutuksen rajahyödyn ja rajakustannuksen välillä).
4 - Vauraampi alue kuluttaisi julkista palvelua Obhg 4 verran ja keskusvalta kohdentaa sille Obfg 3 verran. Tehokkuustappioksi tulee fgh. - Jos oletettaisiin, että alueiden kysyntöjen keskiarvo kulkisi puolivälissä A:n ja B:n kysyntäkäyriä, mikä olisi tehokkuustappio? HUOM: - tarkasteltava julkinen palvelu tai hyödyke on luonteeltaan yksityishyödyke. - Suomessa lähinnä kunnat, tarjoaa juuri näitä yksityishyödykkeitä. - tulos olettaa, että aluetason tarjonta on yhtä kuin alueen kysyntä. - Jos yksilöt eivät ole identtisiä, herää kysymys, miten demokraattinen yhteisö pystyy takaamaan tehokkaan tarjonnan. - Kuviossa oletetaan, että verojärjestelmä, äänestysjärjestelmä ja preferenssien jakauma on sellainen, että hajautetussa tilanteessa tehokas tarjonta toteutuu kummallakin alueella. - Asetelmassa ei oteta huomioon muuttoliikettä ja verokilpailua. Kuvio 6.1 Desentralisaatio-tulos D A D B g b c d e f h MC O g 1 g 2 g 3 g 4 Julkisen palvelun määrä Sinänsä Oatesin tulos ei vaadi resurssien liikkumattomuuden olettamusta. - Jos verotus perustuu ns. hyötyperiaatteelle (vero vastaa julkisista palveluista saatua hyötyä), verokilpailu pakottaa paikallistason valitsemaan verot hyötyperiaatteella, jolloin tehokkuus toteutuu.
5 - Mutta jos käytettävissä olevaa verovälineistöä rajoitetaan, esimerkiksi vaikkapa suhteelliseen pääomaveroon, tulos ei enää päde. - Verokilpailu voi tuoda myös strategista käyttäytymistä eri tasojen ja eri alueiden toimintaperiaatteisiin. - Tämä taas johtaa siihen, että palvelujen tarjonta alueilla ei ole tehokasta. 6.2. Rahoitussuhteet ja kuntien valtionosuusjärjestelmä 6.2.1. Mitkä rahoituksen muodot sopivat millekin tasolle - ks. luvun 2 fiskaalisen federalismin periaatteita rahoituksen osalta - ks. Loikkanen: Kuntien verot ja maksut YK:n ohjeiden mukaisiksi? (se on kurssisivuilla) 6.2.2. Valtionosuusjärjestelmistä Tulonsiirrot keskusvallalta alueille ovat kaikkialla keskeisiä kuntien tai vastaavien alueorganisaatioiden rahoituslähteitä. - tällaisia tulonsiirtoja, kuten kuntien valtionosuusjärjestelmiä, tarvitaan? - niillä voi rohkaista tiettyä kulutusta, esimerkiksi koulutusta; - niillä voi uudelleen jakaa tuloa vauraiden ja köyhien alueiden välillä; - niillä voidaan turvata se, että kaikki alueet voivat taata tietyt minimipalvelut. Horisontaalinen oikeudenmukaisuus perusteluna kuntien valtion apujärjestelmälle. - tarkastellaan kahta henkilöä A ja B, joilla on samat preferenssit. - Mutta he asuvat eri kunnissa - Horisontaalisen oikeudenmukaisuuden mukaan heidän tulisiko nauttia saman verran julkisia palveluja - Olkoon A:n kunnassa enemmän lapsia ja vanhuksia ja sitä kautta veropohja on pienempi - Tällöin horisontaalinen oikeudenmukaisuus ei toteudu. - Tarvitaan tulonsiirtoa köyhemmälle alueelle - Mitä vaihtoehtoja on antaa tulonsiirtoa? Puhutaan veropohjan tasauksesta ja valtionavuista (tai valtionosuuksista)
6 VALTIONAVUT: - ehdollisia (kategorisia) ja ei-ehdollisia (könttäsumma) järjestelmiä. - Ehdollinen apu on enemmän tai vähemmän korvamerkittyä eli keskusvalta täsmentää vastaanottajalle, mihin tarkoitukseen apua käytetään. Ehdollisia apujärjestelmiä on useita eri tyyppiä - matching tyyppinen, jossa valtio maksaa määrätyn osuuden yksikkökustannuksesta tai yksikköhinnasta Kuviossa 6.2 - kuvataan järjestelmää rationaalisesti käyttäytyvän kuluttajan (mediaaniäänestäjä) teorian avulla - Vaaka-akselilla mitataan valtionapua saavan hyödykkeen kulutusta kunnassa. - Pystyakseli mittaa muuta kulutusta kunnassa. - AB on alkuperäinen budjettirajoitus. - kunnan (= mediaaniäänestäjän) preferenssit voidaan esittää kuvion samahyötykäyrien avulla. - piste E 1 vastaa hyödynmaksimoivaa tilannetta ilman valtionapua - jos käyttöön otetaan ehdollinen valtionosuusjärjestelmä, jossa valtio maksaa valtionapuna 50 % yksikkökustannuksesta (vastaa 50 % hinnanalennusta kunnalle) - budjettisuoran aa sijasta tulee ab voimaan eli kulmakerroin puolittuu - Uusi tasapaino E 2 - sekä muu kulutus että valtionapua saava toiminta ovat kasvaneet.
7 Yksityiset menot a x 2 x 1 E 1 E 2 I Budjettirajoitus valtion avun jälkeen I a b g 1 g 2 Julkiset menot Kuvio 6.2 Ehdollinen valtionosuusjärjestelmä Riippuen kunnan preferensseistä on mahdollista, että - muu kulutus ei lisäänny ollenkaan - tai että se voi jopa laskea. - Valtionapu ei kuluteta pelkästään tukea saavaan kohteeseen vaan käytetään sen sijaan verohelpotuksiin. - ääritapauksena on mahdollista, että valtionapu voi valua pelkästään verohelpotuksiin. Näin ollen teorian antaman ennusteen perusteella emme voi sanoa, miten valtioapu vaikuttaa kunnan valtionapua saaviin menoihin. Ehdollinen apu on perusteltu keino korjata positiivisten ulkoisvaikutusten olemassaolo. - ongelma on se, miten arvioidaan ulkoisvaikutuksen suuruus ja miten otetaan huomioon muut vääristymät ja niiden vaikutukset avun suuruuteen. - Edellä hahmotellun tukijärjestelmän kustannukset riippuvat kunnan käyttäytymisestä. Jos tuki saa kunnan lisäämään voimakkaasti tukea saavia menoja, valtion kustannukset kasvavat. Kustannusten hillitsemiseksi voidaan järjestelmää muotoilla niin, että asetetaan katto kustannuksille. Valtio täsmentää jonkin maksimin, jonka se maksaa kunnalle.
8 Tälläista kutsutaan määrältään rajoitetuksi valtionosuusjärjestelmäksi (close-ended matching grant) - sitä vastaavaa budjettirajoitusta esittää ahh' kuviossa 6.3 - muunneltu järjestelmä on merkityksetön, jos kunnan meno on pienempi kuin asetettu maksimi. Kuvio 6.3 Yksityiset menot a h x 3 x 1 E 1 E 3 I I Budjettirajoitus valtion avun jälkeen a h b g 1 g 2 Julkiset menot Ehdollinen könttäsummatuki - Ehdollinen tuki voi olla myös kuvion 6.4 budjetti- rajoituksen afc mukainen - Siinä valtio antaa kiinteän summan tukea, jonka kunnan pitää kuluttaa julkisiin hankkeisiin. - Tässä mikään ei estä kuntaa vähentämästä omia menojaan, jolloin osa tällaisesta tuesta menee kunnallisveron alentamiseen.
9 Kuvio 6.4 Valtionosuusjärjestelmien muunnelmia c Yksityiset menot a f x 4 x 1 E 1 E 4 I I Budjettirajoitus valtion avun jälkeen a c b g 1 g 4 Julkiset menot Ei-ehdolliset tuet - Kuviossa 6.4 budjettirajoitus cc kuvaa tätä järjestelmää - Eli kunta saa kiinteän summan valtiolta - Suomen nykyinen valtionosuusjärjestelmä on pitkälti tällainen könttäsumma systeemi, jossa kunta voi käyttää rahansa periaatteessa melko vapaasti. - Mutta rahankäyttöä sitovat valtiotason (edk:n päättämät) palvelutasonormit ja subjektiiviset oikeudet, kuten kansalaisten oikeus päivähoitoon yms kotikunnassaan. - Aiempi järjestelmä oli ehdollinen valtionosuus järjestelmä, jossa valtion osuus vaihteli sektorista toiseen ja lisäksi alueellisesti ns. kantokykyluokkien mukaisesti (niitä oli 10 kpl) - Voi kysyä kumpi (vanha vai uusi) rajoittaa enemmän paikallista itsehallintoa ja mahdollista päättää julkisista menoista? Riippuu miten subjektiiviset oikeudet ja muut normit on asetettu (ovatko sitovia rajoituksia vai eivät). Millä sitten perustellaan tällainen järjestelmä? - päällimmäisenä asiana on ollut julkisten menojen hillintä
10 - Kilpailun lisäämistä on myös pidetty yhtenä tavoitteena, jonka könttäsummajärjestelmän ajatellaan toteuttavan paremmin kuin korvamerkitty ehdollinen järjestelmä. Jotkut ovat nähneet uuden järjestelmän parempana keinona tasoittaa tuloja. - mutta ei ole selvää, että auttamalla köyhiä kuntia autetaan samalla köyhiä kansalaisia - miksei apua annetaan suoraan heille? - Yksi näkemys on se, että valtio pyrkii edistämään ns. hyödykekohtaista tasaarvoa valtionosuusjärjestelmän avulla. - Tämän näkemyksen mukaan yhteiskunnallisten palvelujen julkisella tarjonnalla saadaan köyhemmät kansalaiset käyttämään niitä. - Ei-ehdollisessa järjestelmässä ei kuitenkaan mikään takaa, että kaikki raha käytetään tiettyyn julkiseen palveluun. - Sama pätee myös ehdollisiin järjestelmiin. Ei-ehdollisessa järjestelmässä on myös määritettävä, mikä on kunnan rahan "tarve". - Nykyisessä järjestelmässä summa määräytyy laskennallisin perustein. - laskennalliset perusteet heijastavat tarvetekijöitä ja tuotantokustannustekijöitä - esim. väestön ikärakenteesta tms. johtuva suuri sairastavuus lisää valtionapua - Vastaavasti syrjäisyys (saaristokunnat) ja muut epäedulliset tuotanto-olosuhteet lisäävät valtionapua tarjontasyistä - Vaikka nykysysteemi on pääosin könttäsummatyyppinen, sen rinnalla on vanhanmallisia valtionosuuksia (esim. orkesterit, teatterit) LeGrand (1975) on esittänyt kolme periaatetta, joiden perusteella summa tulisi määräytyä. 1. Avun on oltava funktio kunnan tuloista tai varallisuudesta siten, että keskimääräistä köyhempi kunta saa apua ja keskimääräistä rikkaampi maksaa veroa. 2. Avun määrän pitäisi olla riippumaton kunnan menoja koskevista päätöksistä. Tämä periaate nojaa kahteen periaatteeseen. A. Kunnan uudelleenjakopolitiikan pitäisi perustua sen omiin voimavaroihin; B. valtion ei tulisi puuttua kuntien päätöksentekoon. 3. Avun määrän tulisi vaihdella suoraan kunnan fiskaalisten ponnistusten mukana. - Jos kunta ei ole kiinnostunut julkisten palvelujen tarjonnasta, sen osuuden valtiolta tulisi vähetä vastaavalla määrällä. - Tämä periaatteen sovittaminen 2. periaatteen kanssa on hankalaa.
11 Miten sitten erilaiset valtio-osuusjärjestelmät vaikuttavat paikallisten julkisten menojen määrään? - Jos ne heijastavat mediaaniäänestäjän mieltymyksiä, silloin samansuuruisella kuntalaisten tulojen kasvulla ja ei-ehdollisella tuella tulisi olla sama vaikutus kunnan menoihin. - Molemmissa tapauksissa budjettisuora siirtyy yhdensuuntaisesti origosta poispäin. - Kuviosta 6.5 voimme päätellä, että ehdollisen tuen, joka alentaa tuen kohteena olevan menon hintaa (siis budjettisuora on loivempi), on oltava suurempi kuin eiehdollisen tuen, jotta edustava kuluttaja päätyisi samaan hyötytasoon molemmissa järjestelmissä. c Yksityiset menot a x 4 x 1 E 1 E 4 E 2 I Budjettirajoitus valtion avun jälkeen I a c b g 1 g 4 Julkiset menot Kuvio 6.5 Ehdollisen ja ei-ehdollisen järjestelmän vertailua Empiirinen tutkimus on antanut jonkin verran tukea sille, että - ehdolliset järjestelmät näyttäisivät lisäävän julkisia menoja enemmän kuin eiehdolliset.
12 - Esiintyy ns. kärpäspaperivaikutusta. Sen mukaan könttäsummana saatu tuki näyttää lisäävän paikallisia julkisia menoja enemmän kuin vastaavan suuruinen lisäys kuntalaisten tuloissa. - Selitykseksi tälle ilmiölle on esitetty erilaisia byrokratia-teorioita. Niiden mukaan virkamiehillä on mahdollisuudet säädellä budjettia demokraattisen kontrollin ulottumattomissa. - Vaikka äänestäjät tai luottamusmiehet tai naiset olisivatkin tietoisia kaikissa tilanteissa tuen määrästä, heillä ei ole välttämättä keinoja saada virkakoneisto siirtämään osaa rahasta heille. Myös keskusvallan koneisto voi säädellä rahan käyttöä niin, että se tulee käytetyksi paikallisiin julkismenoihin. LISÄNÄKÖKOHTIA VALTIONAPU TEEMAAN: - malleissa ei lähdetä asetelmasta, jossa sen enempää valtio kuin kuntakaan verottavat. Jos näin tehdään, kuntalaisia verotetaan (verotettava tulot käsitteen pohjalta) ensin valtion tuloverolla (vie edustavan kuluttajan budjettirajoitusta vasemmalle). Sen jälkeen saadaan valtionapua, joka siirtää sitä oikealle. Nettoasema voi vaihdella kunnasta toiseen. - Malleissa oletetaan, että budjettirajoitukset ovat suoria ja että olisi ikään kuin markkinat, joilta paitsi muuta kulutusta (pystyakselilla) myös julkista hyödykettä voi ostaa vakiohintaan. Kuitenkin esim. Suomessa kunnat tuottavat itse palveluita ja kyse on siitä millä yksikkökustannuksella ja onko se riippuvainen toiminnan laajuudesta. Jos esimerkiksi koulutoimessa esiintyy skaalaetuja, niin budjettirajoitus ei ole suora, vaan siitä tulee kovera (kuin liukumäki). - Suomessa on tavallaan erikseen olemassa veropohjan tasausjärjestelmä, joka siirtää rahaa kunnista joissa on korkea veropohja (verotettava tulo per asukas korkea) niille joilla se on matala. Tällä nostetaan kaikki kunnat vähintään 90 % tasolle maan keskiarvosta veropohjan osalta. Lisäksi on pääasiallisesti könttäsummatyyppinen laskennallisesti määräytyvä valtionapusysteemi, joka antaa rahaa kunnille käyttötarkoitusta määrittelemättä. Näiden lisäksi on pienempiä käyttötarkoitukseen sidottuja valtionapuja. - Yleiskuvan eri rahoituskanavien merkityksestä kunnille saa Loikkanen- Nivalainen : Suomen kuntatalouden kehitys raportin kuntien rahoitusta koskevasta koskevasta osasta (luku 5)
13 Kuvioissa (kuten alla) saadaan esille kunnallisveroaste seuraavasti (MZ/OZ) kertaa 100. Katso aiemmissa kuvissa miten kunnallisveroaste muuttuu eri tapauksissa. Voiko esim. könttäsummatuki johtaa siihen että veroaste laskee? Muu kulutus Z M O julkisen palvelun määrä - joissakin maissa veropohjan tasaus on puhtaasti kuntien kesken tapahtuvaa eli valtio ei siihen anna lisärahaa. Suomen systeemi ei ole puhtaasti kuntien välinen, sillä vuositasolla tasausmaksut ja saadut tasaukset eivät ole yhtä suuria. - Käytännössä verotulontasaus (osalle negatiivinen) ja valtionavut lasketaan yhteen ja niiden yhteissumma (voi olla joillekin negatiivinen) jaetaan kunnille. Tätä summaa kutsutaan usein hieman harhanjohtavasti valtionosuudeksi erottelematta sen kahta komponenttia - Toisaalta Suomessa valtio antaa vuosittain valtionapujen lisäksi harkinnanvaraisia avustuksia talousongelmissa oleville kunnille. - Valtionapuihin suhtautuminen on taloustieteilijöiden keskuudessa ristiriitaista. Esimerkiksi Nobel taloustieteilijä Hayek pitää valtionapuja allokaatiota vääristävinä eli ne ylläpitävät tehotonta aluerakennetta ja toimintoja jotka eivät muuten kannattaisi tai olisi ainakaan niin laajoja. Monet muut taas pitävät niitä välttämättöminä ulkoisvaikutusten korjaajina ja alue-erojen tasaajina. Lisäksi ne tasaavat tulopohjan vaihtelun riskejä kuntatasolla.
14 Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevat kunnat: arviointimenettely ja toimenpiteet Valtio arvioi vuosittain yksittäisten kuntien taloudellisen aseman ja soveltaa taloudeltaan erityisen vaikeassa asemassa oleviin kuntiin arviointimenettelyä. Nykymuotoinen arviointimenettely aloitettiin vuonna 2005. Siinä - valtio asettaa arviointiryhmän, joka yhdessä kunnan edustajan kanssa tekee esityksen kunnan talouden tasapainottamiseksi. Arviointiryhmän varsinaisina jäseninä toimivat valtiovarainministeriön ja kunnan edustaja, joka on useimmiten kunnanjohtaja. - puheenjohtaja nimitetään riippumaton ja ulkopuolinen kunta-alan asiantuntija. - Kunta saa myös nimetä ryhmään kaksi muuta kunnan edustajaa, joilla on ryhmässä puheoikeus, mutta ei äänestysoikeutta. Toisen näistä edustajista tulisi olla henkilöstön edustaja ja toisen yleensä kunnan luottamushenkilöjohtaja. - Ryhmän toimintaan osallistuu yleensä myös Kuntaliiton tai sen suosittelema asiantuntijajäsen. Menettelyssä arviointiryhmä tekee esityksen tarvittavista toimista kunnan valtuustolle. Vastuu toimien täytäntöönpanosta on kunnalla. Talouden tasapainottamista koskevan esityksen lisäksi arviointiryhmä voi esittää kuntien yhdistämistä. Jos kunnanvaltuusto ei esityksiä hyväksy, arviointi palautuu valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallitus voi antaa eduskunnalle lakiesityksen kuntien yhdistämisestä vastoin kunnanvaltuuston tahtoa. Nykymuotoisen arviointimenettelyn voimassaoloaikana on vuosina 2007 2010 tehty 25 kunnan kanssa arviointimenettely. Kolmetoista kuntaa on liittynyt toiseen kuntaan. Nykymuotoinen arviointimenettely on osoittautunut tehokkaaksi tavaksi tasapainottaa vaikeuksissa olevan kunnan taloutta. Arviointimenettelyssä olleet kunnat ovat kasvattaneet tulojaan - kiristämällä verotustaan, korottamalla asiakasmaksujaan ja vuokriaan, yhtiöittämällä toimintojaan ja myymällä omaisuuttaan. Menoja puolestaan on karsittu - vähentämällä investointeja, keskittämällä palveluita ja luopumalla vapaaehtoisista avustuksista esimerkiksi lapsiperheille ja yhdistyksille. Keskeisintä menoerää, henkilöstömenoja on vähennetty - eläkejärjestelyin, jättämällä virkoja ja toimia avoimiksi, yhdistelemällä niitä ja lomauttamalla henkilökuntaa.
15 6.3. Paikalliset julkishyödykkeet ja Tiebout malli Chales M. Tiebout (1956): Kilpailevien kuntien teoria - oletetaan, että alueella (erityisesti kaupunkialueella, joka on työ- ja asuntomarkkina-alue) on useita kuntia - yksilöiden preferenssit saattaisivat heijastuvat asuinkunnan valinnassa - he valitsisivat itselleen asuinpaikan, jossa paikalliset julkishyödykkeet (ja niiden rahoitus) vastaavat heidän preferenssejään. - Jos kunnan A tietyt julkiset palvelut olisivat joidenkin kunnan B asukkaiden mielestä paremmat kuin B:ssä, he muuttaisivat A:han (olettaen kustannukset molemmissa samoiksi). - Tiebout esitti ehdot, joiden vallitessa tuloksena oleva allokaatio olisi Paretotehokas o muuttoon ei liity kustannuksia o täydellinen informaatio saatavilla olevista julkisista palveluista o preferenssit eivät muutu ajan mukana o ei ole monopoleja eikä ulkoisvaikutuksia. o ei skaalaetuja palvelutuotannossa o verotus on henkiverotusta Tieboutin mallia on usein tulkittu niin, että sen mukaan muuttoliike on aina optimaalista. Hamilton (1975) korvasi henkiveron kiinteistöverolla ja toi esille, että tehokas ratkaisu edellyttää itse asiassa mekanismia, jolla rajoitetaan muuttoliikettä. Tämä voi tapahtua esimerkiksi minimitonttirajoituksin, jotka estävät köyhiä muuttamasta rikkaiden kuntiin, joissa on alhainen veroaste, joka kuitenkin riittää hyvään palvelutarjontaan. HUOM: Vero ja palvelutarjontaerot kapitalisoituvat kiinteistöjen hintoihin. Ulkoisvaikutusten roolista Alueiden välisten ulkoisvaikutusten katsotaan pitkälti määrittävän julkishyödykkeiden tarjonnan sopivan hallinnollisen tason. - mitä laajempi on makujen kirjo ja mitä vähäisempi ulkoisvaikutusten koko, sitä suurempi on tarve ko. hyödykkeiden tai palvelujen tarjonnan hajauttamiselle.
16 Verokilpailu - on esimerkki alueiden välisistä ulkoisvaikutuksista. - Jatkuessaan verokilpailulla voi olla itseään tuhoavia vaikutuksia. - Sen vuoksi keskusvallalla tulisi olla verotusvoima tiettyjen verojen (veropohjaltaan liikkuvat kohteet) osalta kokonaan, esimerkiksi pääomaverotuksessa. Ns. 'verojen vienti' - esim. liittovaltioissa osavaltioilla on yleensä omat hyödykeveronsa, joita myös ulkopuoliset joutuvat maksamaan. - Näin osavaltio voi ikään kuin viedä verojaan muualle. - Mitä ongelmia verokilpailu aiheuttaa EU:n tapaisissa rakennelmissa? Uuudelleenjakorooli: - Tehokas talous (Pareto mielessä) ei ole välttämättä tulonjaon kannalta oikeudenmukainen. - Tulonjakoa ja vapautta koskevat vaatimukset voivat olla ristiriidassa tehokkuuden kanssa. - Tulonjakoon puuttumista on pidetty julkisen vallan yhtenä keskeisenä tehtävänä. - Uudelleenjakopolitiikan voi karkeasti jakaa kahteen muotoon - Kind vs. cash o turvataan ihmisille tietyt perushyödykkeet kuten perusterveydenhoito ja koulutus. o perustoimeentulojärjestelmät, jotka tarjoavat tulonsiirtoja vero- ja sosiaaliturvajärjestelmän avulla. Nämä uudelleenjakopolitiikan muodot vaativat erilaista informaatiota, ja tällä voi olla erilaisia seuraamuksia fiskaalisen hajakeskityksen kannalta. - hallitseva käsitys alan tutkimuksessa: uudelleenjakopolitiikka sopii paremmin keskusvallan tehtäviin. Boadwayn ja Wildasinin (1986) esimerkki Taulukossa 6.3. tukee tätä kantaa. - Kaksi aluetta - Erilaiset tulonjakaumat siten, että alueen A tulo on henkeä kohti korkeampi kuin alueen B tulo henkeä kohti. - A:ssa 2 kpl rikkaampia ja 1 köyhä (lkm suluissa) B:ssä päinvastoin - Se osoittaa, että vaikka kahdella alueella noudatettaisiin samaa uudelleenjakopolitiikkaa, tilanne voi silti synnyttää muuttoa alueiden välillä.
17 Taulukko 6.3 Alueet A B Tulo 30000 (2) 10000 (1) 30000 (1) 10000 (2) Vero (20 %) 6000 2000 6000 2000 Julkiset menot per capita 4667 4667 3333 3333 Fiskaaliset hyödyt -1333 2667-2667 1333 Lähde: Boadway-Wildasin (1986) Taulukko 6.3 kertoo - että korkeamman per capita tulon alueella A fiskaaliset edut ovat suuremmat molemman tulotason tapauksille - tämä antaa kannusteen muuttaa B:stä A:lle - Esimerkki puoltaa sitä, että uudelleenjako tulisi hoitaa valtiotasolla eikä alueittain. Entä jos uudelleenjako ymmärretään julkishyödykkeenä ja eri alueilla on erilaiset arvostuksen julkishyödykkeen suhteen, saamme yhden perustelun aluetason puolesta. Mutta mitä tapahtuu, jos uudelleenjako on mittavampaa (rikkailta köyhille) alueella A kuin B? - Synnyttääkö tämä rikkaiden poismuuttoa ja sen myötä lisäkustannuksia uudelleenjaolle? Jos näin käy, niin edellytykset uudelleen jakaa heikkenevät, kun hyvätuloista veropohjaa karkaa ja toisaalta uusia tuettavia tulee lisää - Oatesin erottelu keskitetyn ja hajautetun ratkaisun välillä on hyödyllinen, koska se painottaa alueiden samanlaisia piirteitä. - Toisaalta tehokkuus ja uudelleenjako ovat niin voimakkaasti toisiinsa kietoutuneita, että Musgrave-Oates lähestymistapa, jossa tulonjakopolitiikka alistetaan keskusvallalle, on liian suoraviivainen erottelu. - Euroopassa ja etenkin Pohjoismaissa yksilölliset julkiset palvelut ja uudelleenjakotoimet, mukaan lukien koulutus, terveydenhoito ja hyvinvointipalvelut järjestetään suurelta osin kuntien toimesta. - Näitä ei myöskään voi pitää pelkästään paikallisina julkishyödykkeinä. - Voi sanoa, että pohjoismaisessa ja erityisesti suomalaisessa järjestelmässä on sisäänrakennettu jännite: yhtäältä kunnat ovat olemassa siksi, että ne mahdollistavat paikallisten kysyntä- ja tarjontatekijöiden huomioon ottamisen ja sallivat erilaisuuden. Toisaalta valtiovallan agenttina niiden tehtävänä on toteuttaa valtakunnallista palvelutasa-arvoa (eli samanlaisuutta).
18 Päämies-agenttiteoria keskittämisen ja hajauttamisen ongelman analysoinnissa - keskusvalta ajatellaan päämieheksi - kunta agentiksi, joka hoitaa paikallistasolla valtiovallan määräämiä tehtäviä - kunta saa (osa)rahoitusta tehtävien hoitoon valtionapuina - Hajauttamalla voidaan kerätä ja käsitellä informaatiota paremmin ja halvemmin, kuin mitä olisi mahdollista täysin keskitetyssä järjestelmässä. - riskinä se, että kunnat voivat pyrkiä omiin keskusvallasta poikkeaviin tavoitteisiin. o Ns. kärpäspaperivaikutus Keskusvalta voi toki hajauttaa ilman kuntiakin - etu keskusvallan kannalta olisi siinä, että kansalliset tavoitteet paremmin toteutuisivat - ero keskittämisen vs. hajauttamisen välillä riippuu siitä, kuinka paljon kunnan äänestäjien ja keskusvallan käsitykset hyvästä politiikasta eroavat toisistaan o kansanedustajat ovat usein kunnanvaltuutettuja; ajavatko samaa? 6.4. Klubiteoria KLUBITEORIA: - klubit ovat yksi paikallisten julkishyödykkeiden kollektiivisen tarjonnan tapa. o urheilulaitosten, kerhot - myös kunnat voidaan ymmärtää klubeiksi, vaikka kaikki paikalliset julkishyödykkeet eivät sovellu klubi-tyyppiseen tarjontaan o Esimerkiksi yhdyskuntasuunnittelu - Koulutuksen ja sosiaalipalvelujen klubi-tarjonta taas ei ehkä heijasta paikallistason tulonjakotavoitteita tai se saattaa olla hallinnollisesti kallista (hinnoittelu, tulojen keruu). Miten määräytyy optimaalinen klubin koko?
19 6.5. Palvelutarjonnasta sekä kunta/kaupunkikoosta ja kuntareformista Katso Loikkanen-Laakso-Susiluoto: Metropolialueen talous kirjaa linkissä http://www.hel2.fi/tietokeskus/julkaisut/pdf/12_06_11_erityisjulkaisu.pdf ja erityisesti sen kahta lukua: 14. Loikkanen: Kuntien ja metropolialueiden rakenteesta: periaatteita, argumentteja ja empiriaa 15. Moisio ja Oulasvirta: Pääkaupunkien tehtävät ja rahoitus Pohjoismaissa